--PAGE_BREAK--Исполнительной орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан ежеквартально информировать орган законодательный (представительный) государственной власти субъекта Российской Федерации о расходовании средств резервного фонда.
Бюджетные средства, будучи выделенными, из бюджета субъекта Российской Федерации, пройдя все стадии распределения и перераспределения, в конечном счете, доходят до лиц, которые именуются получателями бюджетных средств и которые будут осуществлять потребление этих средств в тех или иных формах (например, путем выплаты заработной платы своим работникам).
К числу основных получателей бюджетных средств относятся:
а) бюджетные учреждения, являющиеся получателями бюджетных ассигнований;
б) государственные унитарные предприятия;
в) негосударственные юридические лица;
г) органы местного самоуправления, представляющие местные бюджеты, являющиеся получателями бюджетных ссуд, дотаций, субвенций, субсидий из регионального бюджета;
д) государственные внебюджетные фонды регионального уровня.
В области расходов бюджета имеются существенные недостатки: низка эффективность использования бюджетных средств, широко распространена практика нецелевого расходования средств, непропорционально финансирование отдельных направлений расходов. Бюджетные расходы не решают насущных проблем социальной политики государства, что связано с низким уровнем выплат населению. До минимума сократились инвестиции государства в народное хозяйство, что снижает возможности развития экономики и длительной стабилизации финансового положения страны.
В связи с этим необходимо:
— обеспечение приоритетного финансирования социальных расходов, сокращение и полное погашение задолженности по выплатам населению;
— концентрация расходов бюджета на наиболее эффективных затратах;
— усиление контроля за использованием бюджетных средств.
1.2 Механизм бюджетного финансирования
Механизм бюджетного финансирования (англ. budgetary mechanism) — составная часть финансового механизма, представленная совокупностью видов и форм организации бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов осуществления финансового контроля. Бюджетный механизм используется для целенаправленного воздействия на экономику через формы организации бюджетных отношений, методы мобилизации бюджетных средств, условия и принципы их расходования и через величину бюджетных средств, мобилизуемых и используемых государством, его региональными структурами, органами местного самоуправления. В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три звена: механизм мобилизации денежных средств в федеральный, региональные и местные бюджеты; механизм расходования бюджета средств путем их предоставления юридическим и физическим лицам; механизм межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов. В каждом из звеньев есть элементы: конкретные виды бюджетных расходов, доходов и поступлений. Так, элементами звена мобилизации денежных средств являются конкретные виды налоговых платежей и неналоговых поступлений (НДС, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, дивиденды по акциям, принадлежащим государству, и др.); звена предоставления бюджетных средств — конкретные виды бюджетных расходов (на содержание аппарата управления, на федеральном (региональном, муниципальном) целевые программы, на погашение государственного (муниципального) долга и т.д.); звена межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов — формы поступления средств в процессе межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов (отчисления от регулирующих доходов, трансферты, дотации, субвенции и др.). Функционируют звенья бюджетного механизма с помощью методов (приемов), способов, условий, определяющих объем и движение бюджетных ресурсов. Способы исчисления бюджетных доходов, порядок внесения платежей, принципы и условия бюджетного финансирования, различного рода санкции и т.п. — это части бюджетного механизма, предопределяющие возможности количественного и качественного воздействия бюджета на экономику. При этом количественное влияние характеризуется объемом и пропорциями мобилизуемых и перераспределяемых бюджетных средств. В зависимости оттого, сколько и где изымается денежных средств в распоряжение государства, куда и в каких объемах направляются бюджетные ассигнования, формируются возможности расширения обществ, производства, повышения его технической оснащенности, роста квалификации кадров, улучшения социально-культурного обслуживания населения и т.д. Качественное воздействие связано с возможностями влияния через конкретные виды доходов и расходов бюджета на экономические интересы хозяйствующих субъектов. Это влияние способствует преобразованию видов доходов и расходов бюджета в стимулы развития экономики, повышения ее эффективности. Целенаправленное использование звеньев, элементов, частей бюджетного механизма позволяет ускорять или замедлять социально-экономические процессы, инициировать достижение желаемых результатов. В структуре бюджетного механизма могут выделяться также отдельные блоки, что обусловлено функциональными особенностями управления бюджетными отношениями. При функционально-управленческом подходе к бюджетному механизму в его составе выделяют блоки: бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования; исполнения бюджета; бюджетного контроля и т.