План
Вступ. 2
Розділ 1. Теоретичніоснови місцевого самоврядування. 7
1.1 Історіяфункціонування територіальних громад на теренах України. 7
1.2 Теорії та системи організації муніципальних органів. 14
Розділ 2. Організація місцевого самоврядування в Україні 19
2.1 Поняття та система місцевого самоврядування в Україні 19
2.2 Повноваження, функції і гарантії місцевогосамоврядування. 37
2.3 Представницькі органи місцевого самоврядування. 44
Розділ Ш. Реформування місцевого самоврядування. 100
Висновки. 106
Вступ
Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової державиє наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме через місцевесамоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народомбезпосередньо, вирішено важливі питання взаємодії держави, територіальної громади,особи. У сучасних державах, у тому числі в Україні, існують поки що фактори,які зумовлюють розбіжності на місцях інтересів держави й інтересів конкретноїгромади. Органи місцевого самоврядування покликанні цивілізовано узгоджувати цірозбіжності.
Необхідним етапом у будівництві демократичної, правової соціальноїдержави, якою на конституційному рівні проголошено Україну, є формуванняжиттєздатного та ефективного місцевого самоврядування. Воно є органічноючастиною системи стримувань та противаг, що діє не лише по горизонталі, а й повертикалі, запобігає узурпації державною владою, її надмірної концентрації уцентрі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних та місцевихінтересів, виконує ряд інших не менш важливих функцій.
У той же час становлення місцевого самоврядування в сучасній Українірозпочалось зовсім недавно — з часу здобуття державної незалежності. Воновідбувається в складних умовах політичної боротьби, з частими відступами віддемократичних зразків його формування, з прийняттям непослідовних іполовинчастих рішень. Часто прийняття навіть прогресивних законодавчих актів нетягне за собою автоматичного втілення їх у суспільну практику. Можнаспостерігати і відсутність належної політичної волі з боку керівників місцевогосамоврядування щодо реалізації муніципальної політики, здійснення реформимісцевого самоврядування, а також нестачу громадянської активності самих людей.
Поняття місцевого самоврядування грунтується на загальному розумінніприроди самоврядування як такого. У першому наближенні самоврядування можнавизначити як самостійне вирішення власних справ. Якщо управління – цесукупність відносин між тими, хто управляє, і тими, ким управляють, тосамоврядування – управління, об'єктиі суб'єкти якого збігаються. Тобтойде мова про те, що одні і ті ж особи управляють своїми справами безпосередньо.Проте за складних суспільних умов індивідуальні та загальносоціальні запититісно між собою пов'язані і опосередковуються діяльністю багатьох суб'єктів. Томуу чистому вигляді збіг об'єктів та суб'єктів управління нині майже не зустрічається.
Виходячи з цього, під місцевим самоврядуванням розуміється право іспроможність управління самоврядними колективами (громадами) мешканців, якийзаснований на таких принципах: 1) поєднання інститутів прямої тапредставницької демократії; 2) надання всім членам територіального колективушироких можливостей щодо відстоювання та втілення в життя власних інтересів; 3)політико-правова прив'язаність діяльності органів місцевого самоврядування докорінних потреб жителів.
Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, вмежах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ,які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Європейськахартія про місцеве самоврядування 1985 року, яку Верховна Рада Україниратифікувала без застережень 11 вересня 1997 року, визначає місцевесамоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядуваннярегламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамкахзакону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого самоврядування. Тимсамим, серед відмінних ознак місцевого самоврядування варто виділяти:
самостійність місцевого самоврядування, по відношенні, насамперед, доорганів державної влади – володіючи власною компетенцією, місцевесамоврядування та його органи є самостійними і незалежними, але в межах,установлених чинним законодавством;
виборність органів і посадових осіб місцевого самоврядування як проявсамостійності у рішенні місцевих питань;
органи і посадові особи місцевого самоврядування виступають від іменінаселення відповідної територіальної громади;
відсутня ієрархічна підпорядкованість, з одного боку, міжмуніципальними органами, з другого боку, між органами державної влади йорганами місцевого самоврядування.
У правовому аспекті місцеве самоврядування є цілісною системоюсуспільних відносин, пов'язаних з територіальною самоорганізацією населення,яке самостійно вирішує питання місцевого значення, питання устрою тафункціонування місцевої влади. Це не лише сфера громадянської самостійності ісуспільної активності населення, а також і специфічний рівень влади,організаційні форми здійснення якої визначаються населенням відповідногосамоврядного утворення на засадах чинного законодавства.
У політичному сенсі місцеве самоврядування інтерпретується як ціліснасистема інститутів і процесів, принципів і механізмів їх функціонування,покликаних слугувати засобами цілеспрямованого розширення демократичного простору,ліквідації історично зумовленого протиріччя між державою та суспільством,подолання політичного відчуження людей від влади.
Місцеве самоврядування характеризується такими основними рисами: 1) цепублічна інституція, що є автономною у своїй діяльності від держави. Тобтовтручання держави через свої владні інститути у діяльність місцевогосамоврядування обмежене лише наглядом за дотриманням конституційних засад. Державнийнагляд здійснюється лише на предмет законності прийнятих рішень органів місцевогосамоврядування, а не на предмет їх доцільності; 2) його обов'язковим елементомє те, що первинним суб'єктом самоврядування є громада – територіальний колективгромадян, що спільно мешкають на певній території відносно постійно; 3) реалізуєтьсягромадою через обраних представників до колегіального представницького, який єде-факто місцевим законодавцем і який для здійснення своїх повноважень формуєвиконавчий орган чи декілька таких органів залежно від галузевої спеціалізації;4) має відокремлене від державного та приватного майно і фінансові ресурси,якими від імені громади розпоряджаються сформовані нею органи; 5) наділяєтьсяправами запроваджувати та справляти місцеві податки, збори та платежі ісправедливо використовувати їх в інтересах усієї громади та для поповненнямісцевого бюджету; 6) надає всі необхідні послуги місцевому населенню –адміністративні, соціальні, економічні тощо; 7) виконує свої, притаманні лишейому функції та здійснює делеговані йому державою повноваження державноїадміністрації.
