Введение
Жизнь встремительно меняющемся мире накладывает отпечаток на процессы, происходящие вразличных сферах деятельности. В этой связи нахождение правильных решений,адекватных складывающимся условиям, становится все более и более сложным,требующим комплексного подхода к учету разнообразных факторов и высокого уровняпрофессионализма.
Эти общиетребования особенно важны для бюджетной сферы деятельности, в которой запоследние 16 лет произошли поистине радикальные преобразования. Кореннымобразом изменившие всю систему бюджетных отношений в нашей стране. Не случайнопрофессиональная бюджетная терминология в последние годы претерпеласущественные изменения, идя вслед за новыми явлениями в практике бюджетнойработы.
Актуальностьпроблемы становления новых федеративных отношений в России значительноусиливается особенностью современного политического процесса России, а именнозначительным повышением роли регионов в сфере принятия политических решений наобщенациональном уровне. С ослаблением жёсткой централизации и нарастаниемтенденций к автаркии и прямым экономическим обменам между регионами резковозросла роль региональных управленческих и хозяйственных элит. Ход реформ, какв политической, так и в экономической сфере заметно переместился собщефедерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Проявляетсяочевидная тенденция к политическому полицентризму. Успех радикальныхпреобразований в России обусловлен в значительной мере построением отлаженной,эффективно функционирующей федеративной системы. Многое зависит от того, сможетли центр наладить такие отношения с регионами и их политическими элитами, прикоторых были бы максимально учтены интересы последних при сохранении политического,экономического и военного единства страны.
В этой связицелесообразно было бы обращение к вопросам методологии взаимоотношений центра ирегионов в условиях федерализма в России. А для этого необходимо сначаларассмотреть этот способ политико-территориальной организации общества и, вчастности, особенности его построения в России.
Сложившаяся вРоссии система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годахреформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. От созданияоптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного (ане просто регламентированного правом) сочетания интересов на всех уровняхбюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всехорганов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации встране. Как показывает мировой опыт, создание такого механизма – исключительносложная задача. Тем более сложна она для Российской Федерации, объединяющей 89субъектов и несколько десятков тысяч муниципальных образований, весьмаразличных по территории, численности и плотности населения, по уровнюсозданного экономического потенциала, запасам природных ресурсов, климатическимусловиям, национальным, культурным и историческим особенностям. Нельзя в этой связине отметить также экономические и финансовые противоречия между Федеральнымцентром и субъектами Федерации, равно как и внутри последних – между органамиместного самоуправления (МСУ) и государственными органами власти субъектов, – остротакоторых не снижается, несмотря на принятые в последние годы соответствующиезаконодательные акты.
По уровнюдецентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинствуфедеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже померкам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий.Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты (далееименуются региональные и местные бюджеты или территориальные бюджеты)перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательствомбез предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральныемандаты»). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включаязаработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетныхучреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений отфедеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодноустанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налоговподрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций,развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи,значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев ипроцедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепленияметодологии бюджетного выравнивания.
Становлениедейственного механизма межбюджетных отношений существеннейшим образом зависитот успехов в повышении эффективности всего общественного производства, отукрепления и расширения налогооблагаемой базы, от роста налоговых поступлений иувеличения доли собственных доходов бюджетов всех уровней.
Межбюджетные отношенияиграют важную роль в бюджетной системе любого государства, имеющегоадминистративно-территориальное деление. В России, с ее огромной территорией исущественной дифференциацией экономических потенциалов регионов, темамежбюджетных отношений всегда вызывала множество вопросов и проблем.
Установленныефедеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочияорганов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправленияпозволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность засбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы нафедеральный центр.
Противоречиямежду децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизациейналогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономическихусловий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов инизкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями итребованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченностисубъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Региональныеи местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостнаясистема мониторинга состояния и качества управления государственными имуниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были быдоступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам икредиторам.
Серьезнымпрепятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенностьбюджетного статуса муниципальных образований и существующая системаадминистративно-территориального деления субъектов Российской Федерации.Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса егостановления, недостатки унаследованной системы административно-территориальногоустройства не позволяет провести полноценную, охватывающие все уровни бюджетнойсистемы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственностьмуниципальных образований.
Все этоприводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема икачества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономическогороста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условийравной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата,дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной иполитической напряженности.
В настоящеевремя проблема межбюджетных отношений и, следовательно, применяемых подходов кустановлению состава и размеров, закрепленных и регулирующих доходов субъектовРоссийской Федерации до настоящего времени остается неразрешенной. По-прежнемупри обосновании проектов бюджетов субъектов Федерации идут споры и дискуссииотносительно нормативов отчислений от регулирующих доходов в региональныебюджеты, размеров трансфертов и субсидий, предоставляемых бюджетамивышестоящего уровня нижестоящим бюджетам.
Отсутствиеединых для всей Российской Федерации научно-методических принципов обоснованияразмеров необходимых территории финансовых ресурсов интенсивно провоцирует руководителейсубъектов Федерации на выбивание разного рода льгот и привилегий для своихрегионов и постоянное объяснение этого спецификой территории, «особымиусловиями местоположения», социально-экономической обстановкой и т.п.
Все это свидетельствует о том, что существующаясистема межбюджетных отношений нуждается в реформировании. Чтобы правильноопределить направления реформирования межбюджетных отношений, требуется, преждевсего, провести глубинный анализ этих отношений.
Все вышеизложенное, в совокупности,характеризует важность выбранной темы дипломной работы.
Предметом исслдеования в дипломной работеявляется – проблемы и перспективы бюджетного федерализма.
Объектом исслдеования выступает – РоссийскаяФедерация.
Таким образом, целью данной дипломной работыявляется – исследование проблемы и перспективы развиия бюджетного федерализма вРоссийской Федерации.
Для достижения данной цели, необходимо решитьследующие задачи:
– расмотреть сущность и принципы бюджетного федерализма в РФ;
– изучить реализацию бюджетного федерализма в РФ, а именнораспределение расходов и доходов на уровне бюджетной системы;
– определить и исследовать основные направления совершенствованиябюджетного федерализма в РФ.
Данныепроблемы рассматриваются не впервые: эти вопросы и раньше разрабатывались в экономическойнауке. Так, по вопросу о федерализме как способе политико-территориальногоустройства написано немало работ таких выдающихся учёных как А. де Токвиль, Г. Вайу,Г. Еллинек, П. Лабанд, М. Зейдель, Дж. Кэлхун, В. Остром,А.С. Ященко, М.Н. Марченко, А.Г. Осипов, А.А. Празаускас, В.Е. Чиркин,Г.И. Королева – Конопляная и др., внесших значительный вклад в разработкуфедеративной теории.
Методологическойи информационной базой при написании данного дипломного исследования послужили:нормативно-правовые источники, учебная литература, комментарии, официальныйсайт министерства финансов РФ, а также материалы периодической печати, какзарубежных, так и отечественных авторов, таких как: Артемьева С., Афанасьев М.П.,Березин М.Ю., Бобкова О.В., Богов X.М., Вахрин П.И., Вострикова Л.Г.,Годин А.М., Горлова О.С., Грицюк Т.В., Гришин В.И., Еналеева И.Д.,Игудин А.Г., Климов Н.Ю., Колесов А.С., Лермонтов Ю.М., Нестеренко Т.Г.,Пешина Э.В., Разгулин С.В., Родионова В.М., Рыбакова Р.Ю., Рябухин С.Н.,Тишкина Л.Е., и многие другие.
В работеприменяется несколько основных исследовательских подходов. Прежде всего, этосистемный подход, в рамках которого объект исследования предстаёт как один изаспектов целостной, сложноорганизованной политико-территориальной системы.Важное место в исследовании занимает институциональный подход, в соответствии,с которым исследовались институты, составляющих организационную основумежуровневых отношений, институциональные формы взаимоотношений центра ирегионов. В связи с этим, определённое значение для работы имеет юридическийподход, используемый при анализе конституционно-правового статуса, какРоссийской Федерации, так и ее субъектов. Определённое место в осуществлённомисследовании занимают элементы сравнительного подхода.
Цель и задачидипломной работы определили ее структуру. Дипломная работа состоит из введения,трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованныхисточников, а также приложений. В первой главе рассматриваются сущность и принципыбюджетного федерализма в РФ. Вторая глава посвящена изучению реализациибюджетного федерализма в РФ, в третьей главе определяются основные направлениясовершенствования налогообложения бюджетного федерализма в РФ.
1. Сущностьи принципы бюджетного федерализма в РФ 1.1 Понятие и сущность бюджетного федерализма вРФ
Само понятиефедерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме,которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование крупного какцелостной организации политической власти, допускает существование и развитие вего пределах структурных единиц. В свою очередь выступающие как относительносамостоятельные государства или государственные образования. На этой концептуальнойоснове возникли и развиваются федеративные государства, хотя конкретно-исторические условия могут определить своеобразие той или иной формы федерации.
Федерация –это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство.[1]Таким образом, федеративное государство является сложным государством, в составкоторого входят другие государства.
Федерацияявляется сложным государством, т.е. государственно-правовым объединением,которое обеспечивает государственное единство всех входящих в его составгосударств, сохраняя за ними определенную политико-юридическуюсамостоятельность.
Наряду сналичием высших государственных органов, гражданства, территории федерации,включающей территории вошедших в ее состав государств, эти государствасохраняют и систему своих высших государственных органов, собственноегражданство, свою территорию, которая, как правило, не может быть изменена безих согласия. Они могут также иметь свои государственные символы.
Государства,образующие новое федеративное государство, называются его субъектами.Последние, как, правило, обладают одинаковым правовым статусом. Однако мировойпрактике известны и такие федерации, субъекты которых обладают различнымправовым статусом.
Междуфедерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, имеющее цельюобеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач и целей набазе объединения ресурсов и возможностей всех ее членов и в интересах как самойфедерации в целом, так и ее субъектов. Сохраняя за собой определенный объемполномочий, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию впользу федерации, исходя из признания приоритета задач и целей созданной имифедерации. Они также признают на своей территории высшую юридическую силунормативных правовых актов федерации.
Государственнаявласть федерации является единственной суверенной властью на ее территории. Онаопирается на волю всего народа федерации. Признание полного суверенитета субъектовфедерации означало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания,не влекущие за собой никаких юридических последствий, либо ликвидациюфедерации, которая в этом случае утрачивает характер союзного государства ипревращается в союз суверенных государств, либо распадается на отдельныесуверенные государства, существующие самостоятельно.
В мире внастоящее время существует немало различных федераций, включая такие крупныегосударства, как США, ФРГ, Индия, Бразилия. Федеративным государством былбывший Союз ССР. Федеративным государством является и Россия.
Федеративноегосударственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет своиуникальные особенности, которые определяются историческими условиямиобразования конкретной федерации и, прежде всего национальным составомнаселения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзноегосударство[2]. Вместе стем, исходя из выше сказанного, можно выделить наиболее общие черты, которыехарактерны для большинства федеративных государств.
1. ТерриторияФедерации состоит из ее отдельных субъектов: штатов, земель, республик и т.д.
2. В союзномгосударстве верховная законодательная, исполнительная, судебная властьпринадлежит Федеральным государственным органам. Компетенция между Федерацией иее субъектами разграничивается союзной (Федеративной) конституцией.
3. Субъектыфедерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшиезаконодательные, исполнительные, судебные органы.
4. Вбольшинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданствофедеральных единиц.
5. Прифедеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата,представляющая интересы членов.
6. Основнуюобщегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляютгосударственные органы.[3]
Федерациястоится по территориальному и национальному признакам, которые в значительноймере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства.Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственногосуверенитета субъектов федерации.
1. Государственныеобразования, составляющие федерацию, не являются суверенными государствами,поскольку их деятельность в сфере внутренних и внешних отношений зависит отвластных полномочий обще федеральных (союзных) государственных органов.Юридическое и физическое разграничение компетенции между союзом и егосубъектами определяется конституционными нормами: они устанавливают переченьвопросов, по которым только союз может издавать нормативно-правовые акты. Все остальныевопросы, не оговоренные конституцией, находятся в ведение законотворческихорганов субъектов федерации.
2. Субъектытерриториальной федерации конституционно лишены права представительства вмеждународных отношениях. В случае нарушения союзной конституции в этой сферецентральная власть имеет право применения принудительных мер к субъектуфедерации (Индия).
3.Втерриториальных федерациях конституционное законодательство не предусматривает,а иногда и запрещает односторонний выход на союз. Это положение вытекает изсмысла конституций США, Бразилии и других стран.[4]
4. Управлениевооруженными силами в территориальных федерациях осуществляется непосредственносоюзными государственными органами. Главнокомандующим вооруженными силамиявляется глава федерального государства.
Национальныегосударства характеризуется более сложным государственным устройством. Наряду собщими признаками, которые присущи любому государству, они имеют ряд существенныхособенностей. Эти особенности обусловлены многонациональным составом населения,которое более или менее компактно проживают на территории отдельных государств,образующих федерацию
Национальныефедерации независимо от ее разновидностей характеризуется следующими основнымипризнаками:
1. Субъектамитакой федерации являются национальные государства и национально-государственныеобразования, которые отличаются друг от друга национальным составом населения,его особой культурой, традициями и обычаями, религией.
2.Национальная федерация строится на принципе добровольного объединениясоставляющих ее субъектов. Она служит одним из важнейших факторов осуществлениянациями права на самоопределение. Независимо от экономического потенциала,численности населения, размера территории все субъекты национальной федерациипользуется одинаковыми правами, и обладают одинаковой возможностью влиять нарешение задач общества и государства.
3.Национальная федерация обеспечивает государственный суверенитет больших и малыхнаций, их свободное и самостоятельное развитие. Национальные государства,объединяющиеся в федерацию, устанавливают свое гражданство, границыгосударственной территории, имеют свои представительства в международныхорганизациях, самостоятельно осуществляют внешнеполитическую и экономическуюдеятельность.
4. Высшиегосударственные органы национальной федерации формируется из представителейсубъектов федерации. Центральная власть призвана обслуживать общенациональныеинтересы и в необходимых случаях координировать их.
5. Важнойособенностью национальной федерации является правовое положение ее субъектов.Эта особенность непосредственно связана с таким общедемократическим институтом,как право нации на самоопределение, то есть право любой нации самостоятельно решатьвопрос о своей государственности. Каждый субъект национальной федерации имеетправо отделиться от союза и образовать свое самостоятельное государство, еслион не желает вступать с другими нациями в федеральные государственныеотношения, или перейти из состава одного многонационального государства вдругое, сохраняя свой суверенитет.[5]
Основноеразличие между территориальной и национальной федерацией состоит в различнойстепени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальныхфедерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органамчленов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетомнациональных государственных образований. Национальный признак придаетфедерации такие особенности, которые объективно не могут быть присущитерриториальному федеральному устройству.
В этой связиважно различать союзное государство, складывающееся в условиях территориальнойфедерации, и союз государств, которые объединяются по национальному признаку.Союзное государство является федерацией, основанной на договорнойтерриториальной основе, а союз государств – это федеральное объединение снациональным суверенитетом.
Россия имеетуникальное государственное устройство, где органически сочетаются признаки итерриториальной, национальной федерации в соответствии с Конституцией.Российская Федерация «состоит из республик, краев, областей, городов федеральногозначения, автономных областей, автономных округов – равноправных субъектовРоссийской Федерации»[6]. «Федеральноеустройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Единствесистемы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти и органами государственной властисубъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации».
Многообразиесубъектов подобного Федеративного государства требует многоаспектной политикипарламента, правительства, высших судебных органов, других федеральных ведомстви учреждений: необходимо всесторонне учитывать специфические интересы всехсубъектов федерации, умело интегрировать общие и индивидуальные вопросыгосударственно-правового строительства страны. От этого зависит эффективность игармония экономической, социальной, духовной, религиозной, национальной жизниФедерации в целом.
