Правовий статус територіальної громади
Зміст
1. Поняття та ознакитериторіальної громади
2. Види територіальних громад
3. Функції територіальнихгромад
4. Основні форми діяльностітериторіальних громад
1. Поняття та ознаки територіальної громади
Відповіднодо Конституції України (ст. 140), місцеве самоврядування є правом територіальноїгромади — жителів села або добровільного об'єднання у сільську громаду жителівкількох сіл, селища і міста — самостійно вирішувати питання місцевого значенняв межах Конституції і законів України.
Оскількимісцеве самоврядування виступає, насамперед, як вираження самоорганізації,самодіяльності, самодисципліни громадян (жителів певної території), йогоформування як цілісної системи в рамках усього товариства за необхідністю маєвідбуватися в першу чергу на її нижчих рівнях, у первинних осередках.
Узв'язку з цим, в системі місцевого самоврядування основним продуцентом йогоінтересів є місцеве співтовариство, визначене як територіальний колектив(громада).
Донедавнатаке поняття, як «територіальний колектив», не досліджувалося жодною ізсуспільнознавчих наук. У значному переліку монографій, присвячених проблемамколективу (в його широкому розумінні), дослідження такого його різновиду, яктериторіальний колектив, посідає незначне місце. Більш того, територіальнийколектив як самостійний тип соціальної спільноти не розглядався навіть узагальній типології і класифікації колективів, наведеної в ряді філософськихробіт. В окремих монографіях учених-державознавців здійснювалися спробидослідити сутність територіальних об'єднань, але належного розроблення вони недістали.
Наукарадянського будівництва розглядала систему Рад як єдність органів державноївлади, відносячи до таких місцеві Ради народних депутатів, що, з одного боку,були органами єдиної державної влади, а з іншого — виступали як державнаорганізація місцевого населення, покликана вирішувати питання місцевогозначення. Вважалося, що місцеві Ради народних депутатів не тільки представлялиінтереси населення, а й були формою з'єднання прямої демократії і демократіїпредставницької, що ставило їх у ранг основної ланки самоврядування народу.
Такимчином, радянська держава розглядалася як універсальна форма політичногооб'єднання громадян в особі Рад, що нібито забезпечували реальну участь громадяну державному управлінні як у центрі, так і на місцях. А держава, своєю чергою,зобов'язувалася розширювати сферу самоврядування громадян спочатку в рамкахпідприємств, установ, організацій, у межах території, а надалі — у межах галузінародного господарства й у загальнодержавному масштабі. Ця трансформаціяповинна була супроводжуватися еволюцією політичних інститутів, структурдержавного управління, де зростала б їх залежність від волі й інтересівгромадян, колективів, соціальних спільнот. Безперечно, що за такогоідейно-політичного забарвлення розуміння самоврядування не знаходилося місцядля дослідження такого інституту, як територіальна самоорганізація громадян длявирішення питань місцевого значення.
Разомз тим, у західних соціологічній і правовій доктринах дослідженню місцевихспівтовариств приділялася сама серйозна увага, що пояснювалося, насамперед,функціонуванням у капіталістичних державах системи місцевого самоврядування ізростанням ролі локальної демократії в європейських інтеграційних процесах. Уже1955 р., вивчивши 94 визначення територіальних співтовариств, Дж. Хіллер дійшоввисновку, що, незважаючи на наявні розбіжності, у більшості з нихнайважливішими є такі ознаки: соціальна взаємодія, територія і загальнийзв'язок (або зв'язки). Через чотири роки інший дослідник — К. Іонассен виявив урізноманітних визначеннях місцевих співтовариств значний збіг таких елементів,як: 1) населення; 2) територіальна база; 3) взаємозалежність спеціалізованихчастин співтовариства і поділ праці в ньому; 4) спільні культура і соціальнасистема, що інтегрують діяльність його членів; 5) усвідомлення жителями єдностіі належності до співтовариства; 6) можливість діяти на корпоративній основі длявирішення місцевих проблем. З цього часу були сформульовані десятки іншихвизначень і ознак територіальних співтовариств.
Поняття«територіального колективу» є порівняно новим для юридичної науки України, щоне отримало як єдності думок у науці, так і законодавчого визначення. Феноментериторіального колективу відзначив М. П. Орзіх, котрий, починаючи з 1989 р.,ще в період підготування загальносоюзного закону про місцеве самоврядуванняпропонував його законодавче визначення і закріплення.
Самийтермін «територіальний колектив» не фігурує ні в Конституції України, що оперуєтерміном «територіальна громада», ні в чинному на момент її прийняття ЗаконіУкраїни від 26 березня 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве ірегіональне самоврядування». Тільки у ст. 188 проекту Конституції України, вредакції від 26 жовтня 1993 р., уперше зустрічається положення про те, що«місцеве самоврядування здійснюється територіальними колективами сіл, селищ,міст і районів безпосередньо і через обрані ними органи».
Вінших законопроектних документах, зокрема у проекті Закону України «Про місцевіРади народних депутатів» (1994 р.), законодавець користувався термінами«громадяни України», «трудящі всіх націй», «громадяни, що мешкають натериторії» (статті 1, 2, 3), «населення адміністративно-територіальних одиниць»(ст. 15), не вводячи категорію «територіальний колектив», що, на нашу думку,стосовно до предмета закону «розмивало» його смислову визначеність інеадекватно відбивало сутність як місцевого самоврядування, так ісамоорганізації громадян.
Упроекті Закону України «Про державну владу і місцеве самоврядування» (1994 р.)і в Конституційному Договорі між Верховною Радою України і Президентом України«Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевогосамоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України»(1995 р.) термін «територіальний колектив» вживається з указівкою його ролі якпервинного суб'єкта самоврядування та етимологічної характеристики яксукупності громадян, що мешкають у селах (сільрадах), селищах і містах.
Такетлумачення «територіального колективу» було піддано критиці рядом авторів,котрі вважали, що ототожнення територіального колективу з населенням,громадянами, які мешкають на певній території, веде тільки до рефлексії йоготериторіальної певності.
Вюридичній літературі можна виділити ряд спроб охарактеризувати територіальнийколектив. Так, В.І. Фадєєв, визначаючи місцеве самоврядування, трактує його якправо громадян, місцевого співтовариства (населення даної території) насамостійне завідування місцевими справами. М.О. Краснов говорить про місцевеспівтовариство як про сукупність людей, котрі складають населення самоврядниходиниць. Ю.О. Тихомиров у курсі «Публічне право» вживає термін «соціальнаспільнота», під якою розуміє населення міст, сіл тощо. Ототожнення територіальногоколективу з населенням відповідної адміністративно-територіальної одиницінаводить М.І. Корнієнко, котрий визначає його як первинного суб'єкта місцевогосамоврядування. В.М. Кампо вважає, що початковим суб'єктом місцевогосамоврядування фактично виступає територіальний колектив в особі жителів села(сіл відповідної сільради), селища або міста. За С. Поповичем, місцеваспівдружність являє собою самоврядну, відділену від державних органівспівдружність громадян, в якій вони самі безпосередньо вирішують деякі справи,що становлять спільний інтерес для певного населеного пункту.
Надумку М.О. Баймуратова, за пріоритетного «територіального» підходу «втрачаєтьсясоціально-правова сутність цього феномена, що містить у собі розуміннянаселення як локального співтовариства громадян (місцеве співтовариство),об'єднаних спільною діяльністю, інтересами та цілями із задоволення потреб,пов'язаних з побутом, середовищем проживання, дозвіллям, навчанням, вихованням,спілкуванням». Тому він визначає територіальний колектив (місцевеспівтовариство) як сукупність фізичних осіб, котрі постійно мешкають на певнійтериторії і пов'язані територіально-особистісними зв'язками системногохарактеру. Таке місцеве співтовариство в результаті спільних взаємнихкомунікацій, що мають системо утворюючий характер, об'єктивно здатне вироблятихарактерні інтереси і реалізовувати їх на рівні місцевого самоврядування.
Яктворчу інтерпретацію попереднього підходу варто відзначити дефініцію О.В.Батанова, котрий бачить у територіальній громаді територіальну спільноту, щоскладається з фізичних осіб, котрі постійно проживають і працюють на територіїсела чи добровільного об'єднання у спільну громаду кількох сіл, селища чиміста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішуютьпитання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, нерухоме майнона даній території, платять комунальні податки і пов'язані територіально-особистіснимизв'язками системного характеру.
Основнийакцент на «інтерес» робить і В. В. Медведчук, який вважає, що «громада — цесплетення соціальних відносин між людьми, котрі мають множину загальнихінтересів, потреб це спільноти, що можуть найбільшою міроюзабезпечити здійснення і задоволення цих інтересів і потреб». Громада, підкреслюєвін, — це простір, в якому реалізуються практично всі життєві вияви окремихособистостей або їхніх дрібних об'єднань. У той самий час слід звернути увагу йна те, що громада — це не замкнута ланка в житті товариства, а його органічначастина, на основі якої будується товариство в цілому.