За демократичних умов на місцеве самоврядування покладається цілий рядфункцій. По-перше, це політична функція – місцеве самоврядування акумулює всобі особливу самостійну форму публічної влади – публічну владу територіальногоколективу.
По-друге, загальнодемократична функція, оскільки місцеве самоврядуванняза своєю природою є демократичною системою. На відміну від державної влади, якау деяких країнах є ворожою для людини, авторитарною чи тоталітарною, місцевесамоврядування навіть у часи феодалізму завжди будувалось на демократичнихзасадах. Дана функція також знаходить свій прояв у децентралізації ізбалансуванні влади в державі.
По-третє, господарська функція – місцеве самоврядування забезпечуєналежний рівень послуг для кожного з членів місцевого територіального колективу(громади).
По-четверте, інтеграційна функція – місцеве самоврядування стабілізуєполітичні процеси, спрямовує їхній розвиток у напрямі меншої конфліктності,воно об'єднує людей, які мешкають в межах адміністративного утворення, надаєрівні можливості для вирішення спільних проблем, незалежно від соціальногостатусу, національної приналежності, політичних поглядів тощо.
По-п'яте, культуротворча функція – привчаючи людей до відповідальностіза ведення спільних справ, місцеве самоврядування сприяє подоланню державногопатерналізму, і завдяки цьому – формуванню громадянської політичної культури івідповідного їй типу активної ініціативної особистості.
По-шосте, селективно-соціалізаційна функція – полягає в рекрутуванніуправлінських кадрів, сприянні подоланню відчуження людини від влади, їхньогозалучення до управління, до вирішення як місцевих, так і загальнодержавнихсправ тощо.
Розділ 1.Теоретичні основи місцевого самоврядування1.1 Історія функціонування територіальних громад на теренах України
Українські шляхи муніципалізації складні та звивисті, як, мабуть, ужодній іншій європейській державі. Вони позначені різкими поворотами такардинальними змінами парадигми політичної системи, суспільного та державноголаду: від найпростіших вічових зборів Київської Русі до інститутів козацькоїдемократії, від природно-правових вітчизняних форм громадівського устрою дорецептованої з Західної Європи політичної моделі Магдебурзького права, відсамоврядування вільної Української держави до уніфікованої системи земськогоуправління за часів Російської імперії, від нетривалого функціонуваннясамоврядних структур під час існування Центральної Ради через терни радянськогототалітаризму з його відкиданням класичних форм муніципальної демократії довизнання конституційної концепції прав територіальних громад на самостійневирішення питань місцевого значення в умовах незалежної української держави [].
Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення вній державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність,рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевогосамоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось,як правило, реальним демократизмом.
Ще грецький історик Прокопій писав, що слов'янами і антами не правитьодин муж, а здавна вони живуть громадським правлінням і всі справи, добрі чилихі, вирішують спільно [].
Основними формами місцевої демократії за часів Київської Русі були віче(міське, територіальне) та збори (сходи) верві — жителів кількох сіл або іншихнаселених пунктів. Віче — це збори дорослого вільного населення міст інавколишніх територій, які скликалися для вирішення найважливіших питань. Вічебуло найвищим органом самоврядування міських громад. Поряд з військовими тагосподарськими справами, віче нерідко вирішувало і долю князя та іншихдержавних органів і посадових осіб. Збори (сходи) верві (територіальнихспільностей, громад) були органами самоврядування жителів кількох сіл чи іншихнаселених пунктів. Верв в особі дорослого чоловічого населення захищала членівобщини і представляла їх інтереси у взаємовідносинах з органами і посадовимиособами державної влади та сусідніми общинами. Найважливіші питаннявирішувались на вічах та інших зборах громад. Для вирішення решти питаньобирались війти або інші посадові особи.
З середини XIV століття із входженням українських земель до ВеликогоКнязівства Литовського місцеве самоврядування в містах отримало розвиток вформі війтівства відповідно до Литовських статутів 1529, 1566, 1688 років. Міськагромада («копа», «купа») обирала війтів на міському віче. Утой же час в українських містах починає вводитись магдебурзьке (німецьке,саксонське) право. Воно передбачало надання міським громадам правазапроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містомМагдебургом. Систему органів міського самоврядування (магістратів) складалиради, які були представницькими органами влади, і лави — органи судової влади. Радиобирались на один рік. їх очолювали один або два бургомістри, які обиралисяколегіями радників. Ради були не лише представницькими органами міської влади,але й судами по розгляду і вирішенню цивільних справ. Лави як органи судової владирозглядали кримінальні справи міжміщанами. Лаву очолював війт, що призначався королем, хоча в окремих містахдозволялось його обирати (наприклад, у Києві). Війт вважався вищою посадовоюособою в місті. Магдебурзьке право існувало в українських містах до входженняукраїнських земель до складу Російської держави. Останнім в Україні втративмагдебурзьке право Київ (1834 р), де воно проіснувало більше 300 років.
У Запорізькій Січі, яка виникла в середині XVI століття, вищим органомвлади була військова рада, яка вирішувала, як правило, лише найважливішіпитання. Вища влада з більшості питань — військова, адміністративна, судова ідуховна — належала кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолювавкурінний отаман. Козацькі полки і сотні були одночасно військовими іадміністративно-територіальними одиницями. Система органів публічної владискладалась з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. До складугенерального уряду входив гетьман і генеральна старшина. Полковий урядскладався з полковника і полкової ради, яка обирала полкову і сотенну старшину.У сотнях владу здійснював сотник і його помічники, у містах владу здійснювалиміські старшини, в селах — сільські отамани, у деяких містах влада належаламагістратам.
Після підписання в 1654 році договору між Україною та Московськоюдержавою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевогосамоврядування, але політична і правова думка в Україні демонструє стійкуприхильність до них. Саме в цю добу з'явилася Конституція П. Орлика (1710 рік), в якій не тільки булизафіксовані основні атрибути демократичної політичної системи, зокремапроголошувалося й місцеве самоврядування, а й створені окремі норми для йогозахисту від можливого свавілля урядовців та закладення підвалин вітчизняногомуніципалітету []. Але в цілому розвиток місцевого самоврядування в Українівизначався розвитком російської державної влади.
