Кандидат педагогических наук С.Э. Воронин,Санкт-Петербургская государственная академия физической культуры им. П.Ф.Лесгафта, Санкт-Петербург
Концепцияразвития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2005года [13], одобренная Правительством Российской Федерации, характеризуясовременное состояние отрасли, констатирует, что в настоящее время системауправления физической культурой и спортом в России не является оптимальной какна федеральном, так и на региональном уровне. При этом ее нормативная правоваябаза не позволяет осуществить в полном объеме конституционное право каждого гражданинаРоссии на занятия физической культурой и спортом, обеспечить полноценноестановление и развитие профессионального спорта. Поэтому одной из основныхзадач Концепцией определено совершенствование нормативной правовой базыфизической культуры и спорта.
Успешноерешение данной задачи во многом зависит от правильного понимания предметаправового регулирования: разнообразных общественных отношений, в которыевступают в процессе осуществления своей деятельности субъекты системыфизической культуры и спорта. В этой связи весьма важно иметь ясноепредставление о системе физической культуры и спорта и содержательныххарактеристиках видов деятельности ее субъектов, что позволит определитьадекватность выбора ими тех или иных правовых средств решения своих задач.
Работав данном направлении предполагает использование в первую очередь научногопотенциала как теории физической культуры, так и теории права.
Освещаявопросы правового регулирования государственного управления, Г.В. Атаманчук [2]подчеркивает основополагающее значение в этом конституции государства какнормативного правового акта высшей юридической силы в стране. Поэтому припроведении нашего исследования мы руководствовались следующим положением,обоснованным названным автором: каждый изучающий проблемы правовогорегулирования государственного управления призван знать все положенияКонституции РФ, относящиеся к организации и функционированию государства,подсистем и отдельных государственных органов и руководствоваться ими приосвещении соответствующих вопросов.
Конституционноеправо России — базовая для всей системы российского права отрасль,представляющая собой совокупность норм, устанавливающих основы конституционногостроя, права и свободы человека и гражданина, государственное устройство, системуорганов власти и местного самоуправления. Как отмечает В.И. Гойман [5],конституционное право имеет особый способ воздействия — установление,юридическая конструкция которого такова, что оно не предполагает точноопределенных прав и обязанностей участников правовых отношений — конституционные установления имеют всеобщий, универсальный характер, обращеныко всем или ко многим видам субъектов. Рассматривая основные социальные иправовые характеристики конституционных правоотношений, В.О. Лучин [10] указываетна то, что даже выраженные в самой общей форме нормы-принципы,нормы-определения носят поведенческий характер, ибо с содержащимися в нихустановлениями должны соотносить свое поведение, свою деятельность любыесоциальные субъекты. Основываясь на изложенном, автор делает вывод означительном управленческом потенциале конституционных норм, который, ксожалению, еще в полной мере не востребован. Представляется, что такой выводнебезоснователен и по отношению к сфере физической культуры. В подтверждение такогопредположения можно привести следующий пример.
Наоснове глубокого анализа правовой базы физической культуры и спорта в РоссииА.П. Душанин и П.А. Виноградов [6] заключают, что она не получила необходимогонормативного наполнения; Федеральный закон «О физической культуре и спортев Российской Федерации» во многом противоречит другим законам по вопросамфинансирования, налоговых льгот, деятельности общественных объединений;Правительством России не принято содержательных постановлений о развитии физическойкультуры, в том числе — в виде федеральной программы. В систему правового инормативного обеспечения физической культуры авторы логично включают в первуюочередь «Конституцию Российской Федерации (статья по вопросам физическойкультуры и спорта)», не уточняя при этом, какая именно из ее статейимеется в виду. В тексте Конституции Российской Федерации (далее — Конституция)[8] словосочетание «физическая культура» встречается дважды: в статье41 о праве на охрану здоровья, пунктом вторым которой устанавливается, что вРоссийской Федерации поощряется деятельность, способствующая укреплениюздоровья человека, развитию физической культуры и спорта; в статье 72 опредметах совместного ведения, согласно подпункту «е» пункта 1которой к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятсяобщие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры испорта. Однако такой анализ текста Конституции не дает полного представления онормах, устанавливающих конституционные основы деятельности в сфере физическойкультуры и спорта. На это справедливо обращал внимание Н.Н. Бугров [4],рассматривая вопросы роли и значения Конституции СССР в развитии физическойкультуры.
