--PAGE_BREAK--Додаток А", "Додаток Б" та "Додаток Г" [38].
Таким чином, загальнонаціональний курс України на поступове наближення до економічних та політичних стандартів ЄС й вступу до Союзу європейських держав на основі взаємовигідного партнерства залишається головним стратегічним вектором не лише соціально-економічної трансформації, але й державотворчого процесу взагалі. З огляду на складність внутрішньо-економічних проблем, український євроінтеграційний проект може перейти у площину практичної реалізації не раніше 2020 року.
1.2 Конституційна реформа – основна антикризова програма для подолання владної кризи в органах державної влади
Як відомо, нині проекти змін до Конституції України і навіть нові варіанти Основного Закону розробляються за ініціюванням різних конфліктуючих центрів державної влади, включаючи ініціативу президентської влади. В більшості громадян вже не викликає сумніву, що кожен із проектів змін або ж нової Конституції пишуться «під себе і з дальнім прицілом на закріплення своїх інтересів в очікуванні і президентських, і парламентських виборів. Схема за незначними відмінностями доволі проста (а може й запозичена ще з періоду радянської доби): група підібраних поважних та іменитих „вчених“ і політиків отримують чітке завдання – що саме розробити і обґрунтувати. Надалі все це проходить через „всенародне обговорення“ і підтримку (не забуваються і „пропозиції“ від народу, яких має бути дуже багато). Президент пішов ще далі – пропонуючи навіть сам проект Конституції, якій народ не розробляв, приймати на всенародному референдумі! Цього запалу турботи та любові до народу і розгулу демократії не зрозуміли навіть зарубіжні аналітики, експерти і політологи. Щодо нинішньої ситуації із різними проектами змін до Конституції України, то залишається констатувати, що в заполітизованій до краю атмосфері владної кризи вже і частину „вчених“ затягнули до обслуговування різних політичних проектів, пов'язаних з конституційними змінами.
Громадяни і громадські організації можуть і повинні заявити про інакшу позицію й інший, конституційно-законний підхід, починаючи з етапу розробки проекту змін до Конституції України. Адже згідно з чинною Конституцією „єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами“[1].
Виходячи з цих конституційних положень, головним завданням і визначальною ціллю державної політики було й залишається „пробудити“ в нашому населенні громадянина. Одним з найвідоміших провідників ідей свободи Фрідріх А. Гаек писав, що – »… коли необхідна умова вільного розвитку, а дух індивідуальної ініціативи відсутній, тоді, безсумнівно, без нього жодна життєздатна цивілізація не може рухатися вперед. Нині цього духу і справді недостатньо, насамперед його треба розбудити" [57, с.25-26].
Розбудити громадянина можна декількома засобами. Відомо, що згуртувати, об'єднати народ легше всього навколо гасел щодо великої мети або боротьби з ворогом, якій зазіхає на наше багатство. Цим успішно і користуються сьогодні українські політики: дехто робить наголос, скажімо, на національному питанні, хтось ставить в центр формування громадської свідомості питання щодо євроатлантичного чи СНГшного вибору українців. Також, і цим часто користуються, наголос робиться на регіональному патріотизмі, на відношенні до перебування російського чорноморського флоту в Криму та деяких інших гострих питаннях, які знаходять неоднозначну оцінку в українському суспільстві.
Цей шлях, який певним чином можна характеризувати як конфліктний, має своїм наслідком формування такого ж громадянина – безкомпромісного, агресивного, непримиренного борця зі своїми ворогами, причому ворогом стає іншій громадянин. Що ж, з точки зору політичних результатів для окремих особистостей, партій, ефективність такої технології не викликає сумнівів. Але з точки зору державницької, об'єднуючої ідеології, така практика формування громадянина, нації виглядає дуже сумнівною. В результаті, українське суспільство постійно знаходиться в стані внутрішнього протиборства яке час від часу проривається назовні у стихійних мітингах і зіткненнях із своїми політичними опонентами.
Натомість, питання організації внутрішнього життя, негаразди в соціальній політиці, в економіці, в секторі житлова-комунальних послуг і багато іншого, в чому гостро відчувається нестача державного тепла, займають українську державну владу значно менше. В свій час відомий російський історик В.Й. Ключевський нагадував: «Идеал исторического воспитания народа состоит в полном и стойком развитии всех элементов общежития и в такому их соотнощении, при котором каждый элемент развивается и действует в меру свого нормального значения в общественном составе, на принижая себя и не угнетая других» [29].
Думається, що настав час переосмислити завдання державної політики внесення змін до Основного закону і цілеспрямовано взятися за формування українського громадянина на принципах справедливості, свободи, рівності та права. Суспільство прагне жити по закону, а не по «вказівках», «кумівстві», клановим або партійним інтересам. Тільки законне право в змозі забезпечити громадський спокій і, врешті решт вивести Україну в розряд цивілізованих країн світу.
До того часу, поки буде відбуватися погіршення стану життя пересічних громадян, ніякими ідеологічними, агітаційними і пропагандистськими гаслами любов до своєї країни не відродити. Значна частина суспільства має негативний досвід щодо обіцянок Уряду і гучних заяв про народне благо. Жодний кандидат у владу не пройшов осторонь цієї теми але новітня історія України не знає жодного випадку коли б хтось прилюдно покаявся і персонально поніс відповідальність за невиконані обіцянки, за безвідповідальність заяви, за дезінформацію суспільства.
Важливо розуміти, коли я говорю про погіршення життя, мова йдеться не тільки про матеріальний добробут, чи прожитковий мінімум, чи про заробітну плату. В першу чергу мається на увазі незадовільний стан морального життя, хоча і бідністю в матеріальному сенсі в периферійній України нікого здивувати не вдасться, про відчуття відчуженості людини від держави, почування себе обдуреним, незахищеним від криміналу, «спритних бізнесменів», невпевненість в собі, жах перед майбутнім, та таке інше. Це проявляється в недовірі до державної влади в цілому і таких її інституцій як податкова інспекція, міліція, прокуратура, суди тощо.
Політики часто апелюють до статистики, до макроекономічних формул, до глобальних тенденцій [24]. А люди живуть в іншому світі і тут вимір інший. Можна посилатися на офіційну статистику, а краще забути про неї і просто пожити деякій час у тих умовах, у яких примушений жити той самий пересічний громадянин. Такий соціальний експеримент, можна впевнено стверджувати, пересвідчить кожного, хто хоче дізнатися правди, що люди у своїй більшості не живуть, а виживають. Переважна частина з них нікому і нічому вже не вірять, і всі балачки, походженням з офіційних засобів масової інформації, про турботу про цих самих громадян, сприймають як чергову кампанію по затягуванню поясів. Насправді, звідки візьметься довіра до влади, якщо вона говорить одне, а в реальному житті все значно гірше.
Дехто з українських урядовців з іронією і скепсисом ставиться до питання довіри і вважає, що відкритість і прозорість влади це проста модні «штучки» придумали десь там в Каліфорнії або Брюсселі і в нашій країні такі ідеї не приживуться. Відповідно до ставлення випрацьовуються і підходи до організації державного управління (в широкому розумінні) як методології, яка не передбачає ніяких сутнісних змін, спрямованих на пошук діалогу з народом і забезпечення відкритих процедур прийняття рішень і надання публічних адміністративних послуг. Вживаючи слово «дехто», я, очевидно, роблю помилку розраховуючи на то, що решта урядовців, все ж таки розуміють позитив в публічності влади і нічого не роблять в цьому напрямку лише тому, що існуюча система управління к такому алгоритму не пристосована. Хочеться ще раз наголосити, що відкритість – шлях до довіри, ініціювання та залучення громадського суспільства до відкритого діалогу з органами державної влади. В цьому сенсі низка довіра, це теж саме, що і відсутність довіри[27 с.72]. Безперечно, у порівнянні, наприклад, з початковим періодом становлення незалежності, влада усіх рівнів стала більш відкритою до суспільства і сьогоднішній день можна стверджувати, що в Україні вже утворилася певна система інформаційних контактів влади і народу.
Виходячи з вищезазначеного, сформулюю принципи та алгоритм дій, які мають бути вірними і конституційно законними при ініціюванні змін до Конституції України.
По-перше, слід визначити, що одним із головних завдань Конституції (особливо в нашій країні і в нинішній час) є захист громадянина від державної влади.
По-друге, ініціювання і розробка проектів змін нової Конституції – виключна прерогатива повноважних представників народу (що повністю відповідає і чинній Конституції України).
По-третє, саме народ повинен через своїх кращих представників чітко окреслити зміст поняття «національні інтереси». Вони, істинні національні інтереси, повинні бути стрижнем будь-яких конституційних положень і норм, не залишаючи місця для інтересів олігархів чи можновладців, які здійснюють по суті антинародну політику.
По-четверте, виключно народ через прозорі і відкрити механізми має залучити до розробки проекту змін до Конституції своїх кращих, високоморальних, політично не заангажованих і високо професіональних науковців-конституціоналістів, до яких є довіра і які не заплямували себе обслуговуванням олігархів.
Тільки після цього може йти мова про всенародне обговорення і прийняття ініційованого народом проекту змін до Конституції легітимною Верховною Радою України.
Враховуючи, що нині єдиною стабільною конституційною гілкою влади в Україні є місцеве самоврядування, саме через громади і їх представницькі органи – ради, можна організувати і проводити в життя народну ініціативу по розробці змін до чинної Конституції України.
Останній узгоджувальний законопроект 2004 року про внесення змін до Конституції України, прийнятий Верховною Радою України, став фактичним ігноруванням інститутів місцевого самоврядування. Надалі у 2005-2008 роках робилися спроби вдосконалення як конституційної реформи, так і базових конституційних засад місцевого самоврядування: територіальної організації місцевого самоврядування; муніципальної виборчої системи; економічних основ місцевого самоврядування; державного контролю рішень органів місцевого самоврядування тощо.
Більшість конституційно-проектних пропозицій періоду 2005-2008 рр. щодо місцевої демократії і місцевого самоврядування носять несистемний характер, є фрагментарними або косметичними. Вони привели до ще більшої плутанини у вітчизняній конституційній моделі місцевого самоврядування (характерний приклад – різні строки, на які обираються депутати місцевих рад та сільські, селищні та міські голови: відповідно 5 років і 4 роки). Тому пропоную, перш за все, критично систематизувати все напрацьоване і прийняте за 2005-2008 рр. задля виправлення вже наявних помилок і неузгодженостей у проекті змін до Конституції України.
Конституційне закріплення нових принципів побудови територіальної публічної влади в Україні мають передбачити чітке розділення влади на:
- місцеве самоврядування на рівні територіальних громад;
- регіональне самоврядування на рівні областей;
- органи територіальної (регіональної) державної влади виключно з функціями контролю (обласні державні адміністрації).
При цьому обласні ради утворюють виконавчі комітети, які мають подвійне підпорядкування: обласній раді та вертикалі Кабінету Міністрів України.
Ці зміни невіддільні і від принципу субсидіарності, коли базовий рівень місцевого самоврядування на рівні територіальних громад добровільно передає на вищий (регіональний) рівень тільки ті повноваження, які не в спроможності виконати сам (наприклад, розгалужена обласна чи районна мережа доріг, водно-іригаційних споруд, мережа спеціалізованих медичних і соціальних установ то що беззаперечно є прерогативами обласного рівня). При цьому узагальнений і розмитий принцип представлення обласною радою «спільних інтересів територіальних громад міст, селищ і сіл» замінюється на цілком конкретний принцип «делегування територіальними громадами міст, селищ і сіл, обласній раді конкретних і реальних повноважень у сферах розвитку спільної технічної і просторової інфраструктури, надання окремих видів публічних послуг, зокрема, через мережу спеціалізованих закладів профтехосвіти, охорони здоров'я і соціального захисту тощо». Повноваження передаються разом з фінансовими ресурсами для їх виконання.
Нові конституційні принципи побудови територіальної публічної влади в Україні узгоджуються: з відомим у світовій практиці принципом повсюдності місцевого самоврядування; з Європейською Хартією місцевого самоврядування; з розробленою новою Концепцією реформування адміністративно — територіального устрою в Україні; з принципами децентралізації публічної влади і розмежування повноважень різними рівнями місцевого самоврядування й органами територіальної державної влади.
Необхідне чітке конституційне закріплення справедливої виборчої системи для органів місцевого самоврядування, особливо з врахуванням вкрай негативного досвіду запровадження виключно пропорційної системи виборів до міських, районних і обласних рад у березні 2006 року. Запровадження цієї системи виборів привело не до зміцнення місцевого самоврядування, а навпаки – до суттєвої деформації всієї системи муніципального управління та до спроб місцевих бізнесових «еліт» встановити контроль над ресурсами територіальних громад.
Серед найбільш важливих для місцевої демократії питань є визначення та запровадження дієвих механізмів конституційно-правової відповідальності як органів місцевого самоврядування, так і їх посадових осіб та депутатів і міських, селищних, сільських голів (включаючи механізми розпуску рад, відкликання депутатів, дострокового припинення повноважень міських, селищних, сільських голів.
Створення конституційного базису для адміністративної реформи в Україні прямо і безпосередньо впливає на рівень ефективності і спроможності місцевого самоврядування, його реальну незалежність від органів державної влади. Створення конституційного базису для реформи системи публічного управління (публічної адміністрації) стосується двох складових публічного управління – державної влади і місцевого самоврядування.
Метою створення нового конституційного базису є конституційне закріплення норм ефективної системи публічного управління, яка спроможна надавати якісні публічні послуги і враховує всі існуючі нині недоліки, нагромаджені помилки і прорахунки, зокрема:
- неефективне та фінансове неспроможне місцеве самоврядування та нераціональний, економічно необґрунтований існуючий адміністративно-територіальний устрій;
- неефективну організацію територіальної державної влади на регіональному та місцевому рівнях;
- неефективну систему державної та муніципальної служби;
- відсутність паритетних засад у відносинах громадянин (особа) з органами місцевого самоврядування та органами державної влади;
- нераціональну систему органів виконавчої влади на центральному рівні (міністерства, державні комітети, інші державні відомства), що впливає на характер їх взаємин з органами місцевого самоврядування;
- незавершеність конституційного розділення повноважень центральних органів державної влади (Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України), що прямо впливає і на конституційні гарантії функціонування незалежного від держави місцевого самоврядування.
Створення конституційного базису для адміністративної реформи має проводитись на основі продуманої й узгодженої в суспільстві Концепції адміністративної реформи, яка покликана дати, насамперед, чітке програмно-стратегічне бачення напрямків реформування системи публічного управління в державі (нині Концепція реформи адміністративно-територіального устрою вже розроблена Мінрегіонбудом України у партнерстві з неурядовими організаціями). Саме відсутність програмно-стратегічного бачення привела до невдалої спроби адміністративної реформи, що здійснювалась у 2005 році.
Ідеологією створення конституційного базису для адміністративної реформи має слугувати наскрізна ідея «служіння громадянину, громаді і суспільству». Конституційний базис покликаний вирішити наступні завдання:
- створення системи повсюдного, спроможного і ефективного місцевого самоврядування на принципах незалежності, субсидіарності, достатності повноважень і ресурсів, відповідності і підконтрольності громадянам, відкритості і прозорості прийняття рішень;
- зміцнення статусу громадянина у відносинах з органами місцевого самоврядування та державної влади;
- формування стабільності та ефективності організації і діяльності виконавчої влади з чітким розподіленням повноважень органів місцевого самоврядування та органів територіальної державної влади;
- організацію високопрофесійної, політично нейтральної публічної служби в органах місцевого самоврядування й органах територіальної державної влади;
- створення конституційних засад для органів місцевого самоврядування щодо самостійного формування структури виконавчих органів у залежності від бюджетних можливостей та специфіки міста (селища, села).
Запропоновані принципи й алгоритми не декоративної, а реальної участі народу і громад в ініціюванні і розробці змін до Конституції України здатні не тільки спрямувати у законне русло конституційний процес та закласти цим міцний фундамент для розвитку справді незалежної, правової демократичної держави. Вони можуть і повинні бути застосовані і до розробки Національної стратегії розвитку України, документу, якій спіткала та сама доля, що й Конституцію України, коли різні центри влади змагаються в монополії на істину. А Істина може бути тільки одна і вона полягає в тому, що справді народними є ті національні інтереси, які громади спроможні визначити і захистити самотужки.
Важливе місце в першому розділі, згідно методичних рекомендації щодо написання магістерських робіт, повинно займати викладання методик аналізу визначених проблем, які будуть використовуватися у наступних частинах роботи. Ці ідеї я запозичив з лекцій та робіт видатних викладачів Академії Бакаєва та Князева В.М.[14, 30].
Структура наукового мислення передбачає наявність суб'єкта, озброєного теоретичною установкою мислення та зовнішнього фізичного універсуму в якості об'єкта дослідження. В самому об'єкті відокремлюється предмет дослідження — частина об'єкту, яка безпосередньо досліджується. Зазвичай в якості предмету дослідження виступає явище, яке має безпосереднє та актуальне значення. Дещо уторовано можна сказати, що предметом дослідження є підвищена температура людського тіла та нежить, а об'єктом дослідження — хвороба як комплексне явище.
До того ж необхідна ще й ланка опосередкування між об'єктом та суб'єктом. В якості такої ланки опосередкування виступає методологія дослідження – принципи, способи та засоби, якими здобувається наукове знання. Потрібно відокремлення наступних загальнонаукових методів досліджень, які використовуються на емпіричному та теоретичному рівнях пізнання.
Емпіричний рівеньпізнання характеризує отримання початкового, фактологічного знання безпосередньо з досвіду, завдяки таким методам: спостереження, порівняння, опису, вимірювання, аналогії, експерименту.
Спостереження– один з основних методів отримання первинної інформації про досліджуваний об’єкт. Це – активний, цілеспрямований, систематичний, “споглядально-зосереджений” процес відтворення об’єкту, що спирається переважно на діяльність органів чуття.
Порівняння– метод встановлення елементів тотожності та відмінності між досліджуваними об’єктами. На цьому методі основний ряд емпіричних наук, наприклад, порівняльні анатомія, ембріологія, лінгвістика тощо.
Опис– переведення чуттєво даної інформації на штучну мову – у знаково-символічну форму, зручну для подальшої раціональної обробки.
Вимірювання– процедура визначення кількісних, числових параметрів і властивостей об’єкта засобом застосування певної одиниці вимірювання або еталону.
Аналогія– висновок за ознакою подібності явищ, процесів, властивостей.
Експеримент– активний вплив на об’єкт шляхом створення штучних або екстремальних умов для вивчення його властивостей і закономірностей у “чистому” вигляді. Експеримент застосовується також для визначення нових і потенційних властивостей об’єкта. За способом реалізації експеримент може бути мисленим або практичним. За сферами реалізації – природничо-науковим, технічним, соціальним (економічним, власне соціальним, політичним, культурним тощо).
На продолжение
--PAGE_BREAK--теоретичному рівні пізнання здійснюється перехід від явища до сутності, законів та закономірностей існування об’єкта із застосуванням наступних методів: абстрагування; аналіз; синтез; індукція; дедукція; формалізація; ідеалізація; моделювання; історичний підхід; логічний аналіз; гіпотетико-дедуктивний метод; системний підхід; структурно-функціональний аналіз; сходження від абстрактного до конкретного.
Метод абстрагуванняпередбачає відокремлення певної риси досліджуваного предмету в якості критерію для систематизації інформації про цей предмет. Найбільш розповсюджена методологічна помилка при застосуванні методу абстрагування полягає у певній підміні понять: замість визначення критерію систематизації риса, що відокремлюється розглядається як головна, сутнісна риса досліджуваного предмету. Критерієм для такого визначення є позанаукові ознаки «наочності», «очевидності» тощо. Насправді висновок щодо того, що певна риса предмету є головною, а інша — другорядною має стати результатом, а не передумовою дослідження.
Метод аналізупередбачає розклад інформації про предмет дослідження на складові елементи. Метод синтезу навпаки, означає зведення розрізнених елементів інформації про предмет дослідження до нової цілісної системи з метою отримання нового знання. Часто-густо метод синтезу застосовується по відношенню до результатів використання методу аналізу.
Методи індукції та дедукції можуть бути об'єднані під спільною назвою методу редукції (зведення). Дедукція означає здійснення загального висновку на підставі часткового факту, зведення цілого до часткового. Якщо у доктора Ватсона палець у крейді (частковий факт), значить він весь день провів у більярдному клубі (загальний висновок), — розмірковував Шерлок Холмс, застосовуючи свій знаменитий «дедуктивний метод». Індукція, навпаки, означає здійснення часткового висновку із більш загальної посилки, тобто зведення часткового факту до загальної підстави. Перифразуючи Шерлока Холмса, можна сказати: якщо доктор Ватсон провів весь день у більярдному клубі (загальна посилка), то в нього має бути палець в крейді (частковий висновок). Це, так би мовити, "індуктивний метод", альтернативний «дедуктивному методу» Холмса.
Методи формалізації та ідеалізаціїтеж можуть бути об'єднані під спільною назвою методу теоретичного моделювання. Відрізняються ці методи спрямованістю такого моделювання. Метод формалізації виходить з того, що є та здійснює узагальнення фактично наявної інформації про предмет дослідження. Метод ідеалізації діє зворотнім чином: він виходить з того, що має бути та за таким критерієм оцінює фактично наявний стан речей. Розглянемо такий об'єкт дослідження, як група слухачів Академії. Формалізована модель такої групи — середній вік, середній стаж державної служби, середній рівень займаних посад тощо. Ідеалізована модель, навпаки, буде виходити з уявлень викладацького складу про "ідеального слухача" та використовуватися для оцінки фактично наявного положення у відповідності до цього ідеалу.
Окрім теоретичних моделей (“ідеальний слухач”, “ідеальний керівник”, “ідеальний газ” тощо) існують також і практичні моделі – тобто штучні об’єкти, які заміщують реальні об’єкти, наприклад, “штучне серце”, “скляне око”, “макет водія”, “лабораторний пацюк” тощо. Взагалі будь-яка модель – це такий аналог оригіналу, подібність якому у певному пізнавальному чи практичному відношенні є суттєвою, а відмінність другорядною. Все залежить від мети, завдання і реальних можливостей дослідження.
Отже, моделювання – це відносно самостійний та універсальний метод створення та використання моделей, тобто аналогів реальних об’єктів з метою вивчення їх суттєвих з точки зору певного завдання властивостей в умовах обмежених можливостей пізнавальної чи практичної діяльності.
Історичний підхід– пізнавальна установка на опис явища в реальному просторі і часі його функціонування та розвитку з урахуванням як унікальних і неповторних, так і всезагальних, необхідних і повторюваних рис і властивостей.
Логічний підхід– побудова теоретичної моделі об’єкта, шляхом виокремлення всезагального, необхідного і повторюваного, абстрагуючись від несуттєвого, одиничного та випадкового.
Гіпотетико-дедуктивний метод– створення системи дедуктивно пов’язаних між собою гіпотез, із перевірки яких в кінцевому підсумку робляться висновки як щодо достовірності фактів, так і істинності вихідної, базової гіпотези. Це – опосередкований метод наукового пізнання в умовах його високої теоретизації та неможливості безпосередньої перевірки його абстрактних гіпотез.
Системний підхід– установка на розгляд об’єкта як системи або елемента більш загальної системи, тобто сукупності елементів, які існують у їх єдності та взаємному зв’язку і в контексті загальних системних характеристик об’єкта як цілого, які не зводяться до суми властивостей його частин.
Структурно-функціональний підхід– різновид системного підходу, коли функціонування кожного елемента і системи в цілому розглядається з точки зору функціональної єдності, структурної впорядкованості, необхідності та доцільності.
Метод сходження від абстрактного до конкретногоозначає вимогу розгляду предмета дослідження не ізольовано (абстрактно), а системно, у сукупності його взаємозв'язків з іншими предметами. Це рух пізнання від однобічного, обмеженого знання про об’єкт до синтезу багатьох визначень його. Це спосіб досягнення конкретності істини. Метод абстрагування дійсно спрощує розгляд предмету на початкових етапах дослідження, створює сприятливі умови для набуття об'єктивних знань про цей предмет. Проблема полягає в тому, що хоча абстрактне мислення і є необхідним елементом наукового підходу, але цей елемент не є ані достатнім, ані навіть визначаючим. Наукове мислення в принципі не може зупинятися на абстрактній стадії. У Г.Гегеля є таке ессе «Хто мислить абстрактно?». Там він описує наступну уявну ситуацію. Вулицями міста на страту ведуть засудженого злочинця. І натовп на вулицях волає: «Мерзотник!», «Паскуда!» і таке інше. Лише молода дівчина помітила, що цей злочинець — вродливий парубок і подумала, як же він занапастив своє життя. Питання: хто мислить абстрактно — натовп або дівчина? Відповідь: абстрактно мислить натовп. Натовп бачить тільки одну, ізольовану (абстраговану) рису явища — засудженого злочинця. А якраз дівчина мислить науково, здійснивши сходження від абстрактного (злочинця) до конкретного (занапащене життя) та розглянувши це явище в усій сукупності його взаємозв'язків.