У першій половині XVIII століття Росія перетворюється в імперію, щосупроводжується значними змінами в системі її органів влади і місцевогосамоврядування. Українська державність послідовно винищується. У 1764 роціліквідується гетьманство, а в 1775 році — Запорізька Січ. Згодом скасовуєтьсяполково-сотенний територіальний устрій, а з ним і національна система місцевогосамоврядування. У 1782-1783 роках на відповідних українських територіяхвводиться губернський поділ і російська система органів місцевогосамоврядування, зокрема, міські думи.
Земська реформа 1864 р. зумовила створення системи органівсамоврядування на основі станового принципу виборів. Представницькими органамицієї системи були губернські і повітові збори, а їх виконавчими органами — управивідповідного рівня. Члени земських зборів — гласні — обирались трьома куріями(виборчими групами, які відрізнялись соціальним станом). На волосних зборахобирались представники повітів, які потім обирали гласних повітових земськихзборів. В Україні дія цієї системи поширювалась лише на лівобережну територію. УПравобережній Україні органи земського самоврядування були створені в 1911 році.
У 1870 році реформа місцевого самоврядування була здійснена і в містахРосії, зокрема, було утворено міські представницькі органи — міські думи, які обираливиконавчі органи — міські управи, які очолював міський голова.
Тимчасовий уряд Росії, який прийшов до влади після Лютневої революції1917 року, залишив органи земського самоврядування Російської імперії без змін,замінивши губернаторів комісарами, які стали головами губернських та повітовихземських управ.
Центральна Рада України з моменту свого створення приділяла значнуувагу місцевому самоврядуванню, про що свідчать її основоположні акти: Універсали,Конституція Української Народної Республіки та інші. Так, в III Універсалі(листопад 1917 року) Центральна Рада звертала увагу Генерального Секретаріатувнутрішніх справ на необхідність вжити всіх заходів щодо закріплення ірозширення прав місцевого самоврядування, а в IV Універсалі (листопад 1918 року)вказувалось на необхідність переобрання органів місцевого самоврядування та їхзлиття з радами робітничих, селянських і солдатських депутатів. У проектіКонституції Української Народної Республіки передбачалось вирішення питаньмісцевого значення покласти на ради і управи громад волостей і земель, якимпередавалась вся влада на місцях.
«Закон про тимчасовий державний устрій України. Про гетьманськувладу» гетьмана П. Скоропадського хоча і передбачав право українськихкозаків і громадян об'єднуватися в громади і союзи з метою, що не суперечитьзаконам, але не забезпечив реформування системи місцевого самоврядування іпевною мірою обмежив його.
Доопрацьований за часів Директорії проект Конституції УкраїнськоїНародної Республіки передбачав створення органів місцевого самоврядування нарівні громад, волостей, селищ, міст, повітів та інших одиниць. Ці органинаділялись широкими повноваженнями, в тому числі і в податковій сфері.
Радянська влада не визнавала місцевого самоврядування. За КонституцієюУРСР 1919 року органами влади на місцях (в селах і містах) були ради, а вволостях, повітах і губерніях — з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети. КонституціяУРСР 1937 року перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, аКонституція 1978 року закріпила принцип єдності системи рад виключно як органівдержавної влади.
Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовахсуверенітету держави, оскільки вона виступає його гарантом, а іноді й творцемйого системи. Природно, що і в нашій країні цей інститут поступово склався лишепісля здобуття Україною незалежності.
Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала черговаспроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхомвдосконалення їх структури. Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих в1989 — 1990 років, поряд з виконкомами і їх головами стали обиратись президії іголови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів Рад партійнихкерівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницькихорганів дещо активізувалась, хоча й викликала в самих радах суперечності між їхпредставницькими і виконавчими органами та їх керівниками.
Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучаснихумовах поклали «Декларація про державний суверенітет України» іприйнятий на її основі та відповідно до неї Закон УРСР від 7 грудня 1990 року «Промісцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування».Цей Закон вперше в умовах радянської влади проголошував принципи місцевогосамоврядування і відмову від принципу «демократичного централізму» увідносинах між радами різних рівнів. Було ліквідовано структурне двовладдя рад,оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідноїради. Але фактично виникло функціональне двовладдя в зв'язку з тим, що місцевіради народних депутатів відповідно до статті 2 даного Закону проголошувалисьодночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Дуалізмцих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевогосамоврядування, але й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв'язку з цим 26березня 1992 року була прийнята нова редакція відповідного Закону і частковозмінена його назва []. У новому Законі «Про місцеві ради народнихдепутатів та місцеве і регіональне самоврядування» місцеве самоврядуваннявизначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійноговирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питаньмісцевого життя в межах Конституції України, законів України та власноїфінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальнасамоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вониутворюють, питань місцевого життя в рамках Конституції України та законівУкраїни. Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок щодо відходу віддуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевогосамоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіональногосамоврядування. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувалисьсільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район,область. На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва іСевастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представникамиПрезидента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливостірад в управлінні місцевими справами істотно зменшувались, що посилилоконфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевихорганів державної виконавчої влади.
Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. У відповідності доположень Закону України «Про формування місцевих органів влади ісамоврядування» (1994 року) ради всіх рівнів проголошувались органамимісцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обиралисьшляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчікомітети. Поряд з цим нововведенням ради областей, районів, міст Києва іСевастополя наділялись функціями органів державної влади. Глава держави з цимпогодитися не міг, оскільки це послаблювало систему виконавчої влади.6 серпня1994 року Президент України видав Указ, яким підпорядкував собі голів районнихі обласних рад, хоча й без права звільнення.
У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної владиінтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевихорганів державної влади та моделі місцевого самоврядування. У травні 1995 рокубуло прийнято Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування вУкраїні», згідно з яким місцевими органами державної виконавчої влади врайонах (крім районів в містах), областях, містах Києві і Севастополіпроголошувались державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад. Правопризначення керівників адміністрацій отримав Президент України. Первиннимисуб'єктами місцевого самоврядування визначались територіальні колективигромадян, які проживають в селах, селищах, містах, а його територіальноюосновою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевогосамоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їхголови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів. Представницькимиорганами районів, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Закономвизначались відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались.
