Федеральноеагентство по образованию
ГОУ ВПОРостовский государственный
Экономическийуниверситет «РИНХ»
Юридическийфакультет
Кафедраконституционного и муниципального права
Становление иразвитие местного самоуправления в Ростовской области: исторические традиции иособенности развития
Курсоваяработа
Научный руководитель
Дата сдачи курсовой работы
Дата защиты
Оценка
Азов
2007
Содержание
Введение
1. Становление и развитие органовместного самоуправления на Дону
1.1. Многообразие форм народовластияна территории Ростовской области в историческом развитии
1.2. Демократические традицииказачьего самоуправления
2. Становление органов местногосамоуправления в Ростовской области на современном этапе
Заключение
Библиографический список
Введение
В демократическомгосударстве организация и осуществление власти базируются на принциперазделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления.Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в РоссийскойФедерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечениюинтересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление вРоссийской Федерации – это такой способ организации и осуществления власти наместах, который « обеспечивает самостоятельное решение населением вопросовместного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью».(ст.130 Конституции РФ).
Местное самоуправление вРостовской области – признаваемая и гарантированная Конституцией РоссийскойФедерации, настоящим Уставом самостоятельная и под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения,исторических и иных местных традиций Ростовской области.
Местное самоуправление –наиболее демократичный способ самоорганизации территориального сообщества, усовершенствованныйза многовековой путь своего развития, впитавший в себя опыт и историческиетрадиции многих народов, — стало обычной формой жизни всех цивилизованныхстран.
Дон – это уникальнаяземля, где на протяжении многих веков смешивались разные культуры, создавалисьразнообразные формы управления и демократия имеет давние традиции. Явлениемвсемирной истории является казачье самоуправление. Войско Донское прошло путьстановления самоуправления и затем врастания этой системы в единыйгосударственный организм.
Дон является одной изнемногих территорий России, где история выборов местного самоуправлениянасчитывает более двух тысяч лет.
Тема моей курсовой работы«Становление и развитие местного самоуправления в Ростовской области:исторические традиции и особенности развития» сегодня актуальна и значима, таккак местное самоуправление является связующим звеном между государственнойвластью и населением и через деятельность органов местного самоуправления народоценивает государственную политику.
В современных условияхрадикального изменения общественного уклада России наиболее важным вопросомвласти является создание благоприятных условий жизни человека. Тепло иэлектроснабжение, водопровод и дорожная сеть, общественный транспорт и личнаябезопасность, а также многое другое – повседневная забота местногосамоуправления.
Цель моей работы показать,как на протяжении многих веков шло становление и развитие местногосамоуправления в Ростовской области с учетом традиций и особенностей региона, очем свидетельствует поиск наиболее эффективных форм организации местногосамоуправления с учетом местного хозяйственного уклада и исторического опыта.
1.1. Многообразие формнародовластия на территории Ростовской области в историческом развитии
Начало новому городовомуустройству положил Пётр 1, учредив в 1699 г. в Москве бургомистрову палату, переименованную в дальнейшем в ратушу. Ежегодный выбор бургомистровпредоставлялся самим горожанам – «кого и поскольку человек они захотят». Свыходом в апреле 1785 г. общего положения о городах, или «Грамоты на права ивыгоды городов Российской империи», городские обыватели наделялись правомсоставлять городское общество, а для общественного управления избирать общуюгородскую думу из гласных и городского голову.
Городовое положениеначало действовать в Таганроге и Нахичевани с конца XVIII в., а в Ростове – с 1801 г. Звание городского обывателя получали все, кто официально селился в городе, но «настоящимиобывателями» могли считаться лишь горожане, владевшие недвижимостью. Именно онивносились в обывательскую книгу города и имели право выбирать городские органысамоуправления при достижении 25 лет и годовом доходе не менее 50 руб. Кучастию в выборах не допускались лица, состоявшие под судом и следствием.
Горожане выбирали общуюдуму, которая, в свою очередь, формировала шестигласную думу, включавшую поодному представителю от каждого разряда городских обывателей. Вдействительности же в г. Ростове-на-Дону до середины XIX в. дума состояла из 4 гласных, и только с 60-х годовона становиться шестигласной. Городские думы были распорядительными органами иимели в своём составе торговые депутации и депутатские купеческие собрания.Руководил шестигласной думой городской голова, которому подчинялись гласные,купеческие и мещанские старосты, словесные судьи и т.д. Шестигласные думырешали вопросы, связанные с проблемами городского хозяйства и торговой полиции.Все должности в них исполнялись на общественных началах.
16 июня 1870 г. учреждается новое « Городовое положение», которое вводиться в Таганроге в 1870 г., в Ростове-на-Дону – в 1871 г., в Нахичевани-на-Дону – в 1872 г., в Новочеркасске – в 1913 г.