д. Каждому из блоков свойственны специфические методы (способы, приемы), с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой стадии бюджетного процесса. С помощью особых приемов, используемых в блоке бюджетного планирования, составляются финансовые планы, отражающие мобилизацию и расходование бюджетных средств на уровне федерации, регионов, муниципальных образований. Составляемые в форме балансов доходов и расходов федеральные, региональные и местные бюджеты используются не только для оперативного управления бюджетными отношениями, но и как инструменты бюджетного контроля за общим состоянием экономики и финансов в стране, регионах, муниципальных образованиях. Адресность бюджетных показателей, отражающих через конкретные статьи доходов и расходов многообразные связи бюджета с отраслями экономики, служит основой для их использования в целях контроля за состоянием дел в структурных подразделениях общественного производства. Через бюджетные показатели можно следить за экономическими и социальными процессами, расценивая отклонения фактических данных от ранее запланированных как своеобразные сигналы для принятия оперативных правительственных решений. На построение бюджетного механизма существенное влияние оказывает бюджетное устройство страны. Например, в федеративных государствах в зависимости от уровня управления бюджетными процессами в бюджетном механизме выделяют три звена функционирования: федеральный бюджет; региональные бюджеты; местные бюджеты. Содержание звеньев, частей и блоков бюджетного механизма на каждом из уровней управления характеризуется спецификой, обусловленной (и предопределенной) совокупностью бюджетных прав, закрепленных за федеральными, региональными и муниципальными органами и отраженными в бюджетном законодательстве. Бюджетный механизм является инструментом осуществления бюджетной политики и в целом финансовой политики государства, регионов, муниципальных образований. С его помощью государственные и муниципальные органы стремятся обеспечить решение задач, сформулированных в основных направлениях финансовой и бюджетной политики на соответствующий период времени (год, три года и т.д.), исходя из целей, поставленных ходом экономического и социального развития страны. Меняются задачи, соответственно перестраивается и бюджетный механизм. Особенно большие изменения происходят при смене общественно-экономических формаций и методов хозяйствования. Так, в России переход на рыночные основы хозяйствования сопровождался коренной перестройкой всего бюджетного механизма, который во всех его звеньях, элементах и частях постепенно приобрел качественно новые черты: прямое бюджетное администрирование хозяйственных процессов было заменено методами косвенного влияния бюджета на экономику; вместо неналоговых отчислений и изъятий введена система налоговых платежей; существенное развитие получило бюджетное прогнозирование, а бюджетное планирование было нацелено на разработку и реализацию среднесрочных и долгосрочных целевых программ; наряду с объемными показателями стали использоваться качественные ориентиры типа социальных нормативов; большую адресность получили бюджетные ассигнования и т.д. Совершенствование бюджетного механизма продолжается в соответствии с «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.». Реализация намеченных в Программе мер будет способствовать постепенному превращению российского бюджета в один из главных инструментов государства при осуществлении экономических и социальных преобразований. [1,c.267]
1.3 Характеристика основных параметров элементов бюджетной системы РФ
Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджетная система РФ – это совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемая нормами права. Она трехуровневая:
1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2. бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. местные бюджеты.
Бюджетная система РФ состоит из трех блоков:
— экономический – объединяет экономические нормы всех звеньев бюджетной системы РФ;
— юридический – включает юридические положения Федераций, субъектов и органов самоуправления;
— бюджетный – совокупность всех бюджетов государства.
Главное звено бюджетной системы РФ – федеральный бюджет. Это денежный фонд органов федеральной власти Российской Федерации. С его помощью власть (представительные и исполнительные органы) сосредотачивает в своих руках значительную часть внутреннего продукта в целях осуществления общегосударственных управленческих, правовых, политических, военных и социально-экономических функций.
Функции федерального бюджета:
— связывает основные финансовые институты – государственные финансы, налоги, государственные займы и кредиты;
— регулирует все звенья финансовой системы общества – государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную и страховую сферы;
— оказывает экономическое воздействие на негосударственную сферу экономики страны;
— оказывает влияние на характер хозяйственного воспроизводства и развития, занятость населения, уровень потребления и социального развития общества;
— через федеральный бюджет осуществляется внешнеэкономическая и политическая деятельность государства.
Второе звено бюджетной системы РФ – бюджеты субъектов Федерации (республиканские, краевые, окружные и областные). В их задачи входит:
— обеспечение денежными ресурсами политических, административных, социальных и других функций национально-государственных и административно-территориальных образований;
— экономическое воздействие на производственную деятельность организаций;
— решение социально-экономических и культурных вопросов.
Третье звено бюджетной системы РФ – местные бюджеты. Их часто объединяют со вторым звеном и называют территориальными бюджетами. Но их отличительным признаком служит конечный характер. К местным бюджетам относят все бюджеты, не имеющие деления, а именно бюджеты поселков, районов, городов… исключение представляют города, имеющие районное деление и районные бюджеты, включающие поселковые бюджеты.
Местные бюджеты играют второстепенную роль. Они обеспечивают финансовыми ресурсами:
— местное самоуправление;
— реализацию местных социально-экономических задач;
Выполнение делегированных от вышестоящих органов власти в области социально-культурных и политических мероприятий.
Четвертый элемент бюджетной системы РФ – государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ и др.; на уровне субъектов Федерации – в каждом случае своя совокупность фондов, а на местном уровне – внебюджетные фонды местного значения. Их задачей является финансирование конкретных социально-экономических целевых мероприятий, таких, как пенсионное обеспечение, медицинское и социальное страхование и др.
