Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР
СОДЕРЖАНИЕ
1. Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР
1.1 Практикаправопреемства государств на территории бывшего СССР
1.1.1 Общиеположения
1.1.2 Правопреемствогосударств па территории бывшего СССР в отношении договоров
1.1.3 Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР в отношении государственной собственности
1.1.4 Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР в отношении государственных архивов
1.1.5 Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР в отношении государственных долгов
1.2 Кодификационныйпроцесс в сфере правопреемства государств по вопросам гражданства
1.2.1 Общиеположения
1.2.2 Правопреемствона территории бывшего СССР в отношении гражданства
Список использованных источников
1. Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР
1.1 Практикаправопреемства государств на территории бывшего СССР
правопреемствосоветский союз гражданство долг
1.1.1 Общие положения
Проблема правопреемстваотдельных государств, бывших республик Советского Союза, не может бытьразрешена без предварительной правовой оценки ситуации на территории СССР вцелом. Оценка этой ситуации достаточно сложна и неоднозначна. Несмотря на точто речь идет о сходных в правовом смысле случаях правопреемства, распад СССРне сравним ни с «бархатным» разделением Чехословакии, ни с кровавыми событиямив Югославии.
После распада СоветскогоСоюза встал вопрос о возможности продолжения Российской Федерациеймеждународно-правовой личности СССР. В двух ранее указанных случаях разделенияфедеративного государства аналогичный вопрос не вызвал особой полемики.Образование двух независимых государств-преемников прекратившей существованиеЧССР было подтверждено как самими государствами-преемниками, Чехией и Словакией,так и всем международным сообществом. Напротив, провозглашение континуитетаСербией и Черногорией, объединившихся под старым названием «Югославия», невстретило поддержки ни остальных государств-преемников на территории бывшейСФРЮ, ни третьих государств. Что касается России, то ее положение не стольочевидно и требует глубокого и всестороннего юридического анализа.
Каковы же характерныеособенности событий, влияющие на оценку статуса России и других республик натерритории бывшего СССР? Во-первых, это историко-правовые предпосылки созданияСоветского Союза: революция 1917 г. и последующее объединение четырехнезависимых государств в 1922 г., в результате чего возникла «Федерация новоготипа, составные части которой (союзные республики) сохранили свой суверенитет исвою международную правосубъектность». Хотя могут быть высказаны сомненияотносительно реальных возможностей реализации республиками в составе СССР своихсуверенных прав. В правовом смысле такие возможности существовали, в частности,республики имели право выхода из Союза в одностороннем порядке и в любое время,закрепленное в Договоре об образовании Советского Союза от 30 декабря 1922 г. иустановленное в конституциях Союза ССР и каждой из союзных республик. Следуетнапомнить, что при тех далеких событиях также возникал спор о правопреемстве иконтинуитете в отношении бывшей Российской империи и СССР. Тем не менее,никогда не выдвигался тезис об идентичности между РСФСР, существовавшей впромежутке между 1917 и 1922 гг. и Советским Союзом. Соответственно, когда вначале 90-х годов прошлого столетия имел место обратный процесс — распад СССР,континуитет России был сомнительным.
Во-вторых, на правовойанализ ситуации на территории бывшего Советского Союза влияет объединениебывших союзных республик на новой основе. Таким образом, наблюдается довольнотипичное в современной Европе явление, при котором распад государствасопровождается интеграцией.
В основе новогообъединения бывших союзных республик лежал принцип независимости. Попыткасоздать конфедеративный союз с чертами федерации, предусмотренный в проектеДоговора о Союзе Суверенных Государств от 25 ноября 1991 г., не увенчаласьуспехом. В случае реализации Проекта названный Союз мог бы претендовать напродолжение международно-правовой личности СССР и неучастие в Договореприбалтийских республик и Грузии не повлияло бы на правовую оценку ситуации.Тем не менее интеграция осуществилась на базе Соглашения о создании СодружестваНезависимых Государств от
8 декабря 1991 г.,подписанного Президентом Российской Федерации Б. Ельциным, Президентом УкраиныJI. Кравчуком и Председателем Верховного Совета Республики Беларусь С.Шушкевичем. Согласно Протоколу от 21 декабря 1991 г. к Соглашениюприсоединились другие бывшие союзные республики, за исключением прибалтийскихгосударств и Грузии. Созданное на основе этих документов СНГ изначальнообладало чертами региональной международной организации. Структура, характернаядля такой организации, при отсутствии каких-либо наднациональных механизмовпринятия решений, позднее была закреплена в Уставе СНГ от 22 января 1993 г.
Процесс интеграции натерритории бывшего СССР на этом не завершился. На протяжении последующих летотдельные государства — члены СНГ создавали иные субрегиональные организации иобъединения. В частности, Республика Беларусь участвует в: Бишкекском Договорео свободе передвижения от 9 октября 1992 г., с изначальным участием 11государств — членов СНГ; в Евразийском экономическом сообществе, созданном наоснове Таможенного союза от 28 января 1995 г., с участием Казахстана,Кыргызстана, Российской Федерации и Таджикистана и, наконец, в Союзе сРоссийской Федерацией от 8 декабря 1999 г.
Ни один из перечисленныхдокументов не предусматривал перехода международно-правовой личности СССР кРоссии. Более того, в Соглашении о создании СНГ закреплено: «Мы, РеспубликаБеларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства учредителиСоюза ССР, подписавшие Союзный Договор 1922 г.… констатируем, что Союз ССР,как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает своесуществование».
Это положение — прямоесвидетельство того, что произошло разделение СССР и все 15 государств,возникшие на его территории, с юридической точки зрения, являютсягосударствами- преемниками. Аналогичное положение нашло отражение в рядепоследующих соглашений по правопреемству, подписанных в рамках СНГ. В этомконтексте также важно подчеркнуть, что каждый из 15 субъектов бывшегоСоветского Союза, включая Российскую Федерацию, провозгласил свою независимость.Так, Декларация о государственном суверенитете РСФСР была принята на Съезденародных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. 1 Эта Декларация стала актомопределения новой личности Российского государства, идентичной личности союзнойреспублики РСФСР и отдельной от личности СССР.