Ксфере физической культуры и спорта имеет отношение широкий круг конституционныхправ и свобод. Конкретный перечень таких конституционных норм можно составить,основываясь на понятии реализации права. Видный российский правовед С.С.Алексеев [1] реализацией права называет претворение права в жизнь, реальноевоплощение содержания юридических норм в фактическом поведении субъектов, аодной из форм реализации — использование (форма реализации права, при которойсубъект использует возможности, предоставляемые ему юридической нормой).Ответить на вопрос, какие именно нормы права используют субъекты правоотношенийв сфере физической культуры, можно с помощью понятия системы физическойкультуры и содержательных характеристик деятельности ее субъектов.
Теорияуправления физической культурой оперирует понятием «система», выделяяряд главных ее содержательных характеристик и признаков: 1) целостность,предполагающую совокупность конкретных процессов и объектов; 2) делимость, прикоторой система делится на подсистемы и элементы; 3) наличие системныхинтегральных качеств, т.е. таких новых свойств, которые не присущи ни одному изэлементов, образующих систему. Для организационной системы физической культурыи спорта характерно наличие определенной цели — физическое совершенствочеловека [12]. Рассмотрение данного вопроса, по мнению С.С. Филиппова [20],дает четкое, систематизированное представление о тех субъектах управления, гдеосуществляется физкультурно -спортивная деятельность. Такая деятельность,указывается далее, может быть представлена как личное участие в занятияхфизическими упражнениями и деятельность организационно-педагогическая, в томчисле по управлению физической культурой, ее подсистемами. Кроме уяснениясодержания физкультурно-спортивной деятельности через внутреннюю структуруявления (физическая рекреация, физическое воспитание, двигательнаяреабилитация, спорт) более полной характеристике системы физической культурыспособствуют представления о ней как о совокупности предметных ценностей.Физическая культура как совокупность предметных ценностей представленаматериальными и духовными ценностями, созданными в обществе для обеспечениянеобходимой эффективности физкультурной деятельности. Л.П. Матвеев, Ж.К.Холодов [11] к ним относят гимнастику, спорт, игры, туризм; систему специальныхнаучно-практических знаний; материально -технические средства и другие условияфункционирования физической культуры. Одну из групп ценностей в сферефизической культуры составляют, по определению Л.И. Лубышевой [9], интенционные(направленные) ценности: общественное мнение, финансово-экономическое, материально-техническоеи правовое обеспечение, а также мотивы, интересы, потребности, желаниезаниматься физкультурно-спортивной деятельностью.
Такимобразом, современные научные представления о физической культуре и правепозволяют представить систему физической культуры и ее конституционные основыследующим образом.
Физическиелица, занимающиеся физической культурой с целью удовлетворения своих личныхнематериальных потребностей, используют при этом такие компоненты физическойкультуры, как физическая рекреация и двигательная реабилитация. Конституционнуюоснову деятельности этой категории субъектов составляют нормы Конституции оправе каждого на охрану здоровья (п. 1 ст. 41), в связи с чем государствомпоощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитиюфизической культуры и спорта (п. 2 ст. 41). В развитие этих конституционныхнорм Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РоссийскойФедерации» [16] рассматривает физическую культуру и спорт как одно из средствпрофилактики заболеваний, укрепления здоровья, поддержания высокойработоспособности человека, воспитания патриотизма граждан, подготовки их кзащите Родины, развития и укрепления дружбы между народами и гарантирует праваграждан на равный доступ к занятиям физическими упражнениями и спортом (п. 2ст. 1 Закона).
Физическиелица, в отношении которых осуществляется процесс физического воспитания — целенаправленный педагогический процесс, имеющий целью обучение двигательнымдействиям и развитие физических способностей, в том числе процесспрофессионального физкультурного образования. Нормы конституционного права дляэтой группы участников деятельности в сфере физической культуры и спортаустанавливают право каждого на образование, гарантируют общедоступность и бесплатностьдошкольного, основного общего и среднего профессионального образования вгосударственных или муниципальных образовательных учреждениях и напредприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшееобразование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и напредприятии (ст. 43 Конституции).
ЗакономРоссийской Федерации «Об образовании» [7] установлены социальныегарантии реализации прав граждан на образование: права и социальная защитаобучающихся и воспитанников; охрана здоровья; права и обязанности родителей идр. (ст. ст. 50-52 Закона).
Физическиелица, осуществляющие свою деятельность, приносящую заработок или доход, в сферефизической культуры и спорта, которая является объектом приложения их труда ихарактеризует их профессиональную специализацию. Основополагающие принципырегулирования деятельности указанных лиц установлены Конституцией, всоответствии с которыми: труд свободен; каждый имеет право свободнораспоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности ипрофессию; получать вознаграждение за свой труд; каждый имеет право на отдых(ст. 37).