Пріоритетспільності інтересів при становленні і функціонуванні територіального колективувизнає і І.П. Бутко, який вважає, що територіальний колектив — це люди, котрімешкають у певних територіальних межах і об'єднані спільними інтересами.
Акцентна самоврядні риси територіального колективу робить Б.А. Страшун, на думкукотрого «територіальні колективи є самоврядними об'єднаннями громадян за місцемпроживання». Інтеграційний аспект превалює у В.Я. Бойцова, який вважає, що територіальніколективи являють собою своєрідні колективи трудящих, скріплені територіальноюспільністю.
С.М. Іванов і А. А. Югов, також наголошуючи на інтеграції, під територіальноюспільнотою розуміють «соціально організовану групу людей, котра відносно компактномешкає на певному просторі й об'єднана вирішенням завдань за місцемпроживання». Як комплексну, стосовно вищенаведених визначень територіальногоколективу, можна охарактеризувати дефініцію, дану І. В. Видрі-ним, котрийвизначає територіальний колектив як соціальну спільноту, що складається в межахспільного проживання громадян, що має своєю основою суспільно необхідну,соціально зумовлену діяльність, здійснювану групою людей, об'єднаних інтересамив політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя.
Цимположенням в основному відповідала дефініція місцевого самоврядування,закріплена у ст. 138 проекту Конституції України, схваленого Конституційноюкомісією 11 березня 1996 р., де воно вперше трактувалося як правотериторіальних общин (жителів сіл, селищ і міст) самостійно вирішувати питаннямісцевого значення в межах Конституції і законів України. Таким чином,територіальний колектив закріплювався як первинний суб'єкт місцевогосамоврядування, але змінювалася правова природа його членів: на локальномурівні вони функціонували не як громадяни держави, а як жителі певноїтериторіальної одиниці.
Надумку М. П. Орзіх, соціальну основу самоврядних територій становитьтериторіальний колектив (община, а ще краще — комуна, з огляду на режим комунальноївласності в Україні і світовий досвід), що складається (на відміну віднаселення територіальних одиниць) з осіб (громадян, іноземців, осіб безгромадянства), котрі постійно мешкають або працюють на даній території (абомають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків).
Такевизначення уявляється найбільш оптимальним, оскільки містить детальнуструктурну характеристику такого соціального явища, як територіальний колектив.У дійсності ж проблема «територіального колективу» не є юридично-термінологічною,і введення в закон і науковий оборот «територіального колективу» не виключаєзагальноприйнятого уявлення про адміністративно-територіальний устрій яктериторіальну організацію держави, що визначає просторові межі функціонуваннятериторіальних колективів, об'єднаних територіальним інтересом.
Уявляється,що в сучасну вітчизняну правову науку понятійний термін «територіальна громада»як синонім термінам «територіальний колектив» і «місцеве співтовариство»увійшов з книги Я. Щепанського «Елементарні поняття соціології», де йому булодано чітке визначення як групи людей, члени якої «прив'язані узами спільнихвідносин до території, на якій вони мешкають, і узами відносин, що випливають зфакту проживання на спільній території». Таким чином, громада тут належить досоціальних спільнот і виступає як стійка і стабільна форма соціального життя.
Закріпленняв Конституції України (ст. 140) правового становища територіальної громадивідповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, а й історичним традиціямукраїнського народу. Територіальні громади, або общини, були центрамигромадського самоврядування в Київській Русі. На праві громад базувалося іМагдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системимісцевого самоврядування, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. іпроектами Конституції УНР 1920 р.
Разомз тим, існуючу потребу в більш докладній характеристиці територіальної громади,що мала міститися в профільному законодавстві про місцеве самоврядування, нанаш погляд, на практиці реалізовано не було. Дефініція територіальної громади,що міститься в Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядуванняв Україні», практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба щоакценту на постійне проживання жителів у межах певноїадміністративно-територіальної одиниці: «територіальна громада — це жителі,об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійнимиадміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителівдекількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».
Дужевдалою щодо цього, на наш погляд, була дефініція місцевого самоврядування,розроблена на рівні законопроектних праць і вміщена в проекті Закону України«Про місцеве самоврядування в Україні», підготовленому групою фахівців назамовлення Асоціації міст України. Тут територіальна громада визначалася якспільнота громадян України, жителів села, селища і міста або добровільного їхоб'єднання в загальну громаду, що має спільну комунальну власність, а такожспільні інтереси.
Більшглибокий аналіз, що має системний характер і містить вказівку на ознакитериторіальної громади, зроблений Ю. Сурміним. Автор виявляє такі ознаки шляхомпослідовного дослідження понять «громада», «місцеве співтовариство»,«соціально-територіальна спільнота»:
—під громадою слід розуміти автономну соціальну надструктуру, об'єднануперманентною (постійною) спільною діяльністю;
—місцеве співтовариство — це певна незалежна частина товариства, щохарактеризується своєю локальною цілісністю; його учасниками виступають жителіданої місцевості;
—соціально-територіальною спільнотою називають територіально об'єднанусукупність людей, що формується на основі соціально-територіальних розбіжностейу специфічне соціальне утворення, виступає носієм локально виявлених зв'язків івідносин, які панують у даному співтоваристві.
Певноюприхильністю до «системності» в розумінні територіальної громадихарактеризується позиція В.І. Кравченка, котрий розглядає її в трьох аспектах.По-перше, це базова адміністративно-територіальна одиниця; по-друге — формаорганізації місцевої влади; по-третє — суб'єкт цивільно-правових відносин,суб'єкт, котрий хазяює. Останні дві ознаки фігурують у дефініції В.А.Баранчикова, котрий трактує місцеве самоврядування одночасно як публічно-владнуустанову, тобто корпорацію публічного права, що здійснює публічну владу в межахконкретних міських, сільських та інших видів поселень, і корпорацію, щовиступає суб'єктом цивільно-правових відносин, з допомогою яких вона вирішуєбагато питань місцевого значення.
Виходячиз проведеного аналізу різних підходів можна виявити такі основні ознакитериторіальної громади, що знайшли закріплення в законодавстві України:
1) територіальна — спільне проживання осіб (жителів), котрі входять до громадина певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці —села, селища, міста, ч. 1 ст. 140 Конституції);
2) інтегративна — територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, щомешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даноїдержави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даноїдержави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійномешкають на певній території. Можливо включення до територіальної громадибіженців і переміщених осіб (за змістом ст. 1 Закону України від 21 травня 1997р.);
3) інтелектуальна — в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтересижителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкогоспектра виникаючих між ними системних індивідуально-територіальних зв'язків(основний об'єкт діяльності територіальної громади — питання місцевогозначення, ч. 1 ст. 140 Конституції України);
4) майнова — територіальнагромада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме й нерухомемайно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, щоперебувають у власності відповідних територіальних громад — ч. 1 ст. 142Конституції України);
5) фіскальна — члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст.67 Конституції України; статті 4, 6,15 Закону України «Про внесення змін уЗакон України «Про систему оподатковування» від 18 лютого 1997 р.).
Становитьпрактичний інтерес визначення ролі територіальної громади в реалізації такзваних муніципальних прав особистості. Такі права виникають тільки у суб'єкта,котрий є членом територіального колективу, і реалізуються тільки у сферімісцевого самоврядування.
Уширокому розумінні муніципальні права особистості базуються на «тріадіінтересів», що виникають у сфері місцевого самоврядування:
—інтересі території;
—інтересі територіальної громади;
—інтересі конкретного жителя-члена такої громади.
Виникненняінтересу території, на якій функціонує особистість, котра є невід'ємноючастиною територіальної громади, прямо пов'язане з домінуючими на сучасномуетапі процесами «самоствердження» територій, спричиненими децентралізацієюдержавного управління. Інтереси самої територіальної громади виникають івиявляються на основі сукупності інтересів її індивідів-членів (спільніінтереси — насамперед, у задоволенні соціальних, комунально-побутових,локально-культурологічних та інших потреб) і в індивідуалізованому інтересіконкретної особи—члена територіальної громади (особистісні інтереси, щовиявляються, насамперед, у сфері комунікативних зв'язків на локальному рівні і,як наслідок, самореалізація особистості в рамках територіальної громади).Нарешті, інтереси конкретної особи-члена територіальної громади являють собоюїї муніципальні права у вузькому розумінні й виникають під час реалізації неюпрактично всіх своїх життєвих прагнень. За такої реалізації конкретний жительвиступає як суб'єкт-об'єкт місцевого самоврядування, концентруючи в собі і виявляючизовні його демократичний заряд і позитивний потенціал.