Ця система місцевого самоврядування була значною мірою закріплена новоюКонституцією України, а згодом і Законом України «Про місцевесамоврядування в Україні», яким було введено інститут сільського,селищного, міського голови та розділено посади голови районної і міської радита глави районної і міської державних адміністрацій. 1.2 Теорії та системи організаціїмуніципальних органів
У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях,тобто управління місцевими справами, здійснюють:
через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державніадміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органамивиконавчої влади;
через представницькі та виконавчі органи, які обираються населеннямвідповідних адміністративно-територіальних одиниць. Представницькі организазвичай мають назву органів місцевого самоврядування або муніципальногоуправління.
Питання місцевого самоврядування активно вивчаються юридичною наукоювже близько 200 років. Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування булозакладено ще в першій половині ХIХ століття представниками німецької юридичноїшколи.
Історично першою була обгрунтована теорія вільної громади (теоріяприродних прав громади), основні положення якої були сформульовані М. Туре вдоповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національнихзборах Франції 1790 року та знайшли своє відображення в положеннях КонституціїБельгії 1831 року щодо особливої “громадівської” влади. У відповідності до неї,джерелом місцевої самоврядної влади є територіальна громада з її природнимиправами, і така публічна влада є самостійною, яка не належить державі, й органимісцевого самоврядування не є елементами державного механізму, не здійснюютьокремі функції державної влади [].
Теорія вільної громади базувалася на ідеях природного права. Вонавиходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати своїсправи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права тасвободи людини. Територіальна громада визначалася незалежною від державиорганічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право немісцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належитьгромаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцевесамоврядування розглядалося як автономне у відношенні до державної влади.
Згідно теорії вільної громади основним завданнями організації місцевогосамоврядування є:
виборність органів місцевого самоврядування членами громади;
розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування насамоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;
місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні, природу;
органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальноїгромади і не входять до системи органів державної влади;
органи державної влади не мають права втручатися у вирішеннясамоврядних питань, їх функції зводяться лише до адміністративного контролю задіяльністю органів місцевого самоврядування.
На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевогосамоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннямитеорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характерправ територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природадіяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкогопоширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьохфункцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.
У середині XIX століття набуває поширення державницька теорія місцевогосамоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейномта Р. Гнейстом. Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не якавтономну форму публічної влади, природне право територіальної громади насамостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організаціїмісцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної владина місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, їїорганів своїм джерелом мають державну владу.
У рамках державницької теорії сформувалось два напрямки: політичний (Р.Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевогосамоврядування від місцевого управління. За Р. Гнейстом самостійність місцевогосамоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадових осіб органівмісцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічноїзалежності зі сторони держави. Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевогосамоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є не органамидержавної влади, а органами територіальної громади, на які держава покладаєздійснення відповідних завдань та функцій державного управління.
Основні положення цих теорій XIX століття зберігають своє значення ідотепер; їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування.
У різних державах з метою ефективної організації влади на місяхзастосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевогосамоврядування (“системи управління на місцях”), на вибір яких впливають такіфактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежуванняадміністративно-територіальних одиниць на природні та “штучні”, національні таісторичні особливості, традиції тощо. У науковій літературі знаходять своєвідображення чотири основні системи:
1. Англо-американська (англосаксонська) система – характеризується тим,що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевогосамоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції нестворюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія; подібна доданої системи організація влади на місцях і в Російській Федерації).
2. Континентальна (романо-германська, європейська) система – будуєтьсяна своєрідному поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління тавиходить з різного тлумачення “природних” та “штучних”адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:
а) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночаснофункціонують виборні органи територіальної громади та призначені представникицентральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюютьадміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування(наприклад, можуть зупинити на певний строк рішення органів місцевогосамоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щододострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівніфункціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна системаіснує у Франції та Італії;
б) на низовому рівні в “природних” адміністративно-територіальниходиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональномута субрегіональному рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністраціїзагальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному(субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування,але вони мають принципово іншу природу – це не представницькі органитериторіальних громад “штучних” адміністративно-територіальних одиниць (їхіснування не визнається), а органи представництва інтересів територіальнихгромад “природних” адміністративно-територіальних одиниць на регіональному(субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується в Польщі, Болгарії,Туреччині, Фінляндії, Ірані.
У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядуваннябудується на основі сполучення зазначених вище систем.
3. Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика, з певнимиобмеженнями в Іспанії) передбачає, що управління на всих субнаціональних рівняхздійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування(ради) та відповідні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти,алькади, регідори тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад іодночасно затверджують центральними органами державної влади як представникидержавної влади в адміністративно-територіальних одиницях. 4. Радянська система (система рад та виконавчих комітетів) базуєтьсяна запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органівзнизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, посинаючи з найнищогорівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи державипрямо чи опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризуєтьсяієрархічною підпорядкованості всіх її елементів та відсутністю будь-якоїсамостійності місцевих органів. У сучасний період країни Східної Європивідмовилися від цієї моделі, взявши за основу континентальну модель місцевогосамоврядування як найбільш близьку їхнім правовим системам. Нині подібнасистема збереглася лише в деяких країнах, зокрема, в КНР, КНДР.
Розділ 2. Організація місцевого самоврядування вУкраїні2.1 Поняття та система місцевогосамоврядування в Україні
Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Українівизначаються Конституцією України, чинним Законом України «Про місцевесамоврядування в Україні» (далі — Закон), іншими законами про місцеве самоврядування,система яких ще перебуває в стадії свого становлення та які, як про цезазначається в Законі, не повинні суперечити його положенням (ст.24). Крімцього, відповідно до ст.9 Конституції України частиною національногозаконодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Європейську Хартіюмісцевого самоврядування, згода на обов'язковість якої надана Верховною РадоюУкраїни (Закон України «Про ратифікацію Європейської Хартії місцевогосамоврядування» від 15 липня 1997 р).
Для з'ясування поняття місцевого самоврядування в Україні та йогоособливостей необхідно порівняти зміст понять місцеве управління" та«місцеве самоврядування». У юридичній науці досить часто ці категоріїштучно розводяться, виходячи з наявності двох різних систем — місцевих органіввиконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які функціонують намісцевому рівні. За такого підходу під місцевим управлінням розуміли державніоргани, які створювалися центром і представляли на місцях державнуадміністрацію. Під місцевим самоврядуванням розуміли місцеві представницькіоргани [].