Отличительная черта бюджетной системы России – большое многообразие структурных образований: республика, край, округ, область, город, район и т.д. Кроме федерального бюджета она включает 89 бюджетов субъектов Федерации (городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области) и около 30 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
Таким образом, бюджетная система Российской Федерации представляет собой сложную экономическую категорию, выражающую совокупность экономических отношений между органами государственной власти, негосударственными экономическими субъектами и физическими лицами по поводу формирования и использования денежных фондов различных органов государственной власти. С другой стороны, бюджетная система является мощным планомерным субъективным механизмом формирования и использования всей совокупности бюджетов различных органов государственной власти.[10,c.73]
1.4 Основные проблемы бюджетного финансирования
Проблемы современной бюджетной политики России всецело определяются характером и особенностями:
1. государственно-экономического устройства бывшего СССР (федерализм с формальной стороны и унитаризм – с фактической);
2. перехода от административно-командной системы хозяйствования к рыночной;
3. будущего социально-экономического устройства (неясность общего направления и перспектив движения общества: социализм, капитализм, тоталитаризм).
Сейчас в России идет борьба между развивающимся частным капиталом (холдингами, банками, корпорациями и др.), классом предпринимателей и собственников, в значительной степени захватившим экономическую власть и чувствующим недостаток политической власти, с одной стороны, и государственным аппаратом, ощущающим негативное влияние утраты экономической власти, — с другой.
Все сказанное непосредственно затрагивает экономическую основу государства – бюджет, обнажая его слабые стороны и недостатки. Последние принципиально различны с позиций госаппарата и класса имущих людей, общества, но сходятся в одном – в целесообразности и необходимости проведения бюджетной реформы.
Современное состояние бюджетной системы РФ в какой-то степени можно определить несколько измененным известным тезисом: «Низы не хотят жить по-старому, а верхи не могут управлять по-новому». Наиболее слабыми моментами являются:
1. Сосредоточение основной доли финансовых ресурсов страны в федеральном бюджете, которое снижает экономические возможности региональных и местных бюджетов в решении своих социально-экономических функций.
2. Низкая доля собственных доходов и высокая – регулирующих и трансфертов.
3. Укоренившаяся практика административного регулирования доходов территориальных бюджетов.
4. Участившаяся практика «спихивания» расходов вниз по бюджетной системе без подкрепления соответствующими доходами.
Отказ федерального бюджета от финансирования многих мероприятий и повышение роли местных и региональных органов власти и жизнедеятельности общества обусловили рост нехватки финансовых ресурсов на низовом уровне. Региональные и местные бюджеты поставлены в крайне тяжелое положение постоянных просителей у вышестоящих органов. Ярким примером тому является ситуация с финансированием повышения оплаты труда работникам бюджетной сферы в начале 2002г., когда некоторые региональные власти были вынуждены предлагать свои полномочия вышестоящим инстанциям.
По существу, принципы экономической и финансовой самостоятельности местных и региональных бюджетов носят формальный характер и не соблюдаются.
Перечисленные проблемы, и, прежде всего проблема бюджетного федерализма в управлении бюджетными отношениями, требуют скорейшего решения, в основе которого – последовательное проведение в жизнь положений Бюджетного кодекса РФ.[7,414]
2. Анализ бюджетного финансирования социальной сферы
продолжение
--PAGE_BREAK--Глобальные перемены, произошедшие в России за последнее десятилетие: смена общественной формации, преобразование всех институтов власти, переход от плановой экономики на принципы рыночной и становление свободной конкуренции, как в производственной, так и в непроизводственной сферах, не могли не отразиться на социальном климате в обществе.
Недостаточное финансирование государством принятых им федеральных социальных законов на протяжении второй половины 1990-х гг. привело к отрицательным последствиям разного масштаба и уровня, среди которых — снижение эффективности федеральной социальной политики и усиление социальной напряженности в обществе.
За прошедшие с начала реформ годы произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Наиболее важной отличительной особенностью этого процесса стал резкий абсолютный и относительный рост расходов на социальные услуга и социальные денежные выплаты из нецентрализованных и внебюджетных источников. Во всех без исключения отраслях социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание) увеличилась доля расходов населения в финансировании социальной сферы.
Серьезной проблемой является количественное несоответствие муниципальных доходов и расходов. Слабое наполнение финансовыми ресурсами приводит местные бюджеты в целом к ухудшению финансирования социальной сферы муниципальных образований. Поэтому существующее положение требует от муниципальных образований поиска принципиально иных источников финансирования. Если уровень текущих муниципальных расходов определяется величиной текущих доходов, то привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления перейти к целевому планированию расходов — принимать новые муниципальные программы и финансировать их за счет займов. Такой подход представляется справедливым: поскольку использование займов дает возможность не только в короткие сроки обеспечить финансирование проектов, но и равномерно распределить бремя расходов между всеми поколениями жителей, пользующихся созданной инфраструктурой. Также необходимо увеличение доходной базы местных бюджетов путем закрепления за ними собственных налоговых доходов.