На основании «Городовогоположения»1870г. и проводилась реализация городского самоуправления на югеРоссии. По этому « Положению» все жители города имели право голоса в выборегласных думы, которая из сословной превращалась во всесословную. Значениереформы заключалось в том, что вводилось общественное управление городомнезависимо от принадлежности к какому-то сословию. Но устанавливалисьбуржуазные принципы и в числе основных был имущественный ценз, требованиямкоторого надо было отвечать. Хотя в выборах гласных думы и объявлялосьравенство, на деле этого не было. По положению главным органом городскогообщественного управления являлась городская дума, избираемая лицами,обладающими избирательным правом. К таковым относились плательщики городскихсборов:
1) владельцы недвижимыхимуществ;
2) содержатели торговых ипромышленных заведений;
3) обладатели купеческих,промысловых на мелочный торг или приказчичьих свидетельств 1-го разряда, атакже билетов на содержание промышленных заведений;
4) на тех же условиях,что и частные лица, избирательное право имели и ведомства, учреждения,общества, товарищества, монастыри и церкви.
Не платившие налоги неучаствовали в выборах самоуправления города. Деятельность городских дум по«Положению» сводилась к хозяйственным функциям: заботе о ремонте общественныхзданий, чистоте и освещении города, благоустройстве улиц мостовых, садов,водопроводов и т.д. Как видно, самоуправление городских дум было ограниченохозяйственной деятельностью, но оно являлось выборным от всех сословий и в этомего значение. Власти стремились не допускать думы к широкой общественнойдеятельности и подчиняли губернаторам. Городской голова утверждался губернатором,а в губернских городах – министром внутренних дел. Нередко председатель думы игородской голова был одним и тем же лицом.
Новое положение строговменяло в обязанность гласных думы их присутствие на каждом заседании думы (занеявку взимался денежный штраф). Состав думы считался полномочным при наличии1/3 гласных для Ростова-на-Дону и Таганрога, для остальных городов ОбластиВойска Донского – при наличии не менее половины состава.
Городские думы городовРостовской области, обслуживая нужды горожан, работали в сложных условиях сучетом многонационального состава населения, когда в органах самоуправлениядолжно быть не менее одной трети нехристианских гласных. Кроме того, в городахпроживали промышленники и торговцы казачьего происхождения и они входили вчисло гласных, эта категория избранных отстаивала интересы казачества,проживающего в городах.
Узкий круг избирателей,нечеткость критериев при составлении списков лиц, чье имущество достигалоуровня ценза, привели к тому, что в течение нескольких лет в органы ростовскогогородского самоуправления избирались одни и те же лица. Так, на выборах 1893 г. в Ростове-на-Дону впервые получили статус гласного только около 5% от общего числа выбранныхлиц. В четырёхлетие с 1905 по 1909 гг. число гласных городской думы составиловсего 32 человека вместо положенных 60, да и Таганрог не набрал полного числагласных.
Гласные городских думОбласти Войска Донского после революционных событий 1903-1907 гг. в своейработе старались учитывать интересы различных слоёв городского населения. Былрассмотрен и решён вопрос об отдыхе рабочих и служащих. Дума Ростова-на-Донуходатайствовала о включении города в число местностей, где располагалосьвведение всеобщего обучения. В 1910 г. был поставлен вопрос об открытии вРостове-на-Дону университета.
Особое внимание думыуделяли экономическому развитию городского хозяйства и его инфраструктуры.Однако решение этих вопросов во многом зависело от назначаемого царёмградоначальника. Он руководил сбором налогов и расходованием бюджетных средств,тем самым, контролируя почти всю финансово-хозяйственную деятельность городскойдумы. Он также отвечал за безопасность и общественный порядок. Ему подчинялисьполиция и воинские части. Тем не менее, думцам удавалось в большинстве случаевнаходить общий язык с градоначальником и решать наболевшие проблемы.
События февраля 1917 годавсколыхнули всю страну, изменив государственный строй Российской империи исистему власти не только в центре, но и на местах. Если в Петрограде сложилосьдвоевластие – Временное правительство и Советы рабочих и солдатских депутатов,то на периферии страны зачастую формировались разнообразные властные структуры.На Дону из-за особого статуса Области Войска Донского положение было еще болееспецифическим, в результате чего одновременно действовали:
1. Представители(комиссары) Временного правительства, которые работали в губернских и уездныхгородах (назначались Временным правительством из числа местных жителей и выполнялироль губернаторов). Главой Донской области был назначен донской казак М.С. Воронков.После октября 1917 г. они были отстранены от власти.
2. Общественные комитеты(гражданские, исполнительные, охраны порядка и пр.), активно создаваемые наместах в начале марта 1917 г., состояли в основном из представителей среднихслоев населения. Доверие к этой ветви новой власти первоначально было велико, ив некоторых городах руководство Советов рабочих и солдатских депутатовпередавало комитетам полномочия по охране порядка, участию в создании милиции иконтролю за ее деятельностью.
В Ростове-на-Дону вгражданский комитет вошли крупные промышленники, градоначальник, офицеры,интеллигенция. Позднее на объединенном заседании был образован общественныйкомитет с передачей ему всей полноты власти. Возглавил комитет меньшевикП.С.Петренко. Общественные комитеты создавались во всех округах Дона как органыуправления на конкретной территории. Руководителями общественных временныхкомитетов были избраны: в Таганроге – А. Ханарин, в Нахичевани-на-Дону – Н.Волков, в Новочеркасске – одновременно были созданы 3 исполкома, но вскорепреобразованы в Донской Исполнительный комитет во главе с А.И. Петровским.
3. Городские, поселковые,станичные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, избранные вАзове, Таганроге, Новочеркасске, образовали еще одну ветвь власти.