Такий підхід має низку недоліків. По-перше, не можна з'ясувати різницюміж цими категоріями, оскільки як державні адміністрації, так і ради місцевогосамоврядування є органами держави; по-друге, не враховується та обставина, щофункції місцевого самоврядування згідно з Конституцією України може виконувати,крім представницьких і виконавчих органів, також територіальний колектив певноїадміністративно-територіальної одиниці; по-третє, у багатьох країнах, зокрема уВеликій Британії, взагалі немає представницьких центрів на місцях, внаслідокчого формально можна зробити висновок про те, що у цій країні взагалі немаємісцевого управління.
Подібні недоліки пояснюються тим, що в сучасний період відбуваєтьсятрансформація місцевого самоврядування від класичного його змісту до сучасноїмоделі. Річ у тім, що місцеве самоврядування склалося в результатімуніципальних реформ XIX століття, тобто в період переходу від феодалізму добуржуазного ладу. Основою діяльності буржуазії завжди були міста, а однією зголовних вимог міст було надання їм самостійності в управлінні місцевимисправами, забезпечення їм громадівського самоврядування, вільного від наглядута втручання з боку органів центральної влади. Саме тому з середини XIXстоліття таке управління на місцях іменували місцевим самоврядуванням, щовідповідало реаліям того часу. Отже, навряд чи на практиці можна провести чіткумежу між функціями державного управління і місцевого самоврядування, оскількиці органи зазвичай здійснюють не лише місцеві функції, а й вирішують певне колозавдань, які випливають з централізованого державного управління.
Сучасна політична наука розглядає місцеве управління з урахуваннямтаких категорій, як «деконцентрація» і «децентралізація». Деконцентрація- це передача повноважень службовцям, які призначаються центральною владою, атакож дроблення влад певного рівня. Децентралізація полягає в передачі центромокремих власних повноважень місцевим органам [].
Поряд із деконцентрацією та децентралізацією існує і так званадеволюція, яка має регіональний характер і асоціюється з делегуваннямцентральним урядом повноважень не всім, а деяким місцевим органам при певномузбереженні суверенітету центру. При цьому розрізняють законодавчу деволюцію(передача права видавати закони органом певного регіону) та адміністративнудеволюцію (передача права здійснювати закони і політику, які встановлюютьсяцентром, конкретизуючи їх щодо специфіки певного регіону).
У кожній державі, залежно від особливостей її політичного устрою, формиправління, історичних, політичних та інших чинників, місцеве самоврядування маєсвою специфіку і навіть називається по-різному. Так, наприклад, в деякихкраїнах англосаксонської групи використовується поняття “муніципальне управління”,в Японії — “місцева автономія”, у Франції — “територіальна децентралізація” [].Відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування (далі — Хартія) сутьмісцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права та реальноїздатності самих територіальних спільнот громадян (комун, муніципалітетів,общин, територіальних колективів, територіальних громад — в різних країнах вониназиваються по-різному) та/або тих органів, які вони обирають (органівмісцевого самоврядування), вирішувати самостійно, під свою відповідальністьпитання місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів відповідноїдержави.
Таке розуміння місцевого самоврядування знайшло своє втілення вКонституції України та в Законі, де, зокрема, зазначається, що місцевесамоврядування — це гарантоване державою пра/> />
во та реальна здатність територіальної громади — жителів села чидобровільного об'єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища,міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевогосамоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції ізаконів України (ч.1 ст.140 Конституції України, ст.2 Закону) [].
Таке визначення місцевого самоврядування не розкриває до кінця змістцього суспільно-політичного явища. Тому місцеве самоврядування можна розглядатипринаймні ще в двох таких аспектах:
як принцип організації публічної влади на місцях;
як територіальну самоорганізацію самого населення на місцях.
Визначення місцевого самоврядування як принципу організації публічноївлади на місцях знайшло своє втілення, як того вимагає ст.2 Хартії, вКонституції України, зокрема в ст.5, відповідно до якої «народ здійснюєвладу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевогосамоврядування». Згідно з цим принципом взаємовідносини центру і місць,центральних і місцевих органів влади мають будуватися вже не на основі жорсткоїцентралізації чи так званого «демократичного централізму», властивогоколишній радянській системі, а на засадах правової, організаційної таматеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади [].
Місцеве самоврядування як один з основоположних принципівконституційного ладу України, у свою чергу, має власну систему принципів, черезпризму яких ще повніше розкривається зміст цього важливогосоціально-політичного явища, його місце і роль у суспільстві та державі. Найважливішимиз них є принципи правової, організаційної та матеріально-фінансовоїсамостійності (автономії) місцевого самоврядування та його органів.
Правова автономія органів місцевого самоврядування полягає в тому, щовони мають свої власні повноваження, визначені Конституцією або Законом. Органимісцевого самоврядування, зазначається в ч.1 ст.16 Закону, є юридичними особамиі наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах якихдіють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згідно з законом.Відповідно до ст.4 Хартії ці повноваження мають бути повними та виключними,тобто не повинні належати одночасно іншим органам. В межах цих повноваженьоргани місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власнихініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування[].
Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування- територіальні громади та їхні органи — не є елементами державного апарату, неналежать до його системи. Тому вони, як зазначається в Хартії, повинні матиможливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначатисвою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам ізабезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевогосамоврядування не підпорядковуються іншим органам, будь-який адміністративнийконтроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності таконституційних принципів місцевого самоврядування (статті 6, 8). У ст.20 Законузазначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осібмісцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноваженьта у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повиненпризводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб уздійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень [].
Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає вправі територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядуванняна володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває в комунальнійвласності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про ценаголошується в Хартії (ст.9), для здійснення власних повноважень місцевогосамоврядування та його органів. Матеріальною і фінансовою основою місцевогосамоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів,інші кошти, земля, природні ресурси, які перебувають у власності територіальнихгромад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільноївласності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч.1 ст.142Конституції України, ч.3 ст.3 Закону). Комунальна власність є самостійною,відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересахтериторіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюютьвідповідні ради (ч.5 ст.16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними і невключаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Кримта інших місцевих бюджетів (ч.6 ст.16 Закону) [].