Своеразвитие и конкретизацию конституционные нормы о праве на труд находят втрудовом законодательстве, в частности Трудовом кодексе Российской Федерации[15], который устанавливает понятия трудового договора, его содержание ипорядок заключения. Согласно Федеральному закону «О физической культуре испорте в Российской Федерации» работниками физкультурно-спортивныхорганизаций считаются лица, занимающиеся физкультурно -оздоровительной испортивно-педагогической работой и имеющие установленную законодательствомспортивную и профессиональную квалификацию. Названным Законом также определено,что деятельность спортсменов -профессионалов регулируется трудовымзаконодательством.
Организациии физические лица, выполняющие функции по обеспечению занятий населениемфизической культурой и спортом посредством создания материальных иинтеллектуальных продуктов или выполнения работ и оказания услуг. Конституция гарантируетсвободу экономической деятельности, признает и защищает равным образом частную,государственную, муниципальную и иные формы собственности (ст. 8), придавая имстатус экономической основы конституционного строя. Конституционно закрепленоправо человека и гражданина на свободное использование своих способностей иимущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономическойдеятельности; не допускается экономическая деятельность, направленная намонополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34). Установлено, что правочастной собственности охраняется законом; каждому гарантировано право иметьимущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им какединолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35). Права и свободы человекаи гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, вкакой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспеченияобороны страны и безопасности государства (ст. 55).
Организации,создаваемые для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностейграждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешенияспоров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях,направленных на достижение общественных благ.
Конституциейгарантируется право на объединение и свобода деятельности общественныхобъединений, запрещается принуждение к вступлению в какое-либо объединение илипребыванию в нем (ст. 30).
Федеральнымзаконом «О некоммерческих организациях» [18] предусматривается, чтотакие организации могут создаваться для достижения социальных,благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей,для охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта,удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защитыправ, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов,оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижениеобщественных благ (ст. 2 Закона). К их числу относятся фонды, учреждения,некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, ассоциации, общественныеобъединения и иные организации.
Особенностиправового положения физкультурно -спортивных объединений определены Федеральнымзаконом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».Согласно статье 8 названного Закона порядок образования, регистрации,реорганизации и(или) ликвидации физкультурно-спортивных объединений (федераций,союзов, ассоциаций) определяется Федеральным законом «Об общественныхобъединениях» [17] с учетом особенностей, предусмотренных вышеназваннымЗаконом.
Организации,осуществляющие функции государственного управления и местного самоуправления всфере физической культуры и спорта. Учитывая федеративное устройствороссийского госуда11рства, отметим следующие конституционные нормы.
Согласност. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится: установлениесистемы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти,порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органовгосударственной власти; установление основ федеральной политики и федеральныепрограммы в области государственного, экономического, экологического, социального,культурного и национального развития Российской Федерации. В совместном веденииФедерации и ее субъектов находятся общие вопросы воспитания, образования,науки, культуры, физической культуры и спорта (ст. 72). Система органовгосударственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно всоответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общимипринципами организации представительных и исполнительных органовгосударственной власти, установленными Федеральным законом (ст. 77).
Всистему федеральных органов исполнительной власти входит и Государственныйкомитет Российской Федерации по физической культуре и спорту. Наряду суказанным Комитетом управляющую подсистему физической культуры составляют идругие органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросыфизкультурного образования, лечебной физкультуры и спортивной медицины,физической подготовки военнослужащих и сотрудников.
Действующееадминистративное, гражданское, финансовое законодательство предоставляеторганам государственного управления полномочия по непосредственному управлениюфизкультурными организациями и общему регулированию физкультурной деятельности.К формам непосредственного управления относятся акты органа исполнительнойвласти о создании организаций, утверждении уставов, наделении их имуществом,утверждении смет, исполнении бюджета, назначении и освобождении от должностируководителей, реорганизации и ликвидации. Общее регулирование осуществляется вформах государственной регистрации, лицензирования, аккредитации и аттестацииобразовательных организаций, обязательной сертификации продукции и услуг вобласти физической культуры, спорта и иных.
Местноесамоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемаяКонституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций (ст. 130-133).
Введении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а такжеотдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местногосамоуправления. К ним, в частности, относится создание условий для развитияфизической культуры и спорта в муниципальном образовании.
Основыместного самоуправления законодательно закреплены Федеральным законом «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» [19].
