Земское и местное самоуправление в дореволюционной России

--PAGE_BREAK--ГЛАВА I. Земские органы самоуправления в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина  XIX века) 1.1. Земская реформа 1864 года.
Новая реформа местного самоуправления в России при­шлась на годы «оттепели» 1860-х гг., и это не случайно. Рефор­маторы из окружения Александра II(1855—1881 гг.) понима­ли, что отмена крепостного права должна сопровождаться це­лой серией реформ, затрагивающих самые разные стороны жизни России. Поэтому параллельно с крестьянской рефор­мой готовились реформы местного управления и суда. Земская реформа или реформа местного самоуправления была одной из наиважнейших среди всех реформ 60-х-70-х годов XIXвека.  Необходимость этой реформы осознавалась многими государственными и общественными деятелями. Не случайно существовало несколько проектов такой реформы. Нема­лая заслуга в отстаивании прогрессивных принципов реформ принадлежала министерству внутренних дел, где в то время работали известные либе­ральные деятели Ланской и Милютин, бывший министром внутренних дел до апреля 1861 года.  Они предлагали сделать местное управление самостоятельным в решении вопросов, от­носящихся к его компетенции (самоуправлением), бессослов­ным и выборным. Правда, оно не могло выходить за рамки чисто хозяйственных вопросов.

После отмены крепостного права императору пришлось пожертвовать некоторыми людьми, ставшими олицетворением правительственного либерализма, чтобы успокоить консерва­торов. Ланской и Милютин в апреле 1861 г. были уволены. Новый министр внутренних дел П.А.Валуев (министр внутренних дел в 1861-1868 гг.)не смог радикально изменить выработанные ранее принципы реформы, но суще­ственно исказил, в частности, выборную систему, ограничив представительство крестьян и практически исключив ремес­ленников и рабочих. Его программа предусматривала преобразование Государственного совета вверху и создание представительных органов по местным хозяйственным делам внизу. Валуев предлагал призвать в Государственный совет представителей земств от местных земских учреждений с совещательным голосом для рассмотрения законодательных вопросов и дел, относящихся к государственному хозяйству. Предлагалось также включить в совет по 2-4 человека от губернии. Выбираемые губернскими собраниями лица составили бы при Государственном совете отдельное собрание, называемое «съездом государственных гласных». Новое устройство Государственного совета обеспечивало бы, по мысли автора проекта, неприкосновенность верховных прав самодержавной власти, а земства удовлетворяли бы притязания дворянства на расширении его прав в управлении в качестве вознаграждения за потерю вотчиной власти с отменой крепостного права.

Но и эти проекты были отклонены Александром IIи узким кругом его приближенных.

 Откровенно консервативное предложение было выдвинуто издателем «Московских ведомостей» М.Н.Катковым, проект которого крайне ограничивал избирательные права, права участия в самоуправлении значительных слоев населения[3]. А известный публицист И.С.Аксаков, наоборот,  не верил в способность бюрократии и правительства организовать народное самоуправление до тех пор, пока народ сам его не организует, отрицал значение земства при сохранении цензуры и отсутствии гласности. Он был сторонником бессословного земства, выступая против ограничений избирательного права цензом, но признавая необходимость созыва Земской думы при сохранении власти царя.

Множественность проектов реформирования системы управления в России свидетельствует о множестве проблем, возникших перед властью после отмены крепостного права, а именно:   каковы будут права дворянства;  как сохранить его привилегированное положение в обществе;  каковы   будут    полномочия    новых  органов   управления,    их взаимоотношения с административными органами; и, наконец,  на какие средства будут существовать органы местного самоуправления.[4]

Ответы на все эти вопросы должны были быть получены в ходе самой реформы.

Сама реформа началась с принятием «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Так или иначе проект положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в марте 1863 г. был опубликован, а 1 ян­варя 1864 г., после обсуждения в Государственном Совете и под­писания Александром II, получил силу закона. Согласно этому закону, введение зем­ского самоуправления предусматривалось лишь в 34 губерни­ях из 69; земств были лишены национальные окраины (Польша, Литва, Казахстан, Средняя Азия), Архангельская, Астраханс­кая, Оренбургская губернии и Сибири Учреждение земств но­сило постепенный характер: за первые два года они были вве­дены в 19 губерниях, в 1867 г. — в 9, за последующие 10 лет — еще в 6 губерниях[5].