Предметом місцевого самоврядування, як це визначено в Конституції тазаконах України, є питання, які випливають із колективних потреб територіальноїгромади, тобто самого населення, жителів, які проживають на територіївідповідного села, селища, міста чи декількох сільських населених пунктів, щомають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава може надаватиорганам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчоївлади, які вони (органи місцевого самоврядування) мають реалізувати «засумісництвом». Ось чому повноваження цих органів за своєю природоюприйнято поділяти на дві групи: власні або самоврядні та делеговані абодоручені. При здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядуваннядіють незалежно, самостійно і відповідальні тільки перед законом; приздійсненні делегованих повноважень — під контролем відповідних органівдержавної виконавчої влади (частини 3 і 4 ст.143 Конституції України). Але і вцьому випадку вони повинні, як про це зазначається в Хартії, «у міруможливості… пристосовувати свою діяльність до місцевих умов» (ч.5 ст.4).Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевогосамоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевогосамоврядування та в повній відповідності до закону.
Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лишепринципами його правової, організаційної та матеріально-фінансовоїсамостійності (автономії). Закон називає й інші принципи (ст.4), які умовноможна поділити на дві групи: 1) які властиві лише органам місцевогосамоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органіввиконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності тавідповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав);2) універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так імісцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності,гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).
Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є доситьскладним. Згідно зі статтею 5 Закону система місцевого самоврядування в Українівключає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського,селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;районні і обласні ради; депутатів сільських, селищних, міських, районних,районних у містах, обласних рад; постійі комісії рад; виборчі комісії повиборах органів місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; сходигромадян [] [].
Згідно зі статтею 5 Конституції народ здійснює свою владу безпосередньоі через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином,закріплюються дві основні групиформ реалізації народовладдя: формибезпосереднього і опосередкованого (представницького) народовладдя. Аналогічнимчином визначаються ці форми на місцевому рівні. Система місцевогосамоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Слід розрізняти системуформ здійснення місцевого самоврядування і систему суб'єктів місцевогосамоврядування.
Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:
1. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системімісцевого самоврядування. До них відносяться:
місцевий референдум – форма вирішення територіальною громадою питаньмісцевого значення шляхом прямого волевиявлення;
місцеві вибори – вибори депутатів відповідної місцевої ради тасільських, селищних, міських голів;
загальні збори громадян – збори всіх або частини жителів територіальноїгромади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;
місцеві ініціативи – пропозиція членів громади про обов'язковий розглядна відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до віданнямісцевого самоврядування порядок внесення місцевої ініціативи визначаєтьсярадою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов'язковомурозгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи;
громадські слухання – це заслуховування не рідше одного разу на рікгромадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, підчас якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питаньмісцевого значення;
організація і участь у мітингах, походах, демонстраціях, пікетуванняхна місцевому рівні;
участь населення у роботі органів місцевого самоврядуванн надобровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів,громадських контролерів).
2. Форми представницької демократії, які використовуються в системімісцевого самоврядування – це представницькі органи місцевого самоврядування,місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням ічерез діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевогосамоврядування на підвідомчій території.
Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосередньоговолевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Йогоорганізація і проведення регламентується Законом України “Про всеукраїнський імісцеві референдуми” від 3 липня 1991 року.
Місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якимиможуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносятьсядо відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають змістрішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування,перейменування і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів докатегорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенціїВерховної Ради України, хоча вони обов'язково вирішуються з урахуванням думкинаселення відповідної громади (проведення консультативного референдуму). Предметоммісцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до віданняорганів державної влади.
Можна виділити декілька стадій референдного процесу: 1) призначеннямісцевого референдуму; 2) підготовка і проведення місцевого референдуму; 3) голосуванняі визначення підсумків референдуму; 4) опублікування і введення в дію рішень,ухвалених місцевим референдумом.
Рішення, ухвалене місцевим референдумом, виступає основним актомлокальної нормотворчості громади, який дозволяє їй брати пряму участь вуправлінні місцевими справами, не потребує затвердження посадовими особами чиорганами місцевого самоврядування і є обов'язковим для виконання на відповіднійтериторії.
Однією із найважливіших складових частин системи місцевогосамоврядування виступають загальні збори громадян. Закон “Про місцевесамоврядування в Україні” підкреслює, що порядок проведення таких зборіввизначається законом та статутом територіальної громади. Але, оскільки такийзакон ще не прийнято, то при реалізації цієї форми демократії керуютьсяПоложенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні,затвердженим постановою Верховної Ради України №3748-ХІІ від 17 грудня 1993року [].
збори скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на рікза місцем проживання громадян села, селища, мікрорайону, житлового комплексу,вулиці, кварталу, будинку для обговорення найважливіших питань місцевогозначення. У їх роботі мають право брати участь громадяни з 18 років, що постійнопроживають на відповідній території, депутати місцевих рад, представникидержавних органів, трудових колективів, об'єднань громадян.
На основі аналізу Положення можна виділити декілька видів зборівгромадян:
1. Загальні збори всіх громадян, що проживають на відповідній територіїі мають право брати участь у виборах (є правомочними при наявності більше½ громадян).
2. Збори або конференція представників громадян відповіднихтериторіальних утворень (є правомочними при наявності не менше 2/3представників) – скликають у випадку, якщо скликання загальних зборів пов'язане з організаційними труднощами. Представникиобираються на загальних зборах або визначаються органами самоорганізаціїнаселення.
Збори скликаються головою ради або виконавчим комітетом, органамисамоорганізації населення, а також за пропозицією не менше 1/3 від загальноїкількості жителів, ради, постійної комісії ради, трудового колективу, об'єднання громадян. Якщо збори скликаються органами самоорганізаціїнаселення, вони повинні повідомити про це раді або її виконкому, які надаютьдопомогу в підготовці й проведенні зборів.
За результатами обговорення питань збори приймають більшістю голосівприсутніх рішення, які втілюються в життя місцевими головами, радами,виконавчими комітетами, органами самоорганізації громадян.