Все вищеперелічине — загальнонаукові методи досліджень. Тобто ці методи присутні у будь-якій конкретній науці — від астрофізики, мікробіології аж до державного управління. У відповідності до специфіки предмету дослідження ці загальнонаукові методи можуть доповнюватися спеціальною методологією. У переважній більшості випадків ця спеціальна методологія являє собою частковий, специфічний випадок загальнонаукової та може бути зведена до неї. Так контент-аналіз в соціології та аналіз крові в медицині (а це і є приклади спеціальних методів) з технічної точки зору не мають між собою нічого спільного, але обидва походять від загальнонаукового методу аналізу.
Ситуація принципово змінюється, коли в якості предмету дослідження постають явища, які не виникли поза межами людського існування, а породжені самою людиною: від політики, економіки, адміністративної діяльності аж до емоцій, почуттів, мистецьких творів тощо. Спільна риса всіх цих явищ — це те, що вони є продуктом людської діяльності. У сукупності вони і отримали назву соціально-гуманітарних. До цього ж класу явищ належіть і державне управління. Й при спробі застосувати по відношенню до них загальнонаукову методологію виникають дуже серйозні проблеми. Насамперед, це проблема об'єктивності соціально-гуманітарного знання, якої в принципі не може бути стосовно природничих, точних та технічних наук (точніше, в принципі така проблема виникнути може, але існують відпрацьовані та перевірені методи її вирішення: стосовно явищ позалюдської реальності не дуже складно відрізнити суб'єктивну думку від об'єктивної інформації).
Візьмемо в якості прикладу таке явище, як Указ Президента України. Як він може "існувати поза межами нашої свідомості"? Чи може взагалі? Відповідь дуже проста: в принципі може, але тільки в якості свого матеріального субстрату (тобто аркушу паперу, на якому він надрукований). Це і є об'єктивний, матеріальний зміст такого явища, як Указ Президента України, і цей зміст, безперечно може бути досліджений за допомогою загальнонаукової методології. Але що таке дослідження скаже нам про Указ в якості саме соціального явища? На жаль, нічого не скаже. Намагання встановити об'єктивний зміст соціально-гуманітарного явища в сенсі природничих, точних та технічних наук веде до того, що поза межами дослідження опиняється саме соціальний, якісний характер цих явищ
Відчуття, в яких ми сприймаємо аркуш паперу, на якому надрукований Указ Президента, не мають практично жодного відношення до змісту цього Указу. Але сам цей зміст не може існувати «поза межами нашої свідомості» — поза цими межами він просто втрачає сенс. Аналогічним чином цей зміст не може бути «незалежним» від свідомості — щоб виконати Указ Президента, потрібно усвідомити, про що в цьому Указі йдеться. Всі вищенаведені спостереження підводять нас до фундаментальної проблеми наукового пізнання в соціально-гуманітарній галузі: те, що функціонально виконує роль об'єкту дослідження, за своєю внутрішньою природою взагалі не може бути схарактеризоване як об'єктивна реальність. Указ Президента України не є і в принципі не може бути такою ж «об'єктивною реальністю» як, скажімо, сила гравітації або температура повітря.
Ще з часів Аристотеля логіка оперувала двома галузями значень: "істино" або «хибно». Будь-яке наше твердження можна оцінити або як "істино", або як «хибне». Доки мова йде про знання, яке описує явища позалюдської природи — така шкала в принципі є достатньою. «Сонце сходить на Заході», «Яка спека при 40 градусах морозу», — хибні твердження. «При температурі вище 0 градусів крига тане», «Якщо кинути каменюку — вона впаде на землю», — істині твердження. Але, знов таки, ситуація принципово змінюється, коли мова йде про соціально-гуманітарні явища. Така двозначна шкала "істино"-«хибно» виявляється недостатньою та виникає необхідність введення нових галузей значень. Запроваджуються такі галузі значень, як "істиннозначний провал" та «супероцінка».
"Істинозначний провал"— це ані істино, ані хибно. В найбільш простому вигляді "істинозначний провал" набуває вигляду відсутності інформації про предмет дослідження. З істинозначним провалом пов'язаний закон зворотного співвідношення обсягу та змісту поняття: якщо обсяг поняття прагне нуля, його зміст прагне безкінечності і навпаки. Уявимо собі, що хтось пише магістерську роботу за темою «Система публічного адміністрування на третій планеті зеленої зірки Альтаїр». Зміст такого поняття прагне нуля: ми не знаємо, чи існує така планета, чи існує там життя, чи розвилося це життя до розумних форм, чи створили ці розумні форми систему публічного адміністрування. А відтак обсяг поняття прагне безкінечності: вигадуй що завгодно, все буде, так би мовити, «в масть». А ось інше поняття — Указ Президента України номер такий-то від такої-то дати. Зміст цього поняття прагне безкінечності: достеменно відомі реквізити документу, його зміст, причини появи тощо. Й обсяг поняття падає до нуля: вже нічого принципово нового про таке поняття сказати неможливо.
«Супероцінка»— це і істино, і хибно одночасно. Галузь значень «супероцінки» відкрив німецький філософ І.Кант. Ще середньовічні схоласти сформулювали 5 доказів буття Бога, які з формально-логічної точки зору неспростовно доводили, що Бог існує і не може не існувати. У відповідь на це Кант сформулював 5 доказів небуття Бога, які так само неспростовно доводили, що Бога не існує і в принципі існувати не може. Проблема буття/небуття Бога — це один з прикладів супероцінки. Але до цієї ж галузі значень потрапляє багато фактів людського буття. «Вона мене насправді кохає чи ні?», «Чи бажає пані Тимошенко (або пан Янукович) добра Україні?», — все це приклади супероцінки, коли на кожний аргумент «за» можна навести аргумент «проти». Супероцінка — це галузь значень, яка знаходиться за межами однозначно вимірюваного знання.Одна з найбільш складних методологічних проблем полягає в тому, що соціально-гуманітарне знання завжди працює з неоднозначною інформацією — і в цьому полягає його докорінна відмінність від природничих, точних та технічних наук. Знання, яким оперують науки соціально-гуманітарного циклу, завжди зміщується до галузей значень істинозначного провалу та супероцінки. Це завжди знання, яке ані істине, ані хибне або і істине, і хибне одночасно. Саме через це соціальні та гуманітарні науки й неспроможні досягти тієї ж точності, що й природничі та технічні науки.
Але, попри все, науки соціально-гуманітарного циклу існують. Яким же чином вирішуються методологічні ускладнення, про які щойно йшла мова? Загалом можна відокремити три основних методологічних підходу до наукового пізнання в соціально-гуманітарній галузі. Ці підходи наступні:
1). іконографічний (описовий);
2). об'єктивістський;
3). герменевтичний.
Розглянемо ці підходи докладніше.
1) Іконографічна (описова) методологія полягає не в дослідженні, а в описі суспільних явищ. Якщо неможливо дослідити соціальні явища науковими методами, ми мусимо їх описувати та систематизувати відомості про них. Власне кажучи, такого підходу притримувалися і «батько історії» Геродот, і Нестор Літописець, з якого почалася наша власна писана історія.
Існує наочна недостатність іконографічної методології. Це, по суті, капітулянтський підхід. Дослідник, який залишається в межах виключно іконографічної методології, практично заздалегідь відмовляється від виконання однієї з провідних функцій науки — прогностичної. Отже, іконографічна методологія є необхідним, але недостатнім елементом наукового пізнання в соціально-гуманітарній галузі.
2) Об'єктивістська методологія. Предметом дослідження виступає ланка опосередкування між об'єктом та суб'єктом людської діяльності, досліджується не сама людина, а соціально-технологічна функція. Тобто досліджується не неповторна індивідуальність (що в принципі неможливо), а «виробник», «споживач», «платник податків», «державний службовець» тощо.
Основний масив наукових дисциплін соціально-гуманітарного циклу розробляється саме на таких методологічних засадах. До цього комплексу відносяться такі науки як соціологія, політекономія, юриспруденція, політологія та й у дуже високому ступені — державне управління. Переважна частина наукової інформації про суспільні процеси отримана саме таким шляхом.
Соціально-технологічні функції, які виступають предметом дослідження, самі по собі є продуктом достатньо високого рівня абстрагування. В тому вигляді, в якому вони вивчаються, їх взагалі не існує в реальному житті. Справді, що таке «платник податків як такий»? В реальності податки сплачують конкретні, живі люди. Але, щоб застосувати загальнонаукову методологію, цих живих людей доводиться виносити за дужки та досліджувати абстракцію «платника податків як такого».
Так, в межах теорії держави та права вивчається "інститут Прем'єр-Міністра України". На практиці ж цю посаду займає конкретна людина, яка проводить певну політику. В реальному житті це завжди Юлія Тимошенко або Віктор Янукович. Але з висот об'єктивної теорії держави та права відмінності між Олією Тимошенко та Віктором Януковичем слід ігнорувати як «випадкові», «другорядні», «несуттєві» та вивчати чисту, не існуючу в реальності абстракцію — інститут Прем'єр-Міністра України «як такий». Хоча, безперечно, реальний зміст суспільного процесу залежить насамперед не від цієї абстракції, а саме від відмінностей між Віктором Януковичем та Юлію Тимошенко.
Глибинна методологічна проблема полягає в тому, що соціально-гуманітарне знання працює саме з такими об'єктивованими, а не об'єктивними відомостями. Через це теоретичні моделі в соціально-гуманітарній галузі, при всій зовнішній формальній подобі до теоретичних моделей природничих, точних та технічних наук, несуть істотно інший зміст. І через те, що теоретичні моделі соціально-гуманітарного ґатунку встановлюють не об'єктивні закони, а об'єктивовані тенденції їх і прогностична функція, і характер відображення предмету дослідження істотно відрізняються від природничих та технічних наук. Тому більш точно й коректно вести мову саме про об'єктивістський, а не про об'єктивно-науковий методологічний підхід в галузі соціально-гуманітарного знання.
3) Герменевтика. В прямому перекладі слово «герменевтика» означає наука про розуміння та початково сформувалася як метод літературної критики, насамперед — метод тлумачення текстів. У випадку застосування герменевтики як загальногуманітарної методології дослідження в якості тексту інтерпретується суспільний процес. Вихідний принцип герменевтичної методології полягає в наступному. Оскільки об'єктивний зміст суспільного процесу є в значному ступені фіктивним, його встановлення з епістемологічної точки зору в значній мірі знецінюється.
Яскравим прикладом практичного застосування герменевтичної методології являє собою робота відомого розвідника, військового історика та письменника Віктора Суворова «Криголам» (російською — «Ледокол»). В нашому нинішньому контексті навіть не дуже важливо, чи має рацію Суворов з об'єктивної точки зору. Більш цікавим є наступне. Суворов бере до розгляду тільки відкриті радянські документи, які ніколи не приховувалися, які були оприлюднені мільйонними накладами та зміст яких відомий десяткам мільйонів людей — і на цій підставі логічно неспростовно доводить, що Радянський Союз готував зненацький напад на Німеччину в липні 1941 р. Тобто малюнок історичних подій, який сприймався масовою свідомістю в якості «загальновідомої очевидності» вивертається навпаки — причому документальний зміст цього малюнку не змінився ані трішки. Вищенаведене і є прикладом такої контекстної інтерпретації.
Причому слід мати на увазі, що така інтерпретація може мати не тільки конструктивний, але й деструктивний характер. Власне кажучи, теорія військової та політичної дезінформації будується саме на герменевтичній методології. В 1970-і рр. був популярним документальний фільм німецького журналіста фон Денікіна «Спогади про майбутнє». Основною ідеєю цього фільму було те, що стародавні цивілізації Землі мали контакти з космічними прибульцями. Одним з речових доказів на користь цієї версії був барельєф давніх майя, на якому начебто зображено космонавта, який летить в ракеті. При бажанні там дійсно можна побачити стилізоване зображення людини в космічній ракеті. Але з'ясувалася наступна річ. Цей барельєф був кришкою саркофагу. Коли археологи робили розкопки, вони ламали стіну поховання. Й з ракурсу пролому в стіні барельєф дійсно нагадував космонавта в ракеті. Точніше кажучи, зображення в контексті уявлень сучасної людини нагадувало космічну ракету з космонавтом. Але коли розкопали сходи, якими слід було потрапляти до поховання, то з такого ракурсу космонавт з ракетою зникли, а на барельєфі виявилося зображення людини, яка спочиває під деревом. Отже, зміна контексту сприйняття зображення призвела до докорінної зміни його сенсового значення.
Герменевтична методологія — специфічна методологія саме гуманітарного знання. Поза гуманітарним знанням вона втрачає сенс, застосування її щодо позалюдських явищ в принципі неможливо (щоправда, можливо застосувати таку методологію до природничих, точних та технічних наук як предмету дослідження). По-друге, герменевтична методологія дійсно спроможна розшифрувати сенс тієї чи іншої суспільної події — й в цьому її перевага перед загальнонауковою методологією, яка в принципі неспроможна схопити подібні нюанси. Але, по-третє, герменевтична методологія неспроможна створити цілісну картину суспільного процесу (теоретичної моделі), яку спроможний створити загальнонауковий підхід. Тобто в реальності мова може йти про те, що загальнонаукова та герменевтична методології доповнюють одна одну при проведенні досліджень в соціально-гуманітарній галузі.
Наука державного управління – відносно самостійна галузь сучасних наукових знань про технологію і сенс державно-управлінської діяльності чи ширше – публічного управління усіма суспільними процесами. Прийняти безпосередню участь у формуванні та розвитку такої науки – висока місія, професійний обов’язок і громадське покликання слухачів і науковців Академії.
1.3 Публічність влади – залог вдалого ініціювання та запровадженняантикризових програм. Зарубіжний досвід громадського контролю: уроки для України
Державна цільова програма – це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням [2, ст. 1].
Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Національний банк України, Національна академія наук України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації можуть ініціювати розроблення державної цільової програми, розробляти та проводити громадське обговорення концепції програми [2, ст. 6].
Існує аксіома: якщо бізнес видався невдалим, то на 90% це – слідство невдалого менеджменту [49, с. 20]. Якщо усі спроби вивести країну з кризи тривалий час не призводять до якихось задовільних результатів, то означає, що винна в тому існуюча система управління державою.
В новітній історії України не було ще жодного уряду, якій постійно не помилявся. У державі останні 19 років відбувається перманентна урядова революція. Кожний новоспечений прем'єр, заступаючи на нову посаду починає, як це відбувалося завжди, з гучних заяв. Суть цих заяв, якщо не вдаватися до дрібниць, — проголосити обов'язково «новий» курс на проведення вкрай необхідних суспільству демократичних реформ. З часом, заяви забуваються, бо треба весь час у пожежному порядку то боротьби з енергетичною кризою, то з продовольчою, то з міжнародними кредиторами, чи то мало з чим і з ким приходиться щоденно воювати уряду. Все що робиться у державі є предметом обговорення і прийняття рішень нашого Кабінету Міністрів України. Підкреслюю, все без винятку має знати уряд і про все він мусить подбати. Всі центральні органи виконавчої влади живуть тільки одним – отримати команду з вул. Грушевського і потім звітувати перед ним.
За таким принципом живе і працює уся владна вертикаль – обласні державні адміністрації, районні, і, що взагалі неприпустимо, ще й органи місцевого самоврядування. «Щупальці з владних кабінетів намагаються дістатися кожного підприємця, кожного громадянина. І уся ця, скроєна за радянських часів машина, сотні тисяч людей, десятки тисяч кабінетів, безліч телефонних апаратів, ксероксів, автомобілів і інша, існуюча за рахунок виробника і платника податків армія чиновників, робить „роботу“. Де ж той результат, заради якого витрачаються такі величезні ресурси? [27, с. 107].
Безумовно, що державні установи мають управляти країною. Без чіткої і скоординованої на державному рівні політики суспільство розвиватись не може. Але питання у іншому: чим управляти і як управляти?
Перше, куди б урядовцям було заборонено втручатися, мав би бути приватний бізнес. Підкреслюю, не державній владі, а урядовцям. Бізнес-середовище має розвиватися згідно чіткого законодавства і державна влада, в першу чергу законодавча її гілка, зобов'язані створити підприємцям відповідні сприятливі умови. Тобто, питання розвитку і функціонування підприємницького сектору мають вирішуватися лише на нормативно-правовій основі. Уряду варто залишити лише ту частку обов'язків по оперативному управлінню економікою, яка стосується лише її державного сектору. На цьому шляху зроблено вже немало. Прийняти Закони „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарчої діяльності“ [3], „Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності“[4]. На їх виконання повсюдно створені реєстраційні і дозвільні офіси, що мало б значно спростити і обмежити втручання чиновників у підприємницьку діяльність. Сьогодні існує спрощена система оподаткування для малого бізнесу і багато іншого, що безумовно є кроком на зустріч бізнесу, але все це не дає підстави вважати, що в Україні нарешті запанували ринкові відносини і ми прийшли до вільного і конкурентного ведення бізнесу. І причина тут дуже проста, що перехід на відкрити і прозорі стосунки з бізнесом, значна частина чиновництва лишається безпосереднього впливу на цій дуже прибутковий шматок економіки і автоматично, можливості отримання тіньових податків – доходів (хабарів) [27, с.110-111].
Існує й інша мотивація у чиновників для втручання в справи бізнесу і безпосереднього керування економікою. Її відстоюють прибічники „державного курсу“. Час від часу активність „державників“ активізується й набирає обертів. Прибічники „державного курсу“ обґрунтовують необхідність активного втручання у господарські відношення у категоріях „успіхів“ в області економічного зростання, прискорення темпів росту, наповнення державного бюджету і решта показників макроекономічного плану. Це саме ми маємо нагоду побачити й на прикладі урядової політики України останніх років. І це є безперечні факти, які підтверджуються відповідними статистичними даними. Але тільки на цій підставі не можна стверджувати, що прийнята на сьогодні економічна політика є політикою сталого розвитку [24]. Ті невеличкі паростки економічного зростання і добробуту громадян, якими ми вправі гордиться, слід віднести до успіхів антикризового управління, а ніж стратегії довготривалого соціально-економічного розвитку.
Про проблемність нашої національної системи управління свідчать, перш за все, перманентні кризи, які призводять до розбалансування пропозицій і нерівномірного розвитку галузей народного господарства та територій, існування серйозного тіньового сектору економіки. До того ж треба додати і надмірну прогресуючу диференціацію доходів між різними верстами населення, нестабільність цін на споживчому ринку, залежність економіки України від країн експортерів вітчизняної продукції. В цих умовах уряд все частіше вимушений звертатися до прямого, безпосереднього втручання у мікроекономіку (тобто у діяльність суб'єктів підприємницької діяльності). Вводячи обмеження у ціноутворення, розподіл ресурсів і решта, заради тимчасових політичних завдань і вигод, уряд тим самим вносить у господарську діяльність елементи несподіваності і непередбаченості, не прогнозованості поведінки економічних суб'єктів. Можна погодитися з авторами аналітичного дослідження Бурковським та Новицьким, що – »… реальна економічна політика (на відміну від офіційно декларованих мети й намірів) врешті-решт протидіє становленню та розвитку нормального підприємництва. Свідченням цього є успішна протидія бюрократичної машини всім спробам дерегуляції виробничо-комерційної діяльності на мікрорівні" [15].
В усякому разі, коли на перше місце виходить і починає грати визначну роль суб'єктивний фактор – особистості, люди з усіма притаманними їм сильними і слабкими сторонами, економіка відчуває стрес. Враховуючи ту непросту ситуацію, що переважна більшість державних керівників має стару школу виховання і сповідає традиційні цінності радянського типу, їх розуміння власної ролі і поведінка в сучасних умовах переходу на ринкові засади господарювання, тримає усю господарчу сферу у передінфарктному стані (неможливість отримати об'єкти в оренду без сплати попередніх боргів за ці об'єкти; обов'язковість внесення «добровільного» внеску на розвиток району при отриманні дозволів і тому подібне) І це є, з одного боку, природною основою конфлікту між ринковим, капіталістичним світоглядом і «державним» світоглядом, а з другого, насправді, серйозним системним недоліком існуючої політики урядування. Таким чином, говорити про раціональність і ефективність господарювання, оптимальність за критеріям суспільного блага, спираючись лише на цифри економічного росту у декількох, хоча і дуже важливих, галузях господарства, буде не тільки методологічно не коректно, але й шкідливо з практичної точки зору.
Отже, в стратегічному плані альтернативи розвитку вільного ринку і підприємництва в Україні немає і держава має зробити подальші рішучі кроки, щоб виключити адміністративний тиск і вплив на цій сегмент суспільства. Окрім чисто економічного ефекту, на разі успішного розвитку підприємництва, суспільство завжди вправі розраховувати і на становлення в Україні, так званого, «середнього класу» як основи громадянського суспільства.
Наступним кроком в розбудові публічної влади є вивільнення процедур надання адміністративних послуг від суб'єктивізму чиновників. Кабінет Міністрів України вже прийняв постанову від 11.05.2006 р. № 614 «Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади» основною ціллю якої є підняти стандарти діяльності виконавчих органів української влади до рівня міжнародного стандарту ISO 9000. Не вдаючись в деталі Програми, а вона передбачає в тому числі і перехід на часткове електронне врядування, слід визначити, що це дуже своєчасний і перспективний документ. Перші стартові умови для його реалізації вже створені. В процес активно включилися такі багаті на досвід і ресурси організації як Українська асоціація якості, Головне управління держслужби, Держспоживстандарт зусиллями котрих створені необхідні організаційно-методичні умови для подальшої практичної роботи. Тепер справа за вмінням нинішнього українського уряду довести започатковане до свого логічного завершення. Не можна не сказати і про безумовну вимогу часу щодо необхідності децентралізації виконавчої влади і широкого розвитку місцевого і регіонального самоврядування на принципах субсидіарності і партнерства. Існує дуже поширена думка, що шлях до громадянського суспільства проходить через становлення місцевого самоврядування. І світова практика це підтверджує. Відповідним Законом України, прийнятим у 1997 році, зазначено, що місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Тобто, український законодавець, враховуючи світові тенденції і позитивний досвід країн розвинутої демократії в принципі створив правові засади для активної участі громадян у вирішенні місцевих справ, розвинення інститутів громадянського суспільства.
На протязі декількох останніх років в Україні спостерігається певний прогрес у розвитку самоврядування на рівні територіальних громад. Але проходить він вкрай нерівномірно й суперечливо. Сприяє цьому і недосконалість поточного законодавства, яке потребує негайних змін і реформацій. Невирішеним, ще до того, в законодавчому плані залишається питання функціонування в Україні регіонального самоврядування. Самоврядування не підкріплене відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами мало на що спроможне. Особливо потерпають у цій ситуації невеличкі територіальні громади. Міра їх залежності від районних державних адміністрації є такою, що ставить під сумнів їх існування як самоврядних територіальних громад. Самоврядування на цьому рівні виглядає скоріше декларативним. Навіть сільські і селищні Голови, депутати цих громад аж ніяк не впливають на політику адміністрації (соціально-економічну, бюджетну, екологічну, транспортну і таке інше), що здійснюється у районі. Мало того, право на делегування окремих власних повноважень та відповідних бюджетних доручень з первинного рівня на рівень району, повсюдно перетворилося на їх обов'язок. Вилучаючи гроші з бюджетів самоврядування, на так звані спільні районні програми, райради, не маючи власних виконавчих органів, повністю передають всі свої бюджетні зобов'язання відповідним районним адміністраціям, які й набувають право розпорядника цих коштів. Після того контроль за обертом цих коштів органи самоврядування втрачають остаточно. Вочевидь, все це не сприяє становленню та розвитку територіальних громад, погіршує стан життя у селах, містах і селищах.
У зв'язку з цим, обговорюється пропозиція розробити і прийняти нову редакцію «Закону про місцеве самоврядування» і поріднених з ним законів про територіально-адміністративний устрій, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації та провести на його основі реформу місцевого самоврядування (однією з провідних ідей якого має стати укрупнення територіальних громад за рахунок об'єднання невеликих громад у, так звані, округи). Округи мають стати повноправними суб'єктами територіального самоврядування з одного боку, і з другого, повноцінними адміністративно-територіальними одиницями у новому державному устрої країни. При цьому забезпечується повсюдність територіального самоврядування і створюються передумови задля поширення його компетенції у вирішенні питань місцевого значення. Передбачається здійснити перерозподіл предметів відання і повноважень між ними і державними органами влади, вивести їх, у частині делегованих повноважень, на прями стосунки з обласними адміністраціями і центральними державними установами, що, у свою чергу, не передбачає подальшого існування у системі державного управління такої його ланки як державні адміністрації. Це завдання – випробування державної влади, в першу чергу законодавчої, на її спроможність не на словах, а реальними справами доказати свою прихильність демократичним принципам управління і положенням Європейської Хартії місцевого самоврядування.
Дуже часто як взірець реформування публічної влади згадується польський варіант переходу від авторитаризму до демократії. Польща наш найближчий сусід у Європі і ми з поляками маємо багато спільних рис, чи, точніше маємо значно більше спільного, ніж особистого. З цим можна посперечатися, хоча б у тій частині, що стосується ментальності народів і стартових умов щодо проведення реформ.