Спецификатерриториально-национальной федерации состоит в том, что такое государстводолжно не только интегрировать, но и дифференцировать интересы всех субъектов,как национальных, так и территориальных.[7]
Понятиебюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральными органамивласти и органами власти субъектов Федерации на основе сочетания принциповцентрализма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетнойполитики государства. Разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов идоходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокойстепени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимойрегиональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политикиисходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, включаяинтересы народов многонациональной Федерации, проживающих на территориях субъектовФедерации и входящих в них местных территориальных образований.[8]
Российскийбюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементамидецентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской моделибюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения междуфедеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам. Вместе с темфедеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членовФедерации, так как оно отражает их общие интересы и прежде всегозаинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.[9]
В одном изранних вариантов проекта БК РФ давалось не только понятие бюджетногофедерализма, но и в конкретных статьях излагалось его содержание и принципы.Вероятно, авторы принятого в 1998 г. варианта БК РФ[10],исключая из него статьи, посвященные бюджетному федерализму, руководствовалисьтем, что формулировки правовых норм, содержащихся в этих статьях, не во всембыли безупречны. Однако полное исключение из текста БК РФ одного из егоключевых понятий, определяющих направления реформирования бюджетной системыстраны на принципах федерализма, считать целесообразным тоже нельзя.
Конечно,разработчик законопроекта вправе не упоминать каких-то терминов в самомдокументе, если он считает достаточным отразить те процессы, которые составляютсодержание соответствующего термина, в конкретных правовых нормах. Однако, помнению автора, понятие бюджетного федерализма настолько емко, многогранно и такважно для перспектив развития бюджетной системы России, что исключение изтекста Кодекса термина, соответствующего этому понятию и адекватных ему механизмовреализации принципов бюджетного федерализма, никак нельзя признать правильным.
Существеннымнедостатком действующего бюджетного законодательства России является и то, чтоважные принципы функционирования бюджетов разного уровня лишь декларируются, ноне реализуются в конкретных нормах права. К примеру, в официальных документахразных государственных структур неоднократно декларировался отказ отизбыточного вмешательства федеральных органов власти в решение вопросоврегионального и местного значения. Однако реальная финансовая основа такогоневмешательства до сих пор не создана, поскольку теоретически не проработан, апотому и практически нерешенным остается вопрос об оптимальной вертикальнойструктуре бюджетной системы РФ и путях приближения последней к такому оптимуму.
Анализвертикальной структуры бюджетной системы страны показывает, что на протяжениипоследних лет постоянно усиливается тенденция к централизации значительнойчасти бюджетных средств на федеральном уровне. Конечно, в определенной мереконцентрация финансовых ресурсов на «верхнем» этаже государственного управленияоправдана: решение общенациональных задач, в том числе связанных соструктурными преобразованиями в экономике и социальной сфере, необходимостьукрепления национальной безопасности, повышение эффективности деятельностигосударственных структур требуют бюджетных средств именно на федеральномуровне. Однако это не должно приводить к излишней концентрации средств вфедеральном звене бюджетной системы РФ и происходить за счет ослаблениятерриториальных бюджетов.
Но, ксожалению, именно так и происходит. Субъекты РФ, не говоря уже о муниципальныхобразованиях, не наделены сегодня теми доходными источниками, которые позволялибы им самостоятельно распоряжаться бюджетными поступлениями. Характернойтенденцией последних лет является постепенное уменьшение удельного весаналоговых поступлений в доходах территориальных бюджетов.[11]
В связи суменьшением налоговых поступлений в составе доходов территориальных бюджетоврезко возросла зависимость региональных бюджетов от федерального, а местныхбюджетов – от региональных. Сложившаяся ситуация противоречит принципу реальнойсамостоятельности региональных и местных бюджетов, не способствует развитиюместной инициативы, порождает финансовое иждивенчество.
В этой связипредставляется ошибочной и нуждается в изменении существующая практикаобеспечения сбалансированности территориальных бюджетов любого уровня, чтодолжно найти соответствующее отражение в бюджетном законодательстве. Внастоящее время реальный баланс между доходами и расходами в территориальныхбюджетах обеспечивается не за счет роста налоговых доходов, адекватных ростурасходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказанияфинансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета.
Конечно, вусловиях огромной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характернойдля разных регионов России, финансовая помощь федерального бюджета, оказываемаясубфедеральным и муниципальным образованиям, необходима. Однако вряд липравильно каждого субъекта РФ превращать в получателя межбюджетных трансфертов,для чего на федеральном уровне приходится централизовать огромные доходы.
Баланса междудоходами и расходами бюджета необходимо добиваться, прежде всего, путемпостроения оптимальной модели разграничения налоговых доходов между уровнямивласти, а не ориентироваться главным образом на разные формы перераспределениябюджетных средств. К тому же следовало бы отказаться от чрезмерно разросшихся впоследние годы фондов финансовой поддержки и перейти к более рациональнойсистеме распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.
Такимобразом, исходя из выше изложенного материала, можно сказать, что в последниегоды, как показывает практика, систематически увеличивался объем финансовойпомощи, оказываемой из федерального бюджета. Связано это с тем, что реальныйбаланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивался неза счет роста в них налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числепередаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи,выделяемой из федерального бюджета. Однако многолетняя практика оказанияфинансовой помощи не только не привела к нивелированию чрезмерных различий вбюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, но еще и усилилаих, наводя на мысль об известной ущербности существующего механизма выделениямежбюджетных трансфертов.
Поэтомунастало время всерьез заняться разработкой правовой базы, ориентированной наоптимизацию вертикальной структуры бюджетной системы РФ и совершенствованиемежбюджетных отношений. Необходимость создания новой правовой основымежбюджетных отношений обусловлена недостатками используемой сегодня моделимежбюджетных отношений, при которой все субъекты РФ превращены в получателей межбюджетныхтрансфертов, велики транзитные потоки средств, а реальное перераспределениефинансовых ресурсов в территориальном разрезе не обходится без субъективноговмешательства представителей власти вышестоящего уровня, корректирующих посвоему усмотрению процесс движения бюджетных средств.[12]
бюджетный федерализм доход расход1.2 Принципы и инструменты бюджетногофедерализма в РФ
Наличиефедеративного административно-территориального устройства само по себе еще неявляется достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономическойсистеме преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям,когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центральногоправительства, а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением иконтролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большуюдецентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность, исамостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетныхотношений.[13]
В Федеральномзаконе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования межбюджетных отношений»[14] от 20.08.2004№120-ФЗ, а затем и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношенияопределены как «взаимоотношения между федеральными органами государственнойвласти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации,органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетныхправоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такоеопределение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения кбюджетным правоотношениям и бюджетному процессу не затрагивая самой их сути.
Межбюджетныеотношения – это отношения между органами власти, преимущественно разныхуровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основерасходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимальновозможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию:возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем наочередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровнейи перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы вдругой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территориистраны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимальнонеобходимого уровня.
Потребность втаком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов властинижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает пообъективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постояннойоснове полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходовв соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.
Межбюджетноерегулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровняпутем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) игоризонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы)выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которыхона ниже минимально необходимого уровня. Термин бюджетное регулирование можетиметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие черезбюджетную систему на экономические и социальные процессы в стране.[15]
Горизонтальноевыравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядкецентрализованного изъятия (через соответствующий расчетный (клиринговый) центрпри министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкалев форме отрицательных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченностьвыше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.
Межбюджетноерегулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченноститерриториальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. Вего функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерьдоходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, ивозможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящихбюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых)с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этихбюджетов.
В большинствестран межбюджетное регулирование производится переводом средств в разных формахнепосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящиебюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) дляэтой цели используются и совместные (общие) налоги, когда некоторые из нихраспределяются на временной основе (с определением срока не менее чем наочередной финансовый год) между разными уровнями бюджетной системы.[16]
Межбюджетныеотношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня.Например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющихвзаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редкихслучаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.
Сущность ст. 7Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органовгосударственной власти заключается в наделении федерального центра правомопределения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений»,установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов».Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разныхуровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центрустанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же ихосуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальныхобразований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разныхуровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет.Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливатьдетальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строгопридерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению кфедеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ – поотношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общимипринципами, установленными на федеральном уровне.
Зарубежныйопыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России. У каждой странынаряду с общими подходами имеются и свои особенности механизма межбюджетныхотношений. Например, во многих странах, в частности в США, налоги разграниченымежду уровнями бюджетной системы по принципу «один налог – один бюджет». В тоже время в Канаде, Австрии, Германии, Индии наряду с раздельными налогами,каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня,применяются и совместные налоги. Они, будучи «крупными» налогами с широкораспространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степениучаствуют в формировании бюджетов разных уровней как на постоянной основе (Канада),так и в сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе.[17]
В Канаде ксовместным налогам, разграниченным на постоянной основе, относятся налог натовары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления насоциальное страхование. В Австрии практически все налоги являются совместными,что обеспечивает минимальный уровень использования межбюджетных трансфертов,причем только целевого назначения. В то же время более десяти налогов, включаяподоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольнуюпродукцию, распределяются (в процентных долях) на временной основе (на 5 лет).Большинство из них с учетом решений, принимаемых органами власти земель,распределяется в три уровня бюджетной системы. В Индии методика распределенияналогов, участвующих в межбюджетном регулировании, принимается на 5 лет. ВРоссии налоги, распределяемые между уровнями бюджетной системы по нормативам,установленным на временной основе (на определенный срок), рассматриваются какрегулирующие.
В некоторыхстранах распределение отдельных совместных налогов между федеральным бюджетом ибюджетами регионов осуществляется после предварительной централизации нафедеральном уровне всей массы его, состоящей из поступлений со всех территорий.Лишь затем по формуле происходит распределение налога между бюджетами регионов.Такая практика имеется, например, в Германии по НДС. Пропорции распределенияобщей массы его между федеральным бюджетом и бюджетами всех земельустанавливаются на относительно длительный период. Но годовое распределение вразрезе земель производится и в порядке горизонтального регулирования понормативу, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям ичисленности населения каждой земли, т.е. дифференцированно, исходя из единогокритерия. При этом по ряду земель в расчетах в целях достижения сопоставимыхусловий используется не фактическая, а условная численность населения.[18]
В РоссийскойФедерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнямибюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. Амежбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего отчислением отрегулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» между уровнямибюджетной системы по временным нормативам). Но с 2006 г. возможностьприменения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) кединым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе,предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходыфизических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом)на формализованной основе. Таким образом, в новом бюджетном законодательствепредпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные ибезвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Онисогласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. Ктаким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджетасубъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.
Большиеразличия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения избюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетомгосударства и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% доходов,поступающих в бюджетную систему страны, сосредоточивается в кантонах и общинах,а в Австралии в федеральном бюджете собирается более 67% всех такихпоступлений. В Российской Федерации уровень доходов при первичном ихраспределении составил за 2000 г. в федеральном бюджете 54,0%, а за 2004 г.– 59,9% (без учета единого социального налога в той его части, котораяпоступает транзитом через федеральный бюджет в государственные внебюджетныефонды).[19]
В большинствестран региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами вобласти налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решатьпроблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чемрассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящеготерриториального уровня. Так, в Канаде субъекты федерации могут устанавливатьнадбавки к налоговым ставкам некоторых федеральных налогов: подоходному налогуи налогу на доходы корпораций, а также вводить некоторые свои налоги. Право наустановление территориальных надбавок к налоговым ставкам, установленным нагосударственном уровне, имеется даже в отдельных унитарных государствах,например во Франции по местным налогам. В России, как и в некоторых другихстранах, например в Германии, права региональных и местных властей в областиналогообложения жестко ограничены.
Наряду сиспользованием метода взаимной договоренности при распределении финансовойпомощи территориальным бюджетам применяются с учетом соответствующих критериеви распределительно-уравнительные формы на формализованной, в основном,подушевой основе (Австрия, Канада Индия и др.). В некоторых странах широкоиспользуется программно-целевой метод оказания финансовой поддержки нижестоящимтерриториальным образованиям. В США федеральные средства предоставляются штатами даже местным территориальным образованиям в форме целевых, блоковых ипрограммных субсидий. Целевая финансовая помощь используется во Франции – унитарномгосударстве (дотации на децентрализацию, учителям, на оборудование в школах ит.д.).
Межбюджетныеотношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуютсябюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма.Сущность его выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:
- наличиене менее трех основных уровней бюджетной системы;
- единствообщегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетанияинтересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
- сочетаниепринципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетныхполномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних вбюджеты разных уровней на объективной основе;
- ведущаяроль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерациив сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственностиорганов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетнуюобеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, спредоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;
- активноеучастие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетнойполитики государства, включая межбюджетные отношения.[20]
Говоря о трехосновных уровнях бюджетной системы, надо иметь в виду, что помимо федерального,регионального и местного уровней внутри последнего могут быть два (города ирайоны регионального значения, а также внутригородские районы, города районногозначения, рабочие поселки, сельские поселения или их объединения) и болееуровней местных бюджетов. В США, например, в число местных бюджетов входят ибюджеты школьных округов, организуемых населением не только по территориальномупризнаку, но и целевому направлению. Хотя местные территориальные образования сюридической позиции не являются членами федерации, от того, как складываютсямежбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами Федерации, вомногом предопределяются такие отношения внутри последних – между средним(региональным) звеном бюджетной системы и местными бюджетами.
Объективнойосновой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечнойцелью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.
Сочетаниепринципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализмаозначает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилениемдемократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны,необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовоеобеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных длянаселения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличиеот таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными. Этопредопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общиеинтересы всех членов Федерации.
Резкоеусиление централизации финансовых ресурсов в условиях бюджетного федерализмаприемлемо в тех случаях, когда оно способствует лучшему удовлетворениюпотребностей населения, осуществляется не в ущерб интересам и ресурсамдолговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, вызваночрезвычайными обстоятельствами и принимается не как стратегическое направлениеразвития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр.
Приреализации бюджетной политики федеративного государства важным являетсясочетание интересов народов многонациональной Федерации (внационально-культурном их развитии) как общегосударственная задача.
Высокаястепень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органоввласти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяетповышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала,своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходованиибюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна дляклассического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить нарегиональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику впределах своей компетенции.[21]
Активноеучастие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политикигосударства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт,что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последниев значительной степени характеризуют его особенности.
Состояниемежбюджетных отношений, и в частности межбюджетного регулирования, взначительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов идоходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системыотвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровеньсобственных доходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос осамостоятельности бюджета становится проблематичным.
Исходя изтеоретических предпосылок, реформа межбюджетных отношений в России должна иметьосновную конечную цель и сопутствующие цели. Основная конечная цель – созданиенеобходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетнойобеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными иместными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованностии ответственности в обеспечении роста их собственных, закрепленных напостоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального иэффективного расходования бюджетных средств) с целью реализации полномочий,возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всейтерритории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не нижепредусмотренных государственными социальными стандартами.
Ксопутствующим целям относятся следующие: четкое и обоснованное разграничениерасходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнямибюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе, т.е. безограничения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентныхдолях, или по разделенным налоговым ставкам); справедливое (на объективнойоснове) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов повременным нормативам, рассматриваемым в качестве регулирующих налогов,перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетнойсистемы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования насоответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе)механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровняисходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшимтерриториям.
Исходя изпринципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципымежбюджетных отношений:
- сочетаниеинтересов всех участников межбюджетных отношений;
- четкоезаконодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разныхуровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностьюили частично) между звеньями бюджетной системы;
- максимальновозможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видовдоходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов междубюджетами разных уровней;
- сокращениедотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречныхфинансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующихтерриториях;
- равенствоправ в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром имуниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;
- применениев межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого изних для всех муниципальных образований единых методологии и критериев,учитывающих их индивидуальные и групповые особенности; обязательностькомпенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или сниженииих доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другогоуровня;
- недопустимостьизъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственныхдоходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленныхбюджетных средств; недопустимость изменения ранжировки территориальныхобразований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче имсредств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования; взаимнаяответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств помежбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовойобеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержкеиз бюджета другого уровня;
- относительнаястабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;
- ясность(прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.[22]
Сравнениедействующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами – требованиямибюджетного федерализма к его построению – позволяет улучшить организацию этихотношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего ихсовершенствования.
Основнымифункциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченноститех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня(обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальныхгарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налоговогопотенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет наподведомственной территории, а также рационального и эффективного ихрасходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании – как двуединыйпроцесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступаяв противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив вдействующий механизм межбюджетных отношений.[23]
В Бюджетныйкодекс Российской Федерации Федеральным законом от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесенииизменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулированиямежбюджетных отношений»[24] были внесеныпоправки (вступившие в силу с 01.01.2005, в части местных бюджетов – с 01.01.2006),направленные на введение нового механизма регулирования межбюджетных отношений,в том числе механизма разграничения и распределения доходов между бюджетами.
Анализизменений, внесенных в БК РФ, позволяет сделать вывод о том, что содержаниеразграничения и распределения доходов между бюджетами после принятиявышеуказанных поправок подлежит уточнению.
Исходя извышеизложенного можно дать следующие определения разграничения и распределениядоходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Разграничениедоходов означает законодательное закрепление федеральными органамигосударственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично)на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Распределениедоходов представляет собой передачу органами государственной власти и органамиместного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджетыбюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений,устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.
Разграничениедоходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с 01.01.2005 (вчасти местных налогов с 01.01.2006) согласно БК РФ характеризуется следующим:
- федеральныеналоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговымирежимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом,бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городскихокругов и бюджетами городских и сельских поселений (при этом в городскиебюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральныеналоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами,подлежат зачислению по нормативам, установленным для бюджетов субъектов РФ имуниципальных образований);
- региональныеналоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;
- местныеналоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетамигородских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; забюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые намежселенных территориях;
- неналоговыедоходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетамисубъектов РФ, бюджетами муниципальных
районов,бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.
Всоответствии с вышеизложенным разграничение доходов между бюджетами бюджетнойсистемы Российской Федерации можно представить в виде (таблице 1.2.1).
Таблица 1.2.1. Разграничение доходовмежду бюджетами бюджетной системы Российской Федерации[25]Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты бюджеты городских и сельских поселений бюджеты муниципальных районов бюджеты городских округов бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Закрепление федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, неналоговых доходов в соответствии с нормативами, установленными БК РФ Закрепление федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, неналоговых доходов в соответствии с нормативами, установленными БК РФ Закрепление федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, местных налогов, неналоговых доходов в соответствии с нормативами, установленными БК РФ Закрепление доходов БК РФ
Распределениедоходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с 01.01.2005 (вчасти местных налогов с 01.01.2006) согласно порядку, установленному БК РФ,осуществляется следующим образом:
– органыгосударственной власти субъектов РФ в законодательном порядке (за исключениемзакона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иногозакона субъекта РФ на ограниченный срок действия) могут устанавливать длямуниципальных образований субъекта РФ нормативы отчислений в местные бюджеты ототдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренныхспециальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.При этом должны раздельно устанавливаться единые нормативы для всех поселений иединые нормативы для всех муниципальных районов субъекта РФ; нормативыотчислений в бюджеты городских округов субъекта РФ определяются как сумманормативов, установленных для поселений и для муниципальных районов;
– органыместного самоуправления муниципальных районов своими решениями (за исключениемрешения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иногорешения на ограниченный срок действия) могут устанавливать единые для всехпоселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений отфедеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренныхспециальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципальногорайона;
Следуетотметить, что согласно Федеральному закону от 27.12.2005 №198-ФЗ «О внесенииизменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Овнесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации»[26]установлено, что при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов РФи местных бюджетов на 2006–2008 гг. п. 2 ст. 58 БК РФприменяется с учетом следующих особенностей: дополнительные(дифференцированные) нормативы отчислений могут быть установлены не только отналога на доходы физических лиц, но и от любых федеральных и региональных налогови сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащихзачислению в бюджет субъекта РФ.
Аналогичноеправо в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2005 №198-ФЗ в 2006–2008 гг.предоставляется органам местного самоуправления муниципальных районов, которыемогут устанавливать дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений вбюджеты поселений от любых федеральных, региональных и местных налогов исборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащихзачислению в бюджет муниципального района, с целью полной или частичной заменыдотаций поселениям из районных фондов финансовой поддержки поселений.
– органыгосударственной власти субъектов РФ (законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФна очередной финансовый год) могут устанавливать дополнительные нормативыотчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащегозачислению в бюджет субъекта РФ. Дополнительные нормативы могут утверждаться сцелью полной или частичной замены дотаций, причитающихся муниципальнымобразованиям из региональных фондов финансовой поддержки поселений ирегиональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городскихокругов);
– органыгосударственной власти субъектов РФ обязаны установить единые и (или)дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходыфизических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговыхдоходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога;
– органыгосударственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга(законами указанных субъектов РФ) определяют порядок установления и значениянормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а такженалогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджетывнутригородских муниципальных образований.
Соответственнозачисление доходов в бюджеты на основе их распределения согласно БК РФпредусмотрено только для местного уровня бюджетной системы РоссийскойФедерации.
Однако, какуже отмечалось выше, федеральные органы государственной власти (в соответствиис Федеральным законом от 26.12.2005 №189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год»)устанавливают механизм распределения доходов от уплаты акцизов на автомобильныйи прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или)карбюраторных (инжекторных) двигателей, акцизов на алкогольную продукцию междубюджетами субъектов РФ по дифференцированным нормативам отчислений.
Такимобразом, согласно действующему бюджетному законодательству РФ распределениедоходов между бюджетами бюджетной системы РФ может быть (представлено в виде таблице1.2.2).
Таблица 1.2.2. Распределение доходовмежду бюджетами бюджетной системы Российской ФедерацииФедеральный бюджет Местные бюджеты бюджеты городских и сельских поселений бюджеты муниципальных районов бюджеты городских округов бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Поступление акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, акцизов на алкогольную продукцию по дифференцированным нормативам отчислений, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Передача федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ по единым нормативам отчислений, установленным законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона субъекта РФ на ограниченный срок действия)
Передача налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ по дополнительным нормативам отчислений, установленным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, в счет дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений и (или) региональных фондов финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов) Передача федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района, по единым нормативам отчислений, установленным решениями органов местного самоуправления муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия)
Исходя извыше изложенного различие между разграничением и распределением доходов междубюджетами бюджетной системы Российской Федерации может быть проведено последующим критериям (таблице 1.2.3).
Таблица 1.2.3. Сравнительная характеристика разграничения и распределения доходовмежду бюджетами бюджетной системы Российской Федерации[27]Критерии Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ В чьей компетенции находится Федеральные органы государственной власти Федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления муниципальных районов Нормативный правовой акт, устанавливающий нормативы Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральные законы (за исключением БК РФ); законы субъектов РФ; решения представительных органов местного самоуправления муниципального района Бюджеты, в которые зачисляются доходы по установленным нормативам Федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов Бюджеты субъектов РФ; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Виды нормативов Единые нормативы Единые нормативы; дифференцированные нормативы Срок действия нормативов На постоянной основе На постоянной основе; на очередной финансовый год Виды налогов, по которым устанавливаются нормативы Федеральные налоги и сборы; налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами; региональные налоги; местные налоги Федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, региональные налоги, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ; федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, региональные и местные налоги, подлежащие зачислению в бюджет муниципального района
Такимобразом, в отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относитсяк компетенции только федеральных органов государственной власти, распределениедоходов между бюджетами может осуществляться органами государственной властиобоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов. Приэтом нормативы по доходам, закрепляемым за бюджетами в порядке ихразграничения, определяются БК РФ; нормативы отчислений по доходам,распределяемым между бюджетами, могут устанавливаться иными (кроме БК РФ)актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Для бюджетов субъектовРФ и бюджетов муниципальных образований различного вида законодательствомРоссийской Федерации предусматривается как закрепление за ними доходов впорядке разграничения, так и передача им доходов, подлежащих зачислению в иныебюджеты. В то же время в федеральный бюджет могут зачисляться толькозакрепленные за ним доходы, а в бюджеты внутригородских муниципальныхобразований городов федерального значения – только доходы, передаваемые иморганами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетнымкодексом РФ определяются нормативы зачисления в бюджеты всех видов налогов,предусмотренных Налоговым кодексом РФ. При этом устанавливаются единыенормативы для бюджетов субъектов РФ, единые нормативы для бюджетов поселений,единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы длябюджетов городских округов, закрепляемые за соответствующими бюджетамиисключительно на постоянной основе. В свою очередь передача доходов в порядкеих распределения осуществляется путем установления нормативов отчислений внижестоящие бюджеты от любых видов налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФи бюджеты муниципальных районов. Причем могут устанавливаться как единыенормативы отчислений для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетовмуниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов,утверждаемые на постоянной основе, так и дифференцированные нормативыотчислений для местных бюджетов и для бюджетов субъектов РФ, принимаемые наочередной финансовый год.
Следуетотметить, что вводимый с 01.01.2005 (для местных бюджетов с 01.01.2006)механизм разграничения и распределения доходов между бюджетами долженспособствовать: предсказуемости и стабильности доходов бюджетов бюджетнойсистемы РФ; сокращению масштабов межбюджетного перераспределения средств; ростузаинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органовместного самоуправления в наиболее полной мобилизации доходов на территориисоответствующего субъекта РФ или муниципального образования и в экономическомразвитии соответствующих территорий; проведению органами государственной властисубъектов РФ и органами местного самоуправления долгосрочной бюджетнойполитики; применению ими средне- и долгосрочного бюджетного планирования.
Исходя изпроведенного исследования первой главы, можно сделать следующие выводы: однимиз важнейших условий упрочения российского федерализма и укреплениятерриториальной целостности нашего государства является становление «бюджетногофедерализма».
Основубюджетного федерализма должно составить до конца еще не реализованноезаконодательное разграничение предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Федерации и субъектов Федерации, что необходимо длятакого распределения доходов, которое стимулировало бы ответственностьсубъектов Российской Федерации за реализацию ими их полномочий и, вместе с тем,дало бы возможность федеральным органам государственной власти обеспечиватьцелостность государства и его развитие.
Принципфедерализма жизненно важен для интеграции Российского государства,отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов:экономическим, национальным, историческим, социально-политическим,идеологическим. Уже в процессе перехода от прежней жестко централизованнойэкономики к хозяйственным рыночным отношениям быстро выявилась необходимостьмногих специфических форм и методов такого перехода. Федерализм призван статьтвердой гарантией исторически сложившегося государственного единства России наоснове общероссийского согласия. В многонациональной России федерализмспособствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправияи самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другойстороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества. Особо следуетподчеркнуть роль принципа федерализма в решении проблем, связанных сзакреплением и осуществлением прав человека и гражданина.
Федерализм вего современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеямсамоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересамрегионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализмоснован на демократических принципах, на устоях правового государства, если ондействительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются егодостоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услугсвобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообменадостижениями науки, образования, культуры. Важно, однако, постоянно помнить,что достоинства федерализма проявляются не автоматически.
Судьбыроссийского федерализма находятся в руках нынешнего и будущих поколений. Оченьважно, чтобы стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных вКонституции 1993 года, сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью иподвижностью применяемых форм и методов. С одной стороны, необходимо, чтобыбыли установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождениюунитаристических, авторитарных начал в деятельности центра; субъекты Федерациидолжны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системеуправления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал впротивостоянии сепаратизму и безудержному регионализму. Как свидетельствуетвесь мировой опыт и особенно наша собственная история, ослабление федерации иее распад не только несут с собой экономические и политические тяготы, но ипрямо ведут к лишениям больших групп населения, нарушениям их жизненно важныхправ и свобод. Федерализм, свободный от таких изъянов, способен выдержатьиспытания временем, а главное, улучшить жизнь людей.
В последниегоды предпринимаются определенные меры по изменению законодательства в сферемежбюджетных отношений. В основном это происходит путем внесения изменений иотмены ряда федеральных нормативных правовых актов, а также актов субъектовРоссийской Федерации. Однако этого недостаточно.
Необходимовнесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство в частиразграничения полномочий и ответственности между органами муниципальной власти,а также четко определить компетенции органов местного самоуправления в сферемежбюджетных отношений.
В этойситуации законодатель должен четко себе представлять цели и задачигосударственного устройства в финансовой системе, т. к. построениемежбюджетных отношений без этого невозможно.
На нашвзгляд, есть два пути развития бюджетной политики: обеспечить самостоятельностьбюджета муниципального образования в соответствии с действующимзаконодательством в полном объеме; обеспечить принцип равенства муниципальныхобразований при условии отсутствия самостоятельности бюджетов муниципальныхобразований.
Проведеманализ реализации бюджетного федерализма в Российской Федерации.
2. Реализация бюджетного федерализма в РФ 2.1 Распределение расходов на уровне бюджетнойсистемы
Рассмотримдинамику распределения расходов на уровне бюджетной системы за 2004–2007 гг.Федеральный бюджет на 2004 год[28] по расходамсоставил в сумме 2 768 085,8 млн. рублей и доходам в сумме3 273 844,6 млн. рублей исходя из прогнозируемого объемавалового внутреннего продукта в сумме 16 130 млрд. рублей и уровняинфляции (потребительских цен) 10 процентов (декабрь 2004 года к декабрю 2003года). Превышение доходов над расходами федерального бюджета составил в сумме505 758,8 млн. рублей. Сравнительный анализ экономической структурыбюджета 2003 и 2004 гг. (представлен в табл. 2.1.1).
Таблица 2.1.1.Экономическая структура расходов проектов федерального бюджета на 2004 г.по сравнению с 2003 г.[29]Экономические статьи Сумма, млрд. руб. Доля в расходах, %
Темпы
роста 2004 2003 2004 2003 I. Текущие расходы 2463,4 2182,0 92, 6 93,1 1,13 1. Закупки товаров и оплата услуг 1108,4 947, 0 41,7 40,3 1,17 Из них: оплата труда 435,1 362,3 16, 4 15,4 1,2 начисления на фонд оплаты труда 71,4 56, 9 2,7 2,4 1,25 медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы 14,1 12,5 0,5 0,5 1,13 продукты питания 34, 6 32,1 1,3 1,4 1, 08 оплата ГСМ 27,7 26,1 1,0 1,1 1, 06 транспортные услуги 27,1 20,3 1,0 0,9 1, 33 оплата услуг связи 11,3 7,2 0,4 0,3 1, 57 2. Выплата процентов по государственному долгу РФ 287, 6 276, 7 10, 8 11,7 1, 04 3. Субсидии, субвенции и текущие трансферты 1 0 67,4 966, 6 40, 1 41,1 1,1 II. Капитальные расходы 216,5 192,7 8,2 8,1 1,12 Продолжение таблицы 2.1.1
1. Капитальные вложения в
основные фонды 172, 6 162,8 6,5 6,9 1,06
2. Создание государственных
запасов и резервов 15,2 15, 2 17,5 0,6 0,7 0,87 3. Капитальные трансферты 28,4 12,2 1,1 0,5 2,33 Итого 2659,4 2 345,6 100,0 100,0 1,13
Федеральныйбюджет на 2005 год по расходам составил в сумме 3 539 450,6 млн. рублей исходя изпрогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 21 000 млрд.рублей и уровня инфляции (потребительских цен) 10–11 процентов (декабрь 2005 года к декабрю 2004 года). Превышение доходовнад расходами федерального бюджета составил в 2005 году в размере 1 440306,0 млн. рублей.[30]
Федеральныйбюджет на 2006 год по расходам составил в сумме4 431 076 807,1 тыс. рублей исходя из прогнозируемого объемавалового внутреннего продукта в сумме 27 220 млрд. рублей и уровняинфляции (потребительских цен) 9,0 процента (декабрь 2006 года к декабрю2005 года). Превышение доходов над расходами федерального бюджета составилв 2006 году в размере 1 739 407 792,9 тыс. рублей.[31]
Федеральныйбюджет на 2007 год по расходам составил в сумме5 463 479 900,0 тыс. рублей исходя из прогнозируемого объемавалового внутреннего продукта в сумме 31 220 млрд. рублей и уровняинфляции (потребительских цен) 6,5 – 8,0 процента (декабрь 2007 к декабрю2006 года). Превышение доходов над расходами федерального бюджета составилв 2007 году в сумме 1 501 837 300,0 тыс. рублей.[32]
Сравнительнаятаблица расходов бюджета Российской Федерации (приводится в таблице 2.1.2, рис. 2.1.1).