До компетенції зборів відносяться різноманітні питання, серед якихнайбільш важливими є обговорення проектів рішень місцевих рад із найважливішихпитань місцевого життя, внесення пропозицій з питань порядку денного сесіїмісцевих рад, питання про внесення на розгляд місцевих рад пропозицій щодопроведення місцевого референдуму, інформування населення про прийняті органамимісцевого самоврядування рішення, про законодавство України з питань, щоторкаються інтересів громадян.
Громадські слухання відбуваються у формі зустрічей її членів здепутатами місцевої ради та посадовими особами місцевого самоврядування. Пропозиції,які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядокорганізації, періодичність і терміни їх проведення не визначені законодавчо іповинні бути закріплені статутом громади.
У статті 5 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” закріпленосистему суб'єктів місцевого самоврядування, серед яких залежно від значимості йвпливу на здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування умовно можнавиділити декілька рівнів, первинним з яких є територіальна громада селища,міста як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування.
Суть місцевого самоврядування як форми самоорганізації населення намісцях полягає в тому, що функціонально та організаційно воно є певноюсоціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовиммеханізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обраніними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. «Місцевесамоврядування, — зазначається в Конституції України, — здійснюєтьсятериторіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, такі через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхвиконавчі органи».
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереситериторіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителівстворювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізаціїнаселення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (ст.140).
Тут слід зазначити, що при елементній характеристиці системи місцевогосамоврядування треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевогосамоврядування взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядуванняконкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядуванняконкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевогосамоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включаєв себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так ірайонні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, які представляють врайонах та областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається якєдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так,територіальна громада згідно з частинами 1 та 3 ст.140 Конституції України, а такожч.1 ст.6 Закону є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носіємйого функцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елементом системимісцевого самоврядування. Рада є органом місцевого самоврядування, якийпредставляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в їїінтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч.1 ст.10 Закону). Виконавчіоргани в системі місцевого самоврядування є виконавчими органами сільських,селищних, міських рад (ч. З ст.140 Конституції України), а тому створюютьсявказаними радами та є їм підконтрольними та підзвітними (частини 1 і 2 ст.11Закону). Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільський,селищний, міський голова — посадова особа, яка обирається відповідноютериторіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною переднею, а також відповідальною перед відповідною радою (ч.2 ст.141 КонституціїУкраїни, статті 12, 42 Закону).
Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системіне діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральнихорганів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двохнезалежних одна від одної систем органів — представницьких і виконавчих (а такапропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками) — було б науковонеобгрунтованим. Це не відповідало б і основним положенням Хартії, дезазначається, що місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, членияких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного,загального виборчого права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч.2 ст.3).Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл,селищ, міст має функціонувати як так звана «працююча корпорація», якасама приймає відповідні рішення і сама ж, власними силами, виконує ці рішення. Цезовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бутирозумного розмежування повноважень між радою, її виконавчими органами,сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст.141Конституції України та передбачено Законом (ч. З ст.10, статті 26-42).
Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, якездійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона маєсвоє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад — органівмісцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальнихгромад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів,мікрорайонів, окремих сіл, які об'єднані з іншими населеними пунктами в однуадміністративно-територіальну одиницю — сільраду) в особі так званих органівсамоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, сільськихкомітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються яксамостійні елементи системи місцевого самоврядування (ч.1 ст.5 Закону). Крімцього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування слідвіднести також районні в місті територіальні громади, а також районні в цихмістах ради та їх виконавчі органи (ч.1 ст.142, п.8 Розділу XV «Перехідніположення» Конституції України, ч.2 ст.5, ч.5 ст.6 Закону).
Тут слід зазначити, що система місцевого самоврядування села, селища,міста не втрачає своєї цілісності за відсутності якогось із вищезазначенихелементів. Так, наприклад, у сільських радах, що представляють територіальнігромади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальноїгромади або сільської ради виконавчий комітет може не утворюватися, а йогофункції здійснює сільський голова одноосібно (ч. З ст.11 Закону).
Щодо відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської,селищної, міської ради, то відповідно до Закону (ч.1 ст.54) на практицізазначені органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважноміськими радами міст обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим),загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремихгалузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва.
Не є обов'язковим елементом системи місцевого самоврядування міста зрайонним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їхутворення (неутворення) залежить від рішення територіальної громади міста зрайонним поділом чи міської ради (ч.2 ст.5, п.2 Розділу V «Прикінцеві таперехідні положення» Закону).
Аналогічний характер мають і органи самоорганізації населення, оскількиїх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а й від дозволусільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.
Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, містаналежить сільському, селищному, міському голові. Характер його основнихконституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях)визначає його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу,завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. Зіншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову якголовну посадову особу самої територіальної громади (ч.1 ст.12).
У зв'язку з цим у науці й практиці державного будівництва сучасноїУкраїни триває дискусія з приводу того, хто має більші повноваження у системімісцевого самоврядування — рада як колегіальний виборний орган територіальноїгромади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальноюгромадою сільським, селищним, міським головою.
Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, врішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка про те, що в системімісцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів, аназвані вище конституційні функції сільського, селищного, міського головивизначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради,їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради,так і за організацію роботи самої ради.
Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування вУкраїні є наявність в його системі спеціальних органів — районних і обласнихрад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл,селищ, міст, однак, не маючи власних виконавчих органів, частину своїхповноважень делегувати місцевим органам виконавчої влади — районним та обласнимдержавним адміністраціям.
Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашоюнаціональною специфікою. Залишається дуже актуальною проблема розмежуванняфункцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органамидержавної виконавчої влади.
Система місцевого самоврядування в Україні будується, перш за все,відповідно до адміністративно-територіального поділу, що належить докомпетенції центральної влади. Як відомо, в Україні конституційно закріпленотриланкову систему поділу. Адміністративно-територіальні одиниці є просторовоюосновою самоврядування і створюються державою для поліпшення управління намісцях.
Отже, територіальною основою місцевого самоврядування в Україні є село,селище, місто. Області та райони представляють спільні інтереси територіальнихгромад сіл, селищ, міст.