4. Органы городскогосамоуправления – городские думы и их исполнительные органы – городские управы, атакже городские головы и председатели городских муниципалитетов продолжалиработу и после февраля 1917 года.
5. Наконец, на Донудействовала система казачьих органов власти. Первоначально созданные на местахобщественные комитеты брали власть в свои руки, оттесняя атаманские правления встаницах и подвергая аресту наиболее консервативных атаманов. Но послесостоявшегося большого круга, на котором были избраны донской войсковой атаманА.М. Каледин и войсковое правительство, роль атаманских властных структур вказачьих округах резко возросла.
Согласовыватьдеятельность всех этих структур было крайне сложно, и хотя предпринималисьпопытки создать в области новую систему местного самоуправления, они неувенчались успехом.
После событий октября 1917 г. декретами Советской власти ряд властных структур был ликвидирован. Борьба за власть принялахарактер ожесточенных столкновений, переросший в военное противостояние,длившееся с 1917 по 1920 гг.
Установление в 1920 г. на Дону власти Советов кардинально изменило и систему местного самоуправления. КонституцияРСФСР 1918 г. закрепила название новых органов власти как «Советы рабочих,солдатских и крестьянских депутатов», а по Конституции РСФСР 1937 г. эти органы стали называться «Советами депутатов трудящихся».
Самые представительныеорганы на местах – Советы – были подотчетны партийным органам. Коммунистическаяпартия принимала все решения, не являясь, по сути, государственной структурой,и только Конституция СССР 1977 г. официально закрепила это положение,определив, что «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром егополитической системы, государственных и общественных организаций являетсяКоммунистическая Партия Советского Союза».
В практике деятельностиСоветов, наряду с выполнением ими зачастую несвойственных органам местногосамоуправления функций, было немало полезного и интересного. Однако во многомэтот опыт оказался невостребованным. Деятельность советских органов властипродолжалась до событий начала 1990-х гг., коренным образом изменивших всюсистему власти в стране.
По закону РСФСР 1990 г. «Об общих принципах местного самоуправления» местные Советы принимали законодательные акты,регулирующие бюджетные, кредитные, налоговые, земельные, трудовые отношения ит. д., то есть выступали как одно из основных звеньев местного самоуправления,являясь одновременно и органами местного самоуправления, и органамигосударственной власти на местах. Осенью 1991г., после августовского путча,кардинально меняется политическая структура общества. Прекращается влияние КПССна органы власти. Указами Президента РФ назначаются главы администраций краев иобластей РСФСР. В Ростовской области Главой Администрации был назначен В.Ф. Чуб.Губернатор назначил глав городов и районов области. Исполнительные комитетыСоветов расформировались.
1.2. Демократическиетрадиции казачьего самоуправления
Особенностью территорииРостовской области являлось то, что большинство населения относило себя кказачеству – своеобразному сословию со своими традициями, в том числе и ворганизации управления.
Формирование казачьей демократиипроисходило на земле, где ещё в далёкой древности существовали самобытные формыправления.
Территорию Подонья – Приазовьязаселяли скифы (VII–II) и сарматы (II–I вв. до н. э.).Племена и племенные объединения возглавляли вожди, которых сначала выбирали, апозднее их власть передавалась по наследству. Символами власти у этих кочевыхплемен были булава, украшения и оружие.
Город Танаис (III в. до н. э.–II в. н. э.), расположенный в низовьях Танаиса (Дона), входил всостав Боспорского царства, структура его управления, отличалась самостоятельностьюи наличием демократических традиций. Эллины и танаиты, составлявшие две группынаселения города, избирали двух глав города: архонт возглавлял общину танаитов– выходцев из местных племен сарматов и меотов, собственно греки (эллины)выбирали себе в начальники эллинарха. Наиболее важные вопросы решались насобрании граждан города, где выбирались члены городского магистрата. Вероятно,в древнем Танаисе проходили первые выборы органов местного самоуправления натерритории современной России.
В период становленияцентрализованного Российского государства на Дон приходили люди, не желавшиеподчиняться деспотизму царской власти. Именно здесь формировались отношенияравенства людей, ставивших свою свободу выше чинов и титулов. В то время наДону складывался особый тип устройства общества, при котором демократиястроилась «снизу».
В бурном водоворотекультур, в борьбе с внешними врагами, в условиях постоянной военной опасностииз разнородных, но объединенных общей идеей, лично свободных людей и сложилсятакой этнический феномен, как казачество. Обладая от природы высокой культурой заимствования,донские казаки впитывали лучшее из культур составляющих их общину народов,способствуя возрождению в России центра демократии, ранее существовавшего вНовгороде Великом.
В системе самоуправлениядонского казачества рациональным образом сочетались традиции новгородского вечас заимствованными у кочевников- степняков формами военной организации,основанной на приоритете принципа единоначалия. Казачье самоуправление какуникальный элемент казачьей общины сложилось на традициях самоорганизацииказачьей общины и, прежде всего, на строгом и неукоснительном соблюдениинаписанных норм казачьей жизни.