Тот факт, что в конечномитоге Российская Федерация получила статус государства, продолжающегомеждународно-правовую личность Советского Союза, во многом объясняется новымитенденциями в международном праве. Согласно этим тенденциям решающее значениедля установления континуитета приобретают т.н. «неправовые» предпосылки, вданном случае международно-правовое признание. Как известно,международно-правовое сообщество, включая государств-преемников на территориибывшего СССР, почти единогласно признало континуитет России. На сегодняшнийдень статус Российской Федерации как государства, продолжающего Советский Союз,может подвергаться сомнению лишь с теоретической точки зрения.
Наряду со статусом Россиикак государства, продолжающего СССР, выделяются: особый статус прибалтийскихреспублик, которые признаются идентичными соответствующим независимымгосударствам, существовавшим до присоединения к Советскому Союзу в 1940 г., ине являются правопреемниками СССР, и статус остальных независимых государств — участников СНГ, признаваемых государствами — преемниками СССР. Среди группыгосударств-преемников выделяются Беларусь и Украина, которые выступалиучредителями и независимыми членами ООН, а также независимыми участникамимногочисленных международных договоров.
1.1.2 Правопреемствогосударств па территории бывшего СССР в отношении договоров
Общий принцип сохраненияв силе действующих международных договоров, закрепленный в Конвенции оправопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., нашел отражение впрактике государств — участников СНГ. Так, в ст. 12 Соглашения о создании СНГот 8 декабря 1991 г. устанавливается, что «Высокие Договаривающиеся Стороныгарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них издоговоров и соглашений бывшего Союза ССР». Аналогичное положениевоспроизводится в последующих многочисленных соглашениях, принятых в рамкахСодружества. Подобная практика соответствует требованиям, предъявленным к новымнезависимым государствам международным сообществом. В частности, в Заявлении«двенадцати» о будущем статусе России и других бывших республик от 23 декабря1991 г. государства — члены Европейского сообщества «рассчитывают получить отреспублик гарантии выполнения ими международных обязательств, вытекающих дляних из договоров и соглашений, заключенных Советским Союзом...» и особеннонастаивают на ратификации и полном выполнении Договора об обычных вооруженныхсилах в Европе теми республиками, к которым относится этот Договор, а такжеособо подчеркивают необходимость обеспечения единого контроля за ядерныморужием и его нераспространением.
Что касается практикиРоссийской Федерации в отношении международных договоров, она осуществляласьпри ссылке на статус государства, продолжающего международно-правовую личностьСССР. Россия последовательно подтвердила свое участие в различных договорах наоснове континуитета. Так, в Ноте главам дипломатических представительств от 13января 1992 г. Министерство иностранных дел Российской федерации просилодовести до сведения правительств аккредитующих государств, что РоссийскаяФедерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающиеиз международных договоров, заключенных СССР.
В отличие от России,практика других государств на территории бывшего Советского Союза не отличаласьпоследовательностью и единообразием. Среди различных форм подтверждения участияв международных договорах, использованных республиками, можно выделитьследующие:
— нотификация оправопреемстве в отношении договора;
— декларация, высланнаядепозитарию договора, о выполнении обязательств на основании Алма-Атинскойдекларации от 21 декабря 1991 г.;
— общее уведомление овыполнении обязательств, вытекающих из договора, или уведомление о готовностиex novo принять обязательства по договору.
Отсутствие единообразногоподхода подтверждает Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства вотношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, от 6июля 1992 г. Например, относительно многосторонних договоров, представляющихвзаимный интерес, в Меморандуме указывается: «Вопрос об участии в этихдоговорах решается в соответствии с принципами и нормами международного правакаждым государством — участником Содружества самостоятельно, в зависимости отспецифики каждого конкретного случая, характера и содержания того или иногодоговора».
Безусловно, специфическимявляется правопреемство договоров, касающихся различных видов вооружений, вчастности, ядерного оружия. Как отмечалось ранее, вопрос о ядерном оружииявлялся одним из первоочередных в процессе правопреемства, в особенности понастоянию третьих государств, обеспокоенных возможными последствиями распадаСССР для стабильности на европейском континенте. В соответствии с Соглашением осовместных мерах в отношении ядерного оружия от 21 декабря 1991 г., республики,на территории которых находилось это оружие, приняли на себя обязательства,вытекающие из важнейших договоров в этой сфере. Так, согласно п. 1 ст. 5Республика Беларусь и Украина обязались присоединиться к Договору о нераспространенииядерного оружия 1968 г. в качестве неядерных государств и заключить с МАГАТЭсоответствующее соглашение о гарантиях. Кроме того, в соответствии со ст. 7правительства Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации иУкраины обязались представить Договор по стратегическим наступательнымвооружениям на ратификацию в парламенты.
Практика РеспубликиБеларусь по правопреемству в отношении договоров, как и практика другихреспублик на территории, бывшего СССР, не отличалась единообразием. Тем не менее,определенная стабильность объяснялась особым положением Беларуси как члена ООНи других международных организаций и участием республики на независимой основев многочисленных многосторонних договорах. Таким образом, Республика Беларусьпродолжала участвовать в договорах, заключенных ею в рамках ООН и другихмеждународных организаций наряду с бывшим Советским Союзом. Иными словами, имелместо континуитет. Тем не менее в отношении ряда многосторонних договоровнаблюдалась иная ситуация. Например, в отношении участия Беларуси в Конвенциипо гражданскому праву от 1 марта 1954 г. депозитарий отмечал, что положенияданного документа применимы к Республике Беларусь с 31 мая 1992 г.
Что касаетсяправопреемства Республики Беларусь в отношении двусторонних договоров, то здесьнаблюдались самые различные подходы в зависимости от каждого конкретногослучая. Например, относительно двусторонних договоров с Германией имела местосовместная декларация от 25 августа 1994 г., подтверждающая принцип континуитета.В отношениях Беларуси с Австрией практика заключалась в прагматическомприменении соответствующих двусторонних договоров, с последующим подтверждениемдействия отдельных документов путем обмена нот. В отношениях Беларуси сФинляндией в ноябре 1994 г. было выдвинуто предложение о продолжении действияряда двусторонних договоров, которое подтвердилось лишь относительно ранеесуществовавшего Договора о правовой помощи.