Головним чином ми відрізняємося від поляків не територією, не чисельністю населення, не структурою економіки, та ще багато чим. Головною відмінністю є зовсім інше мислення, інші установки і цінності, які сповідають більшість поляків. Вони ніколи не були такими соціалізованими, на відміну від нас, і ніколи не втрачали відчуття власника, хазяїна своєї землі, свого маєтку. Тому для поляків ніколи не повставало питання захисту приватної власності. На цьому тлі абсолютно природно приживаються ринкові відносини і суспільство й не мисліть іншого життя поза рамками приватних відносин. Тому в Польщі так вдало проходили й продовжуються демократичні реформи, що польське суспільство є громадянським, тобто, його основу становлять свідомі громадяни, власники, приватні підприємці, які й продукують таку владу, котра була б провідником їх інтересів, служила б і була підконтрольна їм. У нас дещо інша ситуація, і, відповідно, завдання перед суспільством значно складніші. Нам ще тільки належить створити основи певного громадянського договору про рамочні параметри і напрямки еволюційного розвитку суспільства.
Тут варто погодитися з вченим і економістом Ернардо де Сото в тому, що – "… мы с вами – здесь, в Перу, и там, в России (від себе додам — і в Україні) похожи тем, что пытаемся составить кодексы законов и наделить отдельных бюрократов полномочиями следить за их соблюдением. В Париже чиновники, ответственные за ремонт балконов, руководствуются не вчера изданными инструкциями, а архитектурными уложениями, восходящими к временам барона Османа; им нет дела до того, законопослушный вы гражданин или нет, платите ли вы налоги и не балуетесь ли наркотиками. Общественный договор в этой стране был заключен несколько поколений назад. В России же нет такого согласия о вещах, которые являются основополагающими. Если человек покупает яхту, возникает вопрос не о том, правильно ли он ее зарегистрировал и не имеет ли его шкипер нужные права на управления ею, а том, не нарушил ли он закон несколько лет назад, если у него есть такие деньги. Богатство одних не всем обществом воспринимается как часть национального достояния, а для других частных лиц оно – объект вожделения" [22, с.10]. Колись наш перший Президент Л.М. Кравчук, коментуючи питання моральності державних керівників казав, що «посади туди янгола з неба – і в нього поступово відпадуть крила, почорніє шкіра, а на голові почнуть прорізатися маленькі ріжки» [27, с. 45].
Ясно, що увійшовши у елітні кола керівників люди неминуче змінюються і чим більше вони знаходяться при владі, чим вище посідають, тим більше відриваються від потреб своїх виборців, того самого народу, заради щастя якого вони принесли себе в жертву керівний посаді. Отже, людей при владі, треба постійно тримати під наглядом громадськості і час від часу робити кадрову ротацію. Але сама по собі ротація нічого не варта, якщо принципи її будуть залишатися такими, як зараз. Ні для кого не секрет, що й донині головним принципом, за яким здійснюється призначення на державну службу є приналежність до якийсь політичної партії або до певного кола людей (родина, корпорація). Тобто, визначальним у вирішенні кадрових питань, був і залишається принцип особистої відданості. Всі намагання ввести конкурсні правила прийому на службу, вивести державну службу з під політичного впливу, й інші новації, спрямовані на приведення державної служби до стандартів прийнятих в розвинутих країнах світу, поки що нічим не закінчилися. Проект Закону «Про державну службу» [ 7 ], який передбачає її побудову на принципах верховенства, законності, патріотизму, доброчесності, професіоналізму, політичної нейтральності, лояльності, публічності, прозорості, стабільності, відповідальності, рівного доступу до державної служби, залишається поки лише проектною пропозицією, перспектива якої залежить тепер від Верховної ради і Президента України, також, до речі, як і проект Закону «Про Кабінет Міністрів України» (точніше існують два проекти – один поданий від Кабінету Міністрів України, другий – від Секретаріату Президента).
Отже, не слід вважати, що успіх справи створення дійсної публічної служби в Україні знаходиться виключно в законодавчій площині. Видатний германський політик Отто фон Бісмарк говорив, що з поганими законами і хорошими чиновниками в принципі можна управляти державою. Але якщо навпаки, то не допоможуть навіть і й найліпші закони. Треба розуміти, що економічні, адміністративні, регуляторні реформи ніколи не підуть, якщо паралельно з ними не будуть робитися відповідні кроки у напрямку демократизації суспільства, забезпечення прав і свобод людей, згідно з діючою Конституцією.
Громадський контроль як інструмент громадської оцінки виконання органами влади та іншими підконтрольними об'єктами їхніх соціальних завдань є невід'ємною складовою системи публічного управління та незамінним чинником розвитку соціуму в умовах розбудови демократичної, соціальної, правової держави. Неабиякий інтерес для України на шляху до її євроінтеграції становить європейська політика у сфері громадського контролю.
Європейська хартія місцевого самоврядування [ 23, с. 56-59 ], яку було ратифіковано Україною у липні 1997 року, від імені держав-членів Ради Європи встановлює, що право громадянина на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються усіма державами-членами Ради Європи. Останні ж переконані, що це право найбезпосередніше може здійснятися саме на місцевому рівні.
Одним із дієвих механізмів громадянського контролю в європейській спільноті є інститут місцевих уповноважених з прав людини. Досвіду його застосування присвячена Рекомендація Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи № 61(1999) [ 47, с. 71-72 ]. За умов зростаючої складності адміністративних систем та завантаженості адміністративних судів, Конгрес підтримав створення бюро уповноваженого з прав людини та запровадження посад місцевих і регіональних омбудсменів. Досвід показує, що це допомагає уникнути занадто тривалих і дорогих судових процедур, скоротити їхню кількість та відстань між громадянами й органами державної влади, а також сприяє кращому захисту прав людини та врахуванню потреб громадян; прозорості та ефективності державного управління.
Однією з поширених форм громадського контролю є звернення громадян, за допомогою яких вони у режимі зворотного зв'язку повідомляють державні та недержавні інституції про виконання, невиконання або неналежне виконання ними або підвідомчими їм органами чи установами соціальних функцій та вимагають вжиття відповідних заходів. На відміну від конституцій деяких європейських держав, де встановлено, що з колективними зверненнями можуть звертатися лише «законно створені організації» («визнані законом корпорації та об'єднання») або їх «установчі органи» (ст. 11 основного закону Австрії, ст. 28 конституції Бельгії, ст. 27 конституції Люксембургу, ст. 47 конституції Румунії) [ 59, с. 76-82 ], законодавство України не висуває таки вимоги. Конституція України взагалі не передбачає жодного обмеження права на звернення – таким правом наділяються іноземці та особи без громадянства. необмеженим є коло адресатів звернень (установ, підприємств та посадових осіб), не регламентоване й коло питань, що можуть бути їх предметом.
Значний інтерес для України становить досвід громадського контролю, якій здійснюється через громадську участь у канадському штаті Саскачеван [ 33 ], муніципальне законодавство якого містить ряд вимог до муніципалітетів, що стосуються їхньої підзвітності перед громадськістю та залучення до процесів ухвалення рішень. Обов'язкові громадські слухання на муніципальному рівні з питань планування розвитку є в Канаді звичайною справою. Таким чином громадяни знають про те, що відбувається, та беруть безпосередню участь у процесі управління. Всі муніципалітети мають проводити відкриті для громадськості засідання. Звіти та накази, підписані комітетом не мають чинності, якщо їх не було ухвалено на відкритому засіданні ради. Громадські слухання носять форму діалогу з громадянами, а роль представників громадян та їх груп можуть виконувати треті особи. Результати консультацій часто оформляються у формі письмового офіційного звіту, який подається у формі письмового офіційного звіту, який подається до органу, що ухвалює рішення, і є доступним для широкої громадськості.
Громадські ради є одним із дієвих механізмів громадської участі, зокрема механізмом громадського контролю у розвинених країнах світу. Вони являють собою реальну силу, яка є виразником голосу громадськості та забезпечує прозорість роботи державних органів. Завдяки зусиллям громадських рад робота державних органів усіх рівнів стає більш ефективною, дедалі більше громадян залучаються до їхньої роботи. Є чимало зарубіжних прикладів, коли громадські ради виконують функції громадської експертизи та громадського контролю діяльності органів державної влади. Прикладом громадських рад з контрольними повноваженнями є Наглядові комітети Болівії, які здійснюють контроль використання муніципальних ресурсів. Громадські ради можуть формуватися за різними схемами: шляхом обрання до їхнього складу представників громадськості та владних органів, шляхом призначення до їхнього складу відповідних фахівців.
Громадська експертиза має бути механізмом громадської експертної діяльності з аналізу й оцінки впливу нормативних та інших управлінських рішень влади усіх рівнів на умови життя і реалізацію прав та законних інтересів широких верст громадян і конкретних соціальних груп. Ця експертиза має бути комплексним дослідженням громадськості якої-небудь проблеми, процесу або явища. З іншого боку, проведення громадської експертизи навряд чи є можливими без залучення експертів, а за підсумками її проведення має бути винесено обґрунтований висновок, який би відповідав чинному законодавству. Хоч би що не стало предметом громадської експертизи, орієнтуватися вона має на дотримання прав людини, національного й міжнародного законодавства, відповідності інтересам соціальних груп.
Залежно від предмету дослідження експертиза може бути:
1) нормативно-правових актив;
2) програм перспективного розвитку любих напрямів;
3) інших значущих рішень органів державної влади.
Причому громадська експертиза може здійснюватися як стосовно проектів вказаних актів, так і тих, що набрали законної чинності. Громадська експертиза дозволяє громад кості і владі ефективно взаємодіяти, переходячи від взаємних звинувачень до конструктивного діалогу. Результати громадської експертизи матимуть більш значущі наслідки на регіональному та місцевому рівнях, де органи влади і громадські об'єднання тісніше пов'язані між собою.
Політична система США, яка заснована на суспільному договорі влади з народом, має колосальний "інстинкт самозбереження". Вона була і залишається основою і гарантією збереження демократичних основ суспільно-політичного ладу США. Недаремно американська історія не знає періодів авторитарного або диктаторського правління, і в США попри все діє і навіть розвивається підконтрольність політичної влади суспільству.
Спираючись на затверджену Постанову Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 № 976 [10], необхідно визначити пріоритетні сфери застосування громадської експертизи та створити експертну мережу з-поміж громадських організації населення, об'єднань підприємств та інших організації громадської експертизи на підставі їх конкурсного відбору. Треба доповнити чинне законодавство нормами, які б передбачали обов'язковість здійснення громадської експертизи певних видів актів органів публічної влади, а статути територіальних громад – порядком формування громадських експертних інституцій та процедурами здійснення громадської експертизи.
Завдяки впровадженню цього виду громадського контролю з'явиться можливість оцінити ймовірні наслідки управлінських актів до, а не після їхнього ухвалення, врахувати корисні пропозиції зацікавлених осіб і зробити ці акти якіснішими та соціально результативнішими.
Подальші наукові розробки у сфері дослідження та адаптації зарубіжного досвіду здійснення громадського контролю до умов України мають бути зосереджені на широкому пропагуванні цієї форми громадської участі на усіх рівнях публічної влади та у сфері відносин між постачальниками та споживачами державних послуг.
РОЗДІЛ 2.
2.1 Політична криза. Аналіз виконання антикризових програм партіями та блоками в ході законотворчої діяльності
В ході змістовного аналізу та обґрунтування висновків щодо відповідності законотворчої роботи партії тим обіцянкам, які отримали виборці, необхідно враховувати, що кожна партія має власну історію, власну позицію та власний електорат. Іноді має місце порушення балансу у діях партії (переміщення акцентів з відповідальності до популізму; крайній випадок популізму спостерігається, коли партія прагне задовольнити виборців будь-якою ціною, приймаючі рішення, які є безвідповідальними з точки зору подальшого розвитку економіки). Тому оцінка з боку експертів може суттєво відрізнятися від того, як сприймають реальні дії тієї чи іншої партії її власні виборці.
Крім цього, необхідно враховувати нерівність позицій тих партій, що ввійшли в Уряд, і тих, що залишились поза його межами. Перші мають більше реальних повноважень та реальної відповідальності, другі більш орієнтуються на продовження політичної активності, в тому числі, і емоційно-агітаційного характеру. Хоча у цьому випадку мова йде не про абсолютно різни типи діяльності, а про її акценти. Як одні, так і інші мають достатньо можливостей, щоби робити реальні кроки в напрямку реалізації своїх передвиборчих заяв. Отже, сьогодні має сенс оцінювати не стільки результати (яких ще фактично не може бути), а процес, діяльність як сукупність конкретних кроків
Загальний підхід спирається на наступні припущення: усі політичні сили, спираючись на професіоналізм своїх експертів, орієнтували свої програми у площині відповідальності та відстоювання цінностей. Тому їх фактичну діяльність з виконання програм доцільно оцінювати саме в цих умовних координатах. Пропонуються три шкали: 1) Шкала «цінності – лобіювання» (останнє — як відверте або приховане ігнорування цінностей); 2) Шкала «професіоналізм – непрофесіоналізм»; 3) Шкала «відповідальність – популізм» [27, с. 108].
До цінностей відноситься: свобода та вільна праця (подальший розвиток конкурентного середовища, читки гарантії власності, захист прав людини); людський розвиток та людська гідність (інвестиції в освіту та науку, захист та розвиток культури, охорона здоров’я, відстоювання сім’ї як основи суспільства, турбота про літніх людей); національне відродження (розвиток національної трудової етики, повага до національних традицій, інтеграція всіх регіонів та національних груп); державний суверенітет, відстоювання національних інтересів; довіра та соціальна солідарність (лобіювання: будь-яка монополізація, наявність пільгових механізмів; адресний характер пропозицій, частіше за все, прихований.)
До професіоналізму можна віднести: чітке формулювання цілей та їх відповідність цінностям; порозуміння обмеженості ресурсів, орієнтація на жорсткі бюджетні обмеження; оптимізаційний підхід до одночасного вирішення суперечливих завдань; вміння поєднувати поточні та довгострокові цілі, орієнтація на розвиток; забезпечення національної конкурентоспроможності (непрофесіоналізм: ігнорування принципів бюджетних обмежень; обіцянки одночасного та повного вирішення суперечливих завдань).
Відповідальність: піклування про фінансову та макроекономічну стабільність; прозорість політичних дій; розкриття наслідків та витрат; готовність до співпраці з політичними опонентами задля національної єдності та розвитку (популізм: ігнорування соціальної небезпеки прискорення інфляції та виключної ролі фінансової і макроекономічної стабільності як передумови зростання життєвого рівня населення; порушення ієрархії економічних, соціальних та політичних цілей; приховання витрат та проблем, які породжують політичні дії; відсутність готовності до розумних компромісів з політичними опонентами, орієнтація на перемогу за будь-яку ціну).
По кожній шкалі партія може мати певну середню точку та певний напрям руху. Таким чином, підхід, що пропонується, можна використовувати як для оцінки поточного стану, так і для оцінки еволюції, руху та розвитку[27, с. 109-112].
Майже кожний другий законопроект з усього їх масиву був ініційований або підтриманий представниками Партії регіонів. Зокрема, представники Партії регіонів були серед ініціаторів 42% загального масиву законопроектів економічного спрямування [ 39 ]. Це пояснюється, перш за все, тим, що фракція Партії регіонів є найбільшою у Верховній Раді за кількістю депутатів, а також тим, що лідер Партії регіонів В.Ф.Янукович очолював Кабінет Міністрів України, отже юридично виступав ініціатором законопроектів, поданих цим суб‘єктом законодавчої ініціативи. Через найбільшу чисельність фракції, логічним є набрання саме нею найвищої кількості балів. Проте, результати аналізу змісту законопроектів, поданих і підтриманих партією, показують, що значна маса ініційованих та підтриманих партією законопроектів шли всупереч передвиборчим обіцянкам. Через це сумарна оцінка, яка враховує відповідність змісту поданих та підтриманих партією законопроектів її передвиборчим обіцянкам, знаходиться майже на одному рівні з іншими, меншими за розміром, партіями. А середня арифметична оцінка відповідності змісту законопроектів Партії регіонів власним передвиборчим обіцянкам дорівнює лише 0,98 (з можливих «2») і знаходиться на передостанньому місці серед п‘яти парламентських партій. Отже, на жаль, Партія регіонів втратила значну кількість балів за результатами діяльності з 2005 року через невідповідність ряду поданих та підтриманих нею законопроектів її передвиборчим обіцянкам.
З огляду на напрями, переважна кількість законопроектів, висунутих представниками Партії регіонів за період з 2005 року, стосувалася сфери розвитку української економіки і бізнесу, в т.ч. стосовно зовнішньоекономічної діяльності, податків, розвитку лізингу, покращання регулювання і забезпечення стабільності фінансового сектору, насамперед — банківського (законопроекти № 2248 від 02.10.2006 р., № 2244 від 02.10.2006 р.), житлово-комунального господарства і паливно-енергетичного комплексу, до того ж нещодавно був розроблений Проект закону „Про державну службу”.
Водночас зазначимо, що не всі законопроекти економічного характеру, незважаючи на задекларовану мету, були спрямовані на забезпечення якісних, позитивних змін в економічній сфері. Так, із чотирьох запропонованих представниками від Партії регіонів законопроектів з питань закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, три оцінені експертами як такі, що приведуть скоріше до зниження ефективності таких закупівель через зменшення конкурентних умов проведення тендерів, створення умов для корупції та неефективного витрачання державних коштів і коштів державних підприємств.
Серед законопроектів, висунутих іншими партіями та підтриманих Партією регіонів, найбільшу кількість, на відміну від ініційованих Партією регіонів, склали проекти з покращання соціальних гарантій громадянам, насамперед – щодо державного пенсійного. На виконання передвиборчих обіцянок щодо підвищення добробуту населення і соціального забезпечення була спрямована і невелика група законопроектів соціального характеру, ініційованих депутатами від Партії регіонів – вони стосувалися запровадження пільг для сімей з дітьми, забезпеченню молоді житлом, фінансування реабілітаційних центрів для інвалідів, державного соціального страхування та захисту людей, що проживають у зонах спостереження.
Щодо сумарної оцінки, одержаної Партією регіонів за результатами аналізу відповідності змісту поданих нею законопроектів передвиборчим обіцянкам, то підрахунки показують, що партія могла би одержати вдвічі більший бал, якщо би усі ініційовані її представниками законопроекти повністю відповідали її передвиборчим обіцянкам у економічній сфері.
Майже чверть поданих до Верховної Ради законопроектів економічного спрямування були ініційовані (або окремо, або у колективі з представниками інших партій) представниками Блоку Юлії Тимошенко (надалі – БЮТ). При цьому слід відзначити той факт, що, за результатами підрахунків, БЮТ одержав найвищу оцінку за відповідність змісту поданих та підтриманих ним законопроектів своїм передвиборчим обіцянкам. Це найвищий показник серед усіх партій: він означає, що доля тих законопроектів економічного спрямування, зміст яких суперечив передвиборчим обіцянкам партії, у БЮТ була найменшою.
БЮТ за час, що минув після формування Верховної Ради до моменту формування Уряду, багато сил витратив на отримання прямого доступу до механізмів виконавчої влади. Але помаранчева коаліція не відбулася, що, скоріш за все, не входило у політичні сценарії блоку у якості найбільш вірогідних варіантів. Тому формування широкої коаліції призвело до необхідності корекції і внутрішньої реструктуризації політичних цілей, завдань та засобів їх досягнення. Внаслідок цього виконання передвиборчої програми БЮТ проходило під сильним впливом кон’юнктурних чинників, що парадоксальним чином сприяло демонстративному виконанню передвиборчих обіцянок в частині законодавчих ініціатив.
З одного боку, неминучість так званих «непопулярних дій» об’єктивно погіршує майбутні електоральні позиції партій та блоків, що взяли на себе відповідальність за формування Уряду. З іншого боку, обмеження можливостей лобіювання та відсутність прямої відповідальності за діяльність Уряду об’єктивно розширює діапазон дозволених дій, тому в останні місяці БЮТ зміг продовжувати виконувати завдання збільшення свого електорату, виходячи з стратегічних перспектив розвитку політичних процесів в Україні.
продолжение
--PAGE_BREAK--З точки зору руху по шкалі «цінності – лобіювання» законодавча діяльність представників БЮТ в цілому залишалася ближче до початкових позицій солідарізму, соціальної справедливості, активної соціальної ролі держави, забезпечення гідних матеріальних умов найменш захищених верств населення вже сьогодні за рахунок перерозподілу наявних ресурсів та можливостей. Про це свідчить і Програма діяльності Кабінету Міністрів України „Український прорив: для людей, а не для політиків” [ 11 ], і „Юлина тисяча”
Кожний з цих законопроектів передбачає адресне і, частіш за все, негайне поліпшення життєвих умов певних груп населення за рахунок бюджетних коштів. Звертає на себе увагу прив’язка законопроектів до тих груп, які дійсно відчувають найбільш гострі матеріальні та соціальні проблеми. Реалізація цих законопроектів сприятиме досягненню цілей людського розвитку та людської гідності, адже являє собою інвестиції в освіту та науку, охорону здоров’я, відстоювання сім’ї як основи суспільства, відображає практичну турботу про літніх людей
За період з 2005 року БЮТ проявив певну схильність до співпраці з політичними опонентами та конкурентами, підтримуючи законопроекти соціальної спрямованості, що були висунуті іншими партіями. Це в достатній мірі відповідає програмним положенням БЮТ і є безумовним позитивом з точки зору поступового формування довіри суспільства до держави та політичного істеблішменту.
В той же час слід відзначити практичну відсутність дії законодавчих ініціатив БЮТ, спрямованих на подальший розвиток конкурентного середовища, встановлення чітких гарантій власності, захист прав людини.
Більш того, деякі законодавчі ініціативи підштовхують рух правової системи у зворотному напряму. Хоча і рух у бік рівноправної участі у світовому господарстві відповідає національним цілям України, в той же час це потребує обов’язкових продуманих законодавчих дій (не обов’язково протекціоністських по формі), що сприяли б ефективній адаптації суб’єктів господарювання до жорстких умов світової конкуренції. Таких дій за звітний період не спостерігалося. На шкалі «професіоналізм – непрофесіоналізм» законодавча діяльність БЮТ виглядає як достатньо захищена від поверхневої критики та звинувачень. Цілі та засоби їх досягнення формулюються у взаємній відповідності, спостерігається чітка логіка дій. В той же час орієнтація на жорсткі бюджетні обмеження характеризує лише деякі законопроекти, що висунуті від БЮТ.
В цілому позиція БЮТ щодо виконання передвиборчих обіцянок є достатньо виваженою. Блоку вдалося уникнути крайнощів безоглядного популізму і в той же час більш-менш послідовно виконувати свою соціально-економічну програму. Однак не можна не відмітити тенденцію до ігнорування соціальної небезпеки прискорення інфляції та недостатню увагу до фінансової і макроекономічної стабільності як обов’язкової передумови зростання життєвого рівня населення. Саме тому усереднена експертна рейтингова оцінка значимості ініційованих БЮТ законопроектів, яка враховує вплив запропонованих заходів на економічний розвиток, конкурентоспроможність і добробут населення України, знаходиться на середньому місці з-поміж інших партій.
Загалом діяльність депутатів від Блоку “Наша Україна” протягом періоду роботи Верховної Ради була достатньо насиченою. Блок втратив досить значну, порівняно з іншими фракціями, кількість балів через невідповідність низки своїх законопроектів передвиборчим обіцянкам. Разом із тим, за кількістю поданих законопроектів, спрямованих на вирішення економічних питань, фракція Блоку поступалась двом найбільшим парламентським фракціям – Партії Регіонів та Блоку Юлії Тимошенко. Через це сумарна оцінка відповідності змісту усіх ініційованих Блоком законопроектів власним передвиборчим обіцянкам знаходиться на одному рівні з оцінками, які одержали інші фракції парламенту.
Оцінюючи законотворчу діяльність Блоку “Наша Україна”(надалі – Блок) за шкалою “Цінності–Лобіювання”, слід відзначити послідовність позиції депутатів від цієї політичної сили у питанні дотримання ними передвиборчих обіцянок. Розроблені законопроекти спрямовувались, зокрема, на формування ринкових засад функціонування економіки, покращення інвестиційного клімату, забезпечення вільної конкуренції та створення рівних умов для здійснення економічної діяльності, забезпечення економічних інтересів України на міжнародній арені, а також (меншою мірою) на підвищення соціальних стандартів.
Законотворча діяльність депутатів фракції Блоку “Наша Україна” показала достатній фаховий рівень підготовки більшості законопроектів. Зокрема, в цьому плані можна відзначити є законопроект “ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО СТАТТІ 7 ЗАКОНУ УКРАЇНИ “ПРО ПОДАТОК НА ДОДАНУ ВАРТІСТЬ” (щодо сплати податку на додану вартість при придбанні легкових автомобілів) №2011 від 13.10.2006, який дає можливість платнику податку на додану вартість при придбанні легкового автомобіля амортизувати відповідні витрати, а по таксомоторах та легкових автомобілях, що будуть використовуватися для перевезення пасажирів, – відносити цей податок до складу податкового кредиту.
Авторами цього законопроекту виступили народні депутати з Блоку “Наша Україна”, Партії регіонів та Блоку Юлії Тимошенко, які мають контрольний вплив на великі вітчизняні автомобілебудівні підприємства, тому з одного боку можна говорити про певною мірою лобістський характер цього документа. Однак, якщо врахувати, що значна частина вітчизняного автопарку складається з імпортних автомобілів, більш вірним стає висновок про вдале поєднання суспільних інтересів з корпоративними інтересами вітчизняного автомобілебудівного бізнесу.