Высшим законодательныморганом становится Войсковой круг – общее собрание казаков-воинов, получившееназвание от обычая становиться для решения важнейших вопросов жизни войска покругу, чтобы видеть глаза друг друга и чувствовать себя равными с другимичленами общины. В Войсковом круге участвовали совершеннолетние казаки. Войсковойкруг, на котором присутствовали казаки всех городков пропорционально числужителей, собирался на главной площади («майдане») казачьей столицы. Кругобладал всеми правами представительного учреждения: решал вопросы войны и мира,внешних сношений, церковных дел, приёма в казаки, основание новых городков. Онимел и судебную власть, наказывая за провинности на основе обычного права.Постановления круга были обязательны для всех казаков.
Кроме того, Войсковойкруг, как высший орган казачьего самоуправления, регламентировал не тольковоенную или связанную с военной деятельностью жизнь казака, но и бытовуюсторону жизни казачьей общины. Здесь, на кругу, завершалась самоидентификацияказака: он рождался как личность, здесь оценивали его дела, подвиги и отличия ввоенном деле, на кругу казак искал и находил защиту и социальную поддержку. Вусловиях отсутствия на Дону церкви и православных священнослужителей кругрегулировал брачные отношения, фиксируя не только акт бракосочетания, но и весьобъём семейно-брачных отношений. Всё общество узнавало, чьей супругойстановилась конкретная женщина. Став казачьей женой, она приобщалась ксообществу и получала определённый права, могла рассчитывать на помощь круга вжитейских проблемах – от повторного замужества до материальной помощи детям.Бракосочетание давало новый статус и самому казаку. Он становился семейным ибыл обязан заботиться о воспитании достойной смены.
Регламентируя бытовыеотношения, казачий круг тем самым способствовал выработке своеобразного кодексанравственности казаков. Доброта и честность, уважение к старшим, к женщинезакреплялись в традициях. Воровство и обман считались гнуснейшимипреступлениями и сурово наказывались. Станичный и войсковой круги изначальновыступали в качестве судебной инстанции, рассматривая дела по преступлениямпротив своего войска, против веры и пр. Для свершения правосудия на станичномкругу выбирали 10 лучших казаков.
Значимость ВойсковогоКруга как высшего органа власти на Дону особенно проявлялась в том, что на кругахпроходили выборы членов исполнительной власти, высшего должностного лицаказачьего сообщества – войскового атамана. Избранному на Кругу большинствомголосов атаману вручали знаки атаманской власти – булаву и насеку. На ВойсковомКругу избирали также помощников войскового атамана – войскового есаула ивойскового дьяка.
Войсковой атаман являлсявоенным вождём казаков, созывал войсковые круги, представлял Войско Донское вотношения с Москвой и соседями. На его имя приходили царские грамоты и от егоимени посылались войсковые отписки и грамоты по казачьим городкам. Войсковойатаман был своего рода символом донского суверенитета. Войсковой атаманизбирался открыто на войсковом кругу при строгой регламентации процедур. Когдазаканчивались полномочия атамана, он вместе с двумя есаулами выходил в круг,клал в определённое место свою насеку – атаманский посох – и спрашивал, комупоручается делать доклад, что означало начало процедуры по смене атамана.Казаки указывали на докладчика, который и руководил выдвижением кандидатуры напост атамана. Как правило, к выборам атамана готовились заранее, и участникикруга, по существу депутаты от казачьих городков, называли своих кандидатов,которые были не моложе 18 и не старше 54 лет, служили в войске, имелибезупречную личную репутацию, семью.
Атаман принимал из рукдокладчика символы власти – клейноды: насеку, булаву, пернач (символ атаманскойвласти, символ правосудия, символ власти походного атамана), а казаки-старики взнак признания прикрывали его своими шашками. Тем же порядком избиралисьвойсковые есаулы, обязанные контролировать исполнение распоряжений атамана,порядок ведения общевойсковых дел, сбор Войскового круга и проведение его всоответствии с регламентом. Войсковой дьяк, который вёл переписку с Москвой,избирался из грамотных казаков.
Ежегодно вместе сатаманом и есаулами для рассмотрения общественных дел, суда, назначениянаказаний казакам, провинившимся перед общиной, выбирались почётные старики –два-четыре человека. Они фактически были советниками и помощниками войсковогоатамана.
В походах, в боевойобстановке обычное право давало атаману неограниченную власть: «Куда атаманглазом кинет, туда казак голову положит». В мирной жизни атаманы былиисполнителями воли народного собрания и блюстителями порядка. Таким образом, в XVI–начале XVII вв. на Дону сложилась система управления, являвшаясяальтернативой государственному управлению России и отличавшаяся полнотойзаконодательной, исполнительной и судебной власти круга, с управленческимаппаратом исполнительной власти и строго установленными функциями, широкимдемократизмом при решении внутренних вопросов.
Но с конца XVI века правительство активновмешивается в дела казачьей общины. Несмотря на признание царем МихаиломФедоровичем с 1615 года за казачеством права на самоуправление, правительствовсячески содействует формированию на Дону войсковой знати – старшины, котораяпостоянно занимает ведущее место на войсковом кругу, способствуя тому, что ксередине XVII века казачий круг стал приноситьприсягу царю.
Указом Петра I от 3 марта 1721 года Войско Донскоеперешло в подчинение Военной коллегии. Этим актом завершилась ликвидациясуверенных прав и государственной автономии Войска Донского.