Таблица 2.1.2.Структура расходов бюджета Российской Федерации за 2004–2006 гг.Наименование Года 2004 г. 2005 г. 2006 г. Общегосударственные вопросы 2 768 085 767,0 521 432 386,8 623 208 393,5 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства 318 542 875,6 455 310 487,3│ 556 337 119,1 Национальная экономика 263 259 417,6 358 628 271,4 Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия 826 696,5 4 760 520,5 6 816 087,7 Жилищно-коммунальное хозяйство 1866022,7 12 110 184,9 54 336 280,7 Образование 119 256 069,7 160 468 316,1 211 976 793,2 Культура, искусство и кинематография, средства массовой информации
11 408 048,4
16 582 843,1 48 375 238,0 55 834 646,4 Здравоохранение и физическая культура 42317938,3 94 078 574,1 160 347 542,0 Социальная политика 12 620 991,0 185 874 780,1 216 506 387,1
Всего расходов
2 768 085 767,0
3 539 450 558,3
4 431 076 807,1
/>
Рис. 2.1.1Расходы федерального бюджета за 2004–2006 гг.
Исходя изданных табл. 2.1.2, и рис. 2.1.1 можно сказать, что расходы бюджета скаждым годом увеличивались, всего расходов за 2004 г. – 2 768 085 767,0,за 2005 г. – 3 539 450 558,3, и в 2007 г. составили – 4 431 076 807,1млн. руб.
В 2007 годупрогнозировалось существенное увеличение возможности государства по реализацииобщенациональных приоритетов (табл. 2.1.3). По сравнению с ожидаемымисполнением в текущем году расходы – на 1074,9 млрд. рублей (24,5%).
Таблица 2.1.3.Основные параметры федерального бюджетаПоказатели 2005 (отчет) 2006 (отчет) 2007 (отчет) 2008 (проект) 2009 (проект) Млрд. руб. Млрд. руб. Млрд. руб. Млрд. руб. Млрд. руб. Расходы, всего 3 514,4 4 388,6 5 463,5 6 093,12 6 716,23 В том числе непроцентные: 3 306,7 4 196,2 5 306,6 5 909,12 6 513,62 процентные 208,4 192,4 156,8 184,00 202,61 Профицит 1 612,9 1 770,5 1 501,8 Поступления в Стабилизационный фонд 1 230,0 1 703,5 1 690,7 1 433,12 1 266,06 Источники финансирования дефицита (включая изменение остатков средств на счетах федерального бюджета) -796,1 -501,6 188,9 414,08 185,53 – привлечение 261,0 436,5 514,3 748,31 486,10 – погашение -1 057,1 -938,1 -325,4 – 334,23 – 300,27
В то же времянеобходимо отметить, что темпы роста непроцентных расходов федерального бюджетав 2007 году в реальном выражении (17,4%) превысили прогнозируемые темпы ростаВВП. В результате объем непроцентных расходов федерального бюджета возросло с15,4% ВВП в 2006 году до 17,0% ВВП в 2007 году и лишь в 2008–2009 годупланируется его снижение до 16,6–16,8% ВВП.
Распределениебюджетных ассигнований по разделам функциональной классификации и субъектам бюджетногопланирования обеспечивает исполнение действующих и принимаемых в соответствии сприоритетами государственной политики расходных обязательств. (см. приложения 1и 2).
Общимифакторами формирования бюджетных расходов является увеличение заработной платыработникам бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащих и приравненныхк ним лиц, денежного содержания государственных служащих, должностных окладовсудей, стипендий, надбавок за ученые степени, существенный рост ассигнований нареализацию приоритетных национальных проектов, демографической программы,федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы, (см.приложение 3).
Всоответствии с законодательно установленным разграничением полномочийзначительная часть бюджетных услуг и социальных гарантий находится в сфереответственности региональных и местных органов власти. Соответственно, одной изключевых задач бюджетной политики является выравнивание бюджетнойобеспеченности субъектов Российской Федерации.
В 2007 годупрогнозировалось устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации,(см. табл. 2.1.4).
Таблица 2.1.4.Прогноз консолидированных бюджетов субъектов Российской ФедерацииПоказатель 2006 2007 2008 2009 Млрд. руб. % ВВП Млрд. руб. %ВВП Млрд. руб. % ВВП Млрд. руб. % ВВП Доходы с учетом межбюджет трансфертов 3 503,7 12,9 4 335,5 13,8 4446,1 12,8 4697,8 12,1 расходы 3 437,8 12,6 4 257,4 13,6 4387,0 12,6 4624,4 11,9 пофицит 65,9 0,2 78,1 0,2 59,1 0,2 73,4 0,2
Расходыконсолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по оценке, увеличатсяна 23,8 процента. В расчетах расходов консолидированных бюджетов субъектовРоссийской Федерации учтено повышение оплаты труда работников бюджетной сферына 15% с 1 сентября 2007 года, что соответствует темпам роста оплаты труда дляработников бюджетной сферы, финансируемых из федерального бюджета.
Основураздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляетФедеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР),который образуется в составе федерального бюджета в целях выравниваниябюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется междурегионами в соответствии с утверждаемой Правительством Российской Федерацииметодикой.
На 2007 годпланировалось сформировать Фонд в сумме 260,4 млрд. рублей, или с ростом куровню 2006 года на 14,1 процента, что выше прогнозируемых темпов инфляции на 6процентных пунктов.
В 2007 году всоставе федерального бюджета сформирован Федеральный фонд региональногоразвития в сумме 4 240,0 млн. рублей, или выше уровня 2006 года на 58,3процента.
СредстваФонда предоставляются на основании формализованных принципов, с учетом уровнясофинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченностирегионов с правом субъектов Российской Федерации, самостоятельно определятьконкретные направления использования средств. В 2007 году расширяется с 55 до69 число субъектов Российской Федерации, получающих средства Фонда.
Предоставлениесубсидий из Фонда в 2007 году осуществилось субъектам Российской Федерации,имеющим уровень обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой нижесреднероссийского уровня.
В рамкахФонда предусматривается также финансирование части мероприятий, находящихся вгосударственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальнойсобственности, включенных до 2007 года в состав непрограммной части Федеральнойадресной инвестиционной программы. Объем средств для реализации указанныхмероприятий будет определен ко второму чтению проекта федерального закона «Офедеральном бюджете на 2007 год».
В 2007 годуобъем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации наподдержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов был определен в сумме34,6 млрд. руб., что на 38,8% выше уровня 2006 года. Распределение дотаций наподдержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РоссийскойФедерации в сумме 29,6 млрд. рублей предусмотрено произвести при рассмотренииГосударственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектафедерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в третьем чтении.
Распределениедотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектовРоссийской Федерации в сумме 5 000,0 млн. рублей предусмотрено осуществить сучетом результатов исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в 2007году.
Основноетребование к бюджетной политике – долгосрочная сбалансированность расходов,повышение результативности бюджетных расходов, их ориентация на приоритетныенаправления государственной политики, обеспечение прозрачности и подотчетностибюджетов всех уровней.
В 2008 году бюджетныерасходы будут полностью обеспечены доходами как в целом по бюджетной системеРоссийской Федерации, так и в отдельности, по бюджетам разных уровней (рис. 2.1.2).
/>
/>
Рис. 2.1.2Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации
Суммарныебюджетные ресурсы возросли по сравнению с 2005 годом в 2006 году в 1,18 раза, к2008 году возрастут – в 1,46 раза.
При этом вструктуре конечных (без учета перечислений бюджетам других уровней) расходовведущее место будут занимать региональные и местные бюджеты, из которыхфинансируются (в том числе за счет финансовой помощи) основные бюджетные услуги(рис. 2.1.3).
/>
Рис. 2.1.3Расходы бюджетной системы на 1 человека в тыс. руб.
Общий объемнепроцентных (не связанных с обслуживанием долга) расходов федерального бюджетав реальном выражении (с учетом инфляции) в 2006 году по сравнению с 2005 годомувеличился на 15%, а к 2008 году увеличится – на 27%. Распределение ресурсовфедерального бюджета между стратегическими целями будет достаточно стабильным(рис. 2.1.4).
/>
Рис. 2.1.4Объем и структура федерального бюджета на достижение стратегических целей (безрасходов на обслуживание долга)
На первомместе – расходы социальной направленности, устойчиво высокой будет долярасходов, выделяемых на обеспечение безопасности и на цели долгосрочногоразвития
Основнаячасть расходов федерального бюджета направляется на выплаты населению, в томчисле – через бюджеты регионов и государственных внебюджетных фондов (рис. 2.1.5).
/>
Рис. 2.1.5Объем и структура расходов федерального бюджета по экономическому содержанию
Расходы наздравоохранение, которые в 2006 году возросли в 1,64 раза, будут направлены наповышение доступности и качества медицинской помощи, обеспечениесанитарно-эпидемиологического благополучия в стране.
Будетповышена роль первичной медицинской помощи и профилактики заболеваний. К 2008году планируется увеличить обеспеченность амбулаторно-поликлинической помощьюна 11%, дневными стационарами – на 62%.
В 3 раза посравнению с 2005 годом возрастет удовлетворение потребности населения ввысокотехнологичных видах медицинской помощи (рис. 2.1.6).
/>
Рис. 2.1.6Удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных видах медицинскойпомощи, %
В целяхреализации права выбора медицинских учреждений, более полного финансовогообеспечения программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинскойпомощи ставится задача повысить долю финансирования здравоохранения черезсистему обязательного медицинского страхования с 40% в 2004 году до 60% в 2008году.
Отдельнойзадачей продолжается популяризация здорового образа жизни. Планируется, чтоудельный вес детей и молодежи, регулярно занимающихся в спортивных секциях иклубах в общей численности населения в возрасте 5–30 лет за 3 года возрастет с22 до 30%.
Для решениязадачи обеспечения граждан доступным жильем предусматривается существенноерасширение масштабов ипотечного кредитования и жилищного строительства.
Прямыерасходы федерального бюджета в рамках Федеральной целевой программы «Жилище»позволят в 2006–2008 годах переселить 150 тыс. человек из аварийного жилогофонда, модернизировать более 45 тыс. км тепловых сетей и сетей водоснабжения.
Доля расходовфедерального бюджета на выплату пенсий (включая перечисления Пенсионному фонду)в 2006 году составило 24%. Эти средства позволят к 2008 году увеличить среднийразмер трудовой пенсии в 1,9 раза, довести размер социальной пенсии допрожиточного минимума пенсионера, увеличив ее в 2 раза, повысить пенсиивоеннослужащим в 1,6 раза.
В результатебудет заметно повышен уровень жизни пенсионеров (таблица 2.1.5).
Таблица 2.1.5.Уровень жизни пенсионеров 2004 2005 2006 2007 2008 Средний размер трудовой пенсии, руб. в месяц 1 894 2 325 2 620 3 025 3 549 Прожиточный минимум пенсионера, руб. в месяц 1 801 2 170 2 399 2 608 2 805 Соотношение среднего размера пенсии и прожиточного минимума пенсионера 1,05 1,07 1,09 1,16 1,27
В соответствиис требованиями законодательства индексируются социальные пособия, компенсации,выплаты из Фонда социального страхования.
Сформированныев 2007 году принципы межбюджетных отношений и объем межбюджетных трансфертов былинаправлены на решение задачи совершенствования финансовых взаимоотношенийРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации и позволяют обеспечитьфинансовыми средствами выполнение расходных обязательств регионов в полномобъеме, (см. приложение 4).
Такимобразом, сформулированное в Бюджетном послании требование о том, что в 2008году и в среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федеральногобюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики,реализовано не полностью, что в перспективе может потребовать внесениясоответствующих корректив в бюджетную политику и бюджетное законодательство. 2.2 Распределение доходов на уровне бюджетнойсистемы
Построениебюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции РФ иконституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система РоссийскойФедерации состоит из трех уровней:
1. федерального бюджета ибюджетов государственных внебюджетных фондов;
2. бюджетов субъектовФедерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственныхвнебюджетных фондов;
3. местных бюджетов.
В настоящеевремя местные бюджеты разделены на бюджеты двух уровней муниципальных районов ипоселений (имеется в виду, что бюджеты городских округов представляют собойобъединение бюджетов районов и поселений). [33]
Бюджетнаясистема Российской Федерации включает:
- федеральныйбюджет,
- 21республиканский бюджет республик в составе РФ,
- 55краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга,
- 1областной бюджет автономной области,
- десятьокружных бюджетов, автономных округов,
- около29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).
Процессыразграничения и распределения налоговых доходов протекают в налогово-бюджетнойсистеме при установлении за каждым уровнем власти и его бюджетом доходныхисточников на постоянной, среднесрочной и кратковременной основе. Длительностьпериода поступления отдельно взятого налога в бюджет определенного уровнязависит от степени нуждаемости органа власти, которому принадлежитбюджет-получатель, в налоговых доходах для стабильного финансированияпроводимых мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры территории,повышение экономической обеспеченности и усиление социальной защищенностинаселения.
Согласност. 56, 61.1 и 61.2 БК РФ, с 1 января 2005 г. собственные налоговыедоходы федерального бюджета на постоянной основе закрепляются за бюджетамисубъектов РФ и местными бюджетами в следующих пропорциях:
– налогна доходы физических лиц: 70% – в региональный бюджет, 30% – вместный бюджет;
– налогна наследование или дарение: 100% – в региональный бюджет;
– единыйналог при применении упрощенной системы налогообложения: 90% – врегиональный бюджет, 10% – в бюджеты государственных внебюджетных фондов;
– единыйсельскохозяйственный налог: 30% – в региональный бюджет, 60% – вместный бюджет, 10% – в бюджеты государственных внебюджетных фондов;
– единыйналог на вмененный доход для отдельных видов деятельности: 90% – в местныйбюджет, 10% – в бюджеты государственных внебюджетных фондов[34].
В связи стем, что пропорции распределения доходов от налога на прибыль организаций междубюджетами разных уровней бюджетной системы до последнего времени менялисьежегодно, данный налог следует рассматривать как формирующий регулирующиеналоговые доходы в территориальных бюджетах. Это следует из того, что с 1января 2003 г. межбюджетное распределение налога на прибыль производилосьпо налоговым ставкам 7,5%/14,5%/2%, с 1 января 2004 г. – 6% (– 1,5%)/16%(+ 1,5%)/2%, с 1 января 2005 г. – 5% (– 1%)/17% (+ 1%)/2%, а с 1января 2006 г. – 6,5% (+ 1,5%)/17,5% (+0,5%)/0.[35]
Налоговыепоступления составляют основную долю доходов государственного бюджета страны,поэтому порядок и регламентация их взимания представляет особую важность. Завремя существования категории налога и налоговых платежей российскоезаконодательство претерпело массу изменений. Рассмотрим организацию ипланирование поступлений федеральных налогов в бюджетную систему в 2005–2007(январь – ноябрь) гг.
В 2005 году вфедеральный бюджет страны поступило администрируемых ФНС России доходов 2 668,4млрд. рублей, что на 710,1 млрд. рублей, или в 1,4 раза больше, чем в 2004году, (см. рис. 2.2.1).
/>
Рис. 2.2.1Фактически поступило в бюджет
Основнаямасса администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета была обеспеченапоступлениями НДС (38,4%), налога на добычу полезных ископаемых (32,0%), налогана прибыль (14,1%), единого социального налога (10,0%) и акцизов (3,4%), (см.рис. 2.2.2).
/>
Рис. 2.2.2Структура поступлений адиминистрируемых ФНС России доходов в федеральных бюджетпо видам налогов в 2005 году (в %)
Поступленияналога на прибыль организаций в федеральный бюджет Российской Федерации в 2005 годусоставили 377,6 млрд. рублей. По сравнению с 2004 годом они выросли на 171,9млрд. рублей, или в 1,8 раза.
Поступление вбюджетную систему Российской Федерации и государственные внебюджетные фондыдоходов, администрируемых ФНС России за 2005 год, а также рассмотрим измененияв процентах к 2004 году, (см. приложение 5).
Поступления единого социальногоналога, зачисляемого в федеральный бюджет, в 2005 году составили 267,5 млрд.рублей и снизились по сравнению с 2004 годом на 39,5%, что связано со снижениемналоговой ставки с 1 января 2005 года.
Поступленияналога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые натерритории Российской Федерации, в 2005 году составили 1 025,7 млрд. рублей ипо сравнению с 2004 годом выросли на 276,6 млрд. рублей, или в 1,4 раза.