Такевзаємне урахування всієї сукупності інтересів, що виявляються на рівнімісцевого самоврядування і реалізуються у вигляді муніципальних правособистості, їх взаємокомпромісність і гармонізація є гарантом існування іфункціонування системи місцевого самоврядування, толерантності тапротекціонізму до неї центральної влади держави.
Такимчином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням,що діє у просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні йповсякденні потреби та інтереси жителів певних територій системного характеру(муніципальні права особистості).
2. Види територіальних громад
Утеоретичних працях ряду авторів, котрі досліджували інститут місцевогосамоврядування, робилися спроби системного аналізу структури територіальнихколективів у зв'язку з поняттям самоврядних територій. Це дало можливістьговорити про сформовану систему територіальних колективів на базі самовряднихтериторіальних одиниць.
Розглядаючидію механізму захисту інтересів громадян як членів територіальних колективів,Д.Я. Гараджаєв і В.О. Куранін виділяють систему територіальних колективів, щоскладається з основних територіальних колективів (місто, район, село, селище) іфакультативних територіальних колективів (мікрорайон, квартал, вулиця, будинок,інші територіальні утворення). Розбіжність між цими групами територіальнихколективів полягає, насамперед, у тому, що органи самоврядування першої групи —це місцеві ради, які засновують свою діяльність на широких повноваженнях,закріплених у чинних законах. Діяльність же колективів другої групи не набралаадекватного відбитка в законодавстві, що стримує їх формування.
Утой же час О.І. Кирюшин, досліджуючи просторову граничність діяльностітериторіальних колективів, розглядає їх: а) у рамках населеного пункту (місто,селище, село); б) у межах адміністративно-територіальних одиниць (районів,областей, країв); в) у межах великих економічних районів. І.П. Ільїнськийрозрізняє первинні (село, селище, місто без районного розподілу) і регіональні(район, округ, область) територіальні колективи3.
Надумку С.М. Іванова і А.А. Югова, всі існуючі територіальні колективи заступенем організаційної оформленості доцільно поділити на три види. До першоговиду вони відносять колективи самого великого рівня — що являють собою великігрупи людей, котрі проживають у межах окремих самостійних держав абонаціонально-територіальних утворень. Другий вид — територіальні колективи, щоскладають громадяни, котрі проживають у межах адміністративно-територіальнихутворень: областей, міст, районів, міських селищ. Третій вид — територіальнімікроколективи, що складаються з населення, котре мешкає всерединіадміністративно-територіальних одиниць на окремих територіях, які не маютьофіційно встановлених меж.
Конституціяі профільне законодавство України про місцеве самоврядування закріплюють дещоіншу систему територіальних колективів (громад), що дає нам її видовухарактеристику. Ця характеристика зумовлена дефінітивним визначенням місцевогосамоврядування і щільно пов'язана з системою органів місцевого самоврядування вУкраїні.
Виходячиз ч. 1 ст. 140 Конституції України, яка містить визначення місцевогосамоврядування, можна виділити такі види територіальних громад:
а) територіальнугромаду села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількохсіл;
б) територіальнугромаду селища;
в) територіальнугромаду міста.
Аналогічноговисновку можна дійти при аналізі положень п. 1 ст. 6 Закону України від 21 травня1997 р. Пункти 2—4 даної статті на законодавчому рівні регламентують правилаукрупнення (об'єднання) і роз'єднання територіальних громад у сільськіймісцевості. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в однутериторіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування йобирати єдиного сільського голову. Добровільне об'єднання територіальних громадздійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальнихгромад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевогосамоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна.Вихід зі складу сільської громади здійснюється за рішенням референдумувідповідної територіальної громади.
Протез положень п. 5 ст. 6 цього Закону, які встановлюють, що в містах з районнимподілом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти прававласності, і, отже, прямо згадують територіальні громади районів, можна дійтивисновку, що зазначена вище класифікація у принципі може бути доповнена територіальноюгромадою району в місті, хоча така громада, на нашу думку, носитьфакультативний характер.
Заналізу положень частин 3 і 4 ст. 140 Конституції України, що закріплюютьсистему місцевого самоврядування в республіці, можна виділити територіальнігромади:
а) основні(базового рівня) — сільські, селищні, міські, в рамках яких безпосередньоздійснюється життєдіяльність населення — жителів певних територіальних одиниць,та
б) факультативні(асоційованого рівня) — територіальні громади районів і областей — в їхніхрамках реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, селищ іміст.
Воснові виділення таких видів територіальних громад лежить розуміння того, щонемає жодного жителя села, селища або міста, котрий одночасно не був би жителемобласті чи району області (за винятком міст обласного підпорядкування і містКиєва і Севастополя, що мають спеціальний статус).
Видовахарактеристика територіальних громад має не тільки наукове, а й великепрактичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські та міські,відрізняються своїми особливостями організації повсякденного життя, мають своїсоціологічні, економічні та культурологічні характеристики, специфічніінтереси, що формуються на їхній базі і безпосередньо впливають на існуванняцих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функцій і повноважень,закріплених у законодавстві.
3. Функції територіальних громад
Найважливішимкомпонентом правового (конституційного) статусу територіальних колективіввиступають належні їм функції.
Унауковій літературі за останні роки є чимало публікацій щодо теорії статусутериторіальної громади, але в цілому питання конституційно-правового статусуцих локальних спільнот, а особливо такого елементу, як їхні функції, — є майже недослідженими.Адже тільки з допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цьогоінституту конституційного права. Функціональний аналіз діяльностітериторіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню вполітико-правову природу цього суб'єкта місцевого самоврядування, розкриватимеобсяг, характер і зміст його діяльності.
Функціїтериторіальних громад — це основні напрями й види муніципальної діяльності цихспільнот щодо реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні,які виражають волю й інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення нимивзаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування вмежах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовленіприродою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, реалізуватиякі прагне місцеве самоврядування.
Центральнимпитанням у дослідженні функцій територіальних громад є питання про їхкласифікацію (поділ, групування, систематизацію). Однак успішне рішення цьогопитання можливе лише за умови виявлення будь-яких об'єктивних критеріїв, щослугуватимуть відправним пунктом класифікації. Такими критеріями є визнанняоб'єктивного характеру комплексу завдань, що постають перед місцевимсамоврядуванням. Класифікація функцій територіальних громад пов'язана з предметноюхарактеристикою їхньої діяльності, тобто з тим, на які групи суспільнихвідносин вона впливає.
Діапазонфункцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Системуфункцій територіальних громад, як і інших суб'єктів місцевого самоврядування,складають функції, аналогічні функціям держави, зокрема її об'єктним функціям(політичним, економічним, соціальним, культурним, екологічним — з числавнутрішніх і зовнішніх функцій), і ті, що властиві виключно або переважносуб'єктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнімпредставницьким органам).
Досліджуючифункції територіальних колективів, І. В. Видрін відносить до них такі:
1)інтегративну, яка полягає у зміцненні міжособистісних зв'язків, об'єднаннізусиль людей в інтересах усіх і кожного;
2) соціального контролю задіяльністю і поведінкою членів колективу, яка не повинна цілком регламентуватиповедінку конкретної особи;
3) виробничу, яка слугує цілямзадоволення повсякденних потреб і потреб членів територіального колективу;
4) виховну, пов'язану зформуванням політичної свідомості й активності членів колективу;
5) політичну, покликану, зодного боку, представляти різні інтереси населення за місцем проживання, а зіншого — забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права братиучасть в управлінні державними і громадськими справами.
Напогляд О.В. Батанова, функції територіальних громад можна диференціювати зарядом критеріїв, зокрема:
—за об'єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної демократії;предметами відання, тобто певними галузями місцевого самоврядування, щопороджують питання місцевого значення. Такими сферами є політична, економічна,соціально-культурна, сфера захисту навколишнього природного середовища.Відповідно до цих галузей місцевого життя слід розрізняти об'єктні функціїтериторіальних громад — політичні, економічні, соціальні, культурні таекологічні;
—відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, у межахяких функціонують територіальні громади (функції територіальних громад села іселища; функції територіальних громад міст (районного підпорядкування) ітериторіальних громад районів у містах (де вони утворюються); функціїтериторіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва іСевастополя);
— заметодами й засобами діяльності територіальних громад. Політичні, економічні,соціальні, культурні та екологічні функції, які складають комплекс об'єктнихфункцій територіальних громад, мають важливе конституююче значення для системифункцій самого місцевого самоврядування.