Изизложенного следует, что конституционные права и свободы реализуются субъектамифизкультурно-спортивной деятельности в различных правоотношениях, конкретноесодержание которых определяется значительным по объему массивом правовых актов,достаточно полно определяющим правовой статус их участников. Поэтому трудносогласиться с мнением о необходимости принятия широкого перечня законов оспорте: профессиональном, студенческом, юношеском, детском и т.п. Каксправедливо замечает Ю.А. Тихомиров [14], обосновывая общую концепцию развитияроссийского законодательства, увеличение числа законов не свидетельствует оповышении уровня правовой урегулированности общественных отношений и не даетнеобходимых результатов, поскольку отрывает их от целевых программ и другихактов. Рассматривая вопросы совершенствования законодательства о спорте, С.Н.Братановский [3] приходит к выводу о необходимости принятия наряду с законамипакетов подзаконных актов по вопросам физического воспитания и физкультурнойработы.
Проведенныйв данной работе анализ дает нам основания для следующего вывода. Повышениюэффективности управления системой физической культуры на современном этаперазвития законодательства будет способствовать не увеличение количестваотраслевых законов, а принятие и реализация соответствующих целевых программ — комплекса обязательных для исполнения всеми органами исполнительной властимероприятий, обеспеченных финансовыми и материально-техническими ресурсами изакрепленных правовыми актами. Такой, в частности, могла бы статьгосударственная программа по предоставлению населению возможности дляподготовки и выполнения нормативов всероссийского комплекса «Физкультура издоровье» — основы физического воспитания населения Российской Федерации.Законодательную же работу, на наш взгляд, следует сосредоточить на подготовке ивнесении изменений в действующие федеральные законы, имея в виду устранениеимеющихся в них противоречий и пробелов на основе выявления соответствия техили иных положений этих актов Конституции Российской Федерации.
Список литературы
1.Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексногоисследования. — М.: Статут, 1999, с. 114-115.
2.Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональныевопросы): Учеб. пос. — М.: ОАО «НПО „Экономика“, 2000. — 302 с.(Энциклопедия управленческих знаний, с. 156).
3.Братановский С.Н. Законодательство о спорте: проблемы развития исовершенствования // Государство и право, 1997, № 10, с. 21.
4.Бугров Н.Н. Конституция СССР и физическая культура и спорт: Учеб. пос. — Малаховка: МОГИФК. 1982, с. 7-13.
5.Гойман В.И. Система права. Общая теория права и государства: Учебник // Подред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 1999, с. 219-220.
6.Душанин А.П., Виноградов П.А. Анализ правовой базы физической культуры и спортав России // Теория и практика физ. культуры, 2000, № 6, с. 62.
7.Закон Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г.№ 12-ФЗ) „Об образовании“. Собрание законодательства РоссийскойФедерации, 1996, № 3, ст. 150.
8.Конституция Российской Федерации. „Российская газета“, № 237,25.12.1993.
9.Лубышева Л.И. Современный ценностный потенциал физической культуры и спорта ипути его освоения обществом и личностью // Теория и практика физ. культуры.1997, № 6, с. 10-15.
10.Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения: Учеб. пос. для вузов. — М.:Закон и право, ЮНИТИ, 1997, с. 15-16.
11.Матвеев Л.П., Холодов Ж.К. Введение в теорию физической культуры: Обучающаяпрограмма для студентов ГЦОЛИФКа. — М.: Издание Редакционно-издательскогоотдела ГЦОЛИФКа, 1985, с. 9.
12.Переверзин И.И., Бугров Н.Н., Вилькин Я.Р. и др. Управление физическойкультурой и спортом: Учеб. для ин-тов физ. культ. — М.: ФиС, 1987, с. 9-11.
13.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.10.2002 № 1507-р „ОКонцепции развития физической культуры и спорта в Российской Федерации напериод до 2005 года“. Собрание законодательства Российской Федерации,04.12.2002, № 44, ст. 4410.
14.Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Журналроссийского права, 1999, № 1, с. 17.
15.Трудовой кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РоссийскойФедерации, 2002, № 1, ст. 3.
16.Федеральный закон от 29 апреля 1999 года № 80-ФЗ „О физической культуре испорте в Российской Федерации“. Собрание законодательства РоссийскойФедерации, 1999, № 18, ст. 2206.
17.Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ „Об общественных объединениях“.Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1930.
18.Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ „О некоммерческихорганизациях“. Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3.
19.Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ „Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации“. Собраниезаконодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506.
20.Филиппов С.С. Управление физической культурой: Учеб. пос. — СПб.: СПбГАФК им.П.Ф. Лесгафта, 1996, с. 13-15.
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта lib.sportedu.ru/