Принятое 1870 г. «Положение об общественном управлении в казачьих войсках» к традиционному казачьемусамоуправлению добавило общероссийские «крестьянские нормы». Проводимые вРоссии в начале 60-х гг. XIX в.реформы начались на Дону лишь в 70-е годы, причём противоречивостьпреобразований в особых условиях казачьей области сопровождалась проваломнекоторых реформ при отделении гражданской власти от военной, а судебной – отадминистративной. Земства как выборные органы местного самоуправления вводятсяв регионе в 1876 г., после выборов окружных и областных земских собранийОбласти Войска Донского. С лета 1876 г. формируются исполнительные органы –земские управы. Деятельность земств неизбежно пересекалась с деятельностьювойсковой администрации во многих вопросах. Войсковое начальство воспринималоработу земств как посягательство на его прерогативы. В противодействии земскимучреждениям войсковая администрация использовала недовольство казаковразделением земских повинностей и уравниванием станичных обществ с сельскимиобществами в правах.
Результатом политикивойсковой администрации по отношению к земствам стало принятие Государственнымсоветом решения о приостановлении действий положения о земских учреждения вОбласти Войска Донского 24 марта 1882 г. Земство в Области Войска Донскогопросуществовало всего шесть лет.
С 1 января 1892 г. вступает в силу «Положение об общественном управлении станиц казачьих войск». Это положениеещё более ограничивало и регламентировало частично сохранившиеся традицииказачьего самоуправления.
Станичный сход, накотором традиционно избирались атаман, правление, станичный суд, учитывалмнение только десяти человек, остальные члены схода права выборного голосалишались. Вводилась круговая порука станичного общества за выход казака наобязательную службу, за приобретение малоимущими станичниками необходимогообмундирования и снаряжения. Ужесточалось наказание за поведение казаков вбыту, вплоть до исключения из сословия.
Пройдя более чемтрёхвековой путь развития, казачье самоуправление к началу XX в. оказалось с минимумом свобод всвоих действиях.
2. Становление органовместного самоуправления на стыке веков
Указ Президента РФ от 9октября 1993 г. «О реформе представительных органов и органов местногосамоуправления в Российской Федерации» положил начало новому этапуреформирования местной власти. Конституция РФ 1993 г. отделила местное самоуправление от государственного, установив механизм самостоятельногорешения населением вопросов местного значения. «Местное самоуправление вРоссийской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросовместного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью».
Местное самоуправление вРоссийской Федерации, записано в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — формаосуществления народом своей власти, обеспечивающая в своих пределах,установленные Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях,установленных федеральными законами – законами субъектов Федерации,самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственноили через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя изинтересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.
Органы местногосамоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местныебюджеты, самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Суммапревышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного годаизъятию органами государственной власти не подлежит и не может служитьоснованием для снижения нормативов отчислений от регулируемых доходов наследующий финансовый год.
В России не было такогоразнообразия форм народовластия в течение многих веков, сконцентрированного натерритории одного региона, как в Ростовской области.
Первые постсоветскиевыборы прошли на Дону в марте 1994 г., когда жители Ростовской области ватмосфере демократического подъема повсеместно избрали депутатов городских думи других представительных органов местного самоуправления. Указом от 22 декабря 1993 г. « О гарантиях местного самоуправления в РФ» установил, что: « Порешению главы администрации (правительства) края, области, города федеральногозначения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборыранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорийодновременно с выборами представительного органа местного самоуправления.Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данномслучае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ». До 1996 г. главы муниципальных образований назначались Главой Администрации (Губернатором) Ростовскойобласти, а после принятия 10 октября 1996 г. законов Ростовской области «О выборах глав муниципальных образований Ростовской области» и «О выборах депутатовпредставительных органов местного самоуправления Ростовской области» в1996-1997 годах, на Дону прошли первые выборы исполнительных и представительныхорганов местного самоуправления.
Согласно этим областнымзаконам право быть избранным депутатом представительных органов имеют граждане,достигшие 18 лет, а Главой Администрации – лица не моложе 21 года.
Федеральный закон от 26ноября 1996 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления», подробнорегламентирует организацию и порядок выборов в органы государственной власти иорганы местного самоуправления.
Согласно законодательствуорганом исполнительной власти местного самоуправления является администрациягорода или района.
Предметами веденияорганов местного самоуправления являются: жилищные вопросы, образование,здравоохранение, строительство, охрана общественного порядка, торговля ибытовое обслуживание, социальное обеспечение и занятость населения, экология иохрана окружающей среды, работа муниципальных учреждений культуры и спорта, охранапамятников истории и культуры, деятельность муниципальных средств массовойинформации и связи, развитие местной экономики и другие вопросы местногозначения.
Основной организационнойформой работы представительных органов муниципальных образований являютсязаседания, которые носят открытый, гласный характер и проводятся не реже 1 разав месяц.
Депутаты представительныхорганов – полномочные представители населения региона. Кроме участия взаседаниях представительных органов (дум) они ведут прием избирателей иотчитываются перед ними. В полномочия местных представительных органов входят:
— принятие правовых актовместного значения;
— бюджетное регулированиеи контроль исполнения бюджета;
введение местных налогов,сборов, пошлин;
— принятие планов ипрограмм развития региона;
— установления порядкауправления и распоряжения муниципальной собственностью, землей и природнымиресурсами;
— контроль задеятельностью местной администрации.