Суммы,фактически возмещенные налогоплательщикам по налоговой ставке 0 процентов, в2005 году (по предварительным данным) составили 466,7 млрд. рублей, что на 42,7%больше, чем в 2004 году (темп роста экспорта за январь-ноябрь 2005 годаотносительно января-ноября 2004 года составил 136,6%).
Налога надобавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации изРеспублики Беларусь, поступило в 2005 году 20,9 млрд. рублей.
Поступления посводной группе акцизов в федеральный бюджет составили в 2005 году 89,5 млрд.рублей и выросли относительно 2004 года на 25,1%.
Поступления акцизовна спирт этиловый из всех видов сырья и спиртосодержащую продукцию вфедеральный бюджет Российской Федерации в 2005 году составили 3,6 млрд. рублей,что на 15,3% меньше, чем в 2004 году.
В федеральныйбюджет в 2005 году мобилизовано акцизов на табачную продукцию, производимую натерритории Российской Федерации, 28,9 млрд. рублей, что на 24,2% большепоступлений 2004 года.
Поступления акцизовна нефтепродукты (бензин автомобильный, дизельное топливо и моторные масла) вфедеральный бюджет в 2005 году составили 45,8 млрд. рублей и относительно 2004года выросли на 14,1%.
Налога надобычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) в 2005 году поступило в федеральный бюджет854,5 млрд. рублей, в том числе: на добычу нефти – 761,3 млрд.рублей; на добычу газа горючего природного – 79,2 млрд. рублей; надобычу газового конденсата из всех видов месторождений – 5,0 млрд.рублей. В целом по сравнению с 2004 годом поступления НДПИ выросли в 2 раза, втом числе налога на добычу нефти – более чем в 2,1 раза. Страховыхвзносов, зачисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации, поступило 634,1млрд. рублей, что на 29,8% больше, чем 2004 году.
В Фондсоциального страхования поступило 53,2 млрд. рублей, что на 23,8% больше, чем в2004 году, в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования – 31,7млрд. рублей (в 4,9 раза больше) и в территориальные фонды обязательногомедицинского страхования – 87,8 млрд. рублей (на 17,5% меньше).
Снижениепоступлений в территориальные фонды обязательного медицинского страхованияобусловлено снижением налоговой ставки с 1 января 2005 года. В 2006 году вфедеральный бюджет страны поступило администрируемых ФНС России доходов 3 000,7млрд. рублей, что на 493,9 млрд. рублей, или на 19,7% больше, чем за 2005 год.,(см. рис. 2.2.3).
/>
Рис. 2.2.3Показатели поступления администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджетв 2005–2006 гг.
Основнаямасса администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета была обеспеченапоступлениями налога на добычу полезных ископаемых (36,5%) и НДС (30,8%), (см. рис. 2.2.4).
/>
Рис. 2.2.4Структура поступлений администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджетпо видам налогов в 2006 г. (в %)
Поступленияналога на прибыль организаций в федеральный бюджет Российской Федерации в 2006году составили 509,9 млрд. рублей. По сравнению с 2005 годом они выросли на146,3 млрд. рублей, или в 1,4 раза.
Поступленияединого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, в 2006 годусоставили 315,8 млрд. рублей и выросли по сравнению с 2005 годом на 18,1%.
Поступленияналога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые натерритории Российской Федерации, в 2006 году составили 924,2 млрд. рублей и посравнению с 2005 годом выросли на 36,2 млрд. рублей, или на 4,1%.
Суммы,фактически возмещенные налогоплательщикам по налоговой ставке 0 процентов, в2006 году (по предварительным данным) составили 708,3 млрд. рублей, что в 1,3раза больше, чем в 2005 году.
Налога надобавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации изРеспублики Беларусь, поступило в 2006 году 27,2 млрд. рублей, что на 6,3 млрд.рублей, или в 1,3 раза больше, чем в 2005 году.
Поступленияпо сводной группе акцизов в федеральный бюджет составили в 2006 году 93,2 млрд.рублей и выросли относительно 2005 года на 16,5%.
Поступленияакцизов на спирт этиловый из всех видов сырья и спиртосодержащую продукцию вфедеральный бюджет Российской Федерации в 2006 году составили 4,1 млрд. рублей,или на 14,0% больше, чем в 2005 году.
В федеральныйбюджет в 2006 году мобилизовано акцизов на табачную продукцию, производимую на территорииРоссийской Федерации, 35,5 млрд. рублей, что на 22,8% больше поступлений 2005года.
Поступленияакцизов на нефтепродукты в федеральный бюджет в 2006 году составили 50,1 млрд.рублей и относительно 2005 года выросли на 9,3%.
/>
Рис. 2.2.5Показатели поступления администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджетв январе – ноябре 2005–2006 гг.[36]
Налога надобычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) в 2006 году поступило в федеральныйбюджет 1 094,3 млрд. рублей, в том числе на добычу нефти – 986,5 млрд. рублей,на добычу газа горючего природного – 89,9 млрд. рублей; на добычу газовогоконденсата из всех видов месторождений – 7,2 млрд. рублей. По сравнению с 2005годом поступления НДПИ выросли в 1,3 раза.
Страховыхвзносов, зачисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации, поступило 796,2млрд. рублей, что на 25,6% больше, чем в 2005 году.
В Фондсоциального страхования (без учета суммы расходов, произведенныхналогоплательщиками на цели государственного социального страхования) поступило57,7 млрд. рублей, что на 8,5% больше, чем в 2005 году, в Федеральный фондобязательного медицинского страхования – 55,8 млрд. рублей (в 1,8 раза больше)и в территориальные фонды обязательного медицинского страхования – 105,5 млрд.рублей (на 20,1% больше). Всего в 2007 году в федеральный бюджет РоссийскойФедерации поступило 3 747,6 млрд. рублей администрируемых доходов, что на 24,9%больше, чем в 2006 году.
/>
Рис. 2.2.6Показатели поступления администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджетв 2006–2007 гг.
Основнаямасса администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета обеспеченапоступлениями НДС (37%) и налога на добычу полезных ископаемых (30%).
/>
Рис. 2.2.7Структура поступлений администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджетпо видам налогов в 2007 г. (в %)
Поступленияналога на прибыль организаций в федеральный бюджет Российской Федерации в 2007году составили 641,3 млрд. рублей. По сравнению с 2006 годом поступлениявыросли на 131,4 млрд. рублей, или на 25,8%.
Поступленияединого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, в 2007 годусоставили 405,0 млрд. рублей и выросли по сравнению с 2006 годом на 28,2%.
Налога надобавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации изРеспублики Беларусь, поступило в 2007 году 34,3 млрд. рублей, что на 26,2%больше, чем в 2006 году.
Поступленияпо сводной группе акцизов в федеральный бюджет составили в 2007 году 108,8млрд. рублей и выросли относительно 2006 года на 16,7%.
Поступленияакцизов на спирт этиловый из всех видов сырья и спиртосодержащую продукцию вфедеральный бюджет Российской Федерации в 2007 году составили 4,3 млрд. рублей,что на 5,3% больше, чем в 2006 году.
В федеральныйбюджет в 2007 году мобилизовано акцизов на табачную продукцию, производимую натерритории Российской Федерации, 49,3 млрд. рублей, что на 39,1% большепоступлений 2006 года.
Поступленияакцизов на нефтепродукты (бензин автомобильный, дизельное топливо и моторныемасла) в федеральный бюджет в 2007 году составили 52,1 млрд. рублей, что на 4%больше, чем в 2006 году.
Налога надобычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) в 2007 году поступило в федеральныйбюджет 1 122,9 млрд. рублей, в том числе на добычу нефти – 1 017,3 млрд.рублей, на добычу газа горючего природного – 88,3 млрд. рублей; на добычугазового конденсата из всех видов месторождений – 7,2 млрд. рублей. Посравнению с 2006 годом поступления НДПИ выросли на 2,6%.
Страховыхвзносов, зачисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации, в 2007 годупоступило 1 014,9 млрд. рублей, что на 27,5% больше, чем в 2006 году.
В Фондсоциального страхования (без учета суммы расходов, произведенныхналогоплательщиками на цели государственного социального страхования (суммывыплаченных пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам идр.)) в 2007 году поступило 64,1 млрд. рублей, что на 11,0% больше, чем в 2006году.
В Федеральныйфонд обязательного медицинского страхования в 2007 году поступило 71,8 млрд.рублей, что на 28,8% больше, чем в 2006 году.
В территориальныефонды обязательного медицинского страхования в 2007 году поступило 132,5 млрд.рублей, или на 25,6% больше, чем в 2006 году.
Поступлениеадминистрируемых ФНС России доходов в бюджетную систему Российской Федерации,включая государственные внебюджетные фонды за 2006–2007 гг. (представлен вприложение 6).
/>
Рис. 2.2.8Показатели поступления администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджетв январе 2007–2008 гг.[37]
Всего вянваре 2008 года в федеральный бюджет Российской Федерации поступило 372,7млрд. рублей администрируемых доходов, что на 67,8% больше, чем в январе 2007года.
Основнаямасса администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета обеспеченапоступлениями НДС (46%) и налога на добычу полезных ископаемых (33%).
/>
Рис. 2.2.9Структура поступлений администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджетпо видам налогов в январе 2008 г. (в %)
Поступленияналога на прибыль организаций в федеральный бюджет Российской Федерации вянваре 2008 года составили 32,3 млрд. рублей. По сравнению с январем 2007 годапоступления выросли на 5,8 млрд. рублей, или на 22,1%.
Поступленияединого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, в январе 2008года составили 24,2 млрд. рублей и выросли по сравнению с январем 2007 года на26,3%.
Поступленияналога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые натерритории Российской Федерации, в январе 2008 года составили 173,3 млрд.рублей и по сравнению с январем 2007 года выросли в 2,1 раза.
Налога надобавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации изРеспублики Беларусь, поступило в январе 2008 года 3,0 млрд. рублей, что на 25,5%больше, чем в январе 2007 года.
Поступленияпо сводной группе акцизов в федеральный бюджет составили в январе 2008 года11,3 млрд. рублей и выросли относительно января 2007 года на 40,6%.
Поступленияакцизов на спирт этиловый из всех видов сырья и спиртосодержащую продукцию вфедеральный бюджет Российской Федерации в январе 2008 года составили 0,3 млрд.рублей, что на 32,9% меньше, чем в январе 2007 года.
В федеральныйбюджет в январе 2008 года мобилизовано акцизов на табачную продукцию,производимую на территории Российской Федерации, 5,6 млрд. рублей, что на 36,1%больше поступлений января 2007 года.
Поступленияакцизов на нефтепродукты (бензин автомобильный, дизельное топливо и моторныемасла) в федеральный бюджет в январе 2008 года составили 5,3 млрд. рублей, чтов полтора раза больше, чем в январе 2007 года.
Налога надобычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) в январе 2008 года поступило вфедеральный бюджет 123,4 млрд. рублей, в том числе на добычу нефти – 113,6млрд. рублей, на добычу газа горючего
природного – 8,4 млрд. рублей; на добычу газового конденсата из всех видовместорождений – 0,6 млрд. рублей.
По сравнениюс январем 2007 года поступления НДПИ выросли в 1,6 раза. Страховых взносов,зачисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации, в январе 2008 годапоступило 61,7 млрд. рублей, что на 23,8% больше, чем в январе 2007 года.
В Фондсоциального страхования (без учета суммы расходов, произведенныхналогоплательщиками на цели государственного социального страхования (суммывыплаченных пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам идр.)) в январе 2008 года поступило 4,0 млрд. рублей, что на 5,3% больше, чем вянваре 2007 года.
В Федеральныйфонд обязательного медицинского страхования в январе 2008 года поступило 4,6млрд. рублей, что на 27,1% больше, чем в январе 2007 года.
Втерриториальные фонды обязательного медицинского страхования в январе 2008 годапоступило 8,4 млрд. рублей, или на 21,3% больше, чем в январе 2007 года.
Поступлениеадминистрируемых ФНС России доходов в бюджетную систему Российской Федерации,включая государственные внебюджетные фонды за январь 2007–2008 гг.
В даннойглаве был проведен анализ реализации бюджетного федерализма в РФ, а именнораспределение расходов и доходов на уровням бюджетной системы за период 2004–2008 гг.,исходя из этого можно сделать следующие выводы: расходы бюджета с каждым годом(2004–2007 гг.) увеличивались, всего расходов за 2004 г. – 2 768 085767,0, за 2005 г. – 3 539 450 558,3, и в 2007 г. составили – 4 431076 807,1 млн. руб.
Темпы ростанепроцентных расходов федерального бюджета в 2007 году в реальном выражении(17,4%) превысили прогнозируемые темпы роста ВВП. В результате объемнепроцентных расходов федерального бюджета возросло с 15,4% ВВП в 2006 году до17,0% ВВП в 2007 году и лишь в 2008–2009 году планируется его снижение до 16,6–16,8%ВВП.
Расходыконсолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по оценке, увеличатсяна 23,8 процента. В расчетах расходов консолидированных бюджетов субъектовРоссийской Федерации учтено повышение оплаты труда работников бюджетной сферына 15% с 1 сентября 2007 года, что соответствует темпам роста оплаты труда дляработников бюджетной сферы, финансируемых из федерального бюджета.
На 2008финансовый год:
– прогнозируемыйобъем валового внутреннего продукта в размере 35 000,0 млрд. рублей;
– уровеньинфляции не превысит 7,0 процента (декабрь 2008 года к декабрю 2007 года);
– прогнозируемыйобщий объем доходов федерального бюджета в сумме 6 644 447 448,0 тыс. рублей, втом числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета всумме 2 383 112 818,0 тыс. рублей;
– общийобъем расходов федерального бюджета в сумме 6 570 297 744,0 тыс. рублей;
– объемнефтегазового трансферта в сумме 2 135 000 000,0 тыс. рублей;
– нормативнаявеличина Резервного фонда в сумме 3 500 000 000,0 тыс. рублей;
– верхнийпредел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2009года в сумме 1 824 700 718,8 тыс. рублей;
– верхнийпредел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2009года в сумме 43,3 млрд. долларов США, или 32,1 млрд. евро;
– прогнозируемыйпрофицит федерального бюджета в сумме 74 149 704,0 тыс. рублей.
На плановыйпериод 2009–2010 годов:
– прогнозируемыйобъем валового внутреннего продукта в размере соответственно 39 690,0 млрд.рублей и 44 800,0 млрд. рублей;
– уровеньинфляции не превысит соответственно 6,5 процента (декабрь 2009 года к декабрю2008 года) и 6,0 процента (декабрь 2010 года к декабрю 2009 года);
– прогнозируемыйобщий объем доходов федерального бюджета на 2009 год в сумме 7 465 446 753,0тыс. рублей, в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федеральногобюджета в сумме 2 351 908 015,0 тыс. рублей, и на 2010 год в сумме 8 089 965207,0 тыс. рублей, в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходовфедерального бюджета в сумме 2 348 321 434,0 тыс. рублей;
– общийобъем расходов федерального бюджета на 2009 год в сумме 7 451 153 801,8 тыс.рублей, в том числе условно утвержденные расходы в сумме 186 000 000,0 тыс.рублей, и на 2010 год в сумме 8 089 965 207,0 тыс. рублей, в том числе условноутвержденные расходы в сумме 404 500 000,0 тыс. рублей;
– объемнефтегазового трансферта на 2009 год в сумме 2 103 570 000,0 тыс. рублей и на2010 год в сумме 2 016 000 000,0 тыс. рублей;
– нормативнаявеличина Резервного фонда на 2009 год в сумме 3 969 000 000,0 тыс. рублей и на2010 год в сумме 4 480 000 000,0 тыс. рублей;
– верхнийпредел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2010года в сумме 2 275 764 772,0 тыс. рублей и на 1 января 2011 года в сумме 2 856847 356,1 тыс. рублей;
– верхнийпредел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2010года в сумме 43,9 млрд. долларов США, или 32,3 млрд. евро, и на 1 января 2011года в сумме 45,0 млрд. долларов США, или 33,0 млрд. евро;
– прогнозируемыйпрофицит федерального бюджета на 2009 год в сумме 14 292 951,2 тыс. рублей иравенство прогнозируемого общего объема доходов и общего объема расходовфедерального бюджета в 2010 году.