Середфункцій територіальних громад виокремлюються чотири—п'ять, на яких требаспинитися докладніше. Політичні функції, покликані забезпечувати реалізаціюгромадянами конституційного права брати участь в управлінні державними тагромадськими справами. Дані функції полягають у формуванні (обранні)громадянами органів місцевого самоврядування. Ці органи не є агентами держави іне пов'язані політичними завданнями. Тому до відання самоврядуваннятериторіальних громад віднесені лише ті функції, які держава може виділити безвтрати для власної політичної єдності. Самоврядування не є формою здійсненняполітики. Невипадково зазначалося, що самоврядування в теорії конституційногоправа вважається прерогативою не громадян, а місцевих жителів. З іншого боку,політичні функції територіальних громад прагнуть представляти різноманітніінтереси населення за місцем проживання. Наділення місцевого самоврядуванняконституційними повноваженнями забезпечує механізм широкої участітериторіальних громад у прийнятті рішень. Так, окрім голосування системамісцевого самоврядування забезпечує й інші реальні можливості для участігромадян-членів територіальних громад у вирішенні не тільки регіональних, а йзагальнодержавних справ, зокрема вплив на уряд через «групи тиску» чи шляхом безпосередньогоконтакту з обраним депутатом. Конституційні норми повинні відображуватизростаючу роль територіальних громад у прийнятті управлінських, юридичнозначущих рішень через систему місцевого самоврядування і шляхом посилення їхпевної причетності до нормотворчого процесу.
Економічніфункції територіальнихгромад спрямовані на утворення локального сектора економіки. Вони полягають урозгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числідіяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств,а також здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічногорозвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо. Томувиробнича функція, яка виділяється в літературі та служить цілям задоволенняповсякденних потреб, не може бути синонімом економічної функції, бо остання необмежується тільки виробництвом.
Пронаявність у територіальних громад соціальних і культурних функцій свідчить,зокрема, систематичне вирішення ними різноманітних соціально-культурних питаньмісцевого значення, реалізація ними програм соціального і культурного розвиткувідповідних адміністративно-територіальних одиниць. Так, до віданняпредставницьких органів територіальних громад віднесене управління закладамиосвіти, охорони здоров'я, культури, оздоровчими закладами, які належатьтериторіальним громадам, створення умов для розвитку культури, сприяннявідродженню осередків народної творчості, національно-культурних традиційнаселення, художніх промислів і ремесел тощо.
Функціятериторіальних громад щодо захисту навколишнього середовища {екологічнафункція) полягає у створенні місцевих програм і в участі у підготовцізагальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля. Широкі повноваженняв галузі охорони довкілля надані громадянам-членам територіальних громад. Вонив порядку, що визначений законодавством, мають право брати участь в обговоренніматеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції екологічно небезпечнихоб'єктів і вносити пропозиції у державні та господарські органи з цих питань, атакож у проведенні громадської екологічної експертизи, вносити пропозиції щодоорганізації територій і об'єктів природно-заповідного фонду, виконувати функціїгромадських інспекторів охорони навколишнього природного середовища тощо (ст. 9Закону України «Про охорону навколишнього середовища» від 25 червня 1991 р.).
Політична,економічна, соціальна, культурна та екологічна функції територіальних громадпевною мірою аналогічні внутрішнім функціям держави, мають об'єктний характер,зумовлені цілями й завданнями муніципальної демократії та спрямовані навирішення питань місцевого значення. Вони мають переважно внутрішній характер,їх реалізація, насамперед, відповідає інтересам певної територіальної громади.Але локалізація функцій та інтересів носить досить умовний характер, тому щотериторіальні громади не можуть існувати ізольовано одна від одної. Вонипостійно контактують між собою, пов'язані певними господарськими,соціально-культурними зв'язками, мають спільні інтереси в інших галузяхмісцевого життя. Це зумовлює виокремлення в системі об'єктних функцій зовнішніхфункцій територіальних громад, що мають регіональне значення і виступають увигляді «територіальна громада — територіальна громада»; мають національний(«територіальна громада — держава») і міжнародний («територіальна громада —аналогічні інституції іноземних держав») характер.
Відповіднодо цього зовнішні функції територіальних громад можна класифікувати за певнимикритеріями, зокрема: 1) за об'єктами зовнішньої діяльності територіальнихгромад, тобто за певними галузями і сферами життя (наприклад,зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, зовнішньосоціальна,зовнішньокультурна, зовнішньоекологічна); 2) за рівнями управління (наприклад,стосунки між територіальними громадами; зв'язки між громадами й державою та їїорганами; міжнародні зв'язки територіальних громад).
Зовнішнійхарактер цих функцій зумовлений діяльністю місцевих жителів позаадміністративно-територіальними межами існування окремої територіальноїгромади, вирішенням певних питань та реалізацією місцевих інтересів, що маютьспільне значення для декількох територіальних громад.
Так,зовнішньополітична функція територіальних громад має свій вияв у формуванніасоційованого рівня самоврядування — районних і обласних рад, що представляютьспільні інтереси територіальних громад, у формуванні органів державної влади, вучасті у всеукраїнських референдумах тощо.
Зовнішньоекономічнафункціятериторіальних громад виявляється в укладенні в установленому законодавствомпорядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції,виконання робіт і надання послуг, в організації спільних підприємств, утвореннівільних економічних зон. Подібна діяльність є одним з перспективних напряміврегіонального розвитку в сучасний період. До числа факторів, що враховуютьсяпри формуванні вільних економічних зон, слід віднести волю місцевих жителів(наприклад, проведення місцевого референдуму).
Зовнішнісоціально-культурні функції територіальних громад мають свій вияв в організаціїта проведенні різноманітних фестивалів, конференцій, семінарів за участюпредставників різних територій, відкритті спільних центрів і установ, щоспеціалізуються па вирішенні культурних питань. Серед багатьох формміжнародного культурного співробітництва, що використовуються місцевими радами,найбільший інтерес становлять обміни творчими колективами, виставами,виставками, інформаційними полосами газет і статтями часописів і т. ін., щодозволяє зарубіжній спільноті та мешканцям міст і селищ-партнерів більш глибокопізнати розмаїття культурного життя України. Найбільш ефективними виступаютьформи безпосереднього співробітництва (професійні та молодіжні обміни, масовийі спеціалізований туризм, співробітництво навчальних і професійних закладівтощо), які дозволяють реалізовувати міжнародні гуманітарні зв'язки, що входятьдо системи глобальних крос-культурних комунікацій. Завдяки цьому Українабезпосередньо має позадержавну систему міжнародного культурногоспівробітництва, що спрямована на вирішення важливих завдань зовнішньоїполітики Української держави і суттєво доповнює систему міждержавних культурнихвідносин.
Соціально-культурніта господарські зв'язки територіальних громад на міжнародній ареніактивізуються, завдяки практиці співробітництва міжнародних неурядовихорганізацій місцевих влад, міжнародних міжурядових організацій, а такожбезпосереднім контактам органів місцевого самоврядування різних країн світу.Виділення зовнішньоекологічної функції серед зовнішніх функцій територіальнихгромад зумовлено тим, що екологічні проблеми сучасності вже вийшли за межіконкретної територіальної одиниці, набувши не тільки регіонального ідержавного, а й транснаціонального характеру (наприклад, катастрофа на ЧАЕС).Але ці проблеми повинні вирішуватися як на міжурядовому рівні, так і в межахмісцевого самоврядування (наприклад, створення спільних природоохороннихпроектів за участю суб'єктів державного управління та місцевогосамоврядування). Отже, комплекс зовнішніх функцій територіальних громад маєсвій вияв поза «кордонами» певної територіальної громади. Такі функціїхарактеризують включеність локальних колективів в оточуюче співтовариство,вказують на їх особливе місце у системі місцевого самоврядування і розкриваютьроль цих спільнот у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.
Протеподіл функцій територіальних громад на внутрішні й зовнішні не позбавляє їхвзаємного зв'язку. Усі вони являють собою ту чи іншу систему функцій, в межахякої кожній із них, відповідно до її змісту і значення, відведене своє місце.Внутрішні й зовнішні функції територіальних громад перебувають в постійнійвзаємодії в межах єдиної функціональної діяльності, взаємодії, зумовленоїприродою муніципальної демократії. Зовнішні функції територіальних громадпохідні від внутрішніх потреб і завдань, вирішити які прагне місцевесамоврядування. Зовнішні функції виступають як певне продовження внутрішніхфункцій територіальних громад. Щільний взаємозв'язок внутрішніх і зовнішніхфункцій зумовлений їх спільною спрямованістю на вирішення питань місцевогозначення та подальший розвиток локальної демократії в Україні.
Напогляд деяких учених, зокрема М.О. Баймуратова та О.В. Батанова, важливезначення має відігравати класифікація функцій територіальних громад відповіднодо статусу адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких здійснюютьмісцеве самоврядування певні локальні колективи2.