Що стосується відповідальності представників Блоку “Наша Україна” у контексті законотворчих ініціатив, то показовим у цьому плані виявилась практично повна відсутність популістських законопроектів з економічних питань, які могли б негативно вплинути на макроекономічну та фінансову стабільність навіть після втрати Блоком контролю за виконавчою гілкою влади через створення коаліції з Партією регіонів, Соціалістичною та Комуністичною партією України.
При цьому, як під час неофіційного входження до проурядової коаліції, так і після оголошення про перехід до опозиції фракція більшістю голосів підтримувала законопроекти Уряду, які відповідали оголошеним у передвиборчій програмі Блоку принципам. Тому Блок «Наша Україна» посідає друге місце за сумарною оцінкою відповідності своєї законотворчої діяльності, що включає як ініціювання законопроектів, так і голосування по них, власним передвиборчим обіцянкам.
До того ж можна проаналізувати такий документ, як Угода про створення Антикризової коаліції у Верховній Ради України V скликання між Фракцією Партії регіонів, Фракцією Соціалістичної партії України та Фракцією Комуністичної партії України від 7 липня 2006 року [ 56 ]. Після тижня існування антикризова коаліція опублікувала свою угоду в газеті „Голос України” від 14.07.06 за № 128. На відміну від помаранчевої угоди, яка містила сто з лишком сторінок, антикризова значно лаконічніша. 12 сторінок благочестивих побажань.
В галузі економіки програмними принципами коаліції заявлене гарантування державою недоторканості прав власності і зміцнення інституту власності, підтримка підприємництва, розвиток конкуренції, сприяння процесам становлення національного капіталу, детінізація економіки і легалізація капіталів некримінального походження (бізнесмени Партії регіонів можуть жити спокійно).
Чималий шматок тексту стосується аграрного сектору, і тут слід визначити перемогу Соціалістичної партії України – коаліція погодилася на продовження мораторію на продаж землі до 1 січня 2008 року. В сфері внутрішньої політики задеклароване здійснення зовнішньополітичного курсу відповідно до Конституції України. Щоправда, далі йде вельми промовистий пункт: „… створення умов для набуття повноправного членства в Європейському союзі...”. Цікаво, як на такий пункт зважились комуністи? Хоча для них через кілька рядків є інший стратегічний напрямок: „… розвиток рівноправних та добросусідських відносин із Російською Федерацією...”. Стосовно болючого для всіх членів коаліції питання НАТО особливого категоризму нема. В угоді вказується, що ухвалення рішення про вступ до НАТО відбувається виключно за правовими наслідками всеукраїнського референдуму.
Загальний аналіз антикризових політичних програм виявів, що всі програми, починаючи з 90-х років, подаються майже як „економічний прорив” для розв’язання нинішніх проблем. Впровадження цих програм у життя – досить проблематичне.
2.2 Економічна криза. Аналіз останніх антикризових заходів влади
«Світова економічна криза мобілізувала національні уряди для проведення швидких і ефективних антикризових заходів. Ухвалені ними антикризові програми вже дали перші оптимістичні результати – відновлюється кредитна функція банківської системи, фінансових інститутів, зупиняється економічний спад. На жаль, досвідом у подолання кризових небезпек на може похвалитися український Уряд. Його керівник саме в момент розпалу світової фінансово-економічної кризи несподівано заявила, що Україну глобальна криза обійде. Це була не перша неправда. Але вона має найбільш трагічні наслідки для громадян – Україна перебуває у найглибшій фінансово-економічній, банківській, політичній і соціальній кризі серед країн світу. Поряд з цім, Урядом, який ритуальне заявляє про свою більшість в парламенті, не тільки не розроблена антикризова програма, але й жоден з реальних антикризових законів не прийнятий. Більш того, в Уряду немає жодної системної ідеї, плану з управління національною фінансово-економічною кризою. Саме ця обставина засвідчує повну втрату Урядом функцій з консолідації нарощування зусиль щодо забезпечення національних інтересів» [ 24 ].
Отже, добре відомо, що на мікрорівні реальні менеджерські якості та професіоналізм проявляються не тоді, коли економіка зростає і підприємство розвивається, а тоді, коли виникають проблеми й потрібно вирішувати складні завдання. Те саме відбувається на рівні економіки в цілому. Саме в момент глибокої економічної кризи, коли до нагромаджених внутрішніх проблем додаються надзвичайно серйозні зовнішньоекономічні виклики, можна побачити реальне обличчя того, що вважається політичною та інтелектуальною елітою країни.
Держава вже запустила механізми потужної підтримки банкірів, будівельників, металургів, автомобілебудівників. Мотивується це тим, що урядова підтримка надається тільки і виключно за умови збереження у цих галузях робочих місць та не скорочення зарплат, але чому допомога надається саме найприбутковішим галузям?
Отже, розпочну з Закону України «Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» [ 5 ]. У законі передбачено створити «стабілізаційний фонд», кошти якого підуть на розв'язання проблем у фінансовому секторі країни, та вирішити низку інших завдань. Проте будь-якому управлінцю добре відомо, що створювати резервний фонд потрібно за рахунок частини прибутків, які отримані в часи підйому економіки й успішного розвитку тієї чи іншої компанії, та використовувати його під час виникнення тих чи інших бізнесових проблем. Створювати ж резервний фонд під час кризи економіки та проблем на підприємстві просто безглуздо, бо хоч як би ви назвали та виокремлювали частину наявних доходів, які до того ж мають тенденцію до скорочення (у тому числі і за рахунок інфляції), використовувати їх доведеться на поточні проблеми. Те саме з економікою країни загалом. Так, наприклад, навіть російські можновладці, завдяки наполяганням колишнього радника Президента Росії Андрія Іларіонова, створили досить великий стабілізаційний фонд, який дає змогу розв'язувати наявні проблеми [ 48, 49 ]. Я не даю оцінку, наскільки якісно й ефективно вони зараз його використовують, але він у них є.
Якщо ж Уряд вже витратив додаткові доходи державного бюджету, у тому числі отримані від приватизації державного майна, на роздачу популістських соціальних пільг населенню, не підкріплених відповідним зростанням продуктивності праці та скорочення неефективних витрат, пов'язаних зі споживанням матеріальних, у тому числі енергетичних ресурсів, то створювати «стабілізаційний (резервний) фонд» під час кризи не має сенсу, бо йтиметься про ті самі поточні доходи й ті ж самі джерела їх отримання. І завдання зараз полягає лише в їх правильному спрямуванні та економному використанню – у межах процедур, передбачених Бюджетним кодексом України [ 16 ]. Між іншим, якщо вже згадувати Бюджетний кодекс України, то запропонована ідеологія джерел формування та напрямків використання «стабілізаційного фонду» відповідає нинішньому механізмові формування та використання спецфонду державного бюджету. Тобто можна було б просто внести зміни до державного бюджету на 2008 рік, передбачити відповідні норми в держбюджеті 2009 року і використовувати ці кошти в рамках чинного бюджетного законодавства.
Можна було б докладно розібрати кожний з напрямів використання стабілізаційного фонду, але я запінюсь лише на деяких пропозиціях. Кошти стабілізаційного фонду пропонується використати на поповнення статутних капіталів державних банків. Для банківських фахівців є очевидним, що метою збільшення капіталу банку є отримання більшого кредитного плеча (маючи 100 грн. банківського капіталу, ти маєш можливість залучити депозити фізичних та юридичних осіб і спрямувати на кредитування 1000грн, тобто в 10 разів більше. Якщо ти збільшив капітал банку до 200 грн., то він уже має можливість залучити кошти й видавати кредитів на суму 2000 грн.). Але проблема зараз не в нарощуванні обсягів кредитування, а в тому, що дуже мало кредитоспроможних клієнтів. Навіть за наявного капіталу банки мають проблему – як ефективно використати кредитні ресурси. Тобто головна проблема – занадто мало клієнтів, котрі можуть не тільки отримати ці кредити й за їхній рахунок виробити продукцію, а й потім продати її платоспроможним покупцям і отримати від них кошти.
Таким чином, збільшення капіталів державних банків жодним чином не вирішує їхні проблеми. Їм потрібні, як і всім іншим банкам, кредитоспроможні позичальники. А для цього необхідний платоспроможний попит, і його має сформувати держава за рахунок наявних коштів державного бюджету, механізму державних гарантій та казначейських векселів.
До речі, обваливши курс національної валюти, центробанк знецінив весь сукупний капітал банків, у тому числі й державних, який сформований у гривні, уже майже на 50 відсотків. Який сенс у цьому збільшенні капіталу державних банків за рахунок коштів державного бюджету, якщо один з органів державної влади, знецінює його своїми діями?
Ще однією ідеєю вищезгаданого закону є норма, яка передбачає фактично націоналізацію тих чи інших банків, до того ж шляхом «викупу додаткової емісії їх акцій». Те, що держава є неефективним власником комерційної власності, і так добре відомо, тому заглиблюватися з цього приводу не має сенсу. Безвідповідальність цієї ідеї полягає в тому, що держава хоче звалити на свою шию ще й проблеми приватних власників банків. Але проблеми у цих банків можуть бути пов'язані або з нестачею ліквідності – і тоді на допомогу може прийти Національний банк, або – з поганою якістю кредитного портфелю – і тоді вже потрібно розбиратися з конкретними причинами, що зумовили погіршення ситуації з поверненням кредитів. Якщо ці прострочені кредити є наслідком нерозумної кредитної політики менеджменту банку, який видав незабезпечені кредити неперевіреним позичальникам, і загальний обсяг таких кредитів дуже великий, тоді потрібно не націоналізувати цей банк, а вводити тимчасову адміністрацію (що зараз і стали робити) та шукати приватних інвесторів, які погодяться на його санацію і вкладуть необхідні для цього кошти, або розпочати процедуру банкрутства, забезпечуючи інтереси вкладників (це самий вірний вихід).
Якщо ж ситуація з простроченими кредитами виникла у зв'язку з погіршенням платоспроможності клієнтів, які вже досить давно, якісно і вчасно обслуговують свої кредитні зобов'язання, то потрібно формувати механізми їх відстрочення та розстрочення і надання відповідного рефінансування центральним банком, саме пов'язаного із забезпеченням додаткової ліквідності, якої може бракувати у зв'язку з цим відстроченням та розстроченням заборгованості. Але в цьому випадку має ітися не про розв'язання проблем окремо взятого банку, а про загальну грошово-кредитну політику й відповідний інструментарій центрального банку в умовах економічної кризи, і тут може виникнути необхідність у деяких змінах законодавства (процедура відчуження заставного майна).
Керівники та власники великих підприємств прийшли до Уряду, Верховної Ради та Президента України [ 8, 35 ] по допомогу. Перед тим вони роками отримували величезні прибутки, але не вкладали достатньо грошей у модернізацію власних виробництв. Таким чином, чимала провина за нинішній стан провідних галузей лежить саме на українських олігархах – власниках металургійних заводів, автомобілезбіральних підприємствах, банкірах, будівельних компаніях. Кошти вивозилися до офшорів, купувались вілли та футбольні клуби. Уряд сьогодні на практиці зовсім не допомагає малому та середньому бізнесу, нічого не чути про антикризові програми підтримки молоді та приватних підприємств, хоча гасла про це були [ 11 ]. А зараз надприбуткові галузі чомусь рятують за рахунок тих самих платників податків, надають їм дешеві кредити, щоб вони мали 100% рентабельність.
Замість велетнів металургії, збудованих в часи голодомору, можна збудувати міні-металургійні заводи для переробки металобрухту по всій країні, а не лише на Сході України. Щодо шахтарів: нам слід забувати про шахти, як це зробила Франція, Бельгія та Великобританія, а в 2008 році і Німеччина. Шахтарі можуть будувати дороги та мости, що є більш безпечним зайняттям для них і їхніх родичів та всіх громадян України (чи будемо доручати свої дороги македонцям та туркам?), в самому Донецьку досі недобудоване метро і це за наявності тисяч шахтарів. Наші автозаводи навчилися збирати корейські, китайські, російські, німецькі та інші іноземні автомобілі. Імпорт їх вже перевищив імпорт природного газу, а українського автомобіля досі не існує (Славута є продовженням радянської Таврії, а Сенс – це корейський Ланос з українським двигуном). Навіть для швидкої медичної допомоги, армії, міліції та спецслужб держава завозить автомобілі (добре, що є російський УАЗ, адже свій ЛуАЗ ми поховали), львівський ЛАЗ губернатор пропонує придбати китайцям.
Криза з грецької перекладається не як катастрофа, а як вихід, рішення [18, с. — 192]. Існують усі передумови для створення України як процвітаючої незалежної держави:
1. Наявність промислових, сировинних і водних ресурсів, чорноземів, що дає змогу повністю забезпечити населення продуктами харчування;
2. Потенційна здатність кадрів до висококваліфікованої і наукоємної праці, яка може бути реалізована у короткий час за рахунок активізації сильних ринкових стимулів до праці;
3. Вигідне географічне положення, вихід до моря, сприятливий клімат, різноманітна й мальовнича природа (екологічний туризм).
Серед комплексу невідкладних завдань щодо забезпечення ефективного включення України у світове господарство і міжнародне співробітництво першочергове завдання має формування зовнішньоекономічних зв'язків, тобто виходячи з принципів міжнародного поділу праці, геополітичного становища України, характеру розвитку її продуктивних сил, існуючих науково-технічного та ресурсного потенціалів, механізм зовнішньоекономічної діяльності повинен забезпечити реалізацію головної стратегічної мети в сфері зовнішньоекономічної політики – інтеграцію народногосподарського комплексу України у світову господарську систему, що передбачає досягнення таких цілей:
— формування повноцінної ринкової системи господарства, яка базувалася б на загальноприйнятих у світовій практиці принципах, нормах та економічних механізмах;
— використання можливостей світового ринку для структурної перебудови національного господарства;
— перетворення зовнішньоекономічної сфери в активний фактор динамічного та високоефективного економічного зростання.
В основу функціонування механізму зовнішньоекономічної діяльності повинні бути покладені принципи демократизації, демонополізації та деідеологізації зовнішньоекономічних зв'язків, які передбачають максимальне скорочення адміністративних обмежень на експорт та імпорт, підвищення ролі митного та валютного регулювання міжнародних господарських зв'язків, надання суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності широкої самостійності згідно з міжнародною практикою.
Одночасно зовнішньоекономічна політика має відповідати національним інтересам держави, забезпечувати взаємну вигоду з іноземними партнерами, стимулювати конкуренцію між учасниками зовнішньоекономічної діяльності з метою підвищення якості продукції та послуг на українському ринку.
Практичні заходи щодо створення нового механізму зовнішньоекономічних зв'язків передбачають вирішення трьох основних проблем:
— формування необхідної законодавчої бази;
— створення відповідного економічного середовища;
— розвиток інституційних структур, що регулюють зовнішньоекономічні зв'язки.
Важливою передумовою й одночасно необхідною основою поглиблення економічного співробітництва із зарубіжними партнерами є розвиток правової бази для такого співробітництва. Так, у Європейському Союзі щорічно приймається до 500 законодавчих актів, спрямованих на вдосконалення правового режиму, що обслуговує його господарський механізм.
Однак формування законодавчої бази цього виду економічної діяльності ще далеко не завершено. Як свідчить практика, дія прийнятих законів нерідко стримується тим, що будучи за своєю суттю правовими документами загального характеру, вони вимагають доповнень і конкретизації багатьох своїх положень у вигляді нової серії законів, постанов і угод, що стосуються зовнішньоекономічної сфери та міжнародної діяльності української держави. крім того, слід укласти низку міждержавних двох — або багатосторонніх угод із зарубіжними країнами, міжнародними організаціями й центрами, які з одного боку, розблокували б суперечності, що накопичилися у взаємовідносинах України з цими державами, а з іншого – стимулювали б і полегшували різноманітні ділові контакти українських підприємств із зарубіжними. Йдеться про такі угоди, як митна, валютна, платіжна й тарифна, про уникнення подвійного оподаткування, про взаємне акціонування тощо.
Ключовим елементом зовнішньоекономічного механізму є валютна політика, яка являє собою сукупність заходів держави та центрального банку у сфері валютних відносин (валютні обмеження, регулювання валютних курсів, імпортні депозити) з метою впливу на платіжний баланс, валютний курс та конкурентоздатність національного виробництва.
Крім зазначених загальних завдань, Українська держава має вирішувати в галузі валютних відносин і ряд специфічних проблем, що випливають із конкретної ситуації, яка склалося сьогодні:
— забезпечення стабільності гривні відносно провідних валют світу;
— залучення іноземної валюти в країну і використання її як засобу стабілізації національної економіки;
— створення державного валютного фонду й ринку валюти.
На жаль, валютні проблеми вирішуються в Україні вкрай повільно і наштовхуються на великі труднощі. Слабкий експортний потенціал не забезпечує достатніх валютних надходжень у країну, а наявність кризи примушує експортерів приховувати валюту за кордоном, оскільки у них немає гарантій вільного розпорядження своїми валютними коштами й необхідних стимулів до їх інвестування в національну економіку. Розбалансованість механізму валютних операцій не дає змоги звести валютний та платіжний баланси України.
Найскладнішим і неоднозначним за своїми економічними наслідками елементом проведення реформи в Україні є введення валютної конвертованості. Конвертованість – це один з дійових заходів стабілізації національної грошової системи, посилення її впливу на розвиток ринкових відносин, забезпечення структурної передумови економіки, її конкурентоздатності та прискорення інтеграції у світове господарство. Нині для валютних операції використовують обмінні курси іноземних валют, виражені у валюті України. Вони встановлюються Національним банком України на основі результатів торгів на міжбанківському валютному ринку України.
Включення валютних стабілізаторів у зовнішньоекономічний механізм забезпечило б значною мірою створення умов для зниження курсу вільно конвертованої валюти відносно української гривні, формування передумов для її повної конвертованості, рееміграції валютних коштів в Україну, залучення іноземної валюти в країну тощо.
Важливим фактором підвищення ділової активності як серед національних товаровиробників і експортерів, так і серед зарубіжних інвесторів є формування сучасної податкової системи на експортно-імпортні операції, прибуток спільних підприємств. Законом України «Про зовнішньоекономічну діяльність»[ 6 ], прийнятим ще Верховною Радою УРСР, передбачається встановлення постійної величини податків на п'ятирічний строк з метою забезпечення стабільності податкового режиму, причому для одного і того ж виду товару застосовується єдина ставка податку незалежно від суб'єкта зовнішньоекономічної діяльності. Забороняються також різні види додаткових, утому числі місцевих чи відомчих податків.
Значну роль у стимулюванні експорту відіграють податкові та інші пільги, які надаються виробникам за певних умов. Це можуть бути відстрочки, знижки, часткове чи повне звільнення від податків тощо. В Україні підставою для пільгового оподаткування є перевищення доходів від експорту продукції над сумою затрат на імпорт, а також експорт наукоємкої продукції. Надаються пільги за строками амортизації для стимулювання експорту готової продукції, у вивозі якої заінтересована Україна.
Враховуючи жорстку конкурентну боротьбу на світових ринках, важливо також стимулювати малий бізнес у його прагненні включитися в міжнародну господарську діяльність шляхом надання малим і середнім підприємствам податкових пільг. Доцільно було б на певний термін, наприклад п'ять років, звільнити від оподаткування імпортне технологічне устаткування. яке закуповується у цільовому порядку. Ще одним важливим інструментом державного впливу на зовнішньоекономічні зв'язки є кредити та субсидії. Кредитування експортно-імпортних операцій, великих будівельних проектів є невід'ємною частиною міжнародної ділової практики, що прискорює процес кругообігу капіталу.
Нині стає дедалі очевидним той факт, що невирішеність ряду внутрішніх проблем стримує подальший рух до відкритої економіки. Одна з найскладніших проблем – проблема цін. Наша внутрішня структура цін суттєво відрізняється від структури цін на світовому ринку. Внутрішні оптові ціни на паливо й сировину в 2-3 рази нижчі ніж зовнішньоторговельні, а на багато видів машин і устаткування в 2-3 рази вищі ніж зовнішньоторговельні. Уряд України адміністративно-вольовими методами намагається наблизити рівень внутрішніх цін до світових, що, до речі, дуже болісно відбивається на соціальному становищі населення, оскільки передумов для цього не створено. Продуктивність праці в Україні значно відстає від рівня розвинутих держав, і це є основним гальмом на шляху приведення цін національного ринку у відповідність з цінами світового ринку.
Світовий досвід свідчить про активний вплив держави на політику зовнішньоторговельних цін. Уряди розвинутих країн допомагають національним виробникам у розширенні експорту. З цією метою надаються експортні субсидії, податкові пільги, компенсації при продажу товарів за демпінговими цінами тощо.
Складовою частиною механізму зовнішньоекономічної діяльності є митна політика держави, покликана передусім виконувати функцію захисту внутрішнього ринку. Проблема рівня митних тарифів є непростою; при її вирішенні необхідно враховувати не тільки конкретну ситуацію, а й деякі загальні закономірності міжнародного товарного обміну. Високі митні тарифи стримують імпорт, підвищують ціни на внутрішньому ринку, знижуючи плідний міжнародний поділ праці, і захищають відносно неефективно місцевого виробника.
Але є дві обставини, врахування яких при кризи економіки вимагає проводити більш жорстку митну політику в Україні. Це – формування антикризової національної економіки та забезпечення національної безпеки. Тому в Україні слід активно використовувати методи більш жорстокого державного регулювання через ліцензування і квотування експорту (в тому числі бартеру) та імпорту продукції, а також виділити групу товарів стратегічного значення, продаж яких за кордон є виключно прерогативою держави, застосовувати специфічне оподаткування нетоварних операцій тощо.
Вставши на шлях лібералізації зовнішньоекономічних зв'язків і побудови відкритої економічної системи, Україна постійно відчуватиме на собі зростаючий вплив тенденцій світового розвитку на її внутрішні процеси, в тому числі й негативний. Досі міжнародне співтовариство не створило ефективної системи захисту інтересів слаборозвинутих країн, які потребують певних преференційних умов для зовнішньоекономічних контактів. Україна перебуває сьогодні в числі таких аутсайдерів. Тому в системі управління та організації зовнішньоекономічних зв'язків нашої країни необхідно передбачити такі принципи й механізми, котрі давали б їй змогу брати активну участь не тільки у регіональному, а й у світовому поділі праці, шукати нові ринки товарів (у тому числі нетрадиційні), диверсифікувати (не можна класти всі яйця в одну корзину) джерела отримання сировини, енергії, палива, продовольчих товарів, гідно відстоюючи свої національні інтереси.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.3 Ініціювання у сфері розроблення, прийняття та впровадження рішень органів державної влади
Проблеми, пов'язані із демократизацією процесу прийняття рішень, знаходяться у двох площинах – процедурній, яка стосується вдосконалення існуючих стандартів і процедур, на основі яких органи державної виконавчої влади будують свою роботу, та комунікативній, яка має відношення до проведення консультацій із заінтересованими сторонами у процесі розроблення нових рішень [ 25 ].
За останні роки в Україні чимало зроблено для того, щоб діяльність Уряду стала більш прозорою, відкритою і зрозумілою для кожного громадянина. Справжнім проривом у цьому напрямі роботи було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 року № 915 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України (втратила чинність з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України», але норма залишилась), який встановив порядок організації діяльності Уряду, пов'язаної з виконанням його повноважень. У цьому документі досить детально було виписано процедури і правила, на основі яких Кабінет Міністрів України, урядові органи здійснюють свою роботу, і, зокрема, запроваджено норму, згідно з якою: «Проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верст населення, після узгодження із заінтересованими органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям, які зобов'язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки. За рішенням Кабінету Міністрів України проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян іншими шляхами».
Наступною віхою на цьому шляху стало прийняття Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 року № 1160-ІV, одним із положень якого було встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект цього акта не був оприлюднений.
Черговим кроком був вихід постанови Кабінету Міністрів України від 15.10.2004 р. № 1378 «Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та Указу Президента України від 15 вересня 2005 р. № 1276 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». постановою було затверджено Порядок проведення консультації з громад кістю з питань формування та реалізації державної політики, однією з вимог (пункт 3 Порядку) зокрема закріплено, що: «В обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо:
— проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян;
— проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання;
— звітів головних розпорядників коштів Державного бюджету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік;
— інформації про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.
А Указ Президента України визначив завдання Кабінету Міністрів України щодо посилення роботи в сфері відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади, і зокрема зобов'язував підготувати пропозиції щодо підвищення кваліфікації державних службовців у сфері комунікацій з громадськістю, розробити умови проведення конкурсу з підготовки Національних доповідей та забезпечити його проведення, вжити заходів щодо проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, оцінки рівня їх взаємодії з громадянами та їх об'єднаннями, розробивши порядок сприяння її проведенню.
Цей перелік актів не є вичерпаним і його можна було доповнити іншими документами, які регламентують діяльність органів державної влади у цій сфері. Але започатковані зрушення, про які йшлося вище, дають підстави говорити про рух у правильному напрямку. Водночас треба визначити й те, що попри достатню нормативно-правову базу, якою можуть послугуватися органи державної влади, залишається чимало проблем з фактичним виконанням норм, правил і процедур у цій сфері, про що мова йтиме нижче.