3. Направление совершенствования бюджетного федерализма в РФ 3.1 Проблемы бюджетного федерализма в РФ
Средиважнейших проблем правового регулирования системы бюджетного федерализма – отражениев федеральном бюджете всех государственных доходов и расходов на основепринципов единства и полноты.
Названные принципыпредполагают слияние в едином фонде налоговых и неналоговых доходов, ихпоследующее плановое использование для покрытия расходов государства.
Необходимо,на наш взгляд, законодательно зафиксировать исчерпывающий перечень видовгосударственных расходов и установить, что все они подлежат обязательному иполному отражению в федеральном бюджете. При этом следует закрепить первичностьопределения размеров и направлений расходов по отношению к доходам.
Особоевнимание должно быть обращено на необходимость отражения в федеральном бюджетев качестве его расходов налоговых льгот, начисленных, но неуплаченных налогов,бюджетных кредитов и ссуд. В федеральном законе о бюджете в полной мере должноотражаться движение всех финансовых потоков.
Очень важнозакрепление в законодательстве положения о недопущении включения в бюджетстатей, касающихся других областей, кроме финансовой. Весьма интересно по этомуповоду высказался Г. Жез: «Нет такой страны, в которой законодательныесобрания не пытались бы использовать вотирование бюджета для того, чтобывключать в него законодательные меры, чуждые бюджету»[38]
Современныйэтап экономического развития России характеризуется яркими проявленияминарастающего кризиса федеративных отношений. Эта проблема становится настолькоострой, что на повестку дня выносится вопрос о сохранении территориальнойцелостности страны, формировании единого экономического пространства. Причемопределяющими факторами дезинтеграционных процессов выступают не политические,социальные, а именно экономические причины.
Укреплениефедеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, тольков виде межрегионального экономического союза, основанного на единствегосударственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизммежбюджетных отношений.
Отличительнаяособенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что егоразвитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться стем, что проводимые экономические преобразования должны основываться накачественно новой бюджетно-налоговой политике.
Одно изглавных противоречий переходной экономики – масштабность требований,по-прежнему предъявляемых к государству, и ограниченность финансовыхвозможностей. Последнее является следствием не столько определенного сокращениястепени перераспределения ресурсов, неизбежного в рыночной экономике, сколькоэкономического кризиса, сужения налоговой базы.
Перед любымправительством всякий раз встает проблема выбора: чему отдать предпочтение – экономическомуросту и эффективности производства или равенству и справедливости; инвестициям(накоплению) или потреблению; прямому участию в производственном процессе иликосвенному воздействию на рыночные стимулы.[39]
Эффективноемежбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решатьострейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движениеболее жесткие механизмы решения проблем.
Достижениеэкономической эффективности осложнено нерациональным использованием бюджетныхресурсов органами государственной власти. В такой ситуации особую актуальностьприобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще и, в первую очередь,в такой области, как бюджет и экономика.
Взаимодействиемежду центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годомстановится все более жестким. Это обусловлено, в частности, спадом производстваи сокращением базы налогообложения, а следовательно, уменьшением объемовбюджетов. Даже минимально необходимые расходы становятся непосильными дляэкономики страны. Тем не менее, политические и социальные соображения непозволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами.
Экономическийкризис деформирует систему налогов и бюджетную систему. Вне связи с реальнойситуацией, сложившейся в экономике, все рассуждения и предложения о «формуле» бюджетногофедерализма, оптимальной налоговой системе и повышении ее стимулирующей ролинеизбежно будут носить абстрактный и беспочвенный характер.
Рассмотрениеи принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождаются острейшимиэкономическими дискуссиями. Их неизменной темой остается проблема нехваткиденежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных вопросов.Прежде всего, следует обратить внимание на то, что ни в Конституции РФ, ни вфедеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объемдопустимых государственных расходов. В российском законодательстве речь идетнесколько об ином – о государственном бюджете и его расходах.
Бюджетныйкодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно изфедерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетнымирасходами исчерпываются все расходы государства. Именно с этим связанапроблема, обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджетгосударственные расходы и тем самым выводить из-под контроля их определеннуючасть. В результате исполнительная власть имеет законные основаниясамостоятельно распоряжаться определенной долей государственных средств.
Существуетпроблема и экономически некорректного отражения доходов и расходов вфедеральном бюджете. Речь, в частности, идет об отсутствии или неправильномучете в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, задолженности поналогам, льготных кредитов, беспроцентных бюджетных ссуд. Получилараспространение практика создания в рамках федерального бюджетаспециализированных фондов, которые нарушают его полноту и единство.
Нельзя невыделить также проблему неденежного исполнения бюджетов. Доля «живых» денегформируется в бюджетах под воздействием двух факторов:
1) уналогоплательщиков нет финансовых ресурсов в денежной форме;
2) существуетвозможность часть своих налоговых обязательств выполнить «в натуре», путемтоварного покрытия. [40]
Обязательстваконкретного налогоплательщика погашаются перед бюджетом в размере, равномвстречным обязательствам бюджета соответствующего уровня передналогоплательщиком (в случае недофинансирования государственного заказа,выполняемого налогоплательщиком). Для оздоровления межбюджетных отношений иусиления прозрачности финансовых потоков необходимо отказаться от указаннойпрактики взаимозачетов, которая позволяет искусственно снижать уровень дефицитабюджета в отчетных целях.
Невозможностьсобрать заложенные в бюджете доходы подталкивает финансовые органы к исполнениюдоходной части бюджета в номинальном выражении, через проведение зачетов позавышенной цене. Финансирование такими «доходами» расходной части бюджетафактически секвестирует его расходы в реальном выражении, что негативносказывается, в первую очередь, на финансировании социальной сферы. В результатеужесточения политики федерального центра в отношении денежных суррогатовбольшая часть «живых» денег перечисляется в федеральный бюджет, а дефицитрегиональных и местных бюджетов увеличивается.
Федеральнаяэкономическая политика должна строиться с обязательным учетом экономическихинтересов регионов и развития частного предпринимательства. Основой для такоговзаимодействия могут стать индикативные планы. При их разработке необходимополнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежнойполитики. [41]
Опытгосударственного регулирования экономики как развитых, так и развивающихсястран показывает, что в период кризисных преобразований активноегосударственное регулирование экономических процессов и, в первую очередь,инвестиционной деятельности является определяющим фактором перехода на путьустойчивого экономического развития. Другое дело, что подход к управлениюэкономикой не может быть универсальным, не учитывающим внутренние особенностиразвития страны. Современная инвестиционная политика России должна базироватьсяна использовании принципов государственного регулирования этого процесса истроиться на законодательно определенном четком разграничении функцийуправления инвестиционной деятельностью между федеральными и территориальнымиорганами власти. При этом распределение функций управления инвестиционнойдеятельностью следует подкреплять соответствующим распределением игосударственных инвестиционных ресурсов.
Развитиедемократических принципов в государственном устройстве и управлении,происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентомсистемы государственного управления органы местного самоуправления, наделенныенародом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла ипродолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовойсистеме. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местныхфинансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частьюфинансовых ресурсов государства.
Но здесь жевозникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходови расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетностьцелей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное – какдобиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?[42]
Одной изосновных характеристик федеративного государства является соответствие базовыхнаправлений экономической политики, как в действиях федерального правительства,так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если,например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, тои вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращениярасходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такойсбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, – задача болеечем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлиннорыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условияхглубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетныхотношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, – ключ к успехупроводимых преобразований, именно это – важнейшее условие создания в Россииистинно рыночного бюджетного устройства.
Важнойпроблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации являетсяпересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучифедеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для Россиичрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного напринципах бюджетного федерализма, под которым понимается системаналогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различныхуровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основныхпринципах:
– Самостоятельностьбюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управлениясобственных источников доходов, право самостоятельно определять направления ихрасходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованныхили дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право накомпенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящимиорганами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льготтолько за счет собственных доходов и т.д.);
– Законодательноеразграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий междуфедеральными, региональными и местными органами власти и управления;
– Соответствиефинансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям(обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящихбюджетов);
– Нормативно-расчетные(формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставленияфинансовой помощи;
– Наличиеспециальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различнымиуровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений повопросам налогово-бюджетной политики.[43]
Конкретные жевоплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетаниедвух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на «рынке»социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции иобеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов –с другой.
Такимобразом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономическихреформ, охватывающих область экономических, финансовых и политическихотношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлиннофедеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основык их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнутыположительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.
Следовательно,для повышения эффективности бюджетной политики необходимо решение ряда проблем:
– законодательнозафиксировать исчерпывающий перечень видов государственных расходов иустановить, что все они подлежат обязательному и полному отражению в федеральномбюджете;
– особоевнимание должно быть обращено на необходимость отражения в федеральном бюджетев качестве его расходов налоговых льгот, начисленных, но неуплаченных налогов,бюджетных кредитов и ссуд;
– вфедеральном законе о бюджете в полной мере должно отражаться движение всехфинансовых потоков;
– корректногодолжны отражаться доходы и расходы в федеральном бюджете.
3.2Перспективы и пути совершенствования бюджетного федерализма в РФ
Центральноеместо в становлении экономики занимают вопросы укрепления финансовой базырегионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетногофедерализма. Эффективность функций бюджетов всех уровней определяется тем,насколько рационально выстроен механизм межбюджетных отношений. Основувзаимоотношения бюджетов составляет распределение расходных полномочий ипервичных доходных источников по всем уровням.
В ближайшеевремя предлагается установить примерно равные доли федерального бюджета иконсолидированных бюджетов субъектов РФ в доходной части консолидированногобюджета Федерации. Долю закрепленных за местными бюджетами налоговых доходов,составляющую по действующему законодательству около 34 процентов от налоговыхдоходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, намечается увеличить навосемь-десять процентов.
Приподготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» насоответствующий финансовый год следует учитывать все направления расходованиясредств на территории субъектов РФ, в том числе осуществляемых по линии отраслевыхведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка исоотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.
Главныминаправлениями совершенствования системы финансовой поддержки субъектовФедерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативногорасчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых механизмоврасчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода решаетсяпроблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целяхобеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством болееполного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и ихдифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние испецифику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективерегиональная экономика должна становиться все менее зависимой отприродно-климатических факторов.
Для отстающихрегионов экономическая политика государства включает активное участие Федерациив программах перестройки их экономики, формировании условий для привлеченияинвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов-лидеровполитика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия всовместных проектах.
Например:строительство объектов: в РТ это метро, мост через Каму.
Необходимоуточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетнымотношениям и налоговой политике инвестиционную направленность. В налоговыхотношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговыхльгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовыересурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активнойамортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевоеиспользование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. Принецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергатьсясерьезному налогообложению.
По мнениюбольшинства российских ученых, экономистов и политиков, сегодня можно говоритьо наступлении третьего этапа экономических реформ в России и соответственноэкономической политики: стратегии социально-экономического прорыва в условияхсовременного постиндустриального общества.
Совершенствованиефинансовых взаимоотношений между федеральными, региональными и местнымиорганами власти является одним из ключевых факторов экономического иполитического развития России. Эти отношения не только связывают воединобюджетную систему государства, но и обеспечивают ее эффективноефункционирование.
Длядостижения поставленных целей характерна последовательность действий, нашедшихотражение в ряде документов:
Программеразвития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.(одобрена постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 №584)[44],в соответствии с которой формируется новая региональная нормативно-правоваябаза регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации;
Федеральномзаконе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов РФ» (от 04.07.2003 №95-ФЗ),способствующему укреплению вертикали власти, сокращению асимметрии междурегионами, установлению четкого разграничения полномочий между уровнями власти,обеспеченных средствами, достаточными для их осуществления;
Федеральномзаконе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» (от 06.10.2003 №131-ФЗ), реформирующим местное самоуправление;
Концепцииреформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.(постановление Правительства РФ от 22.05.2004 №249)[45],целью которой является создание условий и предпосылок для максимальноэффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствиис приоритетами государственной политики; смещение акцентов бюджетного процессаот «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».
Всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов РФ» органы государственной власти субъектов РФ осуществляютфинансирование ряда полномочий, источником которых являются бюджетные средства(см. приложение 8).:
- собственныебюджетные средства, в том числе безвозмездные перечисления из бюджетов другихуровней (ст. 26.15 п. 1):
- полномочияпо предметам ведения субъектов РФ (ст. 26.1 п. 1, ст. 26.2);
- полномочияпо предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (41 вопрос) (ст. 26.3п. 2, ст. 26.3 п. 1);
- полномочияпо предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не урегулированныхфедеральными законами (остаточные по законам субъектов РФ) (ст. 26.3 п. 5);
- средствафедерального бюджета, передаваемые в виде субвенций (ст. 26.15 п. 3):
- отдельныеполномочия по предметам ведения РФ (ст. 26.5, 26.3 п. 7);
- полномочияпо предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных ст. 26.3п. 2 и установленных иными федеральными законами (остаточные пофедеральным законам) (ст. 26.3 п. 7).[46]
Важнейшаяцель в Российской Федерации должно быть – укрепление единого федеративногогосударства с направленностью в сторону более равномерного распределенияфинансовых ресурсов между его субъектами исключает применение принципа «одинналог – один бюджет» при формировании основных направлений совершенствованиягосударственных финансов. Кроме того, учеными, исследующими современныепроблемы проведения эффективной налоговой политики, справедливо указывается,что в практическом плане строгое и полное разграничение всех источников доходапо видам бюджетов – задача невероятной сложности, поскольку всегда будетсуществовать потребность в перераспределении средств.
Переходя канализу методов распределения доходов от взимания региональных налогов междубюджетами разных уровней бюджетной системы следует отметить, что формированиеимущественными налогами собственной финансовой основы территориальных бюджетовносит исторический характер.
Важнейшейсоставной частью бюджетной политики страны выступает, концепция межбюджетныхотношений. На ее основе разрабатываются подходы к разграничению доходных ирасходных полномочий между уровнями власти, определению критериев и методовпредоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетнойсистемы.
Основнымипричинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов Федерацииявляются:
- уровеньэкономического развития регионов;
- степеньих обеспеченности природными ресурсами;
- различнаяструктура экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал;
- неодинаковыеусилия региональных властей по сбору налогов.
Отличительнойчертой межбюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами в 2008 г.будет является использование в механизмах распределения межбюджетныхтрансфертов стимулов для увеличения субъектами Федерации собственной доходнойбазы, повышения качества управления региональными финансами и совершенствованияпорядка финансирования инвестиционных трансфертов регионам.
В составемежбюджетных трансфертов, как и в предшествующие годы, находятся Федеральныйфонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд региональногоразвития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фондкомпенсаций, см. таблицу 3.2.1
Таблица 3.2.1.Основные изменения структуры межбюджетных трансфертов в 2008 г. [47](млрд. руб.)Структура Утверждено на 2007 г. Проект на 2008 г. Отклонение Межбюджетные трансферты 529, 4 777, 2 247, 8 Федеральный фонд финансовой поддержки регионов 228, 2 260, 4 32,2 Фонд софинансирования социальных расходов 26,2 33,5 7,3 Дотации бюджетам субъектов РФ на обеспечение сбалансированности бюджетов 25, 0 34, 6 9, 6 Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов 1,4 2,0 0, 6 Фонд регионального развития 2, 7 4,2 1, 5 Фонды компенсаций 73,8 153, 9 80, 1 Продолжение таблицы 3.2.1 Прочие межбюджетные трансферты 172, 1 288, 6 116, 5 Дотации и субвенции ЗАТО 15, 8 16, 7 0, 9
Предусмотренодополнительное увеличение ФФПР (Федеральный Фонд поддержки регионов) на 9,1млрд. руб., распределение которых осуществлено с учетом поощрения регионов,достигших за последние три года роста налоговых и неналоговых доходов,сокращения кредиторской задолженности темпами, превышающими среднероссийскийуровень, а также имеющих долю кредиторской задолженности в объеме доходов нижесреднероссийского уровня.