1.1.3 Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР в отношении государственной собственности
Процесс правопреемства вотношении государственной собственности касался двух основных объектов:собственности бывшего СССР за рубежом и собственности, расположенной на еготерритории. Относительно последнего в рамках СНГ было подписано Соглашение овзаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября1992 г., направленное на предотвращение взаимных претензий сторон и защиту правсобственности, а также на охрану прав граждан и юридических лиц.
Руководствуясь принципомтерриториального суверенитета, государства — участники Соглашения взаимнопризнали осуществляемый в соответствии с их национальным законодательствомпереход в их собственность имущества, в том числе финансовых ресурсовпредприятий, учреждений, организаций, их структурных единиц и подразделенийбывшего союзного подчинения, расположенных на территории сторон. Каждая изреспублик признала права собственности другой стороны, ее граждан и юридическихлиц по отношению к находящимся на ее территории объектам, за исключением тех,которые были построены в целях ликвидации форс-мажорных обстоятельств.
В Соглашении указывалось,что объекты социальной сферы, находящиеся на территории сторон — санатории,дома и базы отдыха, пансионаты, гостиницы и кемпинги и т.д., строительствокоторых осуществлялось за счет средств республиканских бюджетов других сторон,а также за счет средств предприятий и организаций республиканского и бывшегосоюзного подчинения, расположенных на территории других сторон, являютсясобственностью этих сторон или их юридических или физических лиц. Это положениест. 4 Соглашения нашло отражение в практике Республики Беларусь.
Несмотря на то чтоприбалтийские республики уклонились от участия в процессе правопреемства врамках СНГ, они осуществляли и продолжают осуществлять двустороннеесотрудничество с отдельными государствами на территории бывшего СССР навзаимовыгодных условиях. Так, между правительствами Республики Беларусь иЛитовской Республики заключено Соглашение от 6 февраля 1995 г. о санатории«Беларусь» в городе Друскининкай, на основании которого Литва передает всобственность Беларуси данный санаторий. Документ принят с учетом норм,содержащихся в многосторонних соглашениях государств — участников СНГ, вчастности, упомянутой ст. 4 Соглашения о взаимном признании прав ирегулировании отношений собственности.
В целом позицияРеспублики Беларусь в переговорном процессе в этом направлении характеризуетсяпассивностью. Так, Беларусь выразила стремление участвовать в переговорах сприбрежными государствами о правах на выделение судов или соответствующейкомпенсации в зависимости от вклада средств республиканского бюджета в развитиесоответствующих морских инфраструктур. Это было закреплено в ПостановленииПрезидиума Верховного Совета Республики Беларусь от 6 августа 1992 г.Правомерность притязаний Беларуси подтверждается в нормах международного права,в частности, в ст. 69 Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. («оправе участвовать на справедливой основе в эксплуатации соответствующей частидопустимого улова живых ресурсов»), а также в ст. 90 («о праве плавания воткрытом море судов под флагом государства, не имеющего выхода к морю»). Тем неменее данное требование не отстаивалось с должной последовательностью ниРеспубликой Беларусь, ни иными республиками на территории бывшего СССР ваналогичном положении.
Еще более драматичной посвоим последствиям представляется практика по правопреемству в отношениисобственности бывшего СССР за рубежом. Данный объект правопреемства былрегламентирован в одном из первых многосторонних соглашений, Договоре оправопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССРот 4 декабря 1991 г. В ходе переговоров по правопреемству в отношениизарубежной собственности подразумевалось, что к недвижимости относятся участки,здания и сооружения, принадлежавшие Советскому государству, а к движимойсобственности — транспорт, оборудование, средства связи и т.д., предназначенныедля обслуживания недвижимости и работников советских загранучреждений. Изстатьи 1(6) Договора явствует, что данная собственность является частью активовбывшего СССР.
С первых шаговпереговорного процесса в позиции Российской Федерации наметилась тенденция,направленная на сохранение за собой всех активов бывшего СССР, чемупротивостояли остальные государства, заинтересованные в получении своей доли.Соответствующие доли республик в активах и долгах бывшего Советского Союза былиустановлены в ст. 4 Договора от 4 декабря 1991 г. и подтверждены в последующихмногосторонних соглашениях по правопреемству: для России — 61,34 %, для Украины- 16,37 %, для Беларуси — 4,13 %, для Узбекистана — 3,27 %, для Казахстана — 3,86 %, для Азербайджана — 1,64 %, для Грузии — 1,62 %, для Литвы — 1,41 %, дляМолдовы — 1,29 %, для Латвии — 1,14 %, для Кыргызстана — 0,95 %, для Армении — 0,86 %, для Таджикистана — 0,82 %, для Туркмении — 0,70 % и для Эстонии — 0,62%. В основе данного распределения лежал единый агрегированный показатель,выработанный с помощью факторного анализа на базе четырех показателей: долейреспублик в экспорте, импорте и производственном национальном доходе ичисленности населения СССР за 1986-1990 гг.
Позднее в развитиеданного Договора были подписаны Соглашение о дополнениях к Договору от 4декабря 1991 г. от 30 декабря 1991 г. и Соглашение о распределении всейсобственности бывшего СССР за рубежом от 6 июня 1992 г. В последнем документе,несмотря на взаимозависимость, существующую между обязательством участвовать впогашении внешнего долга и возможностью реализации права собственности насоответствующую долю имущества за рубежом, стороны установили приоритетныйпорядок для распределения зарубежной недвижимой собственности.