В положении « О губернских и уездных земских учреждениях»  можно выделить три  главных принципа: всесословное начало формирования земств; независимость земств  от государственной администрации, хотя и ограниченная законом; принципиально новое административно-территориальное деление государства, когда губерния  и уезд стали  административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными.

Земское представительство было впервые построено на всесословном начале, сфера деятельности была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовалисамостоятельно. Таким   образом,   впервые   в   истории   государственного   управления   России земские учреждения не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами.       Губерния     и     уезд     стали    административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным — с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы управления на местах.

И, наконец, впервые,  в   стране   создавалось   самоуправление   граждан:   система земского   представительства   основывалась   на   всесословности,    а   не   на корпоративности.   В   данном   законодательном   акте   получили   закрепление начала   выборности   всех   гласных,   зависимости   избирательного   права   от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных, что нашло свое выражение в устройстве земств.

--PAGE_BREAK--1.2. Структура, компетенция и функции  земств


Согласно положению «О губернских и уездных земских учреждениях» структура земских учреждений предусматрива­ла наличие распорядительных органов — уездных и губернских земских собраний
и исполнительных органов — уездных и гу­бернских земских управ.

Собрания избирались на 3 года. Их члены именовались глас­ными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском — от 15 до 100).

Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы учреждались три курии.

      Первая курия — землевладельческая,В нее входили все, кто располагал земельной собственностью в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью на сумму от 15 тыс. руб. При этом допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли (но не менее), могли суммировать свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10десятинами (или 10 крестьян с 20 десятинами и т. д.) могли быть избирателями по данной курии, но имели лишь один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и поверенные.

 Вторая курия называлась городской.В нее входили вла­дельцы недвижимости (в разных городах ценз составлял от 500 до 3000 руб.) и торгово-промышленных заведений с тор­говым оборотом не ниже 6000 руб., а также уполномочен­ные, представлявшие интересы различных юридических лиц.

Третья курия была курией сельских обществ. Ее можно назвать также крестьянской (точно также, как первая курия была фактически помещичьей, а вторая — купеческой), но избирать­ся от нее могли и представители духовенства, и помещики. Ценза здесь не было, но выборы были двухстепенными. Сначала в деревнях и селах на сходах избирали выборщиков, за­тем эти выборщики на волостном сходе избирали выборщи­ков на уездные съезды, выбиравшие непосредственно «гласных» от третьей  курии ( депутатов).

Число гласных одной курии не могло превышать их обще­го количества от двух других. Уездные земские собрания из­бирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства: так, в уездных земских собраниях доля дворян со­ставляла в среднем 42% (крестьян — 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% — крестьян), в губернских зем­ских собраниях — уже 74% дворян (10% — крестьян) и в губерн­ских земских управах — 90% дворян (1,5% — крестьян)[6].

Председатели земских собраний и в уезде, и в губернии были предводителями дворянства. Председатели управ изби­рались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто сры­вался), Гласные не получали жалованья, но если они прожи­вали в другом населенном пункте, им выплачивались коман­дировочные, суточные и прогонные, Земские управы рабо­тали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало по 200— 300 человек конторских служащих (например, в Казанской — 182 человека), Структурными подразделениями управ были отделы. В земских управах различных губерний насчитыва­лось от 13 до 22 отделов, в том числе распорядительный, са­нитарный, отдел народного образования, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бух­галтерия и др. Иногда в структуру земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские школы и даже редакция газеты.

Таким образом, «Положение...» предусматривало двухуровневую (территориальную) структуру земских учреждений: на уровне уезда и на уровне губернии. С точки зрения функциональных обязанностей земские учреждения делились на избирательные, распорядительные и исполнительные органы.

Итак, в систему земских учреждений входили:

избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав корпусауездных гласных;

губернские и уездные земские собрания, которые представляли собой распорядительные органы;

губернские и уездные земские управы, которые являлись исполнительными органами.

В основу избирательной системы было положено имущественное, в значительной мере — сословное начало.