Современная бюджетная политика, безусловно, обеспечивает созданиеряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, созданияусловий для ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности.Принципиальной особенностью такой политики является ее реализация с помощьюгибких в экономико-финансовом отношении и универсальных в смысле объекта приложенияинструментов. Они в большинстве своем должны быть ориентированы нарегулирование не самих отраслей экономики, а макроэкономических показателей(речь идет о поддержании эффективных пропорций агрегированных показателейвалового национального выпуска; приемлемого уровня инфляции; эффективногообменного курса рубля и ставки рефинансирования; таможенных тарифов; экспортныхи импортных квот и пр.). В данной связи, если исходить из федерального бюджетана 2008–2010 гг. стране предстоит решить следующие задачи:
1. Стимулирование инструментами налоговой политики позитивныхструктурных изменений в экономике, последовательное снижение совокупнойналоговой нагрузки на бизнес. Самый высокий уровень налогового бремени, поитогам 2006 г., был в секторе добычи полезных ископаемых (51,6%).Минимальный уровень налоговой нагрузки – в сельском хозяйстве (4,3%) исоциальной сфере (8,3%). В обрабатывающих производствах уровень налоговойнагрузки в данный период составил 19,1%. Тем самым сокращается разрыв в инвестиционнойпривлекательности сырьевого и перерабатывающего секторов, что являетсянеобходимым условием для прогресса в диверсификации экономики и ухода от «голландскойболезни».[48]
При этомследует иметь в виду, что действующий Бюджетный кодекс РФ значительно усиливаетэкономическое неравенство субъектов Федерации. Из-за непропорциональногоперераспределения социальных обязательств и налоговых поступлений усиливаетсяэкономическая зависимость регионов от федерального центра, что негативносказывается на экономической динамике территорий и инициирует обострениемежбюджетных отношений.
Решение этихпроблем требует уточнения ряда приоритетов, регулирующих федеральные отношения.[49]
Одним из нихявляется вопрос справедливого распределения государственной собственности междуцентром и субъектами как вещественной основы экономического роста.
Представляется,что государственная собственность, расположенная на территории субъекта, еслиона не имеет стратегического для страны назначения, могла бы быть передана насубфедеральный уровень с пропорциональными ее бюджетной производительностисоциальными мандатами. Если федеральная собственность «доходопоглощающая», тоее можно передать субъектам вместе с соответствующим финансовым покрытием(субсидированием) из центра.
2. Достижение стабильно низкого уровня инфляции. Устойчивостьроссийского рубля является тем условием, при котором экономика работаетэффективно и бесперебойно. Низкая инфляция создает благоприятные условия длянакопления и инвестирования средств в результате сокращения риска потерипокупательной способности денег; укрепляются и получают возможность эффективнофункционировать кредитные и финансовые рынки. Инфляция отражаетусредненную оценку индекса потребительских цен, исходя из структуры расходовразличных доходных групп населения. Средний рост потребительских цен за 2001–2005 гг.составил 13,4%. При этом уровень инфляции для наименее обеспеченного населения(1-я и 2-я децильные группы) за этот период был на 1,5 процентного пункта выше,чем средний уровень инфляции. Это превышение обусловлено, прежде всего,интенсивным ростом цен на платные услуги для данной группы граждан (25,85%против 21% в среднем по всем домохозяйствам) и цен на непродовольственныетовары (7,1% против 6,4%).[50]
Следуетотметить, что экономика и денежно-кредитная сфера по-прежнему в значительнойстепени зависят от динамики цен на нефть. С августа 2005 по август 2006 г.по мере пересмотра прогноза цен на нефть изменялись параметры денежно-кредитнойи курсовой политики. Так, если при прогнозируемой цене на нефть в 2007 г.в размере 35 долл. США/бар. индекс потребительских цен прогнозировался вразмере 6 – 7,5%, среднегодовой курс рубля к доллару США – 28,6 руб./долл. США,повышение реального эффективного курса рубля – 3,7%, то при прогнозируемой ценена нефть 61 долл. США (дата прогноза – август 2006 г.) индекспотребительских цен прогнозируется в размере 6,5 – 8%, среднегодовой курс рубляк доллару США – 26,5 руб. /долл. США, повышение реального эффективногокурса рубля – 4,8%.[51]
Повышениепрогнозируемых цен на нефть увеличивает величину дополнительных доходовэкономики, не направляемых в Стабилизационный фонд и используемых дляфинансирования расходов бюджета. Результатом проводимой бюджетной политики,направленной на использование дополнительных доходов бюджета, поступающих врезультате высоких цен на нефть, стало увеличение непроцентных расходов с 14,9%ВВП в 2004 г. до 15,3% ВВП в 2005 г. и 15,4% ВВП в 2006 г. В2007 г., по проекту федерального бюджета, непроцентные расходы составилипримерно 17% ВВП.
В целяхповышения эффективности координации бюджетной и денежно-кредитной политики потребуютсядополнительные механизмы, ограничивающие прирост непроцентных расходовфедерального бюджета, в частности закрепление уровня расходов как доли к ВВПили установление фиксированного размера использования нефтегазовых доходов(нефтегазового трансферта) к ВВП.
3. Реализация приоритетных национальных проектов, направленных намодернизацию социальной сферы, в том числе сферы здравоохранения и образования,обеспечения населения доступным и комфортным жильем. Значительный социальныйэффект будет также иметь реализация национального проекта в сфере АПК.
Совокупныйобъем средств, предусмотренных на финансирование национальных проектов, в 2007 г.составляет с учетом гарантий 264,3 млрд. руб., без учета гарантий – 230,78млрд. руб., т.е. прирост по отношению к предыдущему году – 79,78 млрд. руб.
Объем средствна финансирование национального проекта «Образование» в 2007 г. составил48,9 млрд. руб. (увеличение на 19,6 млрд. руб.), «Здоровье» – 107,7 млрд. руб.(45,1 млрд. руб.), «АПК» – 23,4 млрд. руб. (1,5 млрд. руб.), «Доступное икомфортное жилье» (без учета гарантий) – 50,78 млрд. руб. (13,58 млрд. руб.).
Реализациямероприятий в области образования в 2007 г. и в среднесрочной перспективенаправлена на повышение качества и доступности образования, развитие системынепрерывного профессионального образования, формирование эффективного рынкаобразовательных услуг, повышение инвестиционной привлекательности сферыобразования, а также переход на принципы подушевого финансирования приреализации образовательных программ. Реализация государственной политики поуказанным направлениям позволит создать условия для повышения качества «человеческогокапитала». Ожидается рост численности детей в дошкольных образовательныхучреждениях – с 4 542,6 тыс. чел. в 2005 г. до 5 097,1 тыс. чел. в 2009 г.,прием в образовательные учреждения начального профессионального образования в2009 г. может составить 849,6 – 873,9 тыс. чел. против 778 тыс. чел. в2005 г., увеличение численности студентов к 2009 г. составит 1,7 – 2,6%по сравнению с 2005 г. [52]
Политика всфере здравоохранения в 2007–2009 гг. направлена на улучшение состоянияздоровья населения путем улучшения доступности и качества медицинской помощи,профилактики заболеваний за счет создания условий предоставления медицинскихуслуг, соответствующих потребностям населения и современному уровню развитиямедицинской науки и технологий.
Повышениеэффективности функционирования системы здравоохранения будет решаться путемусиления профилактической направленности здравоохранения, переориентации частиобъемов медицинской помощи на амбулаторно-поликлинический этап, оздоровления икоррекции выявленных изменений в состоянии здоровья населения, широкоговнедрения стационарозамещающих технологий и расширения спектра медицинскихуслуг
Обеспеченностьместами в дневных стационарах возрастет с 13,9 мест на 10 тыс. населения в 2005 г.до 17,5 – 17,7 в 2009 г., обеспеченность участковыми врачами-терапевтамивозрастет к 2009 г. по сравнению с 2005 г. на 14,3%,врачами-педиатрами – на 6%, врачами общей практики – в 2 раза. Обеспеченностьсредним медицинским персоналом в системе здравоохранения в целом возрастет на13,5%.
В рамкахреализации Концепции демографического развития России на период до 2015 г.предусматривается увеличение размеров пособий по материнству и детству (пособийпо беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком додостижения им возраста полутора лет и пособий женщинам при постановке на учет вранние сроки беременности). На реализацию этих мероприятий (без учета расходовна предоставление базового материнского капитала) будет направлено 32,3 млрд.руб.
В 2007–2009 гг.будут также реализованы федеральные целевые программы «Предупреждение и борьбас социально значимыми заболеваниями на 2007–2011 годы», «Дети России (на 2007–2010годы)», а также ведомственные и региональные целевые программы, что позволитнаправить финансовые ресурсы на решение наиболее значимых проблем здравоохранения,связанных с улучшением состояния здоровья населения.[53]
Развитие АПК осуществляетсяпо трем основным направлениям:
1) ускоренноеразвитие животноводства;
2)стимулирование развития малых форм хозяйствования;
3)обеспечение жильем молодых специалистов и их семей на селе.
Данныйнациональный проект предполагает затраты объемом 23,4 млрд руб., он позволитсущественно снизить уровень сельской бедности и привлечь в аграрный сектормолодых специалистов, а также повысит продовольственную безопасность страны иконкурентоспособность отечественного сельского хозяйства
4. Обеспечение энергетической безопасности и модернизацияэнергетической инфраструктуры, технологическая модернизация экономики, развитиеинновационной инфраструктуры и повышение конкурентоспособности народногохозяйства, прежде всего путем реализации федеральных целевых программ,направленных на развитие научных исследований, разработку и внедрение новыхтехнологий в электронике, авиакосмическом комплексе, в сфере информатики инанотехнологий. Преодоление отставания в развитии транспортной инфраструктурыпутем реализации инфраструктурных проектов с использованием средствИнвестиционного фонда.[54]
Реализациякомплекса мер по стимулированию экономического роста предполагает повышениеэффективности государственных расходов инвестиционного характера. Их объем,включая инвестиционный фонд и инвестиционную часть национальных проектов,увеличится с 2,1% ВВП в 2006 г. до 2,7% ВВП в 2007 г. в связи сзапуском новых целевых программ и активизацией государственно-частногопартнерства.
Эффективностьинвестиционных расходов государства во многом определяется качеством целевыхпрограмм и изменением их структуры в пользу программ, направленных на развитиепроизводственной инфраструктуры, науки и инновационной системы, новыхтехнологий, наукоемких отраслей, таких как атомная промышленность, авиационнаяпромышленность, космический комплекс, судостроение и электроннаяпромышленность. Существенным фактором активизации накопления частного капиталастанет формирование финансовых институтов развития. Они включают, в частности,создаваемую Государственную корпорацию развития и систему негосударственныхвенчурных фондов, формирующихся при поддержке Российской венчурной компании.
В результатереализации предлагаемых мер в бюджете на 2007 г. доля бюджетных средств винвестициях в основной капитал существенно возрастает – с 17,8% в 2005 г.до 20,3% в 2006 г. и до 20,6% в 2007 г.
Такимобразом, современная бюджетная политика государства направлена в ближайшейперспективе, помимо мобилизации доходов в бюджеты всех уровней и реализациибюджетных расходов государства (общества), как минимум, на решение еще двухочень важных задач, а именно: модернизацию (реформирование, совершенствование)межбюджетных отношений и создание необходимых предпосылок экономического ростастраны.
Необходимозавершить, соблюдая установленные принципы, разграничение полномочий междупублично-правовыми образованиями.
Приподготовке и реализации решений о делегировании полномочий в сферерегулирования экономического и социального развития Правительство РоссийскойФедерации должно исходить из необходимости оптимизации структуры и численноститерриториальных органов федеральных служб и агентств, сохраняя за федеральнымуровнем в основном контрольные и надзорные функции. Следует продолжить передачуреализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся всобственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности,на финансирование из региональных и местных бюджетов. При этом по ужестроящимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектовРоссийской Федерации и в муниципальной собственности, включавшимся в переченьстроек и объектов для федеральных государственных нужд, в федеральном бюджетенеобходимо предусмотреть средства софинансирования расходов субъектовРоссийской Федерации в размере, соответствующем федеральной доле в общем объемеассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.
В 2008 годуследует заключить с высокодотационными субъектами Российской Федерациисоглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств иувеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а контрольным органам –провести проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов за 2007 год.
С полнымправом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционнаямодель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такиеобщие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельностьбюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетногофедерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и еесубъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра ирегионов, а с другой – устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость,определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено всовместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принциповналогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены всвоих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общихпринципов налогообложения. По Конституции действует три системыналогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетови налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведаютэкономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли,недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фондырегионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи ивзаимодействие налоговых систем.
Такимобразом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетногофедерализма существуют. Тем не менее, реальная его сущность значительно сложнееи представляет собой взаимодействие экономических и политических интересоввластных уровней и структур государства, направленных на формирование,присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредствомсистемы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов(5). Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращениявнутри самого государства, выражающийся в специфических финансовыхкругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими ифизическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов.Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе «экономика – государство– экономика», где государство само по себе является целой системой субъектов.
Приняторазделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняясфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределениябюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сферавыражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя «обслуживание»государством общества. При этом, чем оно получается дешевле, тем эффективнеесистема бюджетного федерализма.
Такимобразом, можно сделать следующие выводы.
1.Современный этап реализации экономической функции федеративного государства вчасти организации межбюджетных отношений показывает, что практика складываетсяпреимущественно по пути использования программно-целевых механизмов.
2. Увеличениеколичества программ и разнообразие охватываемых ими вопросов свидетельствует оросте государственного влияния в регулировании экономики.
3.Тематическая направленность программ за последний период свидетельствует оповышении внимания государства к вопросам межбюджетных отношений, к проблемамразвития экономического федерализма. Следовательно, в российских условияхначинает более зримо и наглядно проявляется особенность экономической функциигосударства, связанная с ее федеративным государственным устройством.
4. Программыявляются инструментом, наиболее гибко реагирующим на проблемы правовой иэкономической действительности, позволяют получить более целостную картину посравнению со статичным законодательством.
5. Существуетпроцедурный разрыв в реализации программ и соотнесении их с законодательством,что порой приводит к тому, что прекрасно сформулированные цели и мероприятияпрограмм не доводятся до конца, а законодательные акты длительное время неприводятся в соответствие с указаниями программ.
Данный разрывнеобходимо устранить путем законодательного закрепления правил реализациипрограмм, установлением критериев их эффективности, а также путем введенияпрактики парламентских слушаний по поводу реализации программ.
В настоящеевремя судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или инойего модели, сколько от способности государства как единого целого преодолетьразрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход вмасштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзядопустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится вфактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабитфедеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономикиактивизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризисуобщероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональныхгосударственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единойэмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетногодефицита.
Бюджетный федерализмнеобходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикойрыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итогепозволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость иобъективность нашей рыночной экономической системы.
Заключение
Таким образом, целью данной дипломной работыявилочсь – исследование проблемы и перспективы развиия бюджетного федерализма вРоссийской Федерации, исходя из этого, можно сделать следующие выводы:
Само понятиефедерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме,которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование крупного какцелостной организации политической власти, допускает существование и развитие вего пределах структурных единиц. Понятие бюджетный федерализм можно определитькак отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектовФедерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводуформирования и реализации бюджетной политики государства, разграниченияналогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения иперераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельностибюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местнымивластями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единстваобщегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народовмногонациональной Федерации, проживающих на территориях субъектов Федерации ивходящих в них местных территориальных образований.
Российский бюджетный федерализм можно отнести ккооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетногофедерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что онапредполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектамиФедерации по бюджетным вопросам.
В последниегоды, как показывает практика, систематически увеличивался объем финансовойпомощи, оказываемой из федерального бюджета. Связано это было с тем, чтореальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетахобеспечивался не за счет роста в них налоговых доходов, адекватных ростурасходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказанияфинансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. Однако многолетняяпрактика оказания финансовой помощи не только не привела к нивелированиючрезмерных различий в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальныхобразований, но еще и усилила их, наводя на мысль об известной ущербности существующегомеханизма выделения межбюджетных трансфертов.
Федерализм вего современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеямсамоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересамрегионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализмоснован на демократических принципах, на устоях правового государства, если ондействительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются егодостоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услугсвобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообменадостижениями науки, образования, культуры.