Однако указанныесоглашения не были реализованы ввиду стратегического изменения в процессеправопреемства на территории бывшего СССР. Практика подписания двустороннихсоглашений между Россией и каждым из государств — членов СНГ, получившаяназвание «нулевых вариантов», закрепила за Российской Федерацией право на всюзарубежную собственность в обмен на обязательство погашения соответствующихдолей государственного внешнего долга. Процесс принятия данных соглашений,протекавший в 1992-1993 гг., нельзя считать завершенным ввиду отказапарламентов Украины и Грузии ратифицировать соответствующие документы. РеспубликаБеларусь и Российская Федерация подписали Соглашение об обслуживании внешнегодолга бывшего Союза ССР от 20 июня 1992 г. В силу данного Соглашения Беларусьне может претендовать на свою долю в зарубежной собственности бывшего СССР.
1.1.4 Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР в отношении государственных архивов
В практике государств натерритории бывшего СССР, как и в ходе кодификационного процесса в рамках ООН,проблему правового регулирования государственных архивов следует рассматриватьв двух аспектах. Государственные архивы обладают значимостью длягосударств-преемников как особый вид государственной собственности, необходимыйдля нормального управления территорией, и как культурная ценность, неотъемлемаячасть духовной жизни общества. Таким образом, вопрос о правопреемстве вотношении государственных архивов бывшего СССР тесно связан с вопросом овозвращении культурных ценностей после распада Советского государства.
Процесс развивался поранее рассмотренной схеме, характерной для правопреемства в отношениигосударственной собственности. Попытки урегулирования вопроса на многостороннейоснове в рамках СНГ не привели к желаемому результату и лишь обострилипротивостояние сторон.
14 февраля 1992 г. былоподписано Соглашение о возвращении культурных и исторических ценностей странамих происхождения. Документ был принят с учетом положений резолюций ГА ООН вобласти реституции культурных ценностей и норм Конвенции о мерах по запрещениюи предупреждению незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности накультурные ценности 1970 г. Среди положений, призванных способствоватьвозрождению национальных культур и укреплению сотрудничества междугосударствами, центральное место занимает закрепленное в ст. 1 намерение сторонсодействовать возвращению культурных ценностей странам их происхождения. В ст.4 экспертам национальных комиссий предоставляется право ознакомиться с фондамигосударственных музеев, библиотек и архивов, в ст. 5 обеспечивается сохранениекультурного наследия национальных меньшинств, в ст. 6 пропагандируетсярасширение взаимных знаний о культурах сторон.
Прогрессивное по своимобщим принципам, Соглашение от 14 февраля 1992 г. могло бы стать отправнымпунктом для последующей выработки механизмов реализации передачи культурныхценностей. Однако хотя документ подписали все государства — члены СНГ (случайдовольно редкий в практике правопреемства), его действие было приостановлено водностороннем порядке Российской Федерацией на ее территории. Это произошло 19февраля, т.е. через несколько дней после принятия Соглашения, и быломотивировано отсутствием национальной законодательной базы по данному вопросу.Очевидно, что интересы практически всех республик на территории бывшего СССР вэтой области связывались именно с участием России. В частности, РеспубликаБеларусь рассчитывала на возвращение культурных ценностей, в том числе иархивов, вывезенных в Россию в годы Великой Отечественной войны и в другиепериоды.
Позже, 15 мая 1992 г.,государства — члены СНГ подписали новое соглашение по сотрудничеству в областикультуры. Как следует из названия, это Соглашение носило более общий характерпо сравнению с предшествующим от 14 февраля 1992 г. Соглашение от 15 мая 1992г. в значительной мере обусловливало сотрудничество между государствамисозданием межгосударственных и национальных органов и программ. Согласно ст. 3Соглашения базой для создания межгосударственной экспертной комиссии является,в первую очередь, национальное законодательство и затем международное право.Предложения по созданию такой комиссии неоднократно и безрезультатно вносилисьРеспубликой Беларусь.
Что касаетсянепосредственно правопреемства в отношении государственных архивов, Соглашениепо этому вопросу было принято в рамках СНГ 6 июля 1992 г. В соответствии с Соглашениемстороны взаимно признавали переход под их юрисдикцию государственных архивов идругих архивов союзного уровня, находящихся на их территории. В то же время,руководствуясь принципом целостности и неделимости архивных фондов,образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур бывшейРоссийской империи и бывшего СССР и находящихся за пределами соответствующихтерриторий сторон, государства не претендовали на право владения этимкомплексом документов. Таким образом, территориальный принцип сталосновополагающим при правопреемстве в отношении государственных архивов, равнокак и в отношении государственной собственности.
Особую сложностьпредставляла практическая реализация права сторон на возвращение архивныхфондов, образованных на их территориях и в разное время оказавшихся за ихпределами, закрепленного в ст. 3 Соглашения. В этом смысле можно отметить рядпроблем. Во-первых, ссылка на национальное законодательствогосударств-преемников исключала возможность использования единого критерия приправопреемстве. Кроме того, на начальном этапе процесса правопреемства такоезаконодательство отсутствовало, а затем ввиду различий между интересамипреемников препятствовало решению конкретных вопросов. Иллюстрацией могутслужить соответствующие законы об архивных фондах Российской Федерации иРеспублики Беларусь. Из сопоставления положений данных законов явствует, чтоодин и тот же документ может значиться в составе архивных фондов каждого изэтих государств и, следовательно, служить основой противоречия между принципомцелостности и неделимости архивного фонда, с одной стороны, и правом навозвращение, с другой.
На практике вопрос овозвращении того или иного архивного документа также наталкивается на проблему,связанную с отсутствием информации. Это особенно актуально для РеспубликиБеларусь. Ее территория в составе Великого Княжества Литовского, РечиПосполитой, Российской империи и, наконец, Советского Союза, была ареноймногочисленных вооруженных конфликтов и войн, вследствие чего уничтожались ивывозились архивные ценности и сведения о них. Требование же возвратитьдокумент предполагает наличие доказательств, что он был создан на территорииреспублики. Хотя ст. 6 Соглашения от 6 июля 1992 г. гарантирует доступисследователей к документам, порядок доступа устанавливается национальнымзаконодательством и часто зависит от волеизъявления государства.