Відповіднодо цього можна виділити функції територіальних громад сіл і селищ, функціїтериторіальних громад міст (районного підпорядкування) і територіальних громадрайонів у містах (де вони створюються), а також функції територіальних громадміст обласного підпорядкування, міст Києва та Севастополя. На жаль, подібнийподіл і групування функцій територіальних громад майже не відображений успеціальній літературі. Складність проблеми щодо класифікації за данимикритеріями полягає в тому, що комплекс функцій, які виконують «різнорівневі»територіальні громади, за своєю природою не розрізняється між собою, оскількиспрямовані на вирішення однакових питань — питань місцевого значення. Тобто засвоєю сутністю, за об'єктами управлінського впливу вони тотожні. Проте, надумку авторів, чітке розмежування функцій територіальних громад, згідно зподілом території України на адміністративно-територіальні одиниці, відповіднодо якого будується система державних органів і система місцевогосамоврядування, стане на перешкоді втручання місцевих органів державноївиконавчої влади та органів територіальних громад, що функціонують на вищих«поверхах» адміністративно-територіального устрою, у справи територіальноїгромади, яка функціонує на нижчому рівні адміністративно-територіальногоподілу, сприятиме цивілізованому співробітництву територіальних громад з іншимисуб'єктами місцевої влади відповідності до принципів місцевого самоврядування.
Васпекті становлення і реалізації функцій територіальної громади певний інтересмає характер її взаємовідносин з іншими інститутами місцевого самоврядування.Найбільш значущими тут є відносини з органами місцевого самоврядування і місцевимиорганами виконавчої влади. Зміст зв'язків «територіальна громада — місцеварада» і «територіальна громада — місцева державна адміністрація» становлятьвідносини, пов'язані:
а) з формуванням громадами місцевих представницьких установ;
б) ізздійсненням населенням за місцем проживання управління державними тагромадськими справами в повсякденній діяльності місцевих рад і місцевихдержавних адміністрацій. Особливість даних відносин полягає в тому, щотериторіальні колективи виступають управляючими суб'єктами не безпосередньо, аопосередковано — через інститути державної влади і управління, а такожмісцевого самоврядування;
в) ізздійсненням територіальними громадами функцій контролю за місцевими органамиуправління і місцевого самоврядування. У цій групі переважають формибезпосередніх зв'язків жителів з органами місцевого самоврядування. У межахцієї групи реалізуються відносини, пов'язані з проведенням звітів депутатівмісцевих рад, дострокового припинення повноважень місцевих рад тощо. Здійсненняконтролю територіальною громадою за місцевими органами управління, що єагентами центральної влади, здійснюється опосередковано через місцеві ради.
Усистемі цих зв'язків формуються і реалізуються контрольна та фінансово-бюджетнафункції територіальної громади. Контрольна функція виявляється, наприклад, уздійсненні загального контролю за діяльністю представницьких органів місцевогосамоврядування, сформованих самою територіальною громадою (ч. 1 ст. 141Конституції України). Ст. 142 Конституції визначає принципові засади формуванняі структуру фінансової основи місцевого самоврядування в Україні. Це зумовлено,насамперед, тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядуваннябагато в чому залежить від наявності у володінні та вільному розпорядженні територіальнимигромадами фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених наних завдань.
Складовоючастиною матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є прибуткимісцевих бюджетів та інші кошти, якими можуть розпоряджатися органи, обранітериторіальними громадами. Самостійність місцевих бюджетів забезпечуєтьсянаявністю власних прибуткових джерел і правом визначення напрямів їхвикористання. Іншим органам і організаціям заборонено втручатися у складання,затвердження та виконання місцевого бюджету. Територіальні громади сіл, селищ іміст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконанняспільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальнихпідприємств, організацій і установ, утворювати для цього відповідні органи іслужби. Також територіальні громади встановлюють місцеві податки і зборивідповідно до законодавства.
Матеріально-технічнафункція територіальних громад полягає в управлінні об'єктами комунальноївласності, у піклуванні про підтримку систем, що забезпечують життєдіяльністьнаселених пунктів (водопостачання, пожежна безпека, каналізація, транспортнесполучення). Територіальні громади мають право володіти, користуватися ірозпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що належить їм. Вониможуть передавати об'єкти комунальної власності в тимчасове або постійнекористування, здавати в оренду, продавати згідно із законами про приватизацію,а також перерозподіляти на конкурсній основі між власними підприємствами,організаціями та установами.
Своєсоціальне призначення місцеве самоврядування може оправдати, лише ефективноуправляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцевіфінанси. Держава визнає за місцевим самоврядуванням право самостійно вирішувативсі ці питання. Тому територіальні громади, здійснюючи місцеве самоврядування,беруть на себе відповідальність за ефективність управління комунальним майном імісцевими фінансовими ресурсами.
Уцілому ці функції слугуватимуть формуванню матеріальної і фінансової основмісцевого самоврядування.
Великезначення має функція соціального контролю та захисту інтересів і прав місцевогосамоврядування. Вона полягає в реалізації різних інтересів, захистігарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів-членівтериторіальних громад і вживанні заходів щодо зміцнення громадського порядку.
Взаємовідносинитериторіальної громади з органами самоорганізації населення також різноманітні.Останні розглядаються як самостійний інститут системи місцевого самоврядуванняі повинні забезпечувати: перехід від організації роботи за місцем проживання дорозвитку колективної діяльності самих жителів; постійну участь жителів усоціальному контролі за діяльністю державного апарату; вплив на формуваннядумки територіальних громад і т. ін. Отже, формується інформаційна функціятериторіальних громад, що має двосторонній напрям: вона виявляється не тільки увідносинах «територіальна громада — органи самоорганізації населення», а й увідносинах «територіальна громада — конкретний мешканець відповідноїтериторії». Тут вона реалізується в інформуванні членів громади про роботуорганів місцевого самоврядування, про стан муніципального господарства,реалізацію принципу гласності в муніципальній діяльності, що є важливою умовоюзабезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, атакож контролю за роботою органів місцевого самоврядування. Дана функція можереалізовуватися через розвиток інститутів муніципальної статистики,інформаційної служби й муніципального маркетингу.
Такимчином, територіальні громади, реалізуючи право на місцеве самоврядування,здійснюють велике коло функцій технологічного характеру, що сприятимеефективнішому вирішенню питань місцевого значення, які постають перед жителямипевних територій.
Характеристикаосновних напрямів і видів муніципальної діяльності жителів відповіднихтериторій дозволяє дійти висновку, що комплекс функцій їхніх локальнихколективів і спільнот утворює певну систему, елементи якої (окремі функції)спрямовані на вирішення окремих завдань місцевого значення, а в цілому вона(система функцій) має на меті здійснення територіальними громадами права намісцеве самоврядування.
Критеріямивиділення окремих функцій територіальних громад, їх класифікації ісистематизації є об'єктивний характер комплексу завдань, вирішити які прагнемісцеве самоврядування і предметна характеристика діяльності територіальнихгромад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування. Наскільки багатогранній різнопланові завдання, що постають перед місцевим самоврядуванням, настількирізноманітні за змістом і напрями діяльності територіальних громад, тобто їхфункції. Діапазон функцій, здійснюваних територіальними громадами, дужеширокий. Систему цих функцій складають функції як аналогічні функціям держави,так і ті, що властиві виключно або переважно суб'єктам місцевогосамоврядування.
Охарактеризованіфункції щільно взаємопов'язані та взаємно доповнюються. Визначення та чіткийрозподіл функцій територіальних громад як основних суб'єктів місцевого самоврядуваннясприятиме зміцненню правового статусу цих інститутів, вдосконаленню механізмівїх функціонування і реалізації, а також створенню системи гарантій прав ісвобод громадян-членів територіальних громад, їхніх самодіяльних об'єднань іформувань у процесі їх самоврядування, взаємної відповідальності держави тасамоврядування громадян.
Поглибленийрозвиток демократичних процесів припускає чітке закріплення в конституційномузаконодавстві політико-правового статусу територіальних громад як первинногосуб'єкта місцевого самоврядування. Це прямо пов'язано зі становленням ірозвитком функцій територіальної громади та її повноважень, що мають бутизакріплені в законодавстві й у соціальній практиці повинні виявлятися впроцесах становлення правосуб'єктності територіальної громади.
Проблемавизнання особи чи організації суб'єктом права виникає при поширенні наконкретну особу чи організацію дії відповідних правових норм. Кожен суб'єктправа внаслідок дії того чи іншого закону, незалежно від участі його в тих абоінших правовідносинах, має певний комплекс прав і обов'язків. Усі ці права йобов'язки складають зміст правосуб'єктності або правового статусу конкретноїособи чи організації.