Существующие источники финансирования социальной сферы обеспечивают минимальные условия ее поддерживания (текущие платежи на заработную плату и за коммунальные услуги). Такое положение приводит к деградации и разрушению ее основных фондов.
Ограниченность инвестиций, осуществляемых за счет федерального, региональных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, которые в последние годы направляются в социальную сферу, стали одной из главных причин, сдерживающих строительство и реконструкцию объектов образования, здравоохранения; культуры, науки, а также внедрение в эти отрасли экономики современного, прогрессивного оборудования.
Отсюда очевидны два главных направления укрепления местного самоуправления: добиться демократического формирования и функционирования местной власти на всей территории страны, а также четко определить полномочия муниципалитетов, отделив их от полномочий других уровней власти, с одновременной передачей им необходимого объема средств.
Бюджет является одним из универсальных механизмов, с помощью которых государство участвует в финансировании расходов и содействует развитию социальных отраслей.
2.1 Финансирование социальной сферы как важнейшая характеристика бюджета государства
Главной целью социально-экономической политики Правительства Российской Федерации является последовательное повышение уровня жизни населения и обеспечение социальных гарантий.
Данные социальные гарантии определяются обязательствами государства, установленными статьями 7, 38, 39, 41, 43 Конституции Российской Федерации, а также Уставами субъектов Российской Федерации, Федеральными и региональными законами, нормативными документами муниципальных образований.
К социальным гарантиям, обеспечение которых возлагается но отрасли социальной сферы, относятся, прежде всего, гарантии в области социального обслуживания, здравоохранения, образования и культуры.
Для чего предлагается установление государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС) услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут преодолеть самостоятельно.
Получение образования – одна из важнейших конституционных прав граждан России. Конституция РФ гарантирует населению нашей страны возможность получения образовательных услуг, предоставляемых государственными образовательными учреждениями на бесплатной основе.
В Российской Федерации в настоящее время действуют государственные, муниципальные и частные учебные заведения. Финансирование их осуществляется из федерального, региональных, местных бюджетов и за счет личных средств граждан.
За счет средств федерального бюджета финансируется основная часть высших учебных заведений. Начальное и среднее профессиональное образование примерно поровну из региональных и местных бюджетов. Дошкольные учреждения и учреждения общего образования финансируются из местных бюджетов.
Кроме бюджетных средств, которые являются в настоящее время превалирующим источником финансирования образовательных заведений, используются личные средства граждан, платящих за образовательные услуги, предоставляемые государственными, муниципальными и частными учебными учреждениями.
Финансовое обеспечение образовательных учреждений осуществляется на базе утвержденных представительными органами власти государственных и местных нормативов.
Следствием постоянного и серьезного недофинансирования сферы образования становится снижение уровня материально-технического обеспечения учреждений, низкий уровень оплаты преподавательского состава и уменьшение из-за этого числа квалифицированных преподавателей. Все это ведет к снижению качества обучения подрастающего поколения, а в итоге – к к научно-техническому отставанию нашей страны, экономическим потерям, социальной напряженности в обществе.
В плане действий Правительства РФ в сфере образования предусматривается создание условий для реализации гражданами своих конституционных прав на образование, по структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества.
В связи с этим правительством РФ планируется:
— увеличение финансирования образования из бюджетных и внебюджетных источников;
— обеспечение софинансирования на конкурсной основе инвестиционных проектов;
— установление порядка функционирования гимназий и других типов государственных средних школ, расширенный учебный план которых софинансируется родителями учащихся;
— установление особого статуса образовательных организаций («учебное заведение») вместо существующего статуса государственных учреждений.
- переход на контрактную основу финансовых взаимоотношений образовательных организаций с государством, предполагающую нормативно-подушевое финансирование учебных заведений одной строкой «Исполнение государственных именных финансовых обязательств».
— внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ;
— установление федеральной составляющей и рамочных условий разработки региональной составляющей государственного стандарта основного общего образования. Принятие документов, определяющих принцип минимального бюджетного финансирования образовательных стандартов на федеральном и региональном (местном) уровнях, возможность финансирования дополнительных образовательных услуг в системе общего образования за счет средств родителей;
— формирование новой системы стипендиального обеспечения студентов (академические и социальные стипендии).
Важнейший показатель развития человеческой цивилизации – уровень культуры. В нашей стране создан довольно крупный потенциал учреждений культуры, число некоторых видов объектов культуры продолжает расти.