Статья 4 Соглашения от 6июля 1992 г. закрепляет общее право доступа сторон к архивам и получениянеобходимых копий, если физическое выделение документа представляетсяневозможным. Однако получение копий также наталкивается на препятствия,связанные с характером архива по тем или иным причинам не поддающегосявоспроизведению, в частности, это касается архивов, одновременно являющихсяпроизведением искусства.
Безуспешный опытмногостороннего сотрудничества в области правопреемства в отношениигосударственных архивов показал, что наиболее действенной следует признатьпрактику двустороннего сотрудничества. В самом Соглашении от 6 июля 1992 г.была заложена основа данного подхода. Статья 9 устанавливает, что вопросы,связанные с возвращением документов, с порядком обмена копиями и расчетами запредоставленные копии, в каждом конкретном случае должны быть предметомдвусторонних соглашений.
В Республике Беларусьимеется законодательная база для осуществления сотрудничества, а также органы,на государственном уровне — Министерство культуры Республики Беларусь,Департамент по архивам и делопроизводству Министерства юстиции РеспубликиБеларусь, на общественном уровне — Национальная комиссия «Вяртанне». Следуетособо подчеркнуть значение вклада Комиссии в деятельность по возвращениюкультурных ценностей, в том числе и архивов, в Республику Беларусь.
Вместе с тем принцип«каждый владеет тем, чем владеет» применительно к архивным собраниям остаетсядоминирующим в практике по правопреемству бывших республик СССР.
1.1.5 Правопреемствогосударств на территории бывшего СССР в отношении государственных долгов
Правопреемство вотношении государственных долгов является одной из сложнейших проблемправопреемства на территории бывшего СССР. Применительно к ней, как ни к какойдругой области правопреемства, за исключением договоров по правам человека иядерному оружию, решающее значение приобрел политический фактор. Это объяснялосьнепредсказуемостью ситуации после распада Советского Союза и вполнеобоснованной озабоченностью государств-кредиторов по поводу выполненияфинансовых обязательств бывшего СССР.
Государственный долгбывшего СССР включает внешние и внутренние долговые обязательства. Оценкаструктуры внутренних долгов представляет наибольшую сложность. В этом отношенииставилась задача определить задолженность Правительства бывшего СССР населению,министерствам и ведомствам союзных республик по средствам, изымавшимся на нуждысоюзного бюджета, и сопоставить ее со встречной задолженностью республиканскихбюджетов. Однако работа по выявлению этой задолженности не велась под предлогомогромной инфляции и введения новыми государствами своих национальных валют.
Правопреемство вотношении внутренних долговых обязательств в рамках СНГ регулировалосьСоглашением о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга бывшего СССРот 13 марта 1992 г. Данное Соглашение устанавливало цель возместить населениюзначительные денежные потери, понесенные им в результате экономическогокризиса, сопровождавшего распад СССР. В соответствии с Соглашением кгосударственному внутреннему долгу относилась задолженность Правительствабывшего СССР населению по остатку вкладов в сберегательных банках, повыпущенным государственным займам выпуска 1982 и 1990 гг., включая начисленнуюкомпенсацию, доходы и проценты по ним, сумма компенсации на взносы граждан подолгосрочным договорам страхования, а также другие задолженности Госбанку СССР,Госстраху СССР и Сберегательному банку СССР по средствам, использованным дляфинансирования союзного бюджета.
При распределениивнутреннего долга в качестве основного критерия был применен территориальныйпринцип, иными словами, стороны приняли обязательства по погашению долга переднаселением в суммах пропорционально остатку задолженности, числящейся на 1января 1991 г. на балансах учреждений Сбербанка СССР на территории каждого изгосударств- участников. Раздел остальной части задолженности проводился наосновании интегрированного показателя: в расчет принимались соответствующиедоли каждой из сторон в производственном национальном доходе и использованномобъеме централизованных капитальных вложений из Союзного бюджета на территориикаждой из сторон в среднем за 1986- 1991 гг. Начиная с 1 января 1991 г. всерасходы по обслуживанию внутреннего долга производились сторонами за счет ихгосударственных бюджетов.
Недостаточно глубокойанализ всех аспектов, оказавших влияние на формирование внутреннего долга, нафоне общего экономического кризиса, поставил некоторые республики в менеевыгодное положение. Отказ прибалтийских республик от участия в переговорномпроцессе по правопреемству также осложнял ситуацию. Однако наиболеепострадавшей стороной стало население, в массе своей понесшее невосполнимыематериальные убытки.
Наибольшее внимание былоуделено правовой регламентации внешнего долга бывшего СССР. По некоторымданным, общая сумма задолженности СССР к концу 1991 г. (включая проценты,подлежащие выплате на этот момент) составляла 75,8 млрд. долларов США. В этусумму входили средне- и долгосрочные задолженности официальным кредиторам (33,6млрд. долларов), частным кредиторам (27,4 млрд. долларов), задолженность, негарантированная Внешэкономбанком (2 млрд. долларов). Кредиты, которые бралисьна погашение старых долгов, составляли около 40 % этой суммы, а к концу 1991 г.приближались к 70 %.
Первые соглашения порегулированию внешнего долга были приняты до официального разделения СССР. Входе двух встреч представителей стран «Большой семерки» и 12 союзных республик,проходивших в Москве, были подписаны Меморандум о взаимопонимании относительновнешнего долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемства от 28октября 1991 г. и коммюнике от 24 ноября 1991 г. В соответствии с этимидокументами республики СССР брали на себя солидарную ответственность по внешнимдолговым обязательствам. Подобный принцип несения ответственности выдвигалсякредиторами в качестве обязательного условия для отсрочки платежей ипредоставления новых кредитов. Его суть состояла в том, чтогосударства-преемники все вместе и каждый в отдельности несут ответственностьза всю сумму долга. Таким образом, если одно из государств окажетсянеплатежеспособным, остальные партнеры по Меморандуму примут на себя обязательствапо погашению этой части долга.