Правосуб'єктністьяк категорія юридичної науки слугує цілям визначення кола суб'єктів, що можутьбути учасниками суспільних відносин, регульованих правовими нормами. Той, хтомає правосуб'єктність, і є суб'єктом права, тобто учасником правовідносин'.Дослідження правосуб'єктності територіальних громад є перспективним напрямомвітчизняної науки муніципального права. У теорії права існує поділправосуб'єктності на загальну, галузеву і спеціальну. Галузеваправосуб'єктність являє собою здатність особи бути учасником правовідносин тієїабо іншої галузі права; спеціальна правосуб'єктність обмежується певним коломправовідносин у рамках даної галузі права; загальна правосуб'єктність — цездатність особи в рамках даної правової системи бути суб'єктом права взагалі.
Віднесеннядо однієї з наведених категорій правосуб'єктності територіальної громади маєпевні труднощі. Якщо порівнювати правосуб'єктність територіальної громади зправосуб'єктністю громадських об'єднань, то між ними можна виявити певнуподібність. Громадські об'єднання відрізняються від органів держависпецифічними формами об'єднання громадян у різноманітні колективи і спілки надобровільній, самодіяльній основі зі специфічними методами роботи, заснованоїна організаційній ініціативі їхніх членів на засадах самодіяльності ісамоврядування. Визначальним тут є те, що права й обов'язки громадськихоб'єднань конкретизуються в більшості випадків їхніми статутами абоположеннями, що приймаються самими громадськими об'єднаннями.
Територіальнагромада як колективний суб'єкт права за загальними ознаками подібна до такихсуб'єктів права, як громадська організація, тому що її діяльність добровільна імає самодіяльний характер. Якщо громадська організація виникає і набуваєнеобхідної організованості на основі волевиявлення її членів, то територіальнагромада існує тільки тому, що держава з допомогою законодавчих актів ужевизначила її існування як спільноти людей (громадян держави, іноземнихгромадян, апатридів, біженців), котрі мешкають у конкретному населеному пункті,мають нерухоме майно, а також є платниками місцевих податків і зборів.
Якправильно зазначала Н.І. Руда, факт виникнення територіальної громадифіксується не з моменту волевиявлення тих, хто об'єднався між собою й увстановленому порядку зареєстрував свій статут або положення, а з моменту, колипарламент прийняв законодавче рішення про утворення територіального колективу,наділив його правом самостійно вирішувати питання місцевого значення.
Навідміну від членства у громадській організації, членом територіальної громадиіндивід може стати не тоді, коли він добровільно зафіксує своє членство,виконуючи певні статутні вимоги, а тоді, коли він народився або став мешкати втому чи іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати певне нерухомемайно в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці і бути платникомкомунальних податків. Правосуб'єктність фізичної особи як члена територіальноїгромади виникає з дня досягнення 18-літнього віку.
Відмітноюрисою громадського об'єднання і територіальної громади є також їхній об'єктнийсклад — вони впливають на об'єкти, що значно відрізняються один від одного.Істотною відмінністю між об'єктами, на які впливають аналізовані нами суб'єкти,є те, що до об'єктів місцевого самоврядування належать не тільки питаннямісцевого значення (які при глобалізації аналізу можна визнати як ідентичні дляцих двох видів суб'єктів), а й делеговані державою повноваження.
Уявляється,що в перспективі територіальна громада стане тим колективним суб'єктом права,який характеризуватиметься належною нормативною урегульованістю (законами,указами, постановами), тісно взаємозалежною із саморегулюючими локальними(корпоративними) нормами (статутами, положеннями, рішеннями, прийнятими самимитериторіальними колективами). Уявляється, що в цьому питанні законодавець пішовправильним шляхом демократичних держав, закріпивши у ст. 19 Закону України «Промісцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. право органів місцевогосамоврядування на прийняття статутів територіальної громади села, селища,міста, у рамках яких можуть закріплюватися специфічні особливості організації ідіяльності окремих самоврядних одиниць. Це стало свідченням довіри держави доорганів локальної демократії і, що не менш важливо, з допомогою такої локальноїнормотворчості з'явилася реальна можливість найбільш повного врахуванняінтересів територіальних громад.
Статут(устав, положення чи хартія) територіальної громади покликаний детальноконкретизувати її права й обов'язки, визначити вид (модель) обраногопредставницького органу, його структурний і кількісний склад, порядок укладеннярізноманітних договорів і угод, де визначатиметься процедура їх затвердження іприйняття, обсяг матеріальної та іншої відповідальності, а також спосіб і умовивнесення змін до них. Подібні «комунальні конституції», на думку О. О. Карлова,мають стати дійсним робочим інструментом для депутатів і співробітниківвиконавчого апарату, взагалі громадян.
ЗаконодавствоУкраїни про місцеве самоврядування (зокрема, профільний Закон України від 21травня 1997 р., ст. 19) закріпило право територіальної громади села, селища іміста на прийняття їхніми представницькими органами на основі Конституції та вмежах цього Закону статутів відповідних територіальних громад. Основною метоюприйняття таких документів є урахування історичних, національно-культурних,соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядуванняпевною територіальною громадою. Разом з тим слід враховувати, що право — неєдиний нормативний регулятор діяльності колективного суб'єкта права. Об'єктивнонеобхідним і не менш важливим нормативним регулятором суспільних відносин є тісоціальні норми, що виробляються самими колективними об'єднаннями, —корпоративні норми. Вони можуть фіксуватися як у факультативних актах(статутах, положеннях), так і в локальних — внутрішньоорганізаційних нормах.Звідси можна дійти висновку, що фактично реальне положення колективнихсуб'єктів права нормативно відбивається і закріплюється як в основних державнихзаконодавчих актах, так і у факультативних локальних нормах.
Наоснові цього уявляється, що першочергове значення в розглядуваному питанніодержує розробка узагальненого наукового поняття правового статусутериторіальної громади. У свою чергу, здається необхідним, щоб профільний законпро місцеве самоврядування визначав уніфіковане для всіх територіальних громадсіл, селищ, міст коло повноважень, яке б забезпечило їхні реальні суб'єктивніправа, гарантуючи широку й активну участь жителів як членів територіальноїгромади в усіх сферах місцевого самоврядування.
Так,соціальні місцеві інтереси кожного окремого громадянина й територіальноїгромади в цілому опосередковані нормами права й виступають у ролі їхніхсуб'єктивних прав. Стосовно цього слід додати, що якщо у сучасній юридичнійлітературі досить широко дискутується проблема законних інтересів особистості,то питання щодо законних інтересів колективних суб'єктів права назагальнотеоретичному рівні достатньою мірою ще не розроблене.
Надумку Б. Гурнея, у вузькому розумінні статус місцевих колективів означаєпорядок обрання членів місцевих асамблей і сукупність норм, що регулюють їхнюдіяльність. Розробка цих норм не належить до компетенції місцевихпредставницьких органів. Може мати місце і гнучка система «основних законів»,що дозволяє визначати статуси відносно особливостей кожного виборчого округуабо типів виборчих округів. Встановлення єдиного статусу місцевих колективів неє обмеженням ідеї децентралізації, тому що «… хоча законом і встановленооднаковий порядок, місцевим колективам… надається можливість вносити в ньогоз урахуванням місцевих умов досить значні зміни».
Ужезазначалося, що територіальні громади й органи місцевого самоврядування, щоформуються, мають виступати як захисники прав жителів-членів територіальнихколективів. При цьому основними напрямами діяльності з захисту прав членівтериторіальної громади є:
— діяльність органів місцевого самоврядування і органів громадськогосамоврядування із забезпечення реалізації прав членів територіальної громади,включаючи діяльність депутатів місцевих рад;
— особиста участь членів територіальної громади в захисті своїх інтересів;
—судовий захист прав членів територіальної громади.Найширші повноваження іззахисту інтересів членів територіальної громади надані місцевим радам — вонизабезпечують реалізацію соціальних прав громадян у сфері надання житла,соціального забезпечення, медичної допомоги, освіти тощо.
Ефективнадіяльність місцевих рад у захисті прав членів територіальної громади можливапри широкому залученні населення до процесу вироблення і прийняття рішень,формування та урахування громадської думки територіальних громад на рівнімікрорайону, кварталу тощо, що фактично випадає із сфери діяльності депутатів.Вирішення проблеми можливе на основі Положення або Типового статуту «Проправовий статус територіальних громад і громадського самоврядування громадян вУкраїні». Структура територіальних громад, на думку Д.Я. Гараджаєва і В.О.Кураніна, має включати:
а) порядокформування органів громадського самоврядування;
б) визначенняролі місцевих рад з підтримки цих органів;
в) повноваження(компетенцію) територіальних громад і громадського самоврядування;
г) створеннясамостійної фінансової бази органів громадського самоврядування на основізакріплення в законі бюджетного фінансування діяльності цих органів.