В целях поддержания и роста культурного уровня общества государство выделяет из бюджета финансовые ресурсы. Главным источником финансирования учреждений культуры и искусства являются территориальные бюджеты. Особенности финансирования объектов культуры состоит в том, что часть из них имеет возможность получать внебюджетные доходы, поступающие в результате их коммерческой деятельности. В первую очередь это относится к зрелищным учреждениям (театрам, циркам, концертным залам, дворцам культуры и др.). Поэтому в этой области имеет место сочетание бюджетного финансирования с результатами хозяйственной деятельности. Тем не менее, в большинстве случаев бюджетные ассигнования преобладают. Если бюджетное финансирование музеев, библиотек, дворцов культуры осуществляется по полному перечню статей расхода (зарплата с начислениями, хозяйственные расходы, ремонт и т.д.), то для театров, концертных организаций, цирков, организаций кинематографии бюджетные ассигнования выделяются главным образом в виде субсидий и средств на капитальный ремонт. В виде бюджетных субсидий оказывается так же поддержка средствам массовой информации (телерадиовещанию, периодической печати, издательствам)
Политика государства в сфере культуры будет направлена на:
— развитие культурного потенциала и сохранение культурного наследия страны;
— обеспечение единства культурного пространства страны;
— формирование ориентации личности и социальных групп на ценности, обеспечивающие дальнейшее развитие российского общества.
Затраты общества на развитие здравоохранения имеют не только социальное, но и экономическое значение. Эффективность здравоохранения как отрасли сферы обслуживания заключается в том, что, оберегая и восстанавливая здоровье человека — главной составной части производительных сил общества, оно тем самым способствуют развитию заболеваемости в ряде экономических районов страны, особенно в районах нового освоения и в сельской местности, ощущалась нехватка медицинских учреждений и медицинских работников. Недостаточно развитая сеть медицинских учреждений вынуждала сельских жителей часто совершать дальние поездки в города и обращаться там за помощью в медицинские учреждения. Причем с развитием пригородного транспортного сообщения удельный вес посещений сельских жителей в общем объеме посещений врачей в городских лечебно-профилактических учреждениях рос, что увеличивало нагрузку на городские медицинские учреждения.
Большое социальное и экономическое значение здравоохранения, неудовлетворенная потребность в медицинском обслуживании населения предопределяли необходимость его дальнейшего развития.
Расходы на здравоохранение осуществляются из всех звеньев бюджетной системы. За счет федерального бюджета финансируются крупнейшие медицинские центры, клиники, больницы федерального значения, научные учреждения, ведомственные медицинские учреждения. Из региональных бюджетов финансируются республиканские, краевые, областные медицинские учреждения, противоэпидемиологические мероприятия и др.
1. Главным, наиболее весомым источником бюджетного финансирования здравоохранения являются местные бюджеты. По каналам этих бюджетов финансируется массовая сеть лечебно-профилактических учреждений — больниц, поликлиник, амбулаторий и т.д. Именно от состояния доходной базы местных бюджетов зависит уровень финансового обеспечения и состояния медицинского обслуживания населения.
Бюджетные средства — наиболее крупный источник финансирования здравоохранения. В значительной мере они обеспечивают выполнение гарантий государства на получение населением бесплатной медицинской помощи. Эти гарантии зафиксированы в статье 41 Конституции РФ: «медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно».
В рамках программ государственных гарантий разрабатываются подушевые нормативы финансирования здравоохранения, которые определяются как показатели затрат, рассчитываемых на одного человека и используемые для того, чтобы показать распределение финансовых ресурсов здравоохранения, полученных из всех источников, необходимых для финансирования расходов на оказание бесплатной медицинской помощи населению.
2. Средства населения – это следующий по объему источник финансирования здравоохранения.
3. Средства ведомств и предприятий – это третий существенный источник ассигнований, направляемых в здравоохранение.
Ведомственные медицинские учреждения финансируются за счет двух источников: 1) это средства федерального бюджета; 2) многие государственные и негосударственные предприятия и организации имеют свои медицинские учреждения, финансируемые за счет средств этих предприятий.
Главной целью политики государства в сфере здравоохранения является улучшение состояния здоровья населения на основе реально доступной медицинской помощи и обеспечения качества лечебных услуг. Особое внимание будет уделено:
— формированию объединенной системы медико-социального страхования, повышению эффективности государственного регулирования системы медико-социального страхования (уточнение поднадзорных полномочий на федеральном и региональном уровне, а также процедур лицензирования и регулирования деятельности страховщиков);
— рационализации программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи на основе стационарно-замещающих технологий, включение в ее стоимость расходов на амортизацию и капитальный ремонт;
— разработке социальных нормативов обеспечения населения лекарственными средствами;
— переходу к единым методам оплаты медицинской помощи в системе медико-социального страхования.
Конституция страны определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Социальное обеспечение представляет собой систему экономических отношений, направленных на формирование и использование фондов денежных средств государства для материального обеспечения граждан в старости, по инвалидности, предоставление пособий и льгот семьям со сравнительно низкими среднедушевыми доходами и в иных случаях, предусмотренных законодательством.
Основными видами расходов по социальному обеспечению являются пенсии и пособия.
К основным видам пенсий по государственному пенсионному обеспечению относятся:
• пенсия по старости;
• пенсия за выслугу лет;
• пенсия по инвалидности.
Основными видами пособий являются:
• пособие по временной нетрудоспособности;
• пособие по беременности и родам;
• пособие при рождении ребенка;
• пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;
• пособие на погребение.