Аналіз існуючої в Україні практики розроблення та прийняття рішень дозволяє виділити найбільш типові проблеми і перешкоди, які заважають наблизитися до європейських стандартів у цій сфері і в кінцевому підсумку впливають на якість та ефективність прийнятих рішень. Зокрема, це:
1) відсутність в учасників процесу підготовки та прийняття рішень відповідних традицій, управлінської культури, достатніх навичок і прагнення щодо дотримання норм професійної етики;
2) недостатня увага до пропозицій громадян, висловлених у зверненнях до органів державної влади, у засобах масової інформації, відсутність системи аналізу причин і умов, що породжують такі звернення, метою якої має бути вироблення рекомендацій щодо прийняття відповідних управлінських рішень;
3) відсутність чіткої, цілісної та взаємозбалансованої системи планування діяльності органів виконавчої влади, системності у підготовці нормативно-правових актів і застосування недемократичної моделі ініціювання розроблення проектів рішень за системою „зверху-вниз“;
4) недостатня інституційна спроможність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади у питаннях розроблення та впровадження державної політики в поєднанні з успадкованою централізованою системою управління;
5) відсутність в системі органів виконавчої влади традицій та сталих механізмів щодо залучення громадян до управління державними справами через системні консультації з громад кістю на етапі розроблення нових рішень, низка активність інститутів громадянського суспільства.
Кожна із перелічених вище проблем має свій масштаб і свою специфіку. Зрозуміло, що демократичність процесу прийняття рішень неможливо забезпечити без чіткого усвідомлення усіма його учасниками необхідності жорсткого дотримання встановлених процедур і правил, оскільки у європейській практиці „демократія“ і „процедури“ є тотожними поняттями і невід'ємними елементами управлінської культури та етики [25].
Проблема відсутності чіткої, цілісної і внутрішньо збалансованої системи планування роботи органів виконавчої влади та Уряду включає до себе наявність великої кількості програмних документів і планів (Програма діяльності Кабінету Міністрів України, Державна програма економічного і соціального розвитку України, понад триста державних цільових програм, план законопроектної роботи, План роботи Кабінету Міністрів України та інші [41]), які не завжди між собою узгоджені, разом з нетривалим періодом діяльності кожного українського уряду, серйозно звужують можливості як громадян України так і іноземних партнерів зрозуміти та спрогнозувати стратегію і перспективу розвитку країни у найближчому майбутньому.
Не відповідає світовим стандартам практика, за якою у вітчизняній системі прийняття рішень застосовується схема ініціювання розроблення окремих проектів нормативно — правових актів за дорученнями Кабінету Міністрів України, тобто за схемою „зверху-вниз“. Причин цьому декілька – успадковані від минулого традиції та стереотипи, недостатня інституційна спроможність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усталена практика перекладення ними відповідальності за прийняття рішень на колегіальний орган (Кабінету Міністрів України). Застосування такої схеми породжує низку інших проблем, пов'язаних з дублюванням функцій, неузгодженістю програмних документів, труднощами в організації планування діяльності Уряду і міністерств, координації їх роботи.
Відсутність єдиного центру (ресурсу), де зацікавлені сторони могли б ознайомитися з проектами усіх урядових рішень, які розробляються на поточний момент, призводить до ускладнень в координації цієї роботи в цілому. Як наслідок, проекти нормативно-правових актів, які спрямовані на вирішення одних і тих же завдань, можуть одночасно розроблятися в різних центральних органах виконавчої влади. Зокрема, це стосується тих проектів актів, якими вносяться зміни до раніше прийнятих рішень Уряду.
Подоланню існуючих проблем також перешкоджає відсутність у системі органів державної влади та місцевого самоврядування традицій щодо залучення громадян до управління державними справами, системних консультацій з громадськістю на етапі прийняття рішень, недостатня ефективність роботи громадських рад, що утворені при органах виконавчої влади, відсутність наукових розробок, якісних технологій органів виконавчої влади щодо комунікацій із громадськістю, низка громадянська та політична культура, а також недостатня активність українського суспільства.
На сьогодні, основною формою консультацій з громадськістю є оприлюднення проектів регуляторних актів та концепцій державних цільових програм. У більшості випадків проекти рішень розміщуються на Інтернет-сторінках органу, який розробив відповідний проект акта, інколи документи публікують в друкованих засобах масової інформації. У разі надходження зауважень і пропозицій до проекту від заінтересованих сторін не завжди мають можливості для ознайомлення з результатами розгляду їх головним розробником.
У якості ілюстрації щодо відсутності достатньо чітких і прозорих критеріїв, яким заінтересовані сторони мають відповідати для участі в консультаціях на відповідному рівні органів виконавчої влади або місцевого самоврядування, може слугувати інший приклад: постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2003 р. № 1569 „Про затвердження Загального положення про колегію центральних органів виконавчої влади і місцевої державної адміністрації“[13] передбачено поряд з представництвом у громадських радах можливість включення представників громадських організацій, творчих спілок, підприємств, наукових установ та інших організації до складу колегій центральних органів виконавчої влади.
У зв'язку з цим склалася певна ієрархія громадських організацій (а отже і соціальних груп, інтереси яких вони представляють у стосунках з державними органами), які представлені доволі широко і реально впливають на рішення органів виконавчої влади. Переважній більшості інших залишається задовольнятися досить примарною можливістю бути почутими лише через громадські ради.
Звідси виникає ще одна проблема, яка спонукає до пошуків відповіді на питання щодо репрезентативності громадських об'єднань, їх відповідності рівневі консультацій (загальнодержавний, відомчий, регіональний) та бути представником окремих інтересів і груп.
Відсутність принципових і поступових кроків, спрямованих на вирішення зазначених проблем, призводить до поглиблення негативних процесів у цій сфері, подальшого домінування тактичних або локальних підходів до вирішення найважливіших питань соціально-економічного розвитку країни над стратегічними, втрату довіри з боку громадськості, у тому числі міжнародної, щодо здатності державних інститутів країни адекватно реагувати на потреби і виклики часу. Процес формування політики залишатиметься несистемним, її результати не повністю відповідатимуть потребам і очікуванням громадян (фізичних і юридичних осіб).
Проблему відсутності управлінської культури та професійної етики доцільно вирішувати шляхом: прищеплення усім без винятку посадовим особам почуття поваги до законів, навчання державних службовців, вжиття до них, у разі потреби, адміністративних і дисциплінарних заходів, забезпечення жорсткого дотримання вимог законодавства. Взамін існуючої системи планування діяльності Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади необхідно побудувати нову, наближену до міжнародних стандартів розроблення прогнозних та програмних документів, систему стратегічного планування, яка була б взаємопов'язаною та взаємозбалансованою.
Необхідно переглянути та реформувати існуючу систему підготовки рішень за дорученнями зверху. Формування нових рішень повинно відбуватися за схемою: програма Кабінету Міністрів України – ініціювання та розроблення міністерствами під програму відповідних проектів політичних рішень в нормативно-правових актів та подання їх в установленому порядку на розгляд Кабінетові Міністрів України.
Для підвищення інституційної спроможності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади необхідно чітко розмежувати їх повноваженнями Кабінету Міністрів України.
Кінцевою метою розмежування повноважень має бути створення умов, за яких державне рішення приймається на найнижчому законодавчо або нормативно підтвердженому рівні, тобто питання, які можуть бути врегульовані актом одного міністерства або спільним актом декількох міністерств, не повинні вирішуватися актами Уряду. Як типовий приклад, можна привести утворення очолюваних міністрами координаційних органів (постійних комісій, рад тощо з міжгалузевих питань) або робочих груп для вирішення конкретної міжгалузевої проблеми.
Проблема консультацій може бути розв'язана шляхом створення відповідної законодавчо закріпленої системи, що передбачала б механізми обов'язкового залучення громадськості до цих процесів та врахування її думки з наступним оголошенням результатів консультацій.
На сьогоднішній день потрібно відпрацювати наступні варіанти дій:
— посилення інституційної спроможності громадських рад при органах державної влади;
— розробка та широке громадське обговорення Закону України „Про відкритість і прозорість органів державної влади та органів місцевого самоврядування“;
— створення при органах виконавчої влади центрів комунікацій влади і громадськості з метою надання якісних інформаційних послуг та забезпечення проведення консультацій з громадськістю щодо вироблення та реалізації державної політики;
— посилення інституційної спроможності структурних підрозділів органів державної влади;
— проведення системного навчання державних службовців з метою підвищення їх комунікативного рівня знань і навичок;
— розробка новітніх технологій ефективних комунікацій та інформування на базі вивчення досвіду країн з розвинутою демократією та закріплення їх регламенту у нормативних документах, створення системи контролю та відповідальності за їх дотриманням;
— встановлення системи громадського контролю за діяльністю органів державної влади з метою забезпечення ефективного врахування громадської думки в процесі прийняття та реалізації державної політики.
2.4 Інформаційно-аналітичне забезпечення ініціювання та запровадження антикризових програм органів державної влади
Проблема інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади особливої актуальності набула в умовах кризи. Порівняно з відповідною практикою держав Заходу, з їх традиційно розвинутою системою соціальних комунікацій, тісно пов’язаних з механізмами державного, в Україні цей аспект вирізняється цілим рядом ускладнень:
По-перше, структури, до функцій яких входить інформаційно-аналітичне забезпечення державних органів, мали надавати допомогу в організації державотворення фактично з нуля. Тобто вони, особливо в перші роки існування нової держави, стикаються з необмеженим колом питань, вирішення яких потребує відповідної інформаційної підтримки, пов’язаної з вивченням зарубіжного досвіду, аналізом специфіки власних суспільних, економічних, політичних, культурних процесів, з пошуком оптимальних шляхів оперативного розв’язання завдань державного будівництва;
По-друге, діяльність створюваних інформаційно-аналітичних структур, орієнтованих на забезпечення роботи державних органів, не могла спиратися на інформаційну інфраструктуру загальносуспільного призначення внаслідок фактичної відсутності останньої в державі. Україна, на жаль, реально не могла використовувати ресурси колишньої союзної системи, сформованої спільними зусиллями радянських республік, колишніх союзних банків даних, що могли мати прикладне значення для вироблення ефективної внутрішньої і зовнішньої політики нашої країни;
По-третє, помітно ускладнює діяльність інформаційно-аналітичних структур в Україні кризова економічна ситуація. Слабке матеріально-технічне забезпечення не дає можливості впроваджувати сучасні технології обробці та аналізу потоків інформації;
По-четверте, працівники органів державної влади до сих часів мають низку комп’ютерну грамотність та використовують комп’ютері лише як друкарські машинки та калькуляторі.
Є й інші проблеми. Необхідність їх розв’язання зумовлюється тим, що в Україні державні органі одразу реально відчули гостру потребу в інформації, матеріалах аналізу процесів державотворення й виявлення певної активності в організації необхідних структур. Однак, рівень матеріально-технічного забезпечення інформаційно-аналітичних структур змусив шукати виходи в умовах існуючих дуже скромних можливостей. Ці процеси розвиваються в двох напрямах: формування підрозділів для аналізу оперативної та вузькоспеціальної інформації безпосередньо при державних відомствах, установах і створення міжвідомчих інформаційно-аналітичних структур при організаціях, що мають власні інформаційні ресурси чи доступ до подібних ресурсів загальнодержавного значення.
Не зовсім виправданими видалися сподівання на кооперативний принцип координації зусиль інформаційно-аналітичних структур при виконанні трудомістких або термінових замовлень:
— співробітники інформаційно-аналітичних структур працюють за власними планами, виконують роботу, що відповідає їхній професійній підготовці (а іноді виконують роботу, яка не зовсім не пов’язана з інформаційно-аналітичною роботою);
— кваліфікаційні вимоги до працівника, якій займається інформаційно-аналітичним забезпеченням роботи органів державної влади, включають, як свідчить практика, досить високий рівень комп’ютерної грамотності, відповідну орієнтацію в актуальних питаннях суспільного життя, вміння оперативно знайти у великих обсягах інформації потрібний матеріал і проаналізувати його, мати здібності до продуктивного спілкування з людьми різної політичної орієнтації, професії, світоглядів тощо.
У діяльності інформаційно-аналітичних структур є й інші проблеми. Серед них набуває особливої актуальності необхідність постійного аналізу електронних потоків інформації, робота в Інтернеті.
При нинішньому рівні фінансування інформаційно-аналітичних структур нагальною є проблема залучення позабюджетних коштів, трудність полягає у відсутності прийнятної нормативної бази для такої роботи. Проблематичним є й одержання цими структурами більш-менш ефективної допомоги від міжнародних фондів та благодійних організацій, оскільки в уявленні їх керівників органи державної влади повинні мати необхідне забезпечення з бюджету.
У ринковій економіці, що характеризується невизначеністю ситуацій і наявністю великого числа економічно незалежних учасників, органі державної влади не можуть здійснювати управління різними сферами діяльності тільки шляхом адміністративного контролю. Вони повинні створювати такі умови (разом із законодавчою владою), при яких будь-якому керівнику буде доступна інформація, необхідна для ефективного узгодження його рішення з рішенням суміжників. При цьому слід розуміти, що ніякій державний орган не може врахувати всю інформацію, необхідну для прийняття раціонального рішення.
У відповідності зі ст. 119 Конституції України й Указом Президента України від 30.11.94 р. № 709/94 „Про інформаційно-аналітичне забезпечення Президента України” а також для інформування Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, Секретаріату Ради національної безпеки, Верховної Ради України джерелами інформування є райдержадміністрації, органи місцевого самоврядування, управління, відділи й інші служби облдержадміністрації, обласні організації. Системою підготовки інформаційно-аналітичних матеріалів є збір, узагальнення та систематизація даних, які надійшли від джерел інформування. Джерела інформування повинні подавати інформаційно-аналітичним структурам повну і достовірну інформацію, хоча загальною хибою інформацій, що надходять з міст і районів є відсутність у них постановочних питань, інформації подвійного характеру.
Зрозуміло, що кожна функціональна задача, яка стоїть перед керівником органа державної влади, вимагає певного інформаційно-аналітичного забезпечення, яке, як правило, включає такі процедури:
- підготовка нормативно-довідкової інформації;
- реєстрація інформації;
- передача і відображення інформації;
- систематизація і контроль інформації;
- аналітична робота.
Всі ці процедури носять допоміжний характер (відносно процесу прийняття рішень) і залежать не тільки від їх об’єму, змісту, але і від інформаційної і телекомунікаційної технологій, що використовуються в інформаційно-аналітичних структурах. У сучасних умовах процедури інформаційного забезпечення виконуються при формуванні і експлуатації різноманітних баз даних.
Інформаційно-аналітичне забезпечення джерелами інформації складається із поточних (оперативних, щоденних, тижневих) матеріалів, періодичних (щомісячних, квартальних аналізів діяльності) та матеріалів, які виконані на замовлення. Інформаційно-аналітичне забезпечення поточною інформацією здійснюється за напрямами, які є в межах компетенції органів державної влади та у сфері їх діяльності. Подання інформаційно-аналітичних матеріалів проводиться згідно графіка, проблемні інформаційно-аналітичні роботи виконуються за окремим дорученням.
Перелік тем, за якими повинна надаватися інформація: реалізація законів, постанов Верховної Ради України, указів, розпоряджень Президента України, постанов Кабінету Міністрів України; важливі події суспільно-політичного життя; кризові та конфліктні явища тощо. Матеріали повинні містити аналіз, оцінку показників, які подаються, тенденції розвитку ситуації, пропозиції щодо варіантів вирішення проблемних питань.
Поточний стан інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади:
— не створена єдина комп’ютерна мережа органів державної влади;
— відсутня єдина концепція інформатизації всіх органів державної влади;
— неоднорідний стан забезпечення органів державної влади комп’ютерною технікою, спеціалізованим програмним забезпеченням, локальними мережами;
— відсутня ефективна система електронного зв’язку, листування електронною поштою дублюється за допомогою послуг „Укрпошти” в паперовому вигляді;
— не впроваджено єдину систему довідників та класифікаторів;
продолжение
--PAGE_BREAK--— використовується програмне забезпечення без придбання відповідних ліцензій (наприклад MS Office);
— операційні системи, що використовуються, мають різні функціональні можливості (MS Windows використовується від версії Windows 3.1 до Windows ХР Рro);
— автоматизація процесів здійснювалась безсистемно, що призвело до існування декількох систем ведення статистичних карток, діловодства тощо;
— процес закупівлі обладнання не адмініструється на відповідному рівні – відсутня інформація про кількість, конфігурацію, робото спроможність технічного обладнання, термін гарантії тощо;
— неефективне витрачання коштів, необхідність повторного фінансування робіт по розробці програмного забезпечення;
Шляхи подальшого розвитку стану інформаційно-аналітичного забезпечення органі державної влади:
— ефективне витрачання коштів, з урахуванням коштів, що можуть бути надані міжнародними організаціями;
— виявлення неефективних процесів та процедур, технологію яких можливо замінити без зміни законодавчих актів, шляхом внесення змін до відомчих нормативно-правових актів – зменшення витрат часу на виконання роботи;
— виявлення процесів, що потребують змін законодавства – підготовку пропозицій до змін законодавства з урахуванням загальної концепції реформування органів державної влади, якісний моніторинг змін до законодавства;
— налагодження надійного електронного поштового зв’язку між всіма органами влади. Це скоротить термін доставки кореспонденції, покращить термін обміну інформацією, буде економія за рахунок зменшення використання паперу;
— впровадження автоматизації в найбільш трудомісткі та рутинні процеси (документообіг, статистична звітність, бухгалтерський облік, планування, кадрові питання і т.д.) тощо.
Проект завдання Національної програми інформатизації на 2009-2010 роки знаходитьсяу "ДОДАТКУ Г" [41].
На регіональному рівні знаходяться 24 обласних і 2 міських (Київська та Севастопольська) державних адміністрацій, а також 506 районних державних адміністрацій. При виконанні своїх задач місцеві адміністрації взаємодіють з Адміністрацією Президента України, службами і відділами Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України і іншими органами державного управління верхнього рівня через передачу і отримання інформації. Вони отримують з верхнього рівня правову, директивну і координуючу інформацію, а направляють туди відомості про поточну економічну, політичну, екологічну, кримінальну та іншу ситуацію у регіонах. З регіонального рівня різноманітна інформація також прямує до організацій місцевого рівня.
Загалом, на регіональному рівні, якій розташований між верхнім і ніжним рівнями державної України, формується і переробляється значна частина інформаційних ресурсів, що використовуються при державному управлінні.
Ефективність роботи усієї системи органів державної влади, в першу чергу, залежить від чіткості та збалансованої роботи цих органів на місцях. Підвищується значення та роль саме інформаційно-аналітичної роботи місцевих державних адміністрацій у забезпеченні ефективного взаємозв’язку між потребами суспільства та діяльністю держави. Важливими елементами в цьому процесі є:
— забезпечення інформаційних потреб громадян, юридичних осіб;
— про діяльність цих органів та наявність чіткого, безперебійного, своєчасного та ефективного механізму циркуляції інформації в самих органах виконавчої влади задля забезпечення прийняття ефективних управлінських рішень.
У контексті підвищення ефективності управління регіоном, на сьогоднішній день особливої ваги набуває питання створення регіональної інформаційно-аналітичної служби при місцевих державних адміністраціях у їх прямому підпорядкуванні, метою діяльності якої є своєчасна, науково-обґрунтована підтримка процесів підготовки, прийняття управлінських рішень і забезпечення інформаційних потреб суспільства [21, c.85].
Регіональні інформаційно-аналітичні служби можуть виконувати замовлення із інформаційно-аналітичного забезпечення організації, установ різних форм власності, юридичних та фізичних осіб і на комерційній основі згідно з договором, що є альтернативним варіантом розв'язання питання низького фінансування програм інформатизації та розвитку інформаційної сфери регіону.
Функціонально регіональна інформаційно-аналітична служба може складатися з таких базових підсистем (чи складових):
— до першої підсистеми функцій можна віднести функції інформаційного пошуку, які включають у себе: збір та аналіз даних, пошук і оцінку інформації з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій та можливостей Інтернет; ідентифікацію та систематизацію інформації, її зберігання; створення баз даних; інформаційний супровід підготовки прогнозів розвитку галузей, підприємств регіону; інформаційну підтримку проектів зі ступенем ризику; інформаційну підтримку науково-дослідних робіт із розвитку соціально-економічного потенціалу регіону;
— другою функціональною складовою повинна бути функція здійснення аналітично-методичної діяльності, а саме: виявлення, опис проблем, тенденцій, альтернатив, конфліктних і надзвичайних ситуацій; моделювання проблем, вибір методів їх рішення, оцінка наслідків; інформаційне та аналітичне рецензування планів, програм, результатів експертиз; аналіз і прогнозування ситуацій, проблем у політиці, економіці, науці, виробництві, підприємницькій діяльності тощо; мінімізація факторів ризику; аналітична оцінка ініціатив, інновацій, розробка пропозицій щодо їх використання; аналіз рейтингів, кредитних історій об'єктів; інформаційний супровід і аналіз суспільно-політичних акцій і процесів; підготовка зведених, тематичних, прогнозних, аналітичних матеріалів, довідок, доповідей, обґрунтувань, інших інформаційних продуктів;
— третя підсистема функцій включає в себе функції технічного забезпечення та захисту інформації, серед яких: організаційно-технологічна реалізація процесів інформатизації в регіоні; програмне забезпечення; створення інформаційно-пошукових програм; забезпечення захисту інформації; забезпечення телекомунікації та автоматизації; випуск аналітичних збірників, довідок тощо [21, c.87].
Як складову діяльності інформаційно-аналітичної служби є сенс розглянути забезпечення управлінських рішень керівництва місцевих державних адміністрацій. Пропонують виділіть два основних напрямки такої діяльності інформаційно-аналітичної служби:
1. підготовка та інформаційно-аналітичне забезпечення стратегічних рішень керівництва місцевих державних адміністрацій;
2. щоденна, поточна робота з підготовки інформаційно-аналітичної основи для управлінських рішень.
Основу діяльності першого напрямку складає аналіз і оцінка поточних подій у всіх основних сферах суспільного, соціально-економічного життя регіону, зокрема, виявлення тенденцій і прогноз розвитку ситуацій, формулювання проблем, стратегічних завдань, що вимагають відповідної реакції керівництва адміністрацій.
Другий напрямок реалізується в щоденній роботі інформаційно-аналітичної служби. Її результати є інформаційною і науковою основою для прийняття управлінських рішень. Це – підготовка регулярних аналітичних довідок, аналітичних оглядів, експрес-аналізів, що відображають найбільш важливі події, інших документів, які заслуговують на увагу керівництва [21, c.90].
Актуальним напрямом діяльності інформаційно-аналітичної служби в системі органів державної влади є створення багаторівневих інформаційних зв'язків між центральними та місцевими органами виконавчої влади, між областю та районами (в окремо взятому регіоні). Тільки їх наявність забезпечить прийняття та реалізацію науково обґрунтованих, ефективних управлінських рішень, від якості яких залежать результативність державного управління в цілому.
Впровадження спеціалізованих інформаційно-аналітичних систем, які, зокрема, дозволяють відслідковувати процес документообігу у відповідних підрозділах, містять дані, пов'язані з діяльністю організації та окремих посадових осіб, контролюють всі дії, пов'язані з фінансовими чи майновими інтересами, фіксувати, у чиїх інтересах приймаються рішення, чи існує залежність між тим, хто прийняв рішення, і тим, на чию користь це рішення було прийнято. Система також повинна здійснювати змістовий аналіз інформації, тобто з'ясовувати, чи є відмінності в однакових рішеннях, прийнятих для різних осіб, аналізувати динаміку організації (кадрові переміщення працівників), накопичувати та аналізувати інформацію про особисту участь працівників у підготовці та прийнятті окремих рішень.
Крім того, в процесі антикорупційної діяльності доцільно використовувати можливості, які надає глобальна мережа Internet, що містить безліч відомостей, присвячених корупційній тематиці. Вже сьогодні за допомогою мережі можна обмінюватися досвідом роботи у сфері боротьби з корупцією між журналістами, засобами масової інформації, органами державної влади, громадськими організаціями; ознайомитися з результатами проектів, що здійснюються науково-дослідними установами та іншими організаціями (включаючи й зарубіжні фонди) з корупційної тематики; отримати необхідну інформацію, відвідуючи Web-чати тощо.
Безумовно, в подальшому можливості глобальної мережі Internet у боротьбі з корупцією зростатимуть, але це потребує створення «антикорупційних сайтів» – загальнодоступного Internet-ресурсу, якій міститиме різноманітні дані з проблем боротьби з корупцією, а саме:
— бази даних публікацій (бібліографія, результати наукових досліджень, проектів і т.п.) в сфері боротьби з корупцією з інтерактивним доступом, довідник Internet- ресурсів (у тому числі організацій, діяльність яких пов'язана із протидію корупції) з посиланнями на відповідні сайти;
— відомості про випадки корупції;
— довідник державних і громадських антикорупційних ініціатив з відомостями про антикорупційні програми та окремі громадські ініціативи в Україні і за кордоном із створенням «дошки оголошень» про випадки корупційних дії в органах державної влади та організації у подальшому відповідних форумів та обговорень цих випадків;
— розділ «Юридична консультація» для проведення телеконференцій з актуальних проблем боротьби з корупцією, проведення опитувань, з'ясування громадської думки (у тому числі, експрес-опитування по «гарячих» подіях, пов'язаних з корупцією).