В дальнейшем проблемаправопреемства в отношении внешних долговых обязательств стала объектомрегулирования между республиками на территории бывшего СССР. Критериираспределения долей во внешнем долге были утверждены в Договоре от 4 декабря1991 г. Доли государств соответствовали долям в активах бывшего СССР. Хотя, вконечном итоге, Договор не был реализован, его положения послужили основой дляпрактики государств. Так, п. «а» ст. 1 устанавливал, что государственныйвнешний долг СССР означает любое финансовое обязательство, взятое СССР илидругим законным образом уполномоченными на то СССР лицами, в отношении другогогосударства, международной организации или любого иного иностранного кредитора.Данное определение воспроизводит конвенционное определение государственногодолга, за исключением положения о кредиторах. Согласно Договору в кругкредиторов включаются не только субъекты международного права, как этозакреплено в Конвенции 1983 г., но и коммерческие банки, компании, юридическиелица. Следует подчеркнуть положение ст. 3 Договора от 4 декабря 1991 г.,устанавливавшее взаимосвязь между погашением внешнего долга и правом наполучение активов. Исходя из данного положения и при поддержке иностранныхкредиторов Российская Федерация последовательно осуществляла политику,направленную, с одной стороны, на сохранение за собой всех активов бывшегоСССР, и, с другой стороны, на единоличное участие как должника в переговорах овнешнем долге бывшего СССР. Следствием этой политики явилась практика «нулевыхвариантов». Большинство независимых государств не могло противостоять даннойпрактике по причине отсутствия экономических ресурсов для обслуживания своейдоли во внешних обязательствах. Россия и Беларусь заключили соответствующееСоглашение об обслуживании внешнего долга 20 июля 1992 г. В соответствии со ст.3 выплата части долга, закрепленной за Республикой Беларусь, производитсяРоссийской Федерацией за счет переданной ей части активов Республики Беларусь.
В этом контексте важноотметить, что размер активов бывшего СССР, в отличие от внешних долгов, не былточно установлен. В печати указывалась сумма в 300 млрд. долларов США, почтиполовина которой приходилась на т.н. «безнадежную» задолженность СССР третьихгосударств. Тем не менее существовали и иные виды активов.
Практическим примеромпоследствия соглашения о «нулевом варианте» может служить то, что 13 июня 1995г. Совет Международной организации по какао информировал бывшие республики СССРо выплате России доли бывшего СССР в поступлениях от реализации буферногозапаса какао. В частности, это действие было продиктовано отсутствиемуведомления о правопреемстве в отношении членства в Организации со стороныкакой-либо республики на территории бывшего Советского Союза, за исключениемРоссийской Федерации, уведомившей о продолжении членства СССР в ноте от 3февраля 1992 г. Первая выплата в пользу Российской Федерации была произведена вноябре 1994 г. и составила 2 397 916,76 долларов. Во исполнение порученияКабинета Министров Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. ряд министерств, втом числе Министерство иностранных дел Республики Беларусь, подтвердилиправомерность выплаты всей суммы России, так как эта сумма относится к активамбывшего СССР, которые перешли к Российской Федерации в счет погашения внешнегодолга на основании двустороннего Соглашения от 20 июня 1992 г.
Таким образом,консолидация позиции России как государства, продолжающегомеждународно-правовую личность бывшего СССР, осуществлялась не только на основепризнания таковой третьими государствами, но и ввиду практикигосударств-преемников, бывших республик Советского Союза. Один из примеровсоответствующей практики — переход к России всех активов бывшего СССР в обменна одностороннее обязательство последней в выплате внешнего долга.
1.2 Кодификационныйпроцесс в сфере правопреемства государств по вопросам гражданства
1.2.1 Общие положения
Гражданство относится квнутренним аспектам правопреемства государств. Традиционно гражданствовключалось в сферу исключительной компетенции государства. Однако уже с концаXIX в. вопрос о статусе населения, затрагиваемого правопреемством, широкообсуждался в доктрине международного права, рассматривался в ходе деятельностисудебных органов, как международных, так и национальных.
Мнение о необходимостиограничения суверенной власти государств в сфере гражданства было высказано вконсультативных решениях Постоянной палаты международного правосудия в 1923 г.(№ 4 — в отношении декретов о гражданстве Туниса и Марокко и № 7 — о приобретениипольского гражданства в соответствии с Версальским договором 1919 г.).
Развитиемеждународно-правовых стандартов в области прав человека после Второй мировойвойны привело к тому, что объектом международно-правового регулированиястановятся отдельные аспекты института гражданства (безгражданство,множественное гражданство и гражданство в связи с правопреемством). Всовременной доктрине признано, что институт гражданства регулируетсявнутригосударственным правом в пределах, установленных международным правом.Вместе с тем в контексте правопреемства государств международное право должноиграть еще более важную роль, поскольку такие ситуации могут повлечь за собойизменение гражданства в самом широком масштабе.
За всю историюсуществования государств сложилась определенная практика поведения государствав ситуации правопреемства в отношении гражданства и места жительствасоответствующих лиц. Правило «население следует за территорией» стало обычнойнормой в отношении гражданства при правопреемстве. И все же единообразногоподхода ко всем вопросам в сфере гражданства в связи с правопреемством до концапрошлого столетия сформировано не было.
Государственно-территориальныепреобразования XX в. не только обогатили разнообразную практику государств вэтой области, но и повлияли на активизацию работы международных организаций внаправлении кодификации и прогрессивного развития данного аспекта институтаправопреемства. К настоящему времени принято около десяткамеждународно-правовых актов, регулирующих (или касающихся) вопросов гражданствапри правопреемстве государств.
Первым универсальнымактом, затронувшим вопросы гражданства в ситуациях правопреемства, сталаКонвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Данная Конвенция устанавливает,что договор, предусматривающий передачу территории, должен содержать положения,которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом в результате этойпередачи (п. 1 ст. 10).
Вопросы гражданства приправопреемстве государств были включены в раздел «Правопреемство государств и правительств»и указаны Комиссией международного права ООН в списке 14 тем, требующихкодификации. В 1961 г. резолюцией ГА ООН 1686 (XVI) тема была передана нарассмотрение данной Комиссии, в составе которой был образован подкомитет поправопреемству государств и правительств. Однако к детальному рассмотрениювопросов гражданства в связи с правопреемством государств в качествеспециальной, отдельной темы Комиссия международного права ООН приступила лишьспустя 30 лет.