Существуют и другие виды социального обеспечения: пособие по безработице, профессиональная переподготовка безработных, обучение и трудоустройство инвалидов, предоставление инвалидам индивидуальных средств передвижения, пособия многодетным и одиноким матерям, оплата дополнительных выходных дней одному из родителей для ухода за детьми-инвалидами и инвалидами детства до достижения ими возраста 18 лет, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в женской консультации в ранние сроки беременности (до 12 недель), и т.д.
Одной из форм социального обеспечения является социальное страхование. Оно представляет собой государственную систему материального обеспечения граждан в старости, в случае временной или постоянной потери трудоспособности, а также охраны их здоровья. Осуществляется за счет особых фондов, образуемых из обязательных взносов организаций, а также дотаций из бюджетных средств на материальное обеспечение рабочих, служащих и членов их семей. Основные составляющие финансового механизма социального страхования — взносы, целевые фонды и социальные выплаты.
Выполнение основных функций государства в сфере социального страхования возложено на Фонд социального страхования Российской Федерации.
Исходя из сказанного, можно сделать вывод о необходимости реформирования социальной сферы по всем направлениям, так как в результате развивающегося прогресса особое внимание уделяется выполнению обслуживающих функций.[11,c.287]
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2 Тенденции финансирования основных направлений социальной сферы
Одним из мероприятий по стабилизации обстановки в социальной сфере будет разработка финансово-хозяйственного механизма, обеспечивающего последовательное внедрение программно-целевого, контрактного и инвестиционного методов финансирования учреждений культуры.
Внимание Правительства Российской Федерации в области социальной поддержки населения будет сконцентрировано на повышении защиты социально уязвимых домохозяйств, которые не имеют возможности для самостоятельного решения социальных проблем и нуждаются в государственной поддержке; создании необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ.
В основу будут положены мероприятия по:
— передаче большинства полномочий по установлению размеров и условий предоставления государственной помощи на региональный и муниципальный уровень с одновременным расширением их возможностей по финансовому обеспечению социальных выплат;
— постепенной замене большинства льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, адресными формами социальной поддержки без снижения совокупных расходов на социальную помощь в реальном выражении;
— изменению принципов и источников финансирования выплаты ежемесячного пособия на ребенка;
— расширению рынка социальных услуг, развитию конкуренции за счет расширения номенклатуры услуг, повышению их качества и снижению издержек.
Первоочередные действия Правительства Российской Федерации в сфере пенсионного обеспечения и страхования предусматривают:
— поэтапное повышение до 1,2 предельного соотношения заработка при исчислении пенсий с применением индивидуального коэффициента пенсионера;
— введение механизмов накопительного финансирования досрочных пенсий;
— организацию государственного пенсионного страхования. Определение норм и видов пенсий, условий их предоставления в системе государственного пенсионного страхования;
— введение учета накоплений на индивидуальных счетах граждан в системе пенсионного страхования на основе индивидуального (персонифицированного) учета.
Главной целью развития жилищно-коммунального хозяйства является создание условий для реализации гражданами их конституционных прав на жилище в соответствии с установленными социальными стандартами безопасности проживания.
Для выполнения этой цели будут проведены мероприятия:
— усиление адресности бюджетных расходов на субсидирование оплаты жилья и коммунальных услуг гражданами и совершенствование порядка предоставления адресных жилищных компенсаций (субсидий) семьям с низкими доходами;
— ликвидация системы перекрестного субсидирования тарифов коммунальных предприятий, предоставляющих услуги в жилищном секторе;
— обеспечение жилищных прав граждан на собственность, аренду, наем, социальный наем;
— активизация развития ипотечного жилищного кредитования, рынка закладных на жилье и ипотечных ценных бумаг;
— создание законодательной базы для привлечения долгосрочных инвестиций в жилищный сектор и создание кредитных и заемных механизмов использования их гражданами и др.
Реализация поставленных задач в социальной сфере позволит более рационально использовать финансовые ресурсы государства, обеспечить единый подход к установлению федеральной составляющей и рамочных условий для разработки региональной составляющей государственного стандарта во всех отраслях этой сферы. Поэтому роль государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов не только не уменьшается, но и неизмеримо возрастает.
С формированием системы социальных стандартов особое значение приобретают такие факторы, как цели, намерения, предпочтения потребителей услуг, ограничения, многовариантность набора, возможность взаимозаменяемости услуг, поиск компенсирующих условий, выбор наиболее рационального (целесообразного) варианта, меры государственного и муниципального регулирования рынка услуг.
Немаловажную роль играет установление состава государственных минимальных социальных стандартов, их распределение в зависимости от источника финансирования на федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В настоящее время нет стройной системы государственных минимальных социальных стандартов. Одной из задач по улучшению состояния социальной сферы является разработка Единого перечня государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов. Этим вопросом в настоящее время занимается Министерство экономики и развития РФ совместно с министерствами и ведомствами и Государственной Думой федерального Собрания Российской Федерации.
Одним из основных направлений совершенствования методики расчета норм и нормативов должно стать неукоснительное руководство и исполнение действующих нормативных правовых актов, а также увязка с принимаемыми сегодня мерами по стабилизации социально-экономического положения в стране, оздоровлению государственных финансов и упорядочению расходов бюджетных учреждений.