Реалізація таких інформаційно-аналітичних систем потребує відповідного технічного оснащення та створення спеціалізованого програмного забезпечення, користуванню яким треба навчити працівників. Слід зазначити, що одним зі шляхів підвищення ефективності боротьби з корупцією є підготовка кадрів та підвищення кваліфікації працівників, які безпосередньо займаються даною проблемою. При цьому треба врахувати сучасні вимоги до знань та вмінь, які потребують вивчення та відпрацювання під час проведення навчальних занять. Підготовкою та підвищенням кваліфікації державних службовців, які займаються проблемами боротьби з корупцією, повинні зайнятися Національна академія внутрішніх справ України та Національна академія державного управління при Президентові України.
Документообіг в державі є системою, що матеріалізує процеси збору, перетворення, зберігання інформації, а також процеси управління: підготовку та прийняття рішень, контроль за їх виконанням. З метою підвищення ефективності роботи органів державної влади та місцевого самоврядування у рамках реалізації завдань (проектів) Національної програми інформатизації передбачається об'єднання існуючих у цих органах інформаційних систем та тих, що будуть розроблятися в єдиний інформаційно-аналітичний комплекс – інтегровану інформаційно-аналітичну систему органів державної влади та органів місцевого самоврядування України.
Враховуючи різноманітність існуючих систем електронного документообігу в органах державної влади, при розробці та реалізації проекту інтегрованої інформаційно-аналітичної системи передбачається створення інтегрованої системи електронного документообігу.
Метоюстворення такої системи є забезпечення руху документів (Укази, постанови, закони, розпорядження, звіти, аналітичні довідки тощо), скорочення терміну підготовки та прийняття рішень шляхом автоматизації колективного створення та використання документів в органах державної влади.
Важливим елементом забезпечення електронного документообігу в інтегрованої інформаційно-аналітичної системи повинна стати корпоративна електронна пошта, яка здійснюватиме прийом електронних документів, підтвердження доставки адресату, відправку електронних документів та можливості доступу до баз даних документів в інтегрованої інформаційно-аналітичної системи.
Інтегрована система електронного документообігу повинна включати в себе профілі документів абонентів (опис їхніх документ них інтересів), рубрикатори баз даних документів (архівних і оперативних), навігаційно-пошуковий апарат, засоби перетворення форматів документів, лінгвістичне забезпечення. Вона повинна мати стандартизований інтерфейс з існуючими системами внутрішнього електронного документообігу органів державної влади, забезпечувати прийом електронних документів, ідентифікацію відправника шляхом обробки електронного цифрового підпису, підтвердження існуючого системою доставки адресату, відправку електронних документів та можливість доступу до баз даних документів. при реалізації системи інтегрованого електронного документообігу повинні враховуватись нормативні акти, спрямовані на забезпечення умов її функціонування (зокрема, стосовно цифрового підпису та надання електронним документам юридичної сили).
Надання юридичної сили електронним документам повинно підвести нормативно-правову базу для паралельного існування паперових і електронних носіїв документів. Важливим залишається питання забезпечення інтеграції системних програмних платформ електронного документообігу на стандартних підходах та протоколах, а також питання додаткових засобів захисту інформації корпоративних мереж.
Сьогодні в Україні, як і в усіх передових країнах Європи та світу, на державному рівні має панувати усвідомлення того, що відставання у засвоєнні нових технологій інформаційно-аналітичного забезпечення інститутів державної служби призводить не тільки до зниження ефективності управлінського впливу, а й до виключення нашого суспільства з процесу цивілізованого розвитку.
РОЗДІЛ 3.
3.1 Розв'язання проблем зовнішньоекономічної політики України в умовах світової економічної кризи
Велике значення має матеріальний зміст державної влади, так як основою і джерелом влади є відносини власності (поняття «влада» невіддільне від поняття «власність», сила влади пропорційна величині власності). Власність є не стільки категорією політичною чи юридичною, скільки категорією політичною, адже вона нерозривно пов'язана з усім «світом політики». Власність завжди пов'язана з владою, хоча відносини влади і власності в умовах різних культур та цивілізацій можуть бути різними, але ніщо так не розколювало у всі часи суспільство, як відносини з приводу власності.
Однієї із спеціальних функцій державного управління є економічна функція. Сутність цієї функції є:
— державні прерогативи в галузі грошового обігу6 грошова емісія, контроль за грошовою масою, запровадження обмінних курсів;
— діяльність у галузях прикладних досліджень (продуктивність праці, капіталовкладення, кредит, ціни, оподаткування, зовнішня торгівля) у різних секторах економічного життя: в енергетиці, в промисловості, транспорті, телекомунікаціях, тощо;
— загальна координація економічної політики (зовнішньої та внутрішньої).
Світова економічна криза призвела до згортання виробництва, скорочення обсягів експорту та імпорту. Вітчизняні підприємства в силу відсутності грошових коштів, падіння попиту на готову продукцію, здороження кредитів нарощують кредиторську заборгованість. Більшість промислових підприємств знаходяться на межі зупинки виробництва. на деяких підприємствах запроваджено трьох – чотириденний робочий тиждень (завод «Арсенал», «Артем» тощо).
Незважаючи на те, що вступ України до СОТ відкрив для українських підприємств нові перспективи, скорочуються зовнішні ринки збуту української металургійної промисловості (в Україні призупинено роботу всіх 18 доменних печей).
Найбільш сильно страждають від світової фінансової кризи експортно-орієнтовані галузі – хімічна та машинобудівна. Такі великі компанії як MAN і Scania вже скоротили закупівлю українських деталей на 10%.
Через поширення проблем на фінансових ринках уже відбувається зменшення світового попиту. Такі тенденції на світовому ринку, зважаючи на високу залежність української економіки від експорту, частка якого у валовому внутрішньому продукті становить понад 47 %, негативно позначаються на динаміці розвитку експортного виробництва, а також на галузях, які безпосередньо й опосередковано залежать від експорту. Так, за 11 місяців 2008 року проти аналогічного періоду 2007 року коефіцієнт покриття експортом імпорту знизився з 0,82 до 0,78 [ 43 ].
У промисловості за підсумками 2008 року отримано спад виробництва продукції проти попереднього року на 3,1 %. Така ситуація спричинена різким скороченням обсягів виробництва у ІV кварталі 2008 року – на 24,9 %. Найбільше падіння порівняно з відповідним кварталом 2007 року спостерігалось на підприємствах гірничо-металургійного комплексу – на 39-45 %, хімічної промисловості – на 32,5 %, машинобудування – 29,2 % [ 43 ].
У добувній промисловості випуск продукції зменшився на 2,4 %, у тому числі на підприємствах з добування металевих руд – на 7,2 %. Не досягнуто рівня виробництва 2007 року у легкій та хімічній промисловості, металургійному виробництві, виробництві коксу та продуктів нафтопереробки, виробництві та розподіленні електроенергії [ 43 ].
Обсяг експорту зовнішньої торгівлі товарами України за січень – листопад 2008 р. становив 63 046,2 млн. доларів США і збільшився порівняно з відповідним періодом 2007 року на 41,7 %, імпорту – відповідно 80 757,1 млн. доларів США і збільшився на 49,4 %. Від'ємне сальдо зовнішньої торгівлі товарами досягло 17 710,9 млн. доларів США (за січень – листопад 2007 року – 9 555,7 млн. доларів США). [ 43 ]. Основу товарної структури зовнішньої торгівлі України у 2008 році, як і раніше склали недорогоцінні метали та вироби з них, мінеральні продукти, механічне та електричне обладнання, транспортні засоби та шляхове обладнання, продукція хімічної та пов'язаних з нею галузей промисловості.
Негативно позначилось на експорті продукції і встановлення високих митних ставок на імпорт продукції з України, в першу чергу Туреччиною, Індією, Росією й деякими країнами Європи. Так. з 1 січня в Туреччині, одному з ключових ринків для української металургії, було збільшено мита на імпорт плаского прокату на 8-15 %. Як ще один приклад можна навести Росію, яка ввела п'ятнадцяте відсоткове імпортне мито на прутки для армування.
Уряд Індії ввів контроль за імпортом окремих видів металопродукції, які було внесено до списку забороненої до ввезення до країни продукції. В цілому на сталь було встановлено 5 % ввізне мито. Це відразу понизило потік металу з України.
В жовтні Євросоюз ввів мита на імпорт зернових: на пшеницю – 95 євро за тонну, ячмінь – 93 євро, жито – 24,16 євро, кукурудза – 8,68 євро. Термін дії цих ставок – два роки. Крим того, на імпорт української пшениці діють обмеження. Єгипет же зовсім відмовився від купівлі українського зерна до нового урожаю [ 41 ].
Передумовами виникнення проблеми є:
- неефективна, низькотехнологічна структура експорту;
- прив'язка зовнішньоекономічних контрактів до долара США;
- значна залежність економіки країни від імпортованих енергоносіїв;
- не насиченість внутрішнього ринку товарами українського виробництва, в першу чергу товарами експортної групи;
- відсутність прогресивних змін в структурі експорту та імпорту країни;
- наявність домовленостей щодо зниження мита країнами-членами СОТ;
- світова фінансова криза, яка була започаткована урядом США;
- низька інвестиційна привабливість галузей економіки;
- відсутність ефективних механізмів стимулювання експорту готової продукції з глибоким ступенем переробки;
- політична нестабільність у державі, яка не кінчається з початку незалежності України;
- значна залежність виробництва експортної продукції від залучення кредитних ресурсів та інвестицій;
- відсутність стабілізаційних програм розвитку важливих, експортно-орієнтованих галузей економіки;
- спад або відсутність попиту на продукцію вітчизняних підприємств (гасло «Купуй українське» без необхідної якості продукції та низьких цін так і залишиться гаслом);
- низькі темпи впровадження ресурсозберігаючих технологій.
Проявами проблеми є:
- суттєве перевищення імпорту над експортом;
- зростання залежності динаміки українського експорту від цінової кон'юнктури на чорні метали на зовнішніх ринках;
- встановлення високих митних ставок на імпорт продукції з України (в першу чергу Туреччиною, Індією, Росією й деякими країнами Європи);
- прив'язка гривні до долара США;
- Існування обмежень та нетарифних бар'єрів, що перешкоджають доступу вітчизняних товарів на світові ринки, зокрема на ринок Європейського Союзу, — які впливають на :
- інвестиційну привабливість експортно-орієнтованих секторів економіки;
- стан розвитку економіки країни, в першу чергу експортно-орієнтованих галузей;
- обсяг надходжень до державних та місцевих бюджетів;
- стан платіжного балансу країни;
- курс гривні до долара;
- насиченість внутрішнього ринку держави товарами;
- зайнятість населення.
Досвід подолання аналогічних прояв свідчить про необхідність захисту інтересів вітчизняного товаровиробника від дій інших країн, що суперечать домовленостям, шляхом ініціації антидемпінгових розслідувань, розширення внутрішнього попиту на групу експортних товарів з метою посилення ролі внутрішнього виробництва. Це безпосередньо й опосередковано підтримає розвиток металургійної галузі, виробництва коксу, добувної промисловості, хімічної, нафтопереробки, харчової, а також торгівлі та транспорту. Враховуючи, що основою кризи є відсутність платоспроможного попиту, заходи боротьби із кризою повинні поєднувати фінансові вливання із стимулюванням виробництва продукції для внутрішнього споживання, в першу чергу через зменшення цін на готову продукцію для збереження споживачів та підприємств, а також шляхом залучення інвесторів, як внутрішніх, так і зовнішніх, що є можливим в контексті проведення фіналу чемпіонату з футболу Євро-2012.
Таким чином, традиційна практика дозволяє підійти до вирішення проблеми шляхом розширення внутрішнього споживання, проведення антидемпінгових розслідувань, розширення обсягу державних капітальних вкладень, підвищення інвестиційної привабливості країни, запровадження захисних заходів для внутрішнього ринку країни, утримання курсу гривні від подальшої девальвації.
Розв'язання зовнішньоекономічних проблем сприятиме зростанню експорту, залученню іноземних інвестицій, у першу чергу у флагманів української економіки, сприятиме формуванню позитивного сальдо платіжного балансу, забезпечить збереження діючих підприємств, сприятиме збільшенню надходжень доходів до державного та місцевих бюджетів.
Прогноз розвитку ситуації за обставин подолання проблеми (результати):
1. Зростання обсягу експорту. збільшення коефіцієнта покриття імпорту експортом;
2. Насичення внутрішнього ринку продукцією власного виробництва, скорочення обсягів імпорту;
3. Зростання позитивного сальдо платіжного балансу;
4. Збільшення надходжень доходів до державного та місцевих бюджетів від зовнішньоекономічних операцій та експортних галузях економіки;
5. Зростання інвестицій;
6. Стабілізація курсу гривні, початок її ревальвації.
В наслідок неприйняття рішення Україна матиме продовження скорочення обсягів експорту, насичення внутрішнього ринку імпортною продукцією (товарами), зростання негативного сальдо платіжного балансу, істотне падіння надходжень доходів до державного та місцевих бюджетів та низька інвестиційна привабливість економіки країни.
При пошуку шляхів розв'язання зовнішньоекономічних проблем проаналізовано різні варіанти запровадження захисних засобів, реалізації імпортно-замінної політики (політики насичення внутрішнього ринку продукцією вітчизняного виробництва), експортно-стимулюючої політики.
Розгляну три комплексні можливі варіанти розв'язання проблеми. Варіант 1 передбачає розробку та впровадження захисних засобів, що покликані обмежити імпорт у країні, захистити інтереси національного виробника на зовнішніх та внутрішньому ринках; варіант 2 передбачає реалізацію імпортно-замінної політики, пов'язаної із стимулюванням власного виробництва товарів імпортної групи; варіант 3 передбачає розробку та реалізацію експортно-стимулюючої політики, пов'язаної із забезпечення вітчизняних підприємств фінансовими ресурсами.
Варіант 1. Запровадження захисних засобів.
Запропонований комплекс заходів спрямований на обмеження доступу на внутрішній ринок імпортних товарів, захист інтересів вітчизняного товаровиробника як на внутрішньому, так і зовнішньому ринках, стимулювання перенесення виробництва на територію України, залучення інвестицій.
Організаційні заходи спрямовані на розв'язання проблеми:
1. Проведення антидемпінгових розслідувань;
2. Запровадження заборонних мит на окремі групи товарної структури імпорту;
3. Розробка та впровадження державних стандартів якості продукції харчової групи;
4. Запровадження преференції інвесторам для проведення інвестицій у економіку країни в частині впровадження ресурсозберігаючих, природоохоронних та інноваційних технологій у виробництво, в тому числі шляхом зниження податкового навантаження на підприємствах, що їх запровадили;
5. Кредитна підтримка інноваційно-інвестиційних проектів, в тому числі через механізм фінансування державних програм соціально-економічного розвитку регіонів.
Строки реалізації політичної пропозиції 3 роки.
В наслідок фінансового аналізу реалізація політичної пропозиції потребуватиме фінансових витрат для надання преференції інвесторам, впровадження заборонних та державних стандартів якості призведе до скорочення обсягу імпорту неякісних товарів, а от же і до обсягу платежів до державного бюджету. Водночас, втрата доходів держаного бюджету прогнозується компенсувати зростанням надходжень від наповнення внутрішнього ринку товарами вітчизняного виробництва.
Реалізація варіанту сприятиме залученню інвестицій у виробничий сектор країни, в першу чергу для розвитку інфраструктурних об'єктів, а також сприятиме захисту внутрішнього ринку від надмірного імпорту товарів. Комплекс пропонованих рішень буде розміщено на сайті Міністерства економіки України для громадського обговорення, для розробки комплексу заходів буде утворено міжвідомчу робочу групу. Слушні пропозиції та зауваження будуть враховані при формування остаточного комплексу заходів.
Аналіз політичних аспектів рішення дозволяє визначити наступні ризики, негативні наслідки та потенційні складнощі, які можуть виникнути під час розв'язання проблеми: політична нестабільність у державі, відсутність підтримки громадськості, зловживання преференціями з боку інвесторів, непрозорість розподілу коштів, шляхом запобігання яких є громадське обговорення інвестиційно-інноваційних проектів, відкритий конкурсний відбір компаній для участі у реалізації проектів, фінансування найбільш перспективних і важливих для регіону проектів, проведення незалежної експертизи інвестиційних проектів.
Варіант 2. Реалізація імпортно-замінної політики (політика насичення внутрішнього ринку продукцією вітчизняного виробництва).
Комплекс заходів, спрямованих на витіснення з внутрішнього ринку імпортних товарів, розвиток внутрішнього ринку шляхом залучення інвестицій у економіку країни, стимулювання внутрішнього ринку шляхом залучення інвестицій у економіку країни, стимулювання внутрішнього виробництва.
Організаційні заходи спрямовані на розв'язання проблеми:
1. Стимулювання впровадження ресурсозберігаючих технологій у виробництво.
2. Кредитна підтримка інновацій у виробництві.
3. Стимулювання залучення інвестицій у виробничий сектор економіки.
4. Розробка та впровадження державних стандартів якості продукції.
Строки реалізації політичної пропозиції 3 роки.
Реалізація політичної пропозиції потребує фінансових втрат в частині створення сприятливого інвестиційного клімату, кредитної підтримки.
Регуляторний вплив пов'язаний із відбором секторів економіки, які будуть зазвати впливу державного регулювання, залучатимуться інвестиції та реалізовуватиметься кредитна підтримка інновацій.
Аналіз політичних аспектів рішення дозволяє визначити наступні ризики, негативні наслідки та потенційні складнощі, які можуть виникнути під час розв'язання проблеми: політична нестабільність у державі, низька інвестиційна активність, зловживання в ході отримання кредитної підтримки для впровадження інновацій, шляхами запобігання яких є: створення прозорого механізму відбору інноваційних проектів для кредитування, залучення інвестицій, запровадження ресурсозберігаючих технологій, проведення незалежної експертизи інвестиційних проектів.
Варіант 3. Реалізація експортно-стимулюючої політики.
Комплекс заходів спрямований на розвиток експортно-орієнтованих секторів економіки, залучення в експортні сектори економіки інвестицій, кредитних ресурсів.
Організаційні заходи спрямовані на розв'язання проблеми:
1. Розміщення державного замовлення на експортно-орієнтованих підприємствах;
2. Розробка механізмів кредитної підтримки експортно-орієнтованих секторів економіки, в першу чергу інноваційних та ресурсозберігаючих технологій, інноваційно-інвестиційних проектів;
3. Стимулювання залучення інвестицій на підприємства експортних галузей економіки, підвищення інвестиційної привабливості галузей;
4. Розробка та фінансування державних програм розвитку експортних секторів економіки.
Строки реалізації політичної пропозиції 3 роки.
Реалізація політичної пропозиції потребує додаткових фінансових витрат, пов'язаних із розміщенням державного замовлення на підприємствах-експортерах, фінансування державних програм розвитку експортних секторів економіки, підвищення інвестиційної привабливості експортних галузей.
Регуляторний вплив запропонованого рішення спрямований на залучення інвестицій у експортні сектори економіки, забезпечення їх фінансовими ресурсами для проведення технологічного оновлення та впровадження ресурсозберігаючих технологій
Аналіз політичних аспектів рішення дозволяє визначити наступні ризики, негативні наслідки та потенційні складнощі, які можуть виникнути під час розв'язання проблеми: політична нестабільність у державі, непрозорість відбору інвестиційних проектів для кредитування, підприємств для розміщення державного замовлення, проведення антидемпінгових розслідувань щодо вітчизняних виробників, шляхами запобігання яких є відкритий конкурсний відбір компаній для участі у реалізації проектів, проведення незалежної експертизи інвестиційних проектів, активне відстоювання інтересів вітчизняних виробників на зовнішніх ринках, вживання активних дій щодо дотримання вимог СОТ державами-учасниками.
Оптимальним варіантом є запровадження захисних засобів.
З метою вирішення проблем зовнішньоекономічної політики в умовах світової економічної кризи потребує відновлення економічного зростання, що має бути головною метою регулювання розвитку зовнішнього сектору країни. Тому запропонований комплекс заходів спрямований на обмеження доступу на внутрішній ринок імпортних товарів, захист інтересів вітчизняного товаровиробника як на внутрішньому, так і зовнішньому ринках, стимулювання перенесення виробництва на територію України, залучення інвестицій, оптимізацію структуру експорту, розширення асортименту його товарів, підвищення частки високотехнологічної продукції у загальному обсязі експорту.
Реалізація варіанту потребуватиме додаткових фінансових витрат для забезпечення реалізації інвестиційного проекту, фінансування державних програм стимулювання капіталовкладень, надання преференції інвесторам. Впровадження заборонних мит та державних стандартів якості призведе до скорочення обсягу імпорту, як наслідок – до зменшення обсягу платежів до державного бюджету. Водночас, втрата доходів державного бюджету прогнозується компенсувати зростанням надходжень від наповнення внутрішнього ринку якісними товарами вітчизняного виробництва.
Джерела погашення витрат – кошти державного бюджету, кошти інвесторів, кошти підприємств. Можливі шляхи і строки компенсації витрат: кошти (кредитні ресурси, інвестиції), залучені до реалізації проектів, забезпечать вихід на нульовий рівень рентабельності через 2-4 роки.
Аналіз негативного розвитку ситуації за обставини, що може виникнути в наслідок неприйняття або часткового прийняття запропонованого рішення:
1. Зростання негативного сальдо платіжного балансу, продовження скорочення обсягів експорту;
2. Відсутність зовнішніх інвестицій у розвиток економіки країни, зупинка виробництва, низка інвестиційна привабливість економіки країни;
3. Значний обсяг втрат потенційного доходів державного та місцевого бюджетів;
4. Насичення внутрішнього ринку імпортною продукцією.
Ціна або фактори посилення проблеми в наслідок відкладення рішення: падіння курсу гривні, руйнація експортного потенціалу країни, насичення імпортом внутрішнього ринку, зупинка більшості підприємств, що постачають продукцію на внутрішній ринок, зростання безробіття, зростання витрат державного бюджету на реалізацію соціальних програм, значні втрати державного бюджету від зупинки виробництва у країні.
Консультації (зацікавлені групи): політичні партії України (обрані до парламенту), громадські організації України, найбільші підприємства-експортери, Асоціація промисловців та підприємств України.
Погодження: Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Антимонопольний комітет України, Міністерство закордонних справ України, Державна митна служба України.
Позиція заінтересованих груп:
1. Політичні партії України – підвищить ефективність функціонування експортних галузей економіки, сприятиме розвитку вітчизняного виробництва.
2. Громадські організації України – викликає занепокоєння дотримання підприємствами домовленостей щодо зниження цін на готову продукцію.
3. Асоціація промисловців та підприємців України – не враховуються інтереси підприємців-імпортерів готової продукції, тиск на мале підприємництво.
4. Найбільші підприємства-експортери – впровадження ресурсозберігаючих, природоохоронних та інноваційних технологій у виробництво буде здійснюватись поетапно, оскільки потребує значних капіталовкладень.
Позиція заінтересованих органів виконавчої влади:
1. Міністерство фінансів України – потребуватиме значних обсягів видатків з державного бюджету, кошти Стабілізаційного фонду можуть бути спрямовані на впровадження інноваційних та інвестиційних проектів.
2. Антимонопольний комітет України – в кризовій ситуації запровадження захисних мит має стимулювати вітчизняні підприємства до нарощення обсягів виробництва, буде забезпечено проведення антидемпінгових розслідувань.
3. Міністерство закордонних справ України – комплекс заходів не суперечитиме взятим країною зобов'язанням.
4. Державна митна служба України – реалізація запропонованого комплексу заходів спричинить зменшення надходжень до державного бюджету від імпортних операцій, очікується зростання поступлень від експортних операцій.
5. Міністерство юстиції України – відповідає національного та міжнародному законодавству.
Оцінка взаємодії центральних та місцевих органів виконавчої влади: повна адміністративна підтримка. Органи виконавчої влади, з якими не вдалося достигнути згоди, відсутні.
Запропонований варіант пропонується, оскільки порівняно з іншими він дозволяє (фінансові та функціональні аспекти пропозиції):
1. Сприятиме зайнятості населення;
2. Стимулюватиме впровадження у виробництво природоохоронних, інноваційних, ресурсозберігаючих технологій;
3. Сприятиме залученню іноземних інвестицій у країну;
4. Сприятиме збільшенню надходжень до бюджетів усіх рівнів;
5. Ліквідує негативне сальдо торгівельного балансу країни;
6. Збільшить довіру до влади.
У результаті впровадження запропонованого варіанту стане можливим досягнення (показники чи симптоми, що свідчать про вирішення питань, усунення причин проблеми):
1. Підвищення ефективності функціонування експортних секторів економіки, зростання обсягу експорту, збільшення коефіцієнта покриття імпорту експортом;
2. Насичення внутрішнього ринку продукцією власного виробництва, скорочення обсягів імпорту;
3. Збільшення надходжень доходів державного та місцевих бюджетів від зовнішньоекономічних операцій та експортних галузей економіки;
4. Зростання інвестицій у економіку країни;
5. Стабілізація курсу гривні, початок її ревальвації.
Також запропонований комплекс заходів створює умови для розвитку суміжних галузей економіки, в першу чергу будівництва та машинобудування.