С 1993 по 1999 гг.Комиссия международного права ООН разрабатывала «Проект статей о гражданствефизических лиц в связи с правопреемством государств» (далее — Проект статей).На 55-й сессии ГА ООН 28 ноября 2000 г. текст статей был включен в резолюцию ГАООН 55/153. В отчетах Комиссии международного права ООН, в резолюциях ГА ООНнеоднократно подчеркивалось, что следующим шагом в этой области должно бытьпринятие обязательного документа, например, конвенции.
Сфера действия Проектастатей ограничена применением к «затрагиваемым лицам» — физическим лицам,имевшим на момент правопреемства гражданство государства-предшественника. Такимобразом, иностранные граждане и лица без гражданства не входят в эту категорию.
Основной принцип, накотором основывается Проект статей, — право каждого затрагиваемого лица награжданство. В данном случае «право на гражданство» приобретает значительнобольшую определенность, чем это закреплено в ст. 15 Всеобщей декларации правчеловека 1948 г.: речь идет о том, что обязательства в отношении гражданствараспространяются на ограниченный круг государств-предшественников игосударств-преемников. Примечательно, что затрагиваемые лица имеют право награжданство *хотя бы одного из затрагиваемых государств» (ст. 1).
Результатом действиятакой норму может быть возникновение множественного гражданства, и выраженная встатьях позиция в отношении бипатризма нейтральна. Содержание этой нормы — предпосылка для эволюции многих иных, специальных принципов, регулирующихданную сферу: принципа множественности критериев оценки (установления) связизатрагиваемого лица с государством, принципа согласованности действийзатрагиваемых государств. Одним из основополагающих принципов, на которыхосновывается Проект статей, является принцип избежания безгражданства.
Действие Проекта статейограничивается вопросами порядка приобретения, утраты, оптации гражданства вситуациях правопреемства государств. При этом, как и Венские конвенции оправопреемстве 1978 г. и 1983 г., Проект статей содержит положение о том, чтоон применяется только к последствиям правопреемства государств, котороеосуществляется в соответствии с международным правом.
Проект статей состоит издвух частей. Первая содержит положения общего характера, применимые к любымситуациям правопреемства. Вторая часть — специальные нормы, регулирующиепорядок приобретения, утраты гражданства при какой-либо из конкретных ситуацийправопреемства (передача части территории, объединение государств, распадгосударства, отделение части(-ей) от государства). Основным критериемпредоставления гражданства в соответствии с Проектом статей можно определитькритерий обычного места жительства. Помимо этого в зависимости от ситуацииприменимы критерии связи с административно-территориальным образованием, местарождения, «любой другой надлежащей связи». В любом случае государства должныучитывать волю затрагиваемых лиц (право оптации). Государства-преемники недолжны лишать своего гражданства затрагиваемых лиц до того, как они приобретутгражданство государства-преемника.
Проблемам безгражданства,соблюдения принципов и обычных норм о предоставлении гражданства приправопреемстве государств адресованы отдельные положения ряда иных актовуниверсального характера (Рекомендация Комитета ООН по ликвидации расовойдискриминации «Дискриминация против неграждан» от 1 октября 2004 г. № 30,Резолюция Совета ООН по правам человека «Права человека и произвольное лишениегражданства» от 27 марта 2008 г. № 7/10).
События конца XX в.особенно остро отразились на вопросах гражданства государств европейскогорегиона. Результатом активной деятельности европейских межправительственныхорганизаций в данной сфере за последние полтора десятилетия стала разработкаряда международно-правовых актов. Кодификация вопросов, касающихся гражданствафизических лиц в связи с правопреемством государств, в рамках европейскихрегиональных организаций происходила параллельно и взаимосвязано, были принятыакты как рекомендательного, так и обязательного характера.
В рамках СБСЕ/ОБСЕ в 1995г. была принята Оттавская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. Пункт 34главы третьей «Демократия, права человека и гуманитарные вопросы» даннойДекларации устанавливает, что при смене суверенитета все лица, имеющиеподлинную и эффективную связь с новым государством, должны приобретатьгражданство этого государства.
В рамках СЕ функционируетКомитет экспертов по гражданству Совета Европы. В 1996 г. Комитетом министровСЕ были приняты Принципы по законодательству в области гражданства в Боснии иГерцеговине.
В 1996 г. Европейскойкомиссией за демократию через право (так называемой Венецианской комиссией) былразработан целый ряд документов рекомендательного характера в сфере гражданстваи правопреемства государств: Декларация о принципах, правилах и рекомендацияхкасательно вопроса гражданства физических и юридических лиц при правопреемствегосударств CDL-NAT (96)3 от 4 апреля 1996 г., Руководство для действийгосударств в сфере гражданства и правопреемства CDL-NAT(96)lrev от 23 апреля1996 г., Декларация о последствиях правопреемства государств в отношениигражданства физических лиц от 14 сентября 1996 г., принятая совместно сдокладом о последствиях правопреемства в отношении гражданства.
Европейская конвенция огражданстве была принята в 1997 г. (далее — Конвенция 1997 г.) и вступила всилу в соответствии со ст. 27 в 2000 г. Она является обязательным и наиболееполным из существующих региональных соглашений в области гражданства. Конвенция1997 г. была открыта для подписания государствами — членами СЕ и государствами,не являющимися его членами, но участвовавшими в разработке Конвенции. Попредложению Комитета министров СЕ к данной Конвенции может присоединиться любоегосударство. На 1 января 2009 г. участниками данной Конвенции являлись 18государств — членов СЕ.