2.3 Расходы на обеспечение социальной политики
Основной целью социальной политики государства является решение таких важных проблем государства, как:
— создание и обеспечение функционирования системы социального обслуживания населения;
— обеспечение государственной социальной поддержки ветеранов, инвалидов, семей с детьми;
— обеспечение деятельности государственной службы медико-социальной экспертизы;
— назначение и выплата пособий на детей в соответствии с действующим законодательством;
— обеспечение инвалидов реабилитационной техникой, протезно-ортопедическими изделиями;
— обеспечение санаторно-курортным лечением инвалидов и ветеранов;
— предоставление других услуг, предусмотренных законодательством.
Социальное обеспечение населения представляет собой деятельность по оказанию нуждающимся гражданам различных видов услуг на дому и в учреждениях социального назначения бесплатно или на льготных условиях. Социальные услуги – это уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи; помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга; содействие в организации ритуальных услуг и др.
Во всех странах для решения социальных проблем формируются фонды общественного потребления. Одним из направлений использования общественных фондов потребления бюджетных средств является содержание нетрудоспособных и престарелых граждан, оказание материальной помощи отдельным группам населения.
Объем средств, выделяемых на социальную защиту граждан, находится в зависимости от уровня экономического развития страны, состояния сферы материального производства. Источником формирования фондов, из которых финансируются мероприятия по социальной защите населения, является национальный доход, созданный трудоспособными гражданами и прошедший затем перераспределение через бюджетную систему и внебюджетные фонды. Мобилизируемые в бюджет и внебюджетные фонды, денежные средства позволяют государству осуществлять социальную политику.
Для осуществления социальной политики создана система автономных, не входящих в бюджет государственных целевых внебюджетных фондов. Средства этих фондов являются финансовой гарантией конституционных прав граждан России на социальную защиту в случае старости, болезни, неблагоприятного социального и экономического положения некоторых групп населения.
— Пенсионный фонд Российской Федерации.Цель его – государственное управление пенсионным обеспечением граждан. Концентрируемые в Пенсионном фонде средства используются для выплаты государственных трудовых пенсий, пенсий инвалидам, пособий для детей в возрасте от полутора до шести лет, компенсаций пенсионерам и др.
-.Фонд социального страхования Российской Федерации. Цель его – финансирование выплат пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, уходу за ребенком до полутора лет, финансирование организации санаторно-курортного лечения и отдыха и др.
Бюджетные ассигнования – один из важных источников этих социальных фондов. Бюджетные средства поступают в эти фонды главным образом в виде взносов бюджетных учреждений за работающих в них граждан. Во внебюджетные фонды могут также направляться бюджетные дотации.
Наибольший объем средств территориальных бюджетов, направляемых на осуществление социальной политики, ассигнуется на содержание учреждений социального обеспечения и на социальную помощь населению. Эти средства используются на следующие цели:
1. социальная поддержка семей с несовершеннолетними детьми. В том числе на выплату пособий, доплат и компенсаций, на оказание натуральной помощи, организацию отдыха и досуга детей, на льготы, предоставляемые семьям с детьми;
2. социальная поддержка пожилых граждан. В том числе материальная поддержка, оказание социальной помощи, натуральная помощь;
3. социальная поддержка инвалидов (материальная помощь, предоставление льгот);
4. социальная поддержка молодежи. В том числе на укрепление здоровья, материальную помощь, мероприятия по молодежной политике, содействие занятости трудоустройству.
Планирование бюджетных ассигнований ведется финансовыми органами по видам мероприятий. Расходы на пенсии, пособия планируются по видам пенсий, пособий, исходя из среднегодового числа получателей и среднего расхода на одного получателя. При этом используются статистические данные органов Министерства здравоохранения и социального развития РФ, демографические расчеты и утвержденные размеры пенсий и пособий. Расходы на содержание домов-интернатов планируются по числу мест в них, среднегодового расхода на одного человека. Расходы на заработную плату работников социальных учреждений рассчитываются по штатному расписанию этих учреждений и ставкам заработной платы, установленным для бюджетных учреждений.
Таким образом, в стране функционирует разветвленная система социaльной защиты населения. Вместе c тем, необходимо отметить, что не всегда социальные обязательства в полной мере обеспечены финансовыми ресурсами. Поэтому вопрос об эффективности управления финансами в области социальной поддержки населения является весьма актуальным при формировании направлений бюджетной реформы. Кроме тот, среди недостатков можно отметить то, что распределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по направлениям социальной защиты, осуществляется бeз учета соответствия уровня дохода получателей льгот прожиточному минимуму домохозяйств, что приводит к распылению бюджетных средств. Предоставление льгот домохозяйствам со средним доходом выше прожиточного минимума ставит их в один ряд c действительно нуждающимися, что снижает эффективность помощи.[6,c.397]
3. Основные направления совершенствования системы бюджетного финансирования социальной сферы
Рассмотрим основные направления совершенствования бюджетного финансирования отрасли социальной сферы – здравоохранения. В настоящее время ведутся разработки новых проектов, касающихся реформирования финансирования здравоохранения.