продолжение
--PAGE_BREAK--3.2 Антикризова програма та антикризове управління державою
Стрімкий розвиток світової фінансово-економічної кризи, зокрема в Україні, негативно позначився на роботі підприємств. Так в листопаді-грудні 2008р. було зафіксоване значне невиконання плану обсягів реалізації продукції по підприємствах, в подальшому очікується погіршення ситуації, що вимагає оперативного антикризового реагування органів державної влади.
Процес виведення підприємств з кризового стану має відбуватися не хаотично та безсистемно, він має бути належним чином організований та скоординований. Розуміння цього обумовлює доцільність визначення основних документів, що повинні розроблятися у процесі антикризового управління.
Антикризове управління — це система фінансово-економічних, виробничо-технічних, організаційно-правових та соціальних заходів, спрямованих на досягнення чи відновлення платоспроможності, ліквідності, прибутковості і конкурентоспроможності підприємств в довгостроковому періоді або сукупність усіх можливих заходів, які здатні привести країну до фінансового оздоровлення.
Основний документ, який повинні розробити органі державної влади країни, що опинилося в кризовому стані, є антикризова програма .
Антикризова програма— це спеціальним чином підготовлений документ, у якому систематизовано викладається перелік основних заходів, що планується здійснити в межах держави для досягнення поставленої мети — виведення країни з кризового стану.
Важливою передумовою застосування правильних антикризових заходів є ідентифікація глибини фінансової кризи. Існують три фази кризи:
а) фаза кризи, яка безпосередньо не загрожує функціонуванню підприємств (за умови переведення його на режим антикризового управління);
б) фаза, яка загрожує подальшому існуванню підприємств і потребує негайного проведення антикризових заходів;
в) кризовий стан, який не сумісний з подальшим існуванням підприємств і призводить до їх реорганізації або ліквідації.
Ідентифікація фази фінансової кризи є необхідною передумовою правильної та своєчасної реакції на неї.
Існує два види реакції на фінансову кризу:
1. Захисна реакція, яка передбачає різке скорочення витрат, закриття та розпродаж окремих підрозділів, скорочення та розпродаж обладнання, звільнення персоналу, скорочення окремих частин ринкового сегмента, зменшення відпускних цін та (або) обсягів реалізації продукції;
2. Наступальна реакція, що передбачає активні дії: модернізація обладнання, освоєння нових предметів праці, уведення нових технологій, запровадження ефективного маркетингу, пошук нових ринків збуту продукції, розробка і впровадження прогресивної стратегічної концепції контролінгу та управління.
Оцінка можливостей та способів подолання кризи починається з виявлення та аналізу причин фінансової кризи. На основі даних носіїв інформації (первинні бухгалтерські документи, виконання фінансово-господарських планів тощо) визначаються зовнішні та внутрішні фактори кризи, а також фінансовий стан.
Виходячи з суті антикризової програми в період її розробки та реалізації, актуальним завданням залишається розробка песимістичного плану господарсько-фінансової діяльності в традиційному розумінні його змісту та структури. Таке планування господарсько-фінансової діяльності виступає як один з інструментів управління, за допомогою якого створюються передумови для досягнення цільових показників, встановлених антикризовою програмою.
Керівництву пропонується розробити песимістичний план фінансово-господарської діяльності, який повинен початися з розгляду ймовірності виконання плану обсягів реалізації продукції та послуг на 2009-2010 рр. в разі посилення дії фінансово-економічної кризи в Україні та накопичення внутрішніх проблем.
Для подолання кризової ситуації керівництвом розробляється стратегія фінансового оздоровлення. Її завдання – визначити основні напрями антикризових заходів і загальну очікувану ефективність. На основі плану фінансового оздоровлення розробляються більш конкретні документи: плани маркетингу, виробничі плани, графіки робіт та ін.
Внутрішня структура антикризової програми не потребує формалізації (чіткого та однозначного визначення окремих розділів), оскільки буде визначатися стадією кризи та суттю заходів, що включаються до її складу. План антикризових заходів розробляється на підставі антикризової програми й являє собою форму її конкретизації та трансформації. Має містити перелік конкретних заходів, які передбачається здійснити, строки початку та закінчення, необхідні ресурси (кошти) та очікуваний результат реалізації, а також визначати відповідальну особу та виконавців.
Антикризова програма та план антикризових заходів мають такі вимоги:
— забезпечувати комплексне вирішення питань фінансового оздоровлення та відновлення працездатності цілісного організму країни;
— бути підпорядкованим стратегічним інтересам держави в цілому;
— бути привабливими для зовнішніх інвесторів та забезпечувати залучення зовнішніх коштів, необхідних для їх здійснення;
— встановлювати цілі, які кількісно вимірюються та можуть контролюватися;
— містити рішення, що усувають існуючі проблеми і загрози;
— конкретизувати завдання міністерствам та відомствам, центральним органам виконавчої влади;
— передбачати змістовні (кількісні та якісні) наслідки запропонованих заходів, можливі терміни їх отримання.
Мета антикризової програми вважається досягнутою, якщо з допомогою зовнішніх та внутрішніх фінансових джерел, проведення організаційних та виробничо-технічних удосконалень країна виходить з кризи.
З поміж багатьох різних заходів, можна рекомендувати такі:
1. Організаційно-правові та соціальні:
1.1 Підвищення рівня відповідальності перших керівників;
1.2 Збір конкретних антикризових заходів від управлінського персоналу, їх аналіз та запровадження;
1.3 Систематичне ознайомлення населення із поточною ситуацією;
1.4 Виважена кадрова політика, підготовка кадрів, соціальний захист;
1.5 Впровадження гнучкого планування антикризових заходів як на 2009 рік, так і на перспективу 2010, 2011р.р., враховуючи зміни фінансово-економічної ситуації в країні, регіоні;
1.6 Співпраця з органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями в питаннях антикризової діяльності.
2. Фінансово-економічні :
2.1 Розробити плани роботи без залучення додаткових фінансових ресурсів (пролонгація строків сплати заборгованості, самофінансування, лізинг, продаж неефективних активів і придбання нових під ефективні нечутливі до кризи виробництва тощо);
2.2 Із залученням інвестицій (фінансова допомога, позики, які мають державне значення — державні кредити \ фінансова допомога);
2.3 Оптимізація податків (наприклад, висока інфляція поточного року дозволяє провести суттєву індексацію вартості основних фондів, за рахунок чого в наступному році можна буде економити при сплаті податку на прибуток);
2.4 Невідкладне скорочення витрат (у тому числі оптимізація персоналу);
2.5 Розробка дієвих заходів економії всюди і у всьому (конкретно для кожного міністерства, відомства, центрального органу виконавчої влади, персоналу тощо);
2.6 Затвердження заходів по енергозбереженню;
2.7 Пошук та формування фінансових ресурсів для проведення антикризових заходів.
3. Стратегічне планування та розроблення політики
Діяльність міністерства повинна здійснюватися на основі стратегічного плану. Стратегічне планування – це процес вироблення довгострокової стратегії розвитку галузі, що фокусується на довгостроковій перспективі діяльності міністерства (та уряду загалом) у певному секторі державного управління і визначає цілі та засоби, за допомогою яких цілі можуть бути досягнути, та очікувані результати розвитку.
Відповідно до стратегічного плану потрібно розробляти державну політику в певному секторі державного управління. Процес розроблення політики повинен проходити етапи:
3.1 Виявлення проблеми. На цьому етапі відбувається аналіз подій і фактів, що свідчать про існування суспільних проблем, їх осмислення та політичну інтерпретацію.
3.2 Розроблення можливих варіантів заходів для вирішення суспільних проблем. На цьому етапі повинно бути розроблено й розглянуто кілька якісних альтернативних варіантів політики.
3.3 Вибір, затвердження та організація виконання державної політики. Роль міністра у цьому питанні – ключова. Міністр (самостійно чи у складі уряду) повинен обрати оптимальний варіант вирішення проблеми і легітимізувати його.
4. Моніторинг і контроль державної політики.
Результати моніторингу є основою для оцінювання політики, тобто для визначення її корисності для суспільства загалом, окремих суспільних груп і галузей. Моніторинг та оцінювання дають змогу оперативно виявити нові суспільні проблеми, розробляти пропозиції щодо їх вирішення та організувати розроблення і затвердження нової державної політики або змін до наявної. Структурно-організаційна схема розроблення та здійснення державної політики міністерством повинна виглядати таким чином:
4.1 Аналітичні підрозділи апарату міністерства на основі моніторингу стану і змін у своїй галузі повинні виявляти проблеми, розробляти варіанти їх вирішення і за потреби організовувати їх обговорення, а також розроблення проектів політичних документів.
4.2 Міністр надає розроблені міністерством пропозиції на вищих рівнях державної влади (Кабінет Міністрів України, Верховна Рада) для ухвалення відповідних рішень або сам ухвалює такі рішення в межах своєї компетенції.
4.3 Апарат міністерства конкретизує ухвалені норми, перетворюючи їх на конкретні заходи, і організує здійснення цих заходів.
4.4 Система міністерства (передусім урядові органи) реалізовує державну політику, виконує закони та інші правові акти.
4.5 Контрольно-аналітичні підрозділи міністерства розробляють і здійснюють моніторинг змін, що відбувається у відповідній галузі в результаті виконання державної політики та, в разі потреби, звертають увагу на проблеми, що потребують вирішення.
Можна виділити такі основні складові економічної безпеки:
1. Фінансова складова вважається провідною й вирішальною, оскільки фінанси за ринкових умов господарювання є «двигуном» будь-якої економічної системи. До фінансової складової економічної безпеки входять такі елементи, за якими оцінюється стан загрози: аналіз загрози негативних дій щодо політико-правової складової економічної безпеки; оцінка поточного рівня забезпечення фінансової складової економічної безпеки; оцінка ефективності запобігання можливій шкоді від негативних дій, пов'язаних з антикризовими явищами; планування комплексу заходів і розробки рекомендацій щодо фінансової складової економічної безпеки за рахунок бюджетних та корпоративних ресурсів; оперативна реалізація рекомендацій національної програми з антикризових явищ в фінансово-господарській діяльності.
2. Інтелектуальна і кадрова складова визначає в першу чергу інтелектуальний та професійний склад кадрів. На початковій стадії цієї складової має здійснюватися оцінювання загроз негативних дій і можливої шкоди від таких дій. В подальшому має бути визначений можливий негативний вплив антикризових факторів за наявності працівників чи структурних підрозділів, які не здатні приносити максимальну користь своєму органу державної влади.
У сучасній спеціальній літературі відсутня єдність поглядів на процес антикризового управління державою, тобто послідовність дії, які повинні бути здійснені з метою виведення держави зі стану кризи. Базуючись на викладених вище теоретичних засадах, проблемах та шляхах їх подолання, антикризове управління державою, на мою думку, має здійснюватись поетапно. Зміст кожного етапу процесу антикризового управління полягає у нижчезазначеному.
1 етап– діагностика кризового стану. Може здійснюватися безпосередньо співробітниками аналітичних підрозділів або зовнішніми незалежними експертами. Але найкращим варіантом я вважаю спільну комісію з державних службовців та незалежних недержавних аудиторів, бізнес-консультантів та інших професійних фахівців (бухгалтерів, фінансових аналітиків, тощо). При цьому спеціалісти та посадові особи держави повинні сприяти роботі експертів, створювати сприятливі умови роботи. Створена аналітична група повинна бути підпорядкована особі, що ініціює діагностику, і має відповідний правовий статус та визначені в Законі (наказі) повноваження. На цьому етапі роботи необхідно:
1) здійснити комплексний аналіз результатів політичної, економічної та фінансової діяльності уряду та реального стану справ в Україні, вивчити динаміку найважливіших обсягів (ВВП, доходів та витрат бюджету тощо);
2) оцінити розміри та періодичність виникнення дефіциту бюджету;
3) визначити обсяг, структуру і час погашення зовнішнього та внутрішнього боргу України;
4) визначити основні причини виникнення та поглиблення кризи;
5) оцінити масштаб і можливі наслідки подальшого поглиблення кризових явищ, ймовірність і терміни виникнення ситуації середини 90-х років;
6) здійснити аналіз і прогнозування розвитку ринкової ситуації для визначення сприятливого зовнішнього середовища для подолання кризи;
7) оцінити внутрішні можливості країни щодо локалізації та подолання кризових явищ.
2 етап– визначення мети і завдань антикризового управління. Результати проведеної діагностики дозволяють визначити глибину кризи, яка охватила державу, а от же визначити мету та завдання антикризового управління. Розрізняють поточні (актуальні) та наступні завдання антикризового управління. Поточне (актуальне) завдання визначається після проведення діагностики кризи та відповідає певній фазі кризи. Поточні (актуальні) завдання є головними або першочерговими, їх виконання свідчить про зменшення глибини кризи і припускає перехід до виконання наступних завдань антикризового управління (за ступенем черговості), аж до повного виходу з неї. Тобто кожне наступне завдання у наведеному ланцюгу завдань стає актуальним після реалізації завдань попереднього етапу.
3 етап– визначення суб'єкта антикризової діяльності. На цьому етапі роботи необхідно визначити суб'єкт, який бере на себе відповідальність за розробку і реалізацію антикризових процедур, встановити його повноваження стосовно розробки та впровадження антикризової програми. Проблематичною, на мою думку, визначається розробка заходів щодо виведення України з кризи тими ж особами (або командою осіб), діяльність або бездіяльність яких зумовила її появу. Тому, як правило, успішна нормалізація діяльності можлива за умови зміни вищого керівництва держави або, як мінімум, шляхом залучення до розробки антикризової програми людину яка вважається фахівцем, визначається своїм досвідом і професіоналізмом в сфері державного управління.
Антикризовий керуючий повинен володіти такими рідкісними якостями: високий професіоналізм; досвід практичної діяльності; спроможність до активних, не популістських рішень щодо виведення держави з кризи; мати високу відповідальність за доручену справу; вміння працювати в команді та прислухатися до думки фахівців. Крим особистих якостей, ефективність діяльності антикризового керуючого визначається певними чинниками, які мають бути створені для нього:
- повна передача повноважень і відповідальності за результати діяльності в період проведення антикризових процедур;
- доступ до всієї інформації, що стосується антикризової діяльності.
4 етап– оцінка часових обмежень процесу антикризового управління, які визначаються часом, наявним у країни до виходу з кризи і адміністративного обмеження повноважень існуючого керівництва (можливо навіть введення надзвичайного стану). Часові обмеження антикризових процедур визначаються інтенсивністю поширення кризових явищ. Розуміння цього обумовлює недопущення подальшого поглиблення кризи, оскільки подолання більш глибокої кризи пов'язане з більш значними витратами і труднощами.
5 етап– оцінка ресурсного потенціалу антикризового управління. Основними видами ресурсів є: технічні, технологічні, кадрові, просторові, інформаційні, фінансові тощо. Оцінюючи ресурсний потенціал держави у процесі антикризового управління, необхідно звернути увагу на таки його характеристики:
— достатність ресурсів для вирішення поставлених завдань та комплектність ресурсного потенціалу;
— гнучкість і адаптованість ресурсного потенціалу, що визначає спроможність держави до інновацій;
— перспективність ресурсного потенціалу або наявність життєздатного ядра (можливість вивільнення ліквідних коштів, можливість одержання додаткових зовнішніх фінансових ресурсів або одержання відстрочки повернення (пролонгація) отриманих раніше).
6 етап – розробка антикризової програми, яка являє собою сукупність заходів, що мають бути вжиті для досягнення визначених цілей та задач антикризового управління, її зміст обумовлюється результатами проведеної діагностики, часовими та ресурсними обмеженнями антикризового процесу. У складі програми зазвичай виділяються окремі антикризові політики, тобто сукупність дій, засобів та інструментів досягнення певних завдань.
Чітке ранжирування тих, чи інших антикризових заходів за терміном не є відправним і життєздатним. У практичному житті неможливо чітко визначити день «Х», що є межею їх застосування. Залежно від фази кризи, жорсткості часових та ресурсних обмежень в антикризовій програмі держави має бути знайдене оптимальне поєднання оперативних, тактичних і стратегічних рішень. Раціональне співвідношення між оперативними, тактичними і стратегічними щодо виведення держави з кризи пропонується визначити залежно від характеру прояву часових і ресурсних обмежень антикризового процесу.
7 етап – впровадження антикризової програми і контроль за її виконанням. Найважливішою управлінською функцією на етапі безпосереднього проведення запланованих заходів є організація контролю за перебігом виконання розробленої антикризової програми для своєчасного вжиття заходів щодо модернізації або корегування раніше розробленої політики (процедур, заходів) у зв'язку з не прогнозованими збуреннями у внутрішньому і зовнішньому середовищі та поведінкою окремих кредиторів (наприклад Росії або США).
Система контролю має забезпечувати, по-перше, відстеження динаміки зовнішніх проявів кризових явищ, причин і факторів розвитку кризи, інтегральних показників кризового стану; по-друге, оцінку результатів вжитих антикризових заходів (за їх характером, термінами, наслідками реалізації).
8 етап – розробка і реалізація профілактичних заходів щодо запобігання повторення кризи. Метою цього етапу антикризового управління є створення або модернізація основних систем протидії кризі на рівні держави, розробка та реалізація профілактичних заходів щодо запобігання повторення кризи в майбутньому.
Якщо до конкретного плану антикризових заходів то він, на мою думку, може бути наступним:
1. Підготовка пропозицій центральним органам виконавчої влади (у т.ч. щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства, нормативних актів Кабінету Міністрів України, Національного банку України) щодо:
1.1 повернення вексельних розрахунків по податку на додану вартість при митному оформленні імпортних товарів для підприємств, які виробляють продукцію (забезпечить сталу роботу підприємств);
1.2 введення спеціального тарифу на електроенергію для підприємств, які виробляють продукцію та введення мораторію на підвищення тарифів (стабілізація роботи промислових підприємств);
1.3 створення умов для широкого застосування фінансового лізингу для виробництва та реалізації автотранспортних засобів шляхом ініціювання створення державної лізингової компанії, відновлення системи кредитування банківськими установами процесу виробництва та реалізації вітчизняних автомобілів (збільшення обсягів виробництва та реалізації продукції автомобілебудування);
1.4 внесення змін та доповнень до Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» щодо зменшення податкового тиску на суб'єктів господарювання, спрямуванню коштів на модернізацію виробництва, збільшення оборотних коштів підприємств тощо;
1.5 звільнення від сплати ввізного мита обладнання, комплектуючих виробів до нього та матеріалів, які не виробляються в Україні та ввозяться для технічного переобладнання та створення нових робочих місць на підприємствах, а також, які ввозяться як інвестиція у статутний фонд та звільнення від сплати податку на додану вартість операцій по передачі основних фондів, які вносяться як інвестиція (активізація інвестиційної діяльності, спрямування коштів на модернізацію виробництва);
1.6 поступове зменшення ставки податку на додану вартість у наступному порядку: з 01.06.2009 – 19 %, з 01.01.2010 – 17%, з 01.01.211 – 15% (забезпечення конкурентоспроможності продукції вітчизняних товаровиробників та поліпшення фінансового стану підприємств);
1.7 підтримки підприємств-експортерів шляхом надання пільгових кредитів на обсяг закупівель матеріалів та комплектуючих для виробництва продукції, що поставляється на експорт (збільшення обсягів експорту вітчизняної продукції);
1.8 доповнення Закону України «Про господарські товариства» (та ст. 31 Закону України «Про акціонерні товариства») статтею про заборону виплати господарськими товариствами дивідендів при наявності заборгованості із виплати заробітної плати, перед державними цільовими фондами та бюджетами всіх рівнів (забезпечить своєчасну виплату заробітної плати й розрахунками з бюджетом та державними цільовими фондами);
1.9 розроблення механізму надання державних дотації та субсидій, які передбачає їх спрямування на погашення заборгованості по заробітної плати, перед бюджетом та державними цільовими фондами (фінансова підтримка виробника);
1.10 перегляд ставок митних зборів у бік збільшення на товари, що імпортуються; введення системи квот на ввезення товарів, аналоги яких виробляються в Україні; заборони кредитування будь-яких імпортних закупівель, крім продовольчих товарів, які не виробляються. або виробляються в недостатньому обсязі в Україні, та життєво необхідних медичних препаратів, медичного обладнання, недопущення закупівель неякісної імпортної м'ясної продукції (захист вітчизняного товаровиробника);
1.11 повернення до нульової ставки ПДВ при оподаткуванні перевезень по території України суб'єктами підприємницької діяльності України, що виконуються автомобільним транспортом у міжнародному сполученні;
1.12 внесення змін до Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» щодо включення до об'єктів державного цінового регулювання продукції тваринництва (молоко, м'ясо, яйця) та формування державного продовольчого резерву в обсязі не менше 20 % валового збору зернових культур врожаю 2009 року для викупу зерна (стабілізація розвитку тваринницької галузі, збереження та створення нових робочих місць);
1.13 вирішення питання про можливість повернення валютних кредитів у національній валюті за курсом НБУ (покрашення фінансового стану товаровиробників);
1.14 розширення переліку сіль господарської техніки на здешевлення кредитів та надання компенсації незалежно від потужності двигунів;
1.14 затвердження переліку підприємств державної власності, які до виходу із кризи не підлягають приватизації, з метою недопущення їх продажу за безцінь;
1.15 внесення змін до діючого законодавства щодо порядку адміністрування податку з доходів фізичних осіб, які б передбачали адміністративну відповідальність суб'єктів господарської діяльності за нарахування та виплату заробітної плати найманим працівникам нижче законодавчо встановленого мінімуму;
1.16 прискорення розгляду та прийняття проекту Закону України «Про державне обов'язкове медичне страхування» (зняття навантаження на місцеві бюджети в частині утримання установ охорони здоров'я);
1.17 внесення доповнень до Положення про порядок організації та проведення оплачуваних громадських робіт, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2008 № 839 «Про затвердження Положення про порядок організації та проведення оплачуваних громадських робіт визнання такими, що втратили чинність деяких актів кабінету міністрів України», в частині організації громадських робіт за кошти Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття на підприємствах, що потерпають від економічної кризи, та залучення всіх безробітних, які отримують допомогу по безробіттю і які не отримують допомоги по безробіттю; працівників, які знаходяться у відпусках без збереження заробітної плати, а також визначення дієвих механізмів стимулювання безробітних до участі у громадських роботах (забезпечить підтримку як безробітних і працюючих в умовах неповної зайнятості, так і підприємств);
1.18 збереження норми, передбаченої проектом Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік» (реєстраційний № 3000 від 15.09.2008) щодо встановлення з 01.01.2009 розміру мінімальної заробітної плати на рівні пожиточного мінімуму для працездатних осіб (збільшить розмір фонду оплати праці, підвищить фінансову стабільність бюджету Пенсійного фонду);
1.19 перегляд положень проекту Трудового кодексу з метою недопущення звуження змісту існуючих прав і повноважень профспілок;
2. У реальному сектору економіки:
2.1 провести роботу з промисловими підприємствами з підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо виділення коштів Стабілізаційного фонду відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 04.11.2008 № 961 «Питання використання коштів Стабілізаційного фонду» (забезпечить державну підтримку промислових підприємств);
2.2 провести інвентаризацію недобудованих багатоквартирних житлових будинків з визначенням ступеню їх готовності для подання пропозицій щодо будівництва житла за рахунок коштів Стабілізаційного фонду (залучення коштів для завершення будівництва житла);
2.3 підготувати перелік крупних інфраструктурних проектів територій для залучення коштів зовнішніх інвесторів, Стабілізаційного фонду (залучення коштів на реалізацію інфраструктурних проектів);
2.4 підготувати зміни та доповнення до Комплексної програми ефективного використання енергоресурсів, у тому числі посиливши її за такими напрямами: використання альтернативних джерел отримання енергії; впровадження енергозберігаючих систем опалення;
2.5 розробити та затвердити Стратегію залучення інвестицій в економіку (залучення іноземних інвестицій та створення сприятливого середовища на території України);
2.6 провести роботу щодо розширення зв'язків з країнами-членами СНД, Середньої Азії та інших країн з метою опанування нових ринків збиту продукції;
2.7 запровадити «гарячу» лінію для звернень суб'єктів підприємництва з питань отримання дозволів, реєстрації та надання адміністративних послуг (оперативно реагування на вирішення проблемних питань, пов'язаних з наданням адміністративних послуг, у т. ч. із видачею документів дозвільного характеру).
3. У житлово-комунальному господарстві:
3.1 Забезпечити своєчасне приведення тарифів на житлово-комунальні послуги до економічно обґрунтованого рівня, з обов'язковим включенням інвестиційної складової та підвищенням якості цих послуг.
4. У соціальній сфері:
4.1 створити робочу групу за участю представників федерації роботодавців та ради профспілок для координації спільних дій, перш за все в секторах економіки, де вже мають місце прояви негативного впливу світової фінансової кризи на роботу підприємств галузі щодо можливого масового звільнення працівників (утримання безробіття на рівні не вищому за 7.5 % за методологією МОП);
4.2 розгорнути широкомасштабну інформаційно-роз'яснювальну роботу щодо виконання роботодавцями положень чинного законодавства про працю та зайнятість населення, прав працівників при скороченні та звільненні (попередить ускладнення стану соціально-трудових відносин).