Согласно «Положению» 1864 года, в компетенцию земств вхо­дили:

·        устройство и содержание местных путей сообщения;

·        забота о развитии местной торговли и промышленности;

·        народное продовольственное дело (борьба с голодом);

·        земская почта;

·        земские школы, больницы, богадельни и приюты;

·        ветеринарная и агрономическая службы;

·        взаимное страхование;

·        постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В пределах этой компетенции земства жестко контролиро­вались администрацией (губернатором и министерством внутренних дел). Она имела пра­во отменять любые постановления земских собраний, если воз­никали сомнения в законности этих постановлений, не утверждать любое должностное лицо, избранное земством (с 1867г.). Кроме того, земства не обладали средствами принуждения и были вынуждены в случае необходимости обращаться в поли­цию. Наконец, земствам разных губерний было даже запреще­но сообщаться друг с другом[7].

Губернские и уездные управыкак исполнительные органы земств в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решением земских собраний, их постановлениями и инструкциями, не выходящими за пределы компетенции земств. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.[8]

Самостоятельность земских учреждений, провозглашенная в «Положении..», на деле носила во многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в губернии и уезде принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать применения принудительных мер от местной полиции, либо взыскивать с виновных через суд.

Положение о земских учреждениях содержало нормы, которые позволяли центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство внутренних дел устанавливало и правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху (например, постановлений о приведении в действие земских смет и раскладок, об отстранении от должности членов земских управ и т.д.).

Уже с 1867 года земства были поставлены под политический надзор губернаторов, в результате — к началу XXвека усилился государственно-административный контроль за деятельностью земств, обострилось полицейское вмешательство в дела местного самоуправления.  Такое положение совершенно не устраивало видных земских деятелей, и они стали стремиться к наделению земств политическими функциями. При самом положительном исходе это привело бы к «сращиванию» органов местного управления с системой местного самоуправления, что, по сути, противоречило идее самоуправления.

Что касается функций земских учреждений, то они были достаточно широки. Прежде всего, на земские учреждения возлагалось общее заведование местными хозяйственными делами:

-забота о народном продовольствии и ветеринарии;

-медицинская помощь населению;

-содействие развитию начального народного образования и общественного призрения;

-строительство и благоустройство дорог;

-открытие ярмарок;

содействие промыслам, торговле, промышленным предприятиям;

-раскладка государственных сборов;

-содержание земской полиции и пожарной части;

-развитие взаимного земского страхования и т.п.

Например, в качестве конкретного примера деятельности земств можно привести меры, предпринятые ими для борьбы с голодом. История свидетельствует о случавшихся в последние десятилетия прошлого столетия голодных годах: 1873 (Самарская губерния), 1880-1881 (Юго-восточные и южные губернии); 1891-1892 (всероссийское бедствие). «Земства вплотную занимались продовольственной проблемой уже с 80-хгодов… Хлопоты земцев вынудили правительство снизить выкупные платежи и учредить Крестьянский банк.… Немалую помощь земледельцам оказывала Земская агрономическая организация, которая к началу XXвека насчитывала более полутора тысяч человек и тесно сотрудничала с кооперативным движением».[9]

Большую роль сыграли земства и в становлении кооперации: «В самих земствах кооперативы привлекали, прежде всего, агрономов, считавших эти организации «опорным пунктом агрономической работы». Кооперация активно проявила себя и в деятельности земских касс мелкого земельного кредита, которые   возникли   с   1904   года  в  ряде   губернских  и  уездных  земств....


--PAGE_BREAK--ГЛАВА II.  Земская контрреформа и бюджеты земств

2.1. Контрреформа 1890 года. Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 года


Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям начиная со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением ре­акции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченно­сти действовало на правительственную бюрократию как крас­ная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о гу­бернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу.

 Изменениям подверглась, прежде всего,  избирательная систе­ма. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотноше­ние. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия ста­ла чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сосло­вий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. На­конец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти канди­датуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.


По закону 1890 года действительно  многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа — улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой «благонадежной» категории жителей. «Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое».

С.Ю.Витте считал, что «Александр IIIнастоял на этой мысли {усиление роли дворянства — О.Н.) … именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить». [13]

Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики («избиратели») уезда по закону делились на три разряда:

1)     крестьяне;

2)     дворяне вне зависимости от места владения имуществом — в деревне
или городе;

3)     все прочие сельские и городские сословия.