Наличиефедеративного административно-территориального устройства само по себе еще неявляется достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономическойсистеме преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям,когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центральногоправительства, а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролемцентра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализациюбюджетной системы, но и большую ответственность, и самостоятельность всех еезвеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных вБюджетном кодексе РФ. К ним относятся: – распределение и закрепление расходовбюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации; – разграничение(закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативамрегулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; – равенствобюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных правмуниципальных образований; – выравнивание уровней бюджетной обеспеченностисубъектов Российской Федерации, муниципальных образований; – равенство всехбюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом,равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РоссийскойФедерации.
Анализвертикальной структуры бюджетной системы страны показывает, что на протяжениипоследних лет постоянно усиливается тенденция к централизации значительнойчасти бюджетных средств на федеральном уровне.
Доходыфедерального бюджета в 2008 г. составят 6 трлн. 673 млрд. руб. (19,1%ВВП), расходы – 6,5 трлн. руб. (18,6% ВВП), в том числе процентные расходы188,5 млрд. рублей (0,5% ВВП), непроцентные – 6 трлн. 311,8 млрд. руб. (18,1%ВВП). Профицит бюджета в 2008 г. составит 173 млрд. руб. (0,5% ВВП).
Доходыфедерального бюджета в 2009 г. составят 7 трлн. 421 млрд. руб. (18,8% ВВП),расходы – 7 трлн. 361 млрд. руб. (18,6% ВВП), в том числе процентные расходы – 213млрд. руб. (0,5% ВВП), непроцентные – 6 трлн. 964 млрд руб. (17,6% ВВП).Профицит бюджета в 2009 г. составит 0,2% ВВП, сказал А. Кудрин, неназвав абсолютную цифру.
В 2008 году ив среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюджетанеобходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики,реализовано не полностью, что в перспективе может потребовать внесениясоответствующих корректив в бюджетную политику и бюджетное законодательство.
В 2009 г.впервые в федеральном бюджете появятся условно утверждаемые расходы, онисоставят 0,5% ВВП и 2,5% от общего объема расходов 2009 г. Объем этихусловных расходов будет равен 184 млрд. руб. «Ни правительство, ни Госдума ихне разделит, это табу», – подчеркнул А. Кудрин, отметив, что эти расходызакладываются на возможное увеличение зарплат, социальных обязательств ивыполнение иных программ.
Доходыфедерального бюджета в 2010 г. составят 8 трлн. 035 млрд. руб. (18,1%ВВП), расходы – 7 трлн. 998 млрд. руб. (18% ВВП), в том числе процентныерасходы – 247 млрд. руб. и непроцентные – 7 трлн. 351 млрд. руб. Условноутверждаемые расходы в 2010 г. составят 399 млрд. руб., или 5% к общемуобъему расходов 2010 г. Профицит составит 36,5 млрд. руб. (0,1% ВВП).
Существеннымнедостатком действующего бюджетного законодательства России является и то, чтоважные принципы функционирования бюджетов разного уровня лишь декларируются, ноне реализуются в конкретных нормах права.
Средиважнейших проблем правового регулирования системы бюджетного федерализма – отражениев федеральном бюджете всех государственных доходов и расходов на основепринципов единства и полноты. Современный этап экономического развития Россиихарактеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративныхотношений. Эта проблема становится настолько острой, что на повестку днявыносится вопрос о сохранении территориальной целостности страны, формированииединого экономического пространства.
Взаимодействиемежду центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годомстановится все более жестким. Это обусловлено, в частности, спадом производстваи сокращением базы налогообложения, а следовательно, уменьшением объемовбюджетов.
Бюджетный кодексРФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно из федеральногобюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными расходамиисчерпываются все расходы государства. Именно с этим связана проблема,обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджетгосударственные расходы и тем самым выводить из-под контроля их определеннуючасть. В результате исполнительная власть имеет законные основаниясамостоятельно распоряжаться определенной долей государственных средств.
Проблемыбюджетного федерализма чаще всего видят во взаимоотношениях бюджетов, особеннов своевременности перечислений из федерального бюджета трансфертов субъектамФедерации. Однако корень этих проблем в значительной степени лежит в финансахпредприятий, их пораженности экономическим кризисом.
Бюджетныйфедерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ,охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Нашастрана делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративныхотношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к ихформированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнутыположительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем
Важнейшаяцель в Российской Федерации должно быть – укрепление единого федеративногогосударства с направленностью в сторону более равномерного распределенияфинансовых ресурсов между его субъектами исключает применение принципа «одинналог – один бюджет» при формировании основных направлений совершенствованиягосударственных финансов.
Обеспечениестабильности закрепленных за уровнями публичной власти доходных источниковдолжно стать важнейшим принципом бюджетной политики федеральных органовгосударственной власти и органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.
С полнымправом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционнаямодель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такиеобщие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельностьбюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетногофедерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и еесубъектов.
В настоящеевремя судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или инойего модели, сколько от способности государства как единого целого преодолетьразрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход вмасштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации.
Бюджетныйфедерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономическойполитикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечномитоге позволит стабилизировать российскую государственность, повыситьуправляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.
Важнейшейсоставной частью бюджетной политики страны выступает, как уже отмечено,концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываются подходы кразграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти,определению критериев и методов предоставления финансовой помощи на базеусловий функционирования бюджетной системы. Суть межбюджетных отношенийвыражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Онипризваны обеспечивать, прежде всего, оптимальное распределение доходных ирасходных полномочий между уровнями власти и соответственно уровнями бюджетнойсистемы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территориистраны.
Обеспечениестабильности закрепленных за уровнями публичной власти доходных источников ирасходных полномочий должно стать важнейшим принципом бюджетной политикифедеральных органов государственной власти и органов государственной властисубъектов Российской Федерации.
Одновременнонеобходимо проанализировать практику исполнения субъектами Российской Федерацииделегированных им федеральных полномочий с предоставлением субвенций изфедерального бюджета. Стоит продолжить работу по расширению круга такихполномочий.
Нужно оказатьсодействие субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления вработе по оздоровлению их бюджетов. Следует активнее внедрять принципы лучшейпрактики планирования и исполнения бюджетов, не допускать образования бюджетнойзадолженности, что означает четкое исполнение органами власти обязательствперед хозяйствующими субъектами и населением. Именно так должен строитьсябюджетный процесс – от региона до поселения.
Необходимо надолговременной основе определиться с направлениями использования Федеральногофонда регионального развития, изменить механизм его формирования ираспределения с учетом применения единых методологических принципов отборарегионов для оказания инвестиционной поддержки и порядка предоставления средствиз этого фонда с учетом финансовых возможностей субъектов Российской Федерации.
В качестверекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений можно отнести:
- Важносоздать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства,обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграниченияполномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы нетолько на федеральном, но и на территориальном уровнях.
- Совершенствованиесистемы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федеральногобюджета.
- Совершенствованиемеханизмов распределения иных видов финансовой помощи.
- Развитиемониторинга и контроля реализации федеральных полномочий, передаваемыхрегиональным и муниципальным органам власти.
- Предупреждениевозникновения неплатежеспособности и оздоровление региональных и муниципальныхфинансов.
- Предупреждениеи ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, влекущих увеличение бюджетныхрасходов.
- Повышениепрозрачности региональных и муниципальных финансов.
Список использованных источников и литературы
1. КонституцияРоссийской Федерации / Федеральный конституционный закон РФ от 12 декабря 1993 г. //Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
2. Налоговыйкодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ (сизменениями 10 января 2006 г., 26 мая 2007 г.) // Собраниезаконодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. №31 ст. 3824
3. Бюджетныйкодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (БК РФ) (с изм. идоп. 4 декабря 2006 г., 20 апреля 2007) // Собрание законодательстваРоссийской Федерации от 3 августа 1998 г. №31 ст. 3823.
4. Бюджетныйкодекс РТ от 29 мая 2004 г. №35-ЗРТ (с изм. и доп. от 22 июня, 11 декабря2006 г., 2 августа 2007 г.) // Ведомости Государственного СоветаТатарстана, №4–5 апрель-май 2004 г.
5. Федеральныйзакон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями 15, 18 июня, 21июля 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 6октября 2003 г. №40 ст. 3822
6. Федеральныйзакон от 19 декабря 2006 г. №238-ФЗ «О федеральном бюджете на2007 год» (с изм. и доп. от 15 мая, 7 июня, 17 июля 2007 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. №52(часть II) ст. 5504
7. ЗаконРТ от 30 ноября 2006 г. №71-ЗРТ «О бюджете Республики Татарстан на 2007год» (с изм. и доп. от 11 июля 2007 г.) // газета «РеспубликаТатарстан» 1 декабря 2006 г. №239.
8. Федеральныйзакон от 31 июля 1998 г. №147-ФЗ «О введении в действие части первойНалогового кодекса Российской Федерации» (с изменениями 9 июля 2002 г., 7июля 2003 г., 29 июля 2004 г.) // Собрание законодательстваРоссийской Федерации от 3 августа 1998 г., №31, ст. 3825.
9. Федеральныйзакон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетныйкодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (сизменениями от 29 ноября 2004 г., 1 июля, 19, 27 декабря 2005 г., 4,19 декабря 2006 г., 26 апреля 2007 г.) // Российская газета от25 августа 2004 г. №182.
10. Федеральный закон от 27 декабря2005 г. №198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодексРоссийской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» иФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от2 января 2006 г. №1 ст. 9
11. Постановление Правительства РФ от 15августа 2001 г. №584 «О Программе развития бюджетного федерализма вРоссийской Федерации на период до 2005 года» (с изменениями от 6 февраля 2004 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., №34,ст. 3503
12. Постановление Правительства РФ от 22 мая2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (сизменениями от 23 декабря 2004 г.) // Российская газета от 1 июня2004 г. №113.
13. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №198-ФЗ«О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (невступил в силу) // Собрание законодательства Российской Федерации от 30июля 2007 г. №31 ст. 3995
14. Артемьева С., Совершенствованиесистемы межбюджетных отношений в современных условиях. // Вопросыэкономики. – 2006. – №5 – С. 137–144.
15. Афанасьев М.П., Основы бюджетнойсистемы, Учебная литература. – М.: Издательство «ГУ ВШЭ», 2007. – 641 с.(С. 92–109)
16. Березин М.Ю., Особенностимежбюджетного распределения доходов от региональных и местных налогов //Законодательство и экономика. – №12, декабрь 2007. – С. 69–75.
17. Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин А.М.,Колпаков Р.В., Никитина О.В., Романова Е.В., Степанова О.Н. Комментарийк Бюджетному кодексу Российской Федерации. – М.: Финансы и статистика. – 2006.– 558 с.
18. Богов X.М., Развитие межбюджетныхотношений и предпосылок экономического роста // Бухгалтерский учет вбюджетных и некоммерческих организациях. – №16, август 2007. – С. 39–46.
19. Борисов А.Н. Комментарий кБюджетному кодексу Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ. –«Юстицинформ», 2006. – 480 с.
20. Вахрин П.И., Нешитой А.С.,Бюджетная система Российской Федерации, Учебная литература. – М.: «Издательскийдом Дашков и К», 2006 – С. 104–128.
21. Вострикова Л.Г., Финансовое право:Учебник для вузов. – ЗАО Юстицинформ, 2006. – С. 203–209.
22. Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетнаясистема Российской Федерации: Учеб. М.: «Дашков и Ко», 2006. – С. 61–75.
23. Горегльед В. Бюджетная трех летка (2006–2008 гг.)и экономическая политика государства. // Вопросы экономики. – 2005. –№8 – С. 106–110.
24. Горлова О.С., Разграничение ираспределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации //Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – №17, сентябрь2006. – С. 67–75.
25. Грицюк Т.В., Управление расходамифедерального бюджета // Финансы. – 2005 июль – №14. – С. 28–31.
26. Гришин В.И., Региональнаяэкономическая политика и межбюджетные отношения. // Финансы. – 2006. –№4 – С. 50–55.
27. Евсеев П.И., Некоторые вопросы развитиябюджетного законодательства субъектов Российской Федерации // Журналроссийского права. – №10, октябрь 2006. – С. 28–39.
28. Еналеева И.Д., Сальникова Л.В. Налоговоеправо России: Учебник. – «Юстицинформ», 2006. – 670 с.
29. Игудин А.Г., Актуальные проблемымежбюджетных отношений. // Финансы. 2006. – №10. – С. 15–20.
30. Идугин А.Г., Некоторые проблемымежбюджетных отношений. // Финансы. – 2006. – №5-С. 8–12.
31. Ишаев В., Основные принципы стратегиисоциально-экономического развития России // Проблемы теории и практикиуправления, 2006. – №5. – С. 21–26.
32. Карчевская С., Финансовые аспектыреформы местного самоуправления // Бюджет. – 2007. – №5. – С. 47–55.
33. Климов Н.Ю., Федерализм – это средасуществования Российской Федерации // Журнал Российского права. –2006 – №3– С. 162–170
34. Колесов А.С., Межбюджетные отношения:сущность и пути совершенствования. // Финансы. 2007. – №2 – С. 3–7.
35. Комментарий к Бюджетному кодексуРоссийской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Издательство «Экар», 2006.– 493 с.
36. Лексин И.В., Грицюк Т.В., Лексин А.В.,Стратегическое планирование и прогнозирование бюджетов // Бухгалтерскийучет в бюджетных и некоммерческих организациях. – №6, март 2005 г. – С. 25–34.
37. Лермонтов Ю.М., Доходы бюджета 2006года, администрируемые ФНС России // «Налоговый вестник», №1, январь 2006.– С. 55 – 71.
38. Лютов Л. Идея государственного управленияэкономикой: уроки истории // Вопросы экономики. 2006. – №6. – С. 91–99.
39. Международное право в документах. – М.:Юрид. лит. 2004. – С. 24–32.
40. Налоги в условиях экономической интеграции/ Под ред. проф. В.С. Барда и проф. Л.П. Павловой. – «КноРус», 2006.– С. 27–30.
41. Нестеренко Т.Г., Основные принципымежбюджетных отношений. // Финансы, 2006. – №11 – C. 32–35.
42. Петрова Г.В., Современные проблемыразвития теории и практики правового регулирования налогообложения в финансовойдеятельности государства // Журнал российского права. – №8, август 2006. –С. 37–45.
43. Пешина Э.В., Бюджетный федерализм иэкономические реформы в России // Бухгалтерский учет в бюджетных инекоммерческих организациях. – №24, декабрь 2006. – С. 37–46.
44. Подпорина И.В., Межбюджетныеотношения и бюджетное регулирование // Финансы. – 2006. – №10. – С. 15–20.
45. Пронина Л., Налоговые доходы местныхбюджетов // Налоги. 2006. Вып. 1. С. 59–62.
46. Разгулин С.В., О развитии российскогоналогового законодательства в современных условиях. – М.: Издательство«Финансы». – 2006. – С. 52–68.
47. Родионова В.М., Совершенствованиебюджетного законодательства – необходимое условие осуществления преобразованийв бюджетной сфере России // Бухгалтерский учет в бюджетных инекоммерческих организациях». – №2, январь 2006. – С. 55–63.
48. Рыбакова Р.Ю., Теоретические основыпостроения межбюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных инекоммерческих организациях. – №9, май 2007. – С. 49–56.
49. Рябухин С.Н., Межбюджетные отношенияи региональные бюджеты. // ЭКО. – 2005. – №10 – С. 144–154.
50. Тишкина Л.Е., Фрыгин А.В.,Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях // Финансы. – №1,январь 2007. – С. 39–45.
51. Фадеев Д.Е., Проблемы соблюденияосновных положений теории бюджетного федерализма в отдельных нормативныхправовых актах Российской Федерации // Законодательство и экономика. – №7,июль 2007. – С. 44–59.
52. Финансы: Учебник для вузов /Под ред. Л.А. Дробозиной.М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. – 527 с.
53. Финансы: учебник для студентов вузов,обучающихся по экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит» /По ред. Г.Б. Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. –703 с. (С. 160–285).
54. Хропанюк В.Н. Теория государстваи права – М.: Бек, 2005. – С. 309–315.
55. Шуба В.Б., Методология формирования иразвития межбюджетных отношений. Автореф. диссерт. д. э. н. – М., 2005. – С. 14–15.
56. Аналитическая справка Министерства поналогам и сборам – www.nalog.ru
57. Официальный сайт Министерства финансов РФ– www.minfin.ru
58. Официальный сайт Президента России – www.kremlin.ru