Все государственныерешения, которые тем или иным образом затрагивают права свободы граждан, напрактике реализуются через местные органы. Граждане оценивают государственнуюполитику через деятельность местных органов и удовлетворение своих жизненныхнужд, а именно через состояние дел в области ценообразования, использованиеземли и охраны окружающей среды, строительства, транспорта, медицины,социально-культурной сферы жизни местного сообщества. Конечной цельюкардинальных перемен в России является построение в ней суверенного,демократического, федеративного правового государства, что невозможно безразвития самостоятельного конституционно-политического института – местногосамоуправления.
В части 6 статьи 14федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации», а также в статье 67 областного закона Ростовской области«Устав Ростовской области» и части 1 статьи 19 областного закона «О местномсамоуправлении в Ростовской области» предусмотрено, что структуры органовместного самоуправления определяются местным сообществом самостоятельно.
С момента принятияуказанного федерального закона начались разработка и утверждение 55 уставовмуниципальных образований в 16 городах и 39 районах Ростовской области.Возникли сложности, вызываемые объективными обстоятельствами: необходимостьсоздания правовой базы за короткий промежуток времени; закрепление структурыорганов местного самоуправления в уставах муниципальных образований; избраниепредставительных органов непосредственно населением; избрание главмуниципальных образований. Решение таких сложных вопросов иногда приводило кдолгим дискуссиям в представительных органах, администрации городов и районовобласти. Примером таких обсуждений была подготовка проекта нового Устава г.Ростова-на-Дону. Процесс подготовки проекта Устава был разделён на два этапа:на первом этапе была поставлена задача разработать концепцию будущего Уставагорода и вынести её на обсуждение депутатов городской Думы. Второй этапзаключался в подготовке самого текста проекта на основе одобренной городскойДумой концепции. Важная роль в реализации концептуальных подходов и научныхрекомендаций, закреплённых в Уставе г. Ростова-на-Дону, принадлежит докторуюридических наук, профессору, ныне судье Конституционного Суда РФ Бондарю Н.С.,и мэру города Ростова-на-Дону, члену Совета по местному самоуправлению приПрезиденте РФ Чернышёву М.А. При обсуждении и утверждении проектов Уставов муниципальныхобразований Ростовской области необходимо было привести к общему знаменателюмножество различных мнений и подходов к закреплению той или иной модели органовместного самоуправления в каждом муниципальном образовании.
В Ростовской области вразличных вариантах существуют две основные модели формирования органовместного самоуправления. Они определяются способом избрания глав муниципальныхобразований:
— избираетсяпредставительным органом местного самоуправления из своего состава;
— избирается населениемнепосредственно на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права притайном голосовании.
В Морозовском и Родионово-Несветаевскомрайонах Ростовской области органы местного самоуправления формируются всоответствии с первой моделью. Представительным органом местного самоуправленияв этих районах является районное Собрание депутатов, обладающее правомпредставлять интересы всего населения района. В Морозовском районе оно состоитиз 23 депутатов, а в Родионово-Несветаевском — 22 депутатов. Деятельностьорганов местного самоуправления возглавляет и координирует глава района,который избирается из числа депутатов представительного органа тайнымголосованием. По второй модели построена структура органов местногосамоуправления остальных муниципальных образований, расположенных на территорииРостовской области. Однако среди них можно выделить целый ряд особенностей.
В городе Ростове-на-Донупредставительным органом местного самоуправления, обладающим, согласно Уставугорода, правом представлять интересы всего населения и принимать от его имениобязательные для муниципального образования решения, является городская Дума,ее количественный состав – 22 депутата. Высшим должностным лицом муниципальногообразования, возглавляющим деятельность органов и должностных лиц местногосамоуправления, является мэр города, который входит в состав городской Думы,председательствует на ее заседаниях с правом решающего голоса. В статье 47Устава г. Ростова-на-Дону установлено, что администрация города реализует исполнительно-распорядительныеполномочия городского самоуправления под руководством и контролем мэра какглавы администрации города.
Аналогичная структураорганов местного самоуправления существует в городах: Азове, Батайске, Гуково,Донецке, Новошахтинске.
В Неклиновском районепредставительным органом местного самоуправления является районное Собраниедепутатов, работу которого организует председатель, а в его отсутствие – двазаместителя председателя Собрания. Права и обязанности председателя изаместителей определяются «Положением о районном Собрании депутатов». В этойсвязи оригинальным выглядит вариант структуры органов местного самоуправления,при котором по действующему Уставу Неклиновского района глава района входит всостав районного Собрания депутатов.
Иная структура органовмуниципального образования закреплена в Уставе города Таганрога. Представительныеполномочия местного сообщества осуществляются выборным органом – городскойДумой, которая из своего состава избирает тайным голосованием председателя Думыи его заместителя, реализующих свои функции на штатной основе. Дума длявыполнения своих задач имеет аппарат. Высшим должностным лицом муниципальногообразования является глава городского самоуправления (мэр), который входит всостав Думы, может председательствовать на ее заседаниях, назначает главуадминистрации, заместителей главы администрации по согласованию спредставительным органом местного самоуправления.