Тількив цьому разі синтез права і дійсної (матеріальної) можливості самостійноговирішення соціальних програм у масштабі факультативних територіальнихколективів стане ефективним заходом задоволення інтересів жителів-членівтериторіальної громади.
Розробляючипитання визначення правового статусу територіальної громади, слід враховуватиспецифіку цього суб'єкта права, що полягає, на думку Н.І. Рудої, у тому, якеорганізаційне забезпечення закону тут здійснюється безпосередньо самимитериторіальними громадами без участі державних органів і їхніх посадових осіб.
Разомз тим, не можна не зазначити й те, що повноваження територіальних громад, завинятком форм здійснення безпосередньої демократії, в Законі України «Промісцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. прямо нерегламентовані, їх можна вивести опосередковано з повноважень органів місцевогосамоврядування, сформованих територіальними громадами, і повноважень виконавчихорганів місцевого самоврядування.
Ігноруванняправосуб'єктності територіальних громад — єдиного на території соціальногосубстрату, що має власні інтереси й визначає соціально-політичне, економічне,демографічне та культурологічне лице території, її потенціал у міжрегіональних(внутрішньодержавних, міжнародних, зовнішньоекономічних) відносинах, є істотним«бар'єром» на шляху становлення регіоналізму як державної політики —системоутворюючої домінанти, яка не тільки визначає напрями розвиткудержавності в Україні, а й ефективно сприяє демократії, стабільності й розвиткукраїни.
Томуневипадковим є становлення повноцінних територіальних громад, що мають реальнуправосуб'єктність перебувати в центрі уваги законодавця, свідченням чого єпередбачене Концепцією адміністративної реформи в Україні завдання«затвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевогосамоврядування».
4. Основні форми діяльності територіальних громад
Основнимиформами діяльності територіальних громад є форми їх безпосереднього (прямого)волевиявлення, спрямовані на забезпечення здійснення безпосередньотериторіальними громадами самоврядування в межах Конституції і законів України.
Існуванняі законодавче закріплення таких форм діяльності територіальних громад є нетільки свідченням широкої локальної децентралізації, а й доповненням їївнутрішньомуніципальною децентралізацією, що виявляється розвитком і вдосконалюваннямгромадських засад у діяльності місцевих співтовариств і розкріпаченнямсамодіяльної активності членів таких співтовариств—жителів певних територій,об'єднаних у громаду.
Становленняі розвиток форм діяльності територіальних громад в Україні — це дуже актуальніпроблеми у становленні та функціонуванні самого інституту місцевогосамоврядування, тому що ці форми засновані на розкріпаченні громадянськоїініціативи місцевих співтовариств, зростанні соціальної активності кожногожителя, залученні населення в самоврядний процес.
Разомз тим, визнаючи нагальну потребу розвитку організаційної самодіяльностінаселення, деякі автори справедливо виступають проти інституціональногозмішання державно-апаратних і громадсько-самодіяльних структур, тобто протизмішання публічно-владного і громадського. Так, М.О. Краснов вважає, що,«наважившись… на внутрішнє життя громадських формувань, держава (в особіреспубліканського законодавця або місцевої Ради) у зав'язку вб'є управлінськіклітини, що при правильному догляді за ними могли б у майбутньому скластитканину реального самоврядування і вже у всякому разі стати осередкамиформування психології свободи і відповідальності».
Доформ безпосереднього волевиявлення територіальних громад, що одержали своєзаконодавче закріплення, належать місцеві вибори і референдуми, загальні зборигромадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.
Місцевівибори і референдуми в Україні мають конституційну і законодавчу регламентацію.
Незважаючина конституційне закріплення територіальної громади як первинного суб'єктамісцевого самоврядування, вона, внаслідок об'єктивних причин, не може і незможе здійснювати перманентне і цілеспрямоване управління локальними процесамив рамках адміністративно-територіальних одиниць (виняток, як уявляється,складають форми самоорганізації населення, у рамках яких вирішує свої потребитільки частина членів територіальної громади) з метою реалізації питаньмісцевого значення. Підтвердженням цьому слугують різнорівневі й різноцільовіінтереси жителів конкретних населених пунктів — членів територіальних громад,що в межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлінськоїланки практично не піддаються координації та іншому управлінському впливу.Звідси об'єктивного характеру набуває необхідність формування представницькихорганів територіальної громади. Сформовані самою громадою з числа її членів,представницькі органи могли б декларувати інтереси громади з метою їхподальшого вирішення.
Наявністьу Конституції України великої кількості норм, що регламентують існування іфункціонування органів місцевого самоврядування, свідчить про конституційнозумовлене ставлення до місцевого самоврядування як до інституту, який має, здержавної точки зору, найважливіше значення, що підтверджується формулою ст. 38Конституції України про право всіх громадян «брати участь в управліннідержавними справами, у всеукраїнському і місцевих референдумах, вільно обиратиі бути обраними в органи державної влади й органи місцевого самоврядування».Здається, що при широкому тлумаченні цієї формули право всіх громадян «братиучасть в управлінні державними справами...» не тільки не обмежується гарантієюмати своїх представників в органах державної влади, а й фактично поширюється навсі органи влади народу, включаючи також органи місцевого самоврядування.
Прирозумінні місцевого самоврядування як специфічного рівня і форми владарюванняувагу слід акцентувати на специфіці питань, що підлягають вирішенню черезоргани місцевого самоврядування, а також на розмірах території, в межах якоїфункціонує відповідна територіальна громада. Місцеве самоврядування виступає якспецифічна діяльність з вирішення питань місцевого значення, тобто питаньбезпосереднього забезпечення життєдіяльності членів територіальної громади.Отже, цю діяльність може здійснювати не кожний її представник, а тільки той,хто, по-перше, відповідає вимогам закону, що ставляться до кандидатів удепутати, по-друге (що, як уявляється, є не менш важливим), має достатні знанняі кваліфікацію і йому виявили довіру члени територіальної громади. Здається,саме в цьому і виявляється сутність місцевих виборів.
Відповіднодо Конституції України (статті 71, 141), територіальні громади селищ, міст наоснові загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосуванняобирають терміном на чотири роки депутатів сільських, селищних, міських рад, атакож сільського, селищного, міського голову, котрий очолює виконавчий органради і головує на її засіданнях. Основні принципи, особливості та порядокпідготування і проведення виборів депутатів місцевих рад (сільських, селищних,міських, районних у містах, районних, обласних) і сільських, селищних, міськихголів визначаються Законом України «Про вибори депутатів Верховної РадиАвтономної Республіки Крим, місцевих рад сільських, селищних, міських голів»від б квітня 2004 р.
Такимчином, територіальні громади сіл, селищ, міст, що функціонують на базовомурівні місцевого самоврядування, з допомогою місцевих виборів формуютьпредставницькі органи місцевого самоврядування не тільки свого рівня, а йасоційованого рівня місцевого самоврядування (районні, обласні ради).
Місцевівибори є такою формою діяльності територіальної громади, в якій найбільшяскраво і рельєфно виявляється її статус первинного суб'єкта місцевогосамоврядування: з допомогою місцевих виборів територіальна громада формуєпредставницький орган місцевого самоврядування, який потім, відповідно дочинного законодавства, діє від її імені й реалізує в більшій частині її функціїі повноваження.
Місцевийреферендум єнайвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальноїгромади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актомлокальної нормотворчості територіальної громади, який дозволяє їй брати прямуучасть в управлінні місцевими справами.
Згідноіз ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня1997 р., місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питаньмісцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевогореферендуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим абоіншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум неможуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державноївлади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконанняна відповідній території. Порядок призначення та проведення місцевогореферендуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом,визначається законом про референдуми.
Відповіднодо ст. 70 Конституції України, право голосу на виборах і референдумах маютьгромадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.
Згідноіз Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991р., місцеві референдуми провадяться в межах адміністративно-територіальниходиниць; рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу щодорішень рад, на території яких він проводиться; ці рішення не потребуютьбудь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або зміненілише в порядку, передбаченому цим Законом.
Відповіднодо зазначеного Закону, предметом місцевого референдуму може бути: прийняття,зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України довідання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальниходиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчихорганів.
Уст. 6 згаданого Закону визначені питання, що можуть бути винесені на місцевіреферендуми. Оскільки вони мають належати лише до відання місцевогосамоврядування, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасуваннязаконних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені довідання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначеннямі звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевоїради та її виконавчих органів.
Проведенняреферендумів з питань, що не належать до відання органів місцевогосамоврядування, не допускається, а результати таких референдумів визнаютьсятакими, що не мають юридичної сили.
Загальнізбори громадян за місцем проживання — це одна з форм безпосередньої участі громадян у вирішенніпитань місцевого значення (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про місцевесамоврядування в Україні від 21 травня 1997 р.). Під загальними зборамирозуміється збір усіх або частини жителів села (сіл), селища, міста длявирішення питань місцевого значення.
Навідміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевогозначення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори провадятьсяна рівні «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст якадміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів,мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальноїгромади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевогосамоврядування.
Історичнапрактика місцевого самоврядування свідчить, що загальні збори громадян є однієюз найбільш масових форм безпосередньої демократії. Вони найбільш доступні длягромадян і є одним з найефективніших засобів їх самоорганізації. Загальні зборизабезпечують громадянам реальну можливість поєднання колективного обговоренняпитань і прийняття рішень з їх особистою активністю та ініціативою, які виявляютьсяв різних організаційних та організаційно-правових формах (запитаннях, виступах,участі в голосуванні тощо). Тому загальні збори відіграють важливу роль усистемі місцевого самоврядування, виступають формою залучення громадян доздійснення найрізноманітніших управлінських функцій.
Загальнізбори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищними, міськимиголовами, виконавчими органами відповідних рад, органами територіальноїсамоорганізації населення для обговорення найважливіших питань, що зачіпаютьінтереси громадян, формування органів місцевого самоврядування та інші питання.
Узагальних зборах мають право брати участь громадяни, мешканці територіальнихгромад з правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальнійгромаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органівмісцевої влади. З цим статусом деякі автори пов'язують право здійснювати впливна політичні, економічні, культурні, соціальні, екологічні та інші процесирозвитку територіальної громади. І хоча Закон забороняє будь-які обмеженняправа громадян на участь у загальних зборах громадян (залежно від раси, кольорушкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного тасоціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповіднійтериторії, за мовними чи іншими ознаками), фактично у загальних зборах неможуть брати участь іноземні громадяни й особи без громадянства, які постійнопроживають в Україні на відповідній території та фактично є членами відповіднихтериторіальних громад.
Нанашу думку, таке положення не відповідає вимогам Конвенції про участь іноземціву суспільному житті на місцевому рівні, яка прийнята Радою Європи в лютому 1992р. та передбачає заходи щодо прискореної інтеграції іноземців у територіальні громадина локальному рівні, в тому числі шляхом їх залучення до участі в місцевихвиборах та інших формах діяльності громади. Хоча ця Конвенція ще не набулаюридичної сили в Україні, однак процес приєднання до неї держав-членів РадиЄвропи триває. Виходячи з того, що Україна є членом цієї організації і будеобов'язково підписувати цю міжнародну міждержавну угоду, є необхідним ужесьогодні трактувати питання участі іноземців у різних формах діяльностітериторіальних громад, у тому числі в їх загальних зборах, відповідно доположень цієї Конвенції. На нашу думку, потребує також зміни найменування ст. 8«Загальні збори громадян» Закону України від 21 травня 1997 р. на «Загальнізбори жителів».
Пункт2 ст. 8 Закону встановлює, що рішення загальних зборів громадян враховують усвоїй діяльності органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міськіради, що представляють відповідні громади.
Згідноз п. З ст. 8 згаданого Закону, передбачається, що порядок проведення загальнихзборів громадян за місцем проживання (періодичність, місце проведення, способиоголошення про збори, способи прийняття та оприлюднення рішень тощо)визначається законом і статутом територіальної громади.
Спеціальнимиформами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, відповідно дочинного законодавства про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи тагромадські слухання.
Правотериторіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.
Цеправо територіальної громади може бути обумовлено виходячи з тлумачення ст. 140Конституції Україні, згідно з якою місцеве самоврядування здійснюєтьсятериторіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевогосамоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.Розвиваючи це положення, ст. 9 згаданого Закону закріплює право членівтериторіальної громади ініціювати розгляд у раді (у порядку місцевоїініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Цеможуть бути питання, пов'язані з:
• управлінням майном, що перебуває у комунальній власності;
• затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвиткуі контролем за їх виконанням;
• встановленням місцевих податків і зборів відповідно до закону;
• забезпеченням проведення місцевих референдумів і реалізацією їхрезультатів;
• утворенням, реорганізацією та ліквідацією комунальних підприємств,організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньою діяльністю та ін.
Відповіднодо п. 2. ст. 9 Закону, порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд радивизначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутомтериторіальної громади. Тобто, надаючи таке право органам місцевогосамоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесення місцевоїініціативи на розгляд ради, що дає змогу найбільш оптимально враховуватиісторичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливостіздійснення місцевого самоврядування, але на основі Конституції України та вмежах цього Закону.
Слідмати на увазі, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленомупорядку, підлягає обов'язковому розгляду на засіданні ради, що відбувається увідкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.Цим самим Закон забезпечує гласність і відкритість роботи органів місцевогосамоврядування (п. З ст. 9 Закону).
Згідноз п. 4 ст. 9, рада, розглянувши питання, внесене на розгляд шляхом місцевоїініціативи, приймає рішення. Це рішення, яким би воно не було, обов'язково маєбути оприлюднене. Порядок оприлюднення визначається органом місцевогосамоврядування або статутом територіальної громади. Слід зазначити, що порядокоприлюднення такого рішення залежить від території громади, чисельності її мешканців,технічних і фінансових можливостей тощо. Як правило, оприлюднення рішеньвідбувається через їх опублікування в одній або декількох щоденних газетах,повідомлення через інші засоби масової інформації (радіо, телебачення тощо),шляхом видання відомчого бюлетеня ради та, у крайньому разі, через вивішуванняпублічних оголошень на дошці об'яв, встановлених у певних місцях на територіїгромади.
Відповіднодо ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня1997 р., територіальна громада має право провадити громадські слухання — зустрічатисяз депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування,під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушуватипитання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать довідання місцевого самоврядування.
Правоваприрода цієї, як і більшості інших форм діяльності, територіальної громадитакож випливає зі змісту ст. 140 Конституції України, яка проголошує первиннимсуб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду як певнусамоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метоюзадоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів, а також захистусвоїх законних прав та інтересів. Тому в Конституції прямо йдеться пропідвищення ролі різноманітних форм безпосередньої участі територіальних громад— жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами. І хоча КонституціяУкраїни не конкретизує самих форм участі громадян у здійсненні місцевогосамоврядування, вона залишає їх для врегулювання окремими законами.
Конкретизуючина законодавчому рівні громадські слухання, ст. 13 установлює, що територіальнагромада, по-перше, має право провадити такі слухання; по-друге, встановлюється,що ці слухання відбуваються у формі зустрічей членів територіальної громади здепутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування;по-третє, Закон надає право членам територіальної громади під час слуханьзаслуховувати звіти депутатів відповідних рад про їхню роботу в цілому або зякогось конкретного питання, а також порушувати проблеми та вносити пропозиціїщодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевогосамоврядування.
Пропозиції,що вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковомурозгляду органами місцевого самоврядування (п. З ст. 13 Закону). Цим ще разпідкреслюється те значення, яке відіграє територіальна громада у вирішенніважливих питань місцевого значення.
Сліднагадати, що Закон не визначає порядок організації, періодичність, термінипроведення громадських слухань, надаючи право регулювати ці питаннятериторіальній громаді. Але, закріплюючи в п. 2 ст. 13 Закону положення про те,що такі громадські слухання провадяться не рідше одного разу на рік,законодавець зазначає важливість цієї форми безпосередньої участітериторіальних громад в управлінні місцевими справами.
Представницькийорган місцевого самоврядування, приймаючи статут територіальної громади села,селища, міста і передбачаючи в ньому таку форму безпосередньої участітериторіальних громад в управлінні місцевими справами, як громадські слухання,має враховувати необхідність забезпечення відповідної регулярності такихслухань, тобто проведення їх через приблизно однакові відтинки часу, а такожнайбільш зручний як для жителів, так і для депутатів і посадових осіб місцевогосамоврядування час.
Отже,безпосереднє волевиявлення членів територіальної громади, пов'язане з їхнімвступом у сферу суспільно-політичного життя, можна класифікувати за кількомаосновами1.
По-перше,це самореалізація членами територіальної громади власних запитів, у тому числісамостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б)індивідуальних; в) кадрових (на місцевих виборах і референдумах).
По-друге,це самозаява членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборахгромадян за місцем їхнього проживання, з допомогою місцевих ініціатив).
По-третє,це участь територіальної громади у відправленні органами місцевогосамоврядування владно-управлінських функцій: а) участь в обговоренні проектівмісцевих планів і програм, проектів нормативних актів, прийняття рішень про їхреалізацію; б) участь у здійсненні вже прийнятих планів, програм, актів; в)оцінка результатів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування,загального положення справ у рамках своєї громади, в окремих галузях місцевогожиття (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання,місцеві ініціативи, громадські слухання).
По-четверте,це контроль з боку членів територіальної громади за діяльністю органів іпосадових осіб місцевого самоврядування і депутатів (місцеві вибори, громадськіслухання).