5. Заходи для вирішення на території України:
5.1 забезпечити жорсткий особистий контроль за проведенням своєчасних розрахунків споживачами всіх категорій за спожити енергоносії та погашення заборгованості;
5.2 забезпечити своєчасну виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ;
5.3 забезпечити роботу мобільних груп для вивчення цінової ситуації та обґрунтованості підвищення цін на соціально значущі продовольчі товари.
продолжение
--PAGE_BREAK--3.3 Реформування органів державної влади
Питання щодо реформування органів державної влади піднімаються кожним урядом та кожної політичної партією, яка попадає у Верховну Раду України. У своєї роботі я об'єднав публікації, які знайшов на сайті Міжнародного центру перспективних досліджень [ 44 ], сайті Центру сприяння інституційному розвитку державної служби при Головному управлінні державної служби України [ 45 ], Програмі останнього уряду [ 11 ] та останніх антикризових заходах державної влади.
Головна мета реформування Кабінету Міністрів України – забезпечення конституційного статусу Кабміну як вищого органу в системі виконавчої влади. Концептуальною основою реформування повинно бути утвердження основоположного напряму його діяльності – формування державної політики, тобто визначення курсу реалізації внутрішньої та зовнішньої політики держави. Для підвищення відповідальності й ефективності роботи Кабінету Міністрів України потрібно, щоб:
- уряд діяв відповідно до стратегії, визначеної у Програмі діяльності та обов'язково звітував про виконання/невиконання положень програми та відповідав за свої діяння або бездіяльність;
- Кабінет Міністрів України зосередився лише на вирішенні стратегічно-політичних питань;
- урядові рішення ухвалювалися колегіально на засіданнях Кабінету Міністрів України;
- усі проекти урядових рішень попередньо розглядали в урядових комітетах.
У системі органів виконавчої влади не повинно бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду. Щоб зосередитися на питаннях вироблення політики, Кабінет Міністрів України повинен максимально делегувати або передати іншим легітимним способом свої повноваження адміністративного характеру органам виконавчої влади нижчих рівнів. Для ефективного здійснення функцій, пов'язаних з керівництвом органами виконавчої влади, за Кабінетом Міністрів України повинні бути закріплені повноваження щодо призначення і звільнення з посад міністрів, їх заступників, керівників органів виконавчої влади нижчих рівнів та скасування актів органів виконавчої влади нижчих рівнів.
Основна діяльність членів Кабінету Міністрів України повинна зосереджуватися на роботі в уряді та Верховної Ради України, у тому числі в парламентських комітетах. Участь у засіданнях Кабінету Міністрів України повинні брати лише члени уряду. Інших осіб можна запрошувати на засідання уряду тільки під час розгляду конкретних питань. Засідання Кабінету Міністрів України повинні бути закритими для забезпечення вільного та відвертого обговорення питань. Повноцінним інструментом політичного узгодження проектів урядових рішень повинні стати урядові комітети. Процедуру заочного візування проектів урядових рішень потрібно замінити на обговорення та узгодження за допомогою внутрішньої комп'ютерної мережі, тоді кожен учасник матиме можливість подавати свої зауваження та пропозиції до проекту і бачитиме пропозиції та зауваження інших учасників. Для цього потрібно створити внутрішні комп'ютерні мережі та перейти на електронний документообіг.
Необхідно усунути дублювання в діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів України і міністерств. Основну роботу з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів України повинні виконувати міністерства з власної ініціативи міністрів. Враховуючи, що Секретаріат Кабінету Міністрів України мусить зберігати інституційну пам'ять і наступництво в роботі, очолювати Секретаріат повинен державний службовець (Державний секретар Кабінету Міністрів України). Призначення та звільнення з посади керівника апарату повинен здійснювати Кабінету Міністрів України відповідно до законодавства про державну службу. Державний секретар Кабінету Міністрів України, як і інші державні службовці, не повинен звільнятися в разі формування нового складу Кабінету Міністрів України.
Реформування міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (надалі — ЦОВВ) повинно спрямовуватися на: перегляд статусу та кількісного складу ЦОВВ, уточнення їхніх функцій; забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів розроблення політики у відповідних секторах державного управління; чітке розмежування політичного й адміністративного керівництва у міністерствах.
З урахуванням власного та міжнародного досвіду сьогодні життєво необхідно виділення в структурі міністерств «політичного блоку», до якого мають увійти міністр, один або кілька його політичних заступників та патронатна служба (політичний кабінет), та блоку «професійної державної служби», очолюваного державним секретарем, який повинен призначатися на професійній основі й бути достатньо захищеним законом. Державний секретар міністерства повинен бути підзвітний і підконтрольний міністру. Кількість департаментів у міністерствах потрібно суттєво скоротити. Внутрішня структура апарату міністерства мусить визначатися на основі ключових функцій (основних напрямів роботи) міністерства. Підрозділи апарату міністерства з обслуговування (канцелярія, відділ персоналу, бухгалтерія та інші, об'єднані у секретаріат) повинні утворюватися за однотипною структурою для всіх міністерств. Однім з центральних питань у реформуванні міністерств повинна стати зміна підходів до територіальної організації виконавчої влади. За загальним правилом більшість міністерств не потребуватимуть територіальної мережі власних підрозділів (органів), оскільки основне завдання міністерства як політичного органу – забезпечення діяльності міністра: розроблення державної політики, проектів нормативних актів та ін.
Окремо від міністерств повинні функціонувати ЦОВВ. Вплив Кабінету Міністрів України на них має бути обмеженим, зважаючи на положення Конституції, зокрема в неї виокремлено порядок призначення та звільнення керівників Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення та радіомовлення. Ці органи, а також Служба безпеки України частину своїх повноважень повинні здійснювати «автономно» від уряду відповідно до законів. Такий вид ЦОВВ. як державні комітети, має бути ліквідовано.
Мета реформування місцевих органів виконавчої влади (обласні державні адміністрації) – сприяння розвитку місцевого самоврядування на основі передачі (децентралізації) максимально можливого обсягу публічних завдань органам місцевого самоврядування та чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади. Для цього на першому етапі діяльність обласних державних адміністрацій повинна бути спрямована на економічний і соціально-культурний розвиток регіону. Щоб поліпшити підпорядкованість місцевих державних адміністрацій уряду, доцільно змінити порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій, надавши такі повноваження Кабінету Міністрів України (потребує змін до Конституції). На другому етапі, під час запровадження регіонального самоврядування, на базі обласних державних адміністрації мають утворюватися виконавчі органи обласних рад. Контроль за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування можуть здійснювати структурні підрозділи Міністерства юстиції, а для представництва інтересів держави у регіонах може бути створено нові координаційно-наглядові органи (територіальні підрозділи (органи) міністерств та інших органів виконавчої влади центрального рівня).
Діяльність районних державних адміністрацій (до внесення змін у Конституцію) має бути повністю підпорядковано політиці обласної державної адміністрації. Після внесення відповідних змін до Конституції районні державні адміністрації необхідно ліквідувати, оскільки запровадження повноцінного місцевого самоврядування на рівні району остаточно нівелює доцільність існування цього виду органів виконавчої влади.
Найбільших змін повинна зазнати організація та діяльність територіальних підрозділів (органів) міністерств. Основним видом органів виконавчої влади на місцевому рівні повинні стати територіальні підрозділи (органи) урядових органів, якщо їх утворення буде визнано потрібним у кожному конкретному випадку. Саме ці органи виконавчої влади мають здійснювати поточне адміністрування.
Водночас потрібно гнучкіше підходити до визначення територіальної мережі урядових органів. Варто передбачити можливість утворення територіальних підрозділів (органів) урядових органів спільно для кількох областей. Це повинно здійснюватися з урахуванням критеріїв доступності та зручності для громадян (наприклад, якщо завданням урядового органу є надання адміністративних послуг). Лише міністерства внутрішніх справ, фінансів та юстиції можуть мати власні територіальні органи на рівні області для координації та контролю за діяльністю територіальних підрозділів (органів) урядових органів у системі відповідного міністерства. Органи юстиції (після запровадження регіонального самоврядування) можуть також виконувати функцію державного контролю за законністю у діяльності органів самоврядування, а органи Міністерства фінансів – здійснювати функцію моніторингу у сфері публічних фінансів.
Органи виконавчої влади в Україні мають тенденцію до самозбільшення щодо чисельності своїх працівників, а це веде до збільшення витрачання коштів на утримання апарату з Державного бюджету України. Вказану проблему можна охарактеризувати як нову, але таку, що виникає знову ізнову, породжує нові або загострює вже наявні проблеми.
Чисельність органів виконавчої влади в Україні не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного надання послуг населенню органами виконавчої влади, оскільки їхня діяльність залишається малоефективною, схильною до корупції, внутрішньо суперечливою, надмірно централізованою, закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потреб простої людини. Внаслідок чого виконавча влада стала гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ. Потрібнорозуміти, що демократизація публічної адміністрації є передумовою інтеграції України до європейських і світових економічних та політичних структур, зокрема до Європейського Союзу. Влада повинна стати близькою до потреб і запитів кожного громадянина, а пріоритетом державної політики має бути забезпечення реалізації прав і свобод людини.
За умов, що склалися, органи виконавчої влади перетворилися, по суті, на джерело економічних, соціальних екологічних та політичних негараздів, а у світі останніх подій – і міжнародних. Тому простіше навести доводи „за”, ніж „проти” необхідності запровадження зменшення чисельності органів виконавчої влади.
Перш за все слід зазначити, що відповідальність за діяльність органів виконавчої влади – справа не тільки цих органів, а й всіх громадян України. Комплексні проблеми, що існують у державному секторі, не можуть бути вирішені самими органами виконавчої влади. Потрібна політична воля і підтримка з боку керівництва держави та всього населення України.
Так чи інакше ця проблема зачіпає все населення України, особливо так званих „платників податків”, кошти яких просто поглинаються величезною армадою чиновників. Є дані, що загальна чисельність чиновників різних мастей становить 400 тис. осіб. Точних даних не знає ніхто.
Отже, так чи інакше, зазначена проблема стосується всієї України, і не тільки, оскільки проблеми у державної сфері впливають, до речі негативно на економічну, політичну, екологічну, соціальну й міжнародну ситуацію. Причини зрозуміли: надто велика чисельність органів виконавчої влади, структурне перевантаження, майже повна нездатність впроваджувати у життя Закони України та байдужість до нужд та потреб населення країни, недієвість механізмів відповідальності за помилки. Це аж ніяк не сприяє підвищенню іміджу України на міжнародній арені.
У своєму дослідженні Центр Разумкова визначив негативні наслідки збільшення чисельності органів виконавчої влади. Ці наслідки реальні та містять у собі певну загрозу, тому я вважаю за доцільне навести їх тут [26].
Політична сфера.
Падіння авторитету і рівня довіри до органів виконавчої влади (а відтак, і загалом до державної влади) з боку населення; закритість органів виконавчої влади, масові порушення прав і свобод громадян; ускладнення відносин з іншими державами; зловживання посадовим становищем; політизація органів виконавчої влади та залучення їх до внутрішньої політичної боротьби, в т. ч. для здійснення впливу на хід і результати виборів (референдумів); вихід органів виконавчої влад з-під контролю глави держави; невизначеність розмежування функцій щодо вироблення державної політики між двома „центрами” – Президентом та урядом.
Економічна сфера.
Обтяжливість надмірно чисельних органів виконавчої влади для державного бюджету, гальмування економічного розвитку країни; зловживання і корупція внаслідок залучення органів виконавчої влади до контролю за економічної (господарської) діяльністю; втягування органів виконавчої влади у конкурентну боротьбу впливових бізнесових структур; зниження ефективності у боротьбі з економічною злочинністю; неефективне і нецільове використання бюджетних коштів, як наслідок – невиконання бюджетних програм, повторні витрати на ті ж самі цілі у майбутньому; переобтяженість органів виконавчої влади адміністративними питаннями; незавершеність розмежування політичного та адміністративного керування; надмірна організаційна залежність урядових органів від міністерств; необґрунтована чисельність органів виконавчої влади практично однакового статусу (наприклад Мінфін, Мінекономіки, Казначейство); низький рівень горизонтальної координації між міністерствами.
Соціальна сфера.
Зниження престижу державної служби; значний розрив між керівництвом силових структур і рештою працівників, а також між суспільством та державними службовцями загалом; небажання молоді приходить на державну службу; незадовільний морально-психологічний стан держслужбовців; велика плинність кадрів і неналежний професійний рівень службовців; незахищеність державних службовців від політичних впливів; низки та непрозорі заробітна плата державного службовця; фактична перевага прав та інтересів чиновника, формалізм, бюрократія, корупція; неефективний порядок оскарження рішень дії або бездіяльності чиновників.
Екологічна сфера.
Руйнівні екологічний наслідки від безконтрольності з боку державних органів – масштабні забруднення території, водних акваторій, повітря, ґрунтів і питної води, як наслідок – епідемії небезпечних хвороб серед населення або тварин (пташиний грип, ящур, сибірська язва тощо), великі аварії і катастрофи під час проведення військових навчань з жертвами, зокрема серед мирного населення; зниження контролю за збереженням і використанням боєприпасів і небезпечних речовин; неготовність МНС та інших структур надати допомогу населенню на випадок стихійних лих, техногенних аварій і катастроф (яскравий приклад – Президент України з лопатою на пожежі).
Державна сфера.
До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Структурна надмірність органів виконавчої влади, неоптимальний розподіл функцій між органами держави (дублювання одних і невиконання інших важливих функцій); надмірна чисельність органів виконавчої влади, помилкове визначення пріоритетів їх розвідку; недостатнє ресурсне забезпечення; падіння розвитку державної науки, рівня підготовки та перепідготовки державних службовців; повільність у проведенні державних реформ; небажання виконувати покладені на них обов’язки та завдання [26].
Консультації (зацікавлені сторони):
1. Центральні органі виконавчої влади України ( входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.)
Зміна політики (зменшення їх чисельності) викликатиме опір з боку перерахованих інституцій, прихований або відкритий. Знову є загроза того, що зміни носитимуть або декларативний, або поверховий, „косметичний” характер. Таке вже траплялося: змінювалась і кількість ЦОВВ, і чисельність їх працівників, змінювалась структура, точніше назва органів виконавчої влади. Навіть намагання змінити чи краще розподілити функції, повноваження призводили до змін „паперових”. Перемоги відомчі інтереси було і буде важко.
2.Верховна Рада України.
Є розуміння необхідних змін, їх важливості та невідкладності. На рівні промов і заяв є підтримка і готовність допомогти. На жаль, не завжди дії у цьому напряму мають позитивні наслідки і сенс. І не вистачає коштів на підкріплення проголошених змін. А без цього коштів не вистачатиме навіть на підтримання досягнутого. Ситуацію в цьому „таборі” змінити буде досить важко.
3. Недержавні організації, зокрема дослідницькі центри та інститути.
Їх робота має рекомендаційний характер і увагу до неї слід посилити. Саме вони виконують роботу, на яку у державних установ не вистачає ані коштів, ані бажання, ані часу: опитування громадської думки, аналітичні дослідження тощо, цінність якої – в „незалежності” думки. Практично готові до співпраці.
4.ЗМІ.
Роль незалежної преси в проблемі недоцільного використання „народних коштів” з державного бюджету органами виконавчої влади важко переоцінити. Саме ЗМІ формують громадську думку, висвітлюючи процеси, що відбуватимуся у державної сфері. Вони виконують функцію „ зворотного зв’язку” між органами виконавчої влади і суспільством. Підтримують запровадженні зміни та сприятимуть ним.
5. Громадськість (суспільство, громадські організації, об’єднання, політичні партії та рухи).
Справа в тому, що проблема недоцільного використання бюджетних коштів органами виконавчої влади шляхом збільшення їх чисельності майже не цікавить пересічного громадянина. Це зрозуміло, але викликає занепокоєння те, що громадянам однаково, де і на що зникають їх гроші, на що вони витрачаються і навіщо. Суспільство вважає, що нічого змінити не можна і таку громадину, як органи виконавчої влади не подолати. Проти запровадження скорочення виступати не будуть. Щодо політичних партій і рухів, то вони зроблять цю ідею своїми гаслами та будуть казати, що вони це запропонували.
Обмеження:
Адміністративна діяльність суттєво відрізняється від виробничої діяльності, її важко оцінювати:
— важко вимірювати результати діяльності чиновника, а тому важко створити ефективну мотиваційну систему оплати праці;
— важко визначити ефективність і результативність роботи державної установи, хіба що аналізувати, наскільки успішно установа виконує свої функції;
— успіхи держслужбовців важко оцінювати і через розмаїття цілей, що характерно для багатьох державних програм; законодавці ніколи не визнають процедуру вибору, критерій, за якім кращим вважається одне, а не інше рішення;
— зв’язок між затратами ресурсів і результатами – обсягами вироблених благ і наданих послуг є дуже незначним.
Альтернативні шляхи подолання проблеми:
1). Нічого не змінювати, продовжувати нинішню політику;
2). Зменшення чисельності центральних органів виконавчої влади (надалі – ЦОВВ);
3). Зменшення чисельності працівників ЦОВВ;
4). Перехід деяких ЦОВВ на самофінансування.
Альтернатива 1.
Нічого не змінювати, продовжувати нинішню політику.
Переваги альтернативи.
По суті це продовження нинішньої політики держави. Звільнення за таких умов не будуть значними, а отже витрачання на утримання ЦОВВ будуть зростати.
Недоліки альтернативи.
Існуюча в Україні система державного управління залишіться в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.
Альтернатива 2.
Зменшення чисельності ЦОВВ.
Реформування системи центральних органів виконавчої влади передбачає істотне посилення контролю громадськості за діяльністю органів державної влади, підвищення політичної відповідальності шляхом забезпечення секторального підходу до управління процесами суспільно-політичного життя, а також оптимізацію структури центральних органів виконавчої влади шляхом їх ліквідації або перетворення в урядові органи. Наприклад можливо об’єднати Державну службу експортного контролю України та державну прикордонну службу або об’єднати Мінфін, Мінекономіки та казначейство.
Зменшення чисельності дасть змогу забезпечити баланс інтересів споживачів, суб'єктів господарювання та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами.
У зв'язку з викладеним потрібно:
– передбачити у проектах нової редакції Конституції України та Законів України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про державну службу» (нова редакція) норми щодо обмеження та чіткого визначення переліку категорій регуляторних актів, визначення порядку їх введення в дію;
– розробити законопроект з питань гарантування доступу громадськості до інформації про діяльність Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та визначення порядку доступу до такої інформації;
– мінімізацію втручання держави в суспільні процеси, особливо в діяльність суб'єктів господарювання, крім суб'єктів, діяльність яких пов'язана з ядерною, радіаційною, промисловою та екологічною безпекою, національною безпекою, поводженням з наркотичними засобами, психотропними речовинами та прекурсорами;
– зміну природи, змісту та форми впливу центральних органів виконавчої влади на суспільні процеси, забезпечення переходу від адміністративно-розпорядчих методів управління до надання послуг громадянам та юридичним особам у відповідних сферах на всіх рівнях управлінської діяльності;
– розмежування політичних та адміністративних посад в системі органів виконавчої влади.
Скорочення чисельності ЦОВВ призведе до скорочення чисельності працівників вищого керівного складу, а це потягне за собою скорочення керівного складу ( економія понад 10-12 млрд. грн.)
Недоліки альтернативи.
Можлива структурна переобтяженість на етапах об’єднання. Скорочення керівного складу проїде практично без проблемно з огляду на те, що більшість керівного складу є пенсійного вику (понад 65%). На початковому етапі можливо збільшення рас ходів з державного бюджету але це тимчасове явище і на наступний бюджетний рік ми будимо бачити економію бюджетних коштів. При цьому не слід забувати про те, що скорочення – не самоціль; в ході скорочення не слід забувати о дієздатних ЦОВВ. Краще менше – та краще.
Альтернатива 3.
Зменшення чисельності працівників ЦОВВ.
Зменшення чисельності працівників ЦОВВ я хочу навести на прикладі Державної служби експортного контролю України.
Відповідно до штатного розпису на 2008 рік в Службі затверджений штат у кількості 84 одиниці. Фактично зайнятих посад станом на 01.02.2008 року становить 72 чоловіка.
Кількість працівників ДСЕКУ за період з 2000 р. зросла з 55 співробітників до 84 за рахунок відділів не пов’язаних з державною експертизою. На цей час в КМУ на узгодженні знаходиться лист від ДСЕКУ про збільшення чисельності працівників до 110 чоловік. Скоріше за всього, він буде підписаний. Результативність від такого рішення буде нульовою, оскільки збільшиться кількість працівників напряму не пов’язаних з експертизою, а витрати на утримання ДСЕКУ збільшаться на 25%. Хоча адміністративна здійсненність позволяє робити державну експертизу меншій кількістю працівників. Вертикальна справедливість у службі дуже низка.
Взагалі в Службі, з урахуванням начальників відділів та завідуючих секторами згідно діючого штатного розпису, нараховується 23 штатних керівних одиниці. З цього слідує, що на 2 працівника Служби приходиться 1 керівник. Середи працівників більш 50% працюючих пенсіонерів ( 30% — військові пенсіонери).
Реформувати Державну службу експортного контролю України за рахунок скорочення керівного складу (звільнив співробітників Служби пенсійного віку (35% керівного складу)) та скорочення їх посад (замість 4 Заступників Голови зробити 2, посади двох Помічників Голови та трьох начальників управлінь скасувати зовсім та змінити кількість незалежних відділів у сторону зменшення). За рахунок цього збільшити заробітну плату.
Скоротити працівників відділів, не пов’язаних напряму з державної експертизою.
Переваги альтернативи.
Зменшення чисельності ЦОВВ за рахунок пенсіонерів та скорочення працівників відділів не пов’язаних напряму з діяльністю ЦОВВ при незмінності фінансування з державного бюджету приведе до збільшення окладів, зменшить переобтяженість органів виконавчої влади адміністративними питаннями; розмежує політичне та адміністративне керування; повисить престиж державної служби; збільшення окладів привабить молодь приходить на державну службу; зменшиться плинність кадрів і неналежний професійний рівень службовців.
Недоліки альтернативи.
Перегляд і внесення змін до штатного розпису потребуватиме багато часу; обов’язково буде опір з боку певних керівників та пенсіонерів; значне скорочення структурних підрозділів, напряму не пов’язаних з основною діяльністю ЦОВВ, призведе до збільшення безробітних.
Альтернатива 4.
Перехід деяких ЦОВВ на самофінансування.
Багато ЦОВВ справляють плату за видачу документів в своїй галузі. Відповідно до постанов плата справляється за кожний документ. Кошти перераховуються до загального фонду Державного бюджету на відповідні коди бюджетної класифікації доходів бюджету. Ці кошти можна залишати в ЦОВВ та перевести їх на самофінансування.
Переваги альтернативи.
Перехід на самофінансування збільшить плати за видачу документів — це приведе до зменшення видатків з державного бюджету. ЦОВВ будуть змушені прораховувати всі свої витрати та необхідність поліпшення надаваних послуг.
Недоліки альтернативи.
Це може привести до зменшення конкурентоспроможності вітчизняних товарів на світовому ринку. Існує імовірність, що ЦОВВ почнуть збільшувати плату за кожен документ.
Рекомендації:
Думка про те, що зменшення чисельності центральних органів виконавчої владимає вийти на радикальні рішення, підтвердили альтернативи № 2 та № 3. Це не той випадок, коли добре буде зробити щось із „золотий середини”. Відповісти на питання що треба робити, чому саме це і як, просто: робити (тобто переходити від слів до діла); саме це, оскільки слів було достатньо; і робити належним чином, бо скупий платить двічі.
Щодо самих рекомендацій, то їх вже достатньо. Містить їх і Стратегія, і Адмінреформа, і програма Уряду. Заслуговують на увагу напрацювання Центру економічних і політичних досліджень ім… Разумкова, а саме: аналітичні доповіді, матеріали круглих столів, опитування.
Впровадження:
Впровадження цієї альтернативи майже цілком збігається з визначеним Урядом курсом.
Реформування системи ЦОВВ посилить контроль громадськості за діяльністю органів державної влади, підвищить політичну відповідальність за прийняти рішення, а також оптимізує кількість ЦОВВ шляхом їх ліквідації або перетворення в урядові органи, зменшення чисельності дасть змогу забезпечити баланс інтересів споживачів, суб'єктів господарювання та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами.
Для впровадження потрібно:
– передбачити у проектах нової редакції Конституції України та Законів України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про державну службу» (нова редакція) норми щодо обмеження та чіткого визначення переліку категорій регуляторних актів, визначення порядку їх введення в дію;
– розробити законопроект з питань гарантування доступу громадськості до інформації про діяльність Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та визначення порядку доступу до такої інформації;
– мінімізувати втручання держави в суспільні процеси, особливо в діяльність суб'єктів господарювання, крім суб'єктів, діяльність яких пов'язана з ядерною, радіаційною, промисловою та екологічною безпекою, національною безпекою, поводженням з наркотичними засобами, психотропними речовинами та прекурсорами;
– змінити зміст та форми впливу ЦОВВ на суспільні процеси, забезпечить перехід від адміністративно-розпорядчих методів управління до надання послуг громадянам та юридичним особам у відповідних сферах на всіх рівнях управлінської діяльності;
– розмежує політичні та адміністративні посади в системі органів виконавчої влади.
продолжение
--PAGE_BREAK--