В городе Новочеркасске, БелаяКалитва, Красном Сулине представительными органами местного самоуправленияявляются городские думы, работу которых организуют председатели, избираемые изчисла депутатов. Мэры городов наделены высшей исполнительно-распорядительнойвластью на территории города, являются высшими должностными лицамимуниципальных образований, входят в состав городских дум с правом решающегоголоса. Структуры органов местного самоуправления некоторых муниципальныхобразований Ростовской области подверглись в течение последних леткорректировке. Изменения в уставы внесены в городах Ростове-на-Дону, Волгодонске,Донецке, Каменск-Шахтинском.
Реальное обеспечение прави свобод граждан в муниципальных образованиях во многом зависти от того,насколько эффективна та или иная структура органов местного самоуправления,организована работа в этих органах, какими деловыми качествами обладаютизбранные представители муниципальных сообществ. А наличие делегированнойсамостоятельности власти предполагает ее повышенную ответственность. Поэтому неисключена ситуация, при которой результаты их деятельности могут повлечь засобой не только положительные, но и отрицательные последствия. В связи с этимпоявляется необходимость использования в системе местного самоуправленияинститута ответственности перед населением как глав муниципальных образований,так и депутатов представительных органов местного самоуправления. В подавляющембольшинстве уставов муниципальных образований Ростовской области существуетправо отзыва избранных представителей непосредственно населением. Причем внекоторых городах и районах Ростовской области в уставах посвящены отдельныеглавы ответственности органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления.
В действующих уставахустановлено, что порядок отзыва определяется в соответствии с Областнымзаконодательством. Вместе с тем, законодательство Ростовской области не создалоправового механизма отзыва. Для Ростовской области дискуссии на эту темунехарактерны, в то время как реализация этих процедур является очень редкимслучаем.
Любой из вариантовструктуры местных органов власти не является для всех одинаково убедительным ибесспорным. Речь не идёт о навязывании какой–либо идеальной структуры, так кактакой модели нет. Или о том, чтобы привести различные подходы к единой позиции,которая в одинаковой мере устраивала бы всех. Наиболее оптимальная системаможет быть определена исключительно на компромиссной основе, путём согласованиянесовпадающих интересов различных элитарных групп, органов и должностных лиц.Муниципальные образования должны иметь соответствующую их специфике условий существованиясистему организации местной власти, что исключит целесообразность полнойунификации структур органов местного самоуправления.
Реальная коррекция либопредпринимаемые попытки изменения структур органов местного самоуправления некоторыхмуниципальных образований свидетельствуют о том, что в Ростовской области идетпоиск наиболее эффективных форм организации местного самоуправления с учетомместного хозяйственного уклада, исторического опыта и других условий. Обусловленоэто и заметной сменяемостью глав муниципальных администраций и местногодепутатского корпуса. Так, во время выборов 2000-2001 годов избрано 19 новыхруководителей муниципальной исполнительной власти и 654 депутата. В связи сэтим можно сделать два вывода. Во-первых, местная власть, несмотря намногочисленные утверждения о ее бесправности и несостоятельности, берет на себянемалую часть вопросов. Осознание этого повышает привлекательность выборныхдолжностей в территориях. Во- вторых, население, имея очень небольшой опыт реальногоизбрания органов местного самоуправления, мудреет год от года, уже понимая, чтовыборы, а значит, и каждый конкретный голос влияет на состав «местной власти».Это побуждает избирателей более трезво оценивать предвыборные обещания испособствует повышению ответственности власти перед народом.
С началом XXI в. усилилось внимание к местномусамоуправлению в стране и в её составе к городам южных субъектов федерации.Закрепляется новая модель местного самоуправления на базе федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». Реализацияэтого закона началась с 1 января 2005 г. Но ряд его важнейших статей будутвводиться в действие до 2008 г.
С 1989 года на Дону, каки в стране в целом, начался поиск истинных демократических ценностей, реальногопостроения правового государства. Для общественно-политического развития Донаэтого периода характерно возрождение казачества, 17-18 ноября 1990 г. состоялся I Большой Круг, на котором официальнобыл учрежден Союз казаков Области войска Донского, в его основу была положенавоенно-административная модель управления, имевшая место в XIX веке. Была восстановлена рольБольшого казачьего круга, закреплены права Совета атаманов, стали действоватьканцелярия при войсковом атамане, атаманское правление, отраслевые отделы.Начиная с 1992 г. казачье движение на Дону вступило в новый этап своегоразвития, заметно политизировалось, стало использовать выборы в местные органывласти для участия в управлении. Благодаря поддержке Администрации Ростовскойобласти, государственная служба донских казаков стала реальностью. В УставРостовской области была внесена глава 9 «Казачество». Устав области призналказачество не только субъектом общественно-политической жизни области, но ипредоставил возможность казачьим обществам реально включаться в управление наобластном и муниципальном уровнях.
27 октября 1996 г., на Большом Объединенном Круге в г. Новочеркасске, казаки Дона учредили Войсковое казачьеобщество «Всевеликое Войско Донское» как объединение субъектов казачьегосамоуправления. Атаманом общества был избран В.Ф. Хижняков. 12 июля 1997 г. он был назначен заместителем Главы Администрации Ростовской области. Позже на этой должностиего сменил В.П. Водолацкий. Губернатору Ростовской области В.Ф. Чубу былоприсвоено звание Почетного атамана «Всевеликого Войска Донского». Современноедонское казачество, являясь преемником демократических традиций своих предков,играет заметную роль в общественно-политической жизни региона и страны в целом.