Общее число уездных гласных было сильно сокращено — с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375)[14]. Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.

Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).

Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись «избирательные списки», которые затем с исправлениями печатались в «Губернских ведомостях». В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.

Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.

С начала XXв. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного    совета,    а    впоследствии    получили    право    выдвигать

кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.[15]

Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

Подводя итоги,  хотелось бы отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного «самоуправления». Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских   и   городских   учреждений,   значительное   ограничение   их   прав,

контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.

В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.

Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.[16]

Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX
вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг.
XIX
в. модернизации государственного строя России.


    продолжение
--PAGE_BREAK--2.2. Бюджет земств


Успешное функционирование земств было в значительной степени результатом разумного построения земских бюджетов.

Доходы земств могли составлять значительные суммы (так, Казанское земство в 1900 г. получило 2 млн 828 тыс. руб.)[17]. Они делились на окладные (от слова «обложение») и неокладные. К окладным относились доходы от обложения недвижимого имущества в губернии (до 2/3), имущества, принадлежащего земству, а также выдачи документов на право торговли спирт­ными напитками. К неокладным — судебные пошлины, сбо­ры с различных бумаг у земских начальников и т. д.

Расходы земств делились на обязательные, предписанные законом, и необязательные, т. е. те, которые могли устанавли­ваться земскими гласными на свое усмотрение. К числу обя­зательных относилось участие в расходах государственных уч­реждений (например, содержание тюрем). К числу необязатель­ных — народное образование, здравоохранение и даже содержание самих земских учреждений. Структура расходов могла меняться, и в заслугу гласным ряда земств надо поста­вить усиление социальной направленности бюджетов. В част­ности, если в 1890-е гг. в Казанском земстве на первом месте среди бюджетных трат было участие в расходах государствен­ных учреждений, то в 1900 г. на первом месте оказывается здра­воохранение (на него отводился 31 %бюджетных расходов), на втором — народное образование, а участие в расходах государ­ственных учреждений отодвинулось на третье место.

Именно социальная направленность деятельности земств позволила им добиться определенных результатов в области образования, здравоохранения и статистического учета, повы­сить репутацию земства как общественного института. Одна­ко земства не решили, вернее, не успели решить ряд насущ­ных социальных проблем, таких как всеобщее начальное обу­чение и т. д.

 Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие — специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора –местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др.

Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также вознаграждение за работу в специальных комиссиях при управах, хотя наемные служащие комиссий получали соответствующую плату.[18]

Таким образом, «в основу защиты имущественных интересов различных сословий в земских учреждениях был положен принцип самофинансирования».

Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.


Глава III.  Земства, городские думы в эпоху войн и революций
В ходе революции 1905-1907 гг. произошло некоторое из­менение статуса земств: был восстановлен прежний (существо­вавший до 1890 г.) порядок избрания гласных от крестьян. Уез­дные земства получили право выбирать мировых судей, а гу­бернские земские собрания — право посылать по одному гласному в Государственный Совет.

Вскоре после начала первой мировой войны образуются Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый объединил земцев из 41 губернии, центральным ор­ганом был съезд (по 2 представителя от губернии). Возглавил союз кн. Г. Львов. Губернские земские управы были отделени­ями союза на местах. Аналогично строился и городской союз (возглавлялся А. Гучковым и др.)[19].

Первоначально союзы заведовали санитарным делом, но позже их функции расширились, включив снабжение армии в целом. В аппарате союзов выделялись такие отделы, как за­готовительный, продовольственный, эвакуационный и пр.

В 1915 г. оба союза объединились в Союз городов и земств («Земгор»). «Земгор» имел собственные предприятия, магази­ны. Несмотря на то, что земства стали одной из важнейших опор тотальной мобилизации в годы мировой войны, расширение их влияния начинает беспокоить царское правительство. По мне­нию некоторых исследователей, это способствовало отчуждению земства от населения и росту недовольства со стороны пос­леднего. Земские служащие (агрономы, ветеринары и т. д.) все больше внимания уделяли не помощи крестьянству, а разверстке поставок продуктов и их распределению. Милитаризовались и земские финансы. Иначе говоря, земства все больше начинали брать у населения, перестав оказывать ему ряд услуг.

    продолжение
--PAGE_BREAK--