Важнейшим фактором эффективности системы общественного здравоохранения является организация механизма финансирования производителей медицинских услуг.
В экономике здравоохранения существует два альтернативных способа оплаты медицинской помощи:
— ретроспективный способ, когда оплата медицинской помощи осуществляется после её оказания на основе фактического набора услуг;
— метод предварительной оплаты медицинской помощи в заранее согласованных между финансирующей стороной и производителем медицинских услуг объёмах.
В здравоохранении РФ превалирует частный и наиболее простой вариант ретроспективной формы оплаты — метод оплаты случаев амбулаторно-поликлинического обследования на основе персонифицированного учёта посещений.
В этом случае медицинское учреждение предоставляет требования в виде счетов на оплату фактически оказанной медицинской помощи финансирующей стороне, а последняя оплачивает её, исходя из числа посещений по установленной цене. Однако объём медицинских услуг, реально оказанных каждому больному, обратившемуся за медицинской помощью в лечебно-профилактических учреждениях, в этом случае оказывается не учтённым в системе финансового обеспечения.
Фактически данная модель ставит врачей в такие условия работы, когда уровень их заработной платы находится в прямой зависимости от объёмов предоставляемой медицинской помощи, создавая экономические стимулы к увеличению числа пролеченных больных и параллельно — к сокращению сроков лечения каждого пациента и количества услуг, оказываемых при рассмотрении каждого отдельного клинического случая.
Более того, немотивированность специалистов «первичного контакта» к оказанию максимума необходимых услуг на амбулаторно-поликлиническом этапе медицинской помощи приводит к чрезвычайной загруженности узких специалистов, и, как следствие, к ограничению доступности их услуг для тех пациентов, которые в них действительно нуждаются.
Несмотря на то, что использование подобной схемы в региональном здравоохранении подвергается регулярной и конструктивной критике со стороны экспертного сообщества и администраторов от здравоохранения, она широко применяется во многих областях, а точнее в 88% субъектов Федерации (причём с 2004 по 2006 гг. их доля увеличилась на 11 %).
В то же время модель подушевой оплаты амбулаторной помощи (как частный метод перспективного финансирования), предлагающаяся в качестве альтернативной ретроспективному методу оплаты и признанная более приемлемой в региональном здравоохранении, находит практическое применение лишь в 8 регионах России.
Метод предварительной оплаты амбулаторных услуг имеет ряд очевидных преимуществ. Он позволяет избежать создания специальных резервных фондов (имеющих место при ретроспективной оплате) при планировании расходов здравоохранения, а медицинские учреждения в этих условиях строят свою экономическую политику более рационально, заранее зная, что внешних источников покрытия дефицита не существует.
Таким образом, при реализации принципа подушевого финансирования медицинских учреждений, в хозяйственной деятельности лечебно-профилактических учреждениях существенно расширяется плановая составляющая, обусловливая большую эффективность затрат.
То обстоятельство, что подушевая система позволяет организовать финансирование медицинских учреждений на основе реальных потребностей населения, существенно ограничивает риски по нецелевому расходованию средств, а также способствует развитию профилактической помощи и, следовательно, снижению возможных нежелательных затрат на лечение хронических заболеваний в перспективе.
Поскольку подушевой принцип оплаты медицинских услуг предполагает использование различных поправочных коэффициентов для корректировки расходов здравоохранения, он позволяет учесть территориальную специфику потребностей населения в медицинской помощи и обеспечивает соблюдение принципа социальной справедливости.
Среди множества факторов, прямо или косвенно влияющих на здоровье человека, лишь небольшая часть поддаётся точному количественному измерению в масштабах больших групп населения и отвечает критериям действенности, доступности, невозможности манипуляций данными и др. Это пол, возраст, а также расходы предыдущих лет на здравоохранение. Они учитываются при оценке потенциальных затрат на медицинскую помощь, составляя единую нормированную поправку территории (муниципального образования) и называются тарификационными переменными.
Очевидно, что в самом простом варианте применения подушевого принципа возможно ограничиться минимальным количеством тарификационных переменных (как правило, это половозрастные коэффициенты), однако с повышением степени разработанности методического инструментария подушевого финансирования набор тарификационных переменных может быть расширен.
Внедрение подушевого финансирования медицинских услуг является необходимой мерой по совершенствованию отрасли и повышению её социально-экономической эффективности и рассматривается субъектами управления в качестве главного механизма одноканальной системы финансирования.
В 2007 г. на территории некоторых областей и регионах РФ стартовал пилотный проект по модернизации системы здравоохранения и реорганизации бюджетно-страховой системы финансирования в преимущественно страховую модель. Одним из его главных направлений было заявлено внедрение частичного фондодержания в амбулаторно-поликлинических учреждениях (структурных подразделениях) на основе принципов подушевого финансирования.
продолжение
--PAGE_BREAK--