Заключение
Трудности, испытываемыесовременной Россией на пути к формированию правового и гражданского общества,сегодня достаточно очевидны. В обществе в целом, и во властных структурах, вчастности, реально назрела потребность в воспитании гражданскойответственности, компетентной ориентации в различных сложных и противоречивыхпроцессах и явлениях политической и социальной жизни, развитой культуры общениямежду должностными лицами, депутатами всех уровней, гражданами РоссийскойФедерации. Отсюда вытекает четко выраженная потребность воспитанияопределенного уровня исторического сознания нации, без которого нет ниобщества, ни государственности, ни Отечества.
Именно через историческоеосознание идейного стержня русской нации, понимания, что развитие государстваопределяется духом нации, ее культурой и историей, сформировавшимися напротяжении веков, можно сохранить и укрепить демократический характерроссийской власти, одним из важнейших принципов которой является местноесамоуправление.
Бесценным кладеземявляется исторический опыт, накопленный на Дону в огромном временном диапазонеот первого атамана до первого Губернатора. Переработка этого опыта – первейшаязадача всех ветвей современной власти. Донское казачество, при всехпротиворечивых процессах, проходящих как во внутреннем, так и внешнем егооформлении в самобытную культурную и политическую общность людей, почти всегдаявляло собой остров стабильности, реально радеющей за государственные интересыюжных границ страны.
История донскогоказачества, рассмотренная через призму становления публично-властных отношений,позволяет говорить о наличии на Дону еще в период раннего средневековья Русипрямой формы демократии. Она существовала в независимом государственномобразовании – своеобразной казачьей республике.
Возврата к старым моделямгосударственного устройства нет. Здание новой государственности необходимостроить на хорошо забытых старых принципах, но с учетом современных объективныхреалий. Качественно новое состояние реформируемых властных структур позволяетжелать лучшего. Донское казачество, безусловно, не может претендовать на туроль, которая отвадилась ему двести-триста лет назад. Однако, во многом именнодонское казачество, с его историческим опытом дает для познания большую массу материала,касающегося демократических преобразований в местном самоуправлении. Историюповторить невозможно, однако учиться на опыте и знаниях наших предшественникови лучше, и выгоднее, чем на собственных ошибках. Тем более, что современноеместное самоуправление во многом повторяет своего предшественника вековойдавности.
Современная Россия впоследнем столетии стремиться в третий раз найти адекватную форму местногосамоуправления. Становление и развитие местного самоуправления являетсянеобходимым условием развития Ростовской области и создания оптимальной системывзаимодействия с населением и государственной властью, что, в конечном счете,обеспечит улучшение условий жизни и политическую стабильность в регионе.
Не последнюю роль всоздании стабильного государства призвана сыграть самобытная Донская земля. Ееатаманы всегда пользовались авторитетом у московских князей и царей, внешнихврагов России, успешно решали внутрихозяйственные задачи. Сильны традицииатаманских корней и сегодня. Факт того, что именно донской Губернатор являетсяПредседателем Ассоциации регионов Северного Кавказа – лучшее доказательствопризнания как былых заслуг Дона, так и сегодняшнего реального веса области врешении проблем Юга России.
Библиографическийсписок
Нормативно–правовыеакты
1. КонституцияРоссийской Федерации от 12 декабря 1993. // Российская газета. 1993, 25 декабря.
2. Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 9 октября 1993. №1617 «О реформе представительныхорганов и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 16августа 1996 г) // Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993г. — № 41.– Ст. 3924.
3. Указ ПрезидентаРФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в РФ» // Собраниеактов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г. № 52. Ст. 5071.
4. Федеральный законРоссийской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Федеральный законРоссийской Федерации «Об обеспечении конституционных прав граждан РоссийскойФедерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм.и доп.) от 26 ноября 1996. // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
6. Областной законРостовской области от 15 января 1996., №9-ЗС. «О местном самоуправлении в Ростовскойобласти» (с изм. и доп.) // Наше время. 1996г. №13-14, 2000г. №96-97.
7. Областной законРостовской области от 29 мая 1996. № 19-ЗС. «Устав Ростовской области» (с изм.и доп.) // Наше время. 1996. № 98-99, 144, 192-193, 217.
8. Власть Ростовскойобласти: правовые основы формирования и деятельности. / Под ред. С.В. Юсова –Ростов н/Д., 2001.
Научная литература
9. Голошубова В.А.Демократические традиции донского казачества.- М., 2004.
10. Демократия по-казачьи // Ваш выбор.-2004.- №4.
11. Козлов А.И. и др. Власть на Дону. Отпервого атамана до первого губернатора. — Ростов н/Д., 1999
12. Самоуправление на Дону. Двадцать тривека истории выборов. / Под ред. С.В. Юсова. Ростов н/Д., 2002.
13. Сергеев В.Н. Городское самоуправлениена Дону в 1917 г. // Северо-Кавказский регион.- 2000.- №3.
14. Трусова Е.М. Самоуправление южнороссийскихгородов в конце 19–начале 20 века. // Северо-Кавказский регион.- 2006.- №3.