Конвенция 1997 г.содержит отдельную главу (гл. 6), которая посвящена вопросам правопреемства игражданства. В Конвенции дано ставшее уже традиционным определениеправопреемства государств, установлены принципы, в соответствии с которымиследует решать вопросы гражданства в ситуации правопреемства (недискриминации,уважения и соблюдения прав человека, баланс интересов государства и личности,информированность затрагиваемых лиц о содержании и последствиях закона, принципизбежания и сокращения безгражданства, принцип эффективности связи лица стерриторией при определении принадлежности к гражданству, проч.). Помимоподлинной и эффективной связи лица с государством при решении вопросовгражданства в результате правопреемства государства — участники Конвенции 1997г. учитывают также место постоянного проживания лица, его волеизъявление,территориальное происхождение.
Европейская Конвенция обизбежании безгражданства в связи с правопреемством государств вступила в силу 1мая 2009 г. (далее — Конвенция 2006 г.) (по истечении трех месяцев с датывыражения согласия на обязательность конвенции тремя государствами — участниками СЕ в соответствии с положениями ст. 18). Сфера действия Конвенции2006 г. ограничена только вопросами избежания и сокращения безгражданства приправопреемстве государств и не касается критериев и порядка предоставлениягражданства в этих случаях.
Конвенцией 2006 г.устанавливается право на гражданство, аналогичное ст. 15 Всеобщей декларацииправ человека 1948 г., но включающее в себя, среди прочего, и право насохранение гражданства, что особенно важно для предотвращения безгражданства вситуации правопреемства. Конвенцией также предусмотрены положения онедискриминации в решении вопросов гражданства (ст. 4), которые коррелируют сположениями ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основныхсвобод 1950 г. и протокола № 12 к ней.
Конвенцией 2006 г.установлены категории лиц, в отношении которых распространяется обязанностьзатрагиваемых государств предоставить гражданство. Это бывшие гражданегосударства-предшественника, которые стали или могут стать апатридами врезультате правопреемства и которые относятся либо к категории обычнопроживающих в момент правопреемства на затрагиваемой территории лиц(разработчики сохранили традиционную концепцию «население следует затерриторией»), либо к категории лиц, имеющих «соответствующую» связь сгосударством.
Понятие «соответствующаясвязь» подразумевает, как минимум, три группы лиц:
— лица, достаточно долгопроживавшие до момента правопреемства на территории, но не попадающие в первуюкатегорию;
— потомки (первого иболее поколений) лиц, попадающих под действие Конвенции;
— супруги лиц, попадающихпод действие Конвенции.
Перечень являетсяоткрытым и государства вправе решать, что еще может быть расценено как«соответствующая связь».
Ответственность государства-предшественникаограничивается лишь тем кругом лиц, которые не приобрели гражданствогосударства-преемника или гражданство любого третьего государства, изаключается в запрете для государства-предшественника лишать своего гражданстватаких лиц.
1.2.2 Правопреемствона территории бывшего СССР в отношении гражданства
Особенностьюправопреемства по вопросам гражданства на постсоветском пространстве являетсято, что оно осуществляется параллельно с интеграционными процессами. Основнойпроблемой в случае СССР, как и в любой иной ситуации разделения государства,явилось прекращение существования государства-предшественника и соответственноавтоматическое прекращение гражданства СССР.
Законодательствогосударств — преемников СССР было ориентировано на различные критерии, условияи порядок приобретения гражданства. Эти причины повлекли множество случаевбезгражданства, двойного гражданства, усилили миграцию населения. Бывшиереспублики СССР после получения ими независимости заключили большое количестводвусторонних договоров, объектом регулирования которых являются самые различныеаспекты гражданства (упрощенный порядок приобретения и утраты гражданства,регулирование вопросов двойного гражданства, бегражданства).
Среди договоров,заключенных Республикой Беларусь, следует назвать:
— Соглашение сРеспубликой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданамиРеспублики Беларусь, прибывающими для постоянного проживания в РеспубликуКазахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянногопроживания в Республику Беларусь от 17 января 1996 г.;
— Соглашение междуРеспубликой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой иРоссийской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26февраля 1999 г.;
— Соглашение междуРеспубликой Беларусь и Украиной об упрощенном порядке изменения гражданствагражданами Республики Беларусь, постоянно проживающими в Украине, и гражданамиУкраины, постоянно проживающими в Республике Беларусь, заключенное 12 марта1999 г.
В 1996 г. в рамках СНГбыла принята многосторонняя Конвенция об упрощенном порядке приобретениягражданства гражданами государств — участников Содружества НезависимыхГосударств (в силу не вступила).
Список использованныхисточников
1. Залинян, A.M. Правопреемствогосударств: проблемы и пути их решения / A.M. Залинян. — Ереван, 2000.
2. Власова, JI.B. Правопреемствогосударств в отношении договоров / JI.B. Власова. — Минск: Изд-во БГУ, 1982.
3. Захарова, Н.В. Правопреемствогосударств / Н.В. Захарова. — М., 1973.
4. Международное публичное право.Общая часть: учеб. Пособие / Ю.П. Бровка [и др.]; под ред. Ю.П. Бровки,Ю.А.Лепешкова, Л.В.Павловой. / Минск: Амалфея, 2010. 496 с.
5. Аваков, М.М. Правопреемствоосвободившихся государств / М.М. Аваков. — М., 1983.
6. Цибуков, В. Проблемыправопреемства в Содружестве Независимых Государств / В. Цибуков. — М.: Изд-воМГИМО МИД РФ, 1994.
7. Буткевич, В.Г. Международноеправо. Основы теории / В.Г. Буткевич, В.В. Мицик, О.В. Задорожный; под ред.В.Г.Буткевича. — Киев, 2004.
8. Ушакова, Т.Е. Правопреемствогосударств в отношении государственной собственности, государственных архивов игосударственных долгов (с учетом практики Республики Беларусь): автореф. дис.… канд. юрид. наук / Т.Е. Ушакова. — Минск: Изд-во БГУ, 1998.
9. Черниченко, С.В. Теориямеждународного права: в 2 т. / C.B. Черниченко. — Т. 2. — М.: НИМП, 1999.
10. Международное право: учебник длявузов / Г.В. Игнатенко [и др.]; под ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунова. — М.:Норма: Инфра-М, 1999.