Згідно зі статтею 4 Закону «Про місцеве самоврядування вУкраїні» основними принципами місцевого самоврядування є: народневолевиявлення; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих ідержавних інтересів; виборність; правова, організаційна таматеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законом; підзвітністьта відповідальність перед територіальними громадами, їх органами та посадовимиособами; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовийзахист прав місцевого самоврядування.
На території сіл, селищ, міст будується власна система місцевогосамоврядування, яка згідно зі ст.141 Конституції України та ст.5 Закону України«Про місцеве самоврядування в Україні» включає: територіальнугромаду, сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову;виконавчі органи згаданих рад; районні та обласні ради, що представляютьспільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізаціїнаселення.
У місті з районним поділом за рішенням територіальної громади міста абоміської ради відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування вУкраїні» можуть утворюватися районні в місті ради. Останні утворюють своївиконавчі органи та обирають голову ради, який водночас є головою їївиконавчого комітету.
Первинним об'єктом місцевого самоврядування, основним носієм йогофункцій і повноважень згідно зі ст.6 зазначеного Закону є територіальна громадасела, селища, міста.
У містах з районним поділом територіальні громади районів у містахдіють як суб'єкти права власності.
Формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значенняшляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум, предметом якого може бутибудь-яке питання, віднесене Конституцією і законами України до віданнямісцевого самоврядування і рішення якого є обов'язковими до виконання навідповідній території.
Іншою формою участі громади у вирішенні питань місцевого значення єзагальні збори громадян за місцем проживання, рішення яких можуть враховуватисяорганами місцевого самоврядування в їх діяльності.
Нарешті, члени територіальної громади мають право місцевої ініціативи,тобто право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного довідання місцевого самоврядування.
Важливою ланкою системи місцевого самоврядування в Україні є сільські,селищні, міські ради — представницькі органи місцевого самоврядування.
Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, щопредставляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст у межахповноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноваження,делеговані їм сільськими, селищними, міськими радами (ст.10 Закону).
Конституція України присвячує місцевому самоврядуванню розділ XI(статті 140-146).
Згідно зі ст.140 Конституції основним елементом місцевогосамоврядування в Україні є територіальна громада.
«Місцеве самоврядування, як зазначено у частині першій цієїстатті, є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднанняу сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішуватипитання місцевого значення в межах Конституції і законів України».
У частині третій ст.140 Основного Закону вже стверджується, що питаннямісцевого значення вирішуються як безпосередньо громадою, так і через органисамоврядування, тобто не самостійно колективом громади.
Оскільки Україна 17 липня 1997 року ратифікувала Європейську хартію промісцеве самоврядування, прийняту Радою Європи 15 жовтня 1985 р., доцільнопроаналізувати, як це визначення погоджується з основними вихідними положеннямицього документа, який після ратифікації має бути імплементований у внутрішнєзаконодавство України.
Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самоврядування: «Підмісцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органівмісцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ іуправляти нею, І, нарешті, щодо територіальної громади. Треба усвідомити, щогромада сучасного періоду розбудови України зовсім не та, що була в періодреформування місцевого самоврядування в Росії у 1862 р. та надуманогогромадського самоврядування радянського періоду. Тому закріплення її якосновного елемента місцевого самоврядування є декларативним, тобто таким, що невідповідає реаліям сьогодення.
Крім того, у ст.10 Закону України „Про місцеве самоврядування вУкраїні“ зазначено, що обласні та районні ради, які є органами місцевогосамоврядування, не мають власних громад, а лише представляють спільні інтересигромад сіл, міст, що нелогічно і суперечить ст.140 Конституції України.
Отже, можна зробити загальний висновок про те, що Україна поки щоостаточно не визначилася щодо вибору моделі місцевого самоврядування.
Принцип розподілу влад пов'язаний з принципом місцевого самоврядування,який забезпечує, поряд з централізацією системи управління, її децентралізаціюна місцевому рівні (цей принцип проголошений лише стосовно державної влади, щоє недоліком ст.132 Конституції України).
Органи місцевого самоврядування є самостійними в межах повноважень,визначених Конституцією (ст.140) і законами України. Водночас органи державноївлади мають право забезпечувати державний контроль за реалізацією закріплених узаконодавстві прав і свобод людини і громадянина, а також їх захисту.
Місцеве самоврядування інтегровано в загальну систему управліннясправами держави й суспільства. Воно є формою самоорганізації населення увигляді територіальної громади для вирішення своїх завдань, тобто формоюздійснення публічної влади, влади народу, що має бути в майбутньому.
А поки що основний тягар зі здійснення повноважень місцевогосамоврядування несуть їх органи, наділені багатьма правами та обов'язкамидержавних органів, зокрема владними повноваженнями, правом приймати відповіднірішення, обов'язкові для всіх, і вимагати їх виконання.
Таким чином, в Україні запроваджено державницьку концепцію місцевогосамоврядування із залишками „радянської“ моделі, що на практиціозначає безпосереднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевогосамоврядування виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій.
Закономірно, що на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування вУкраїні виникла нагальна необхідність проведення муніципальної реформи,основними напрямами якої є:
передача значної частини повноважень органів державної виконавчої владимісцевому самоврядуванню;
вирішення основних повноважень місцевого самоврядування територіальноюгромадою, з нормативним закріпленням їх у статуті громад;
прийняття низки законодавчих актів, які б зміцнювалиматеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування, зокрема,»Про комунальну власність місцевого самоврядування", «Проземельну комунальну власність місцевого самоврядування», «Про місцевіподатки і збори» тощо;
передбачення у відповідних нормативно-правових актах сувороївідповідальності голів місцевих державних адміністрацій за втручання вдіяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Розв'язання зазначених проблем дозволить розробити і прийняти ВерховноюРадою України новий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», напідставі положень якого можна буде говорити про перехід від державницькоїконцепції самоврядування в Україні до громадівської. 2.2 Повноваження, функції і гарантіїмісцевого самоврядування
Повноваження місцевого самоврядування — це визначені і закріплені вКонституції, законах України та інших нормативно-правових актах права таобов'язки суб'єктів системи місцевого самоврядування, необхідні для реалізаціїзавдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.
Повноваження органів місцевого самоврядування закріплені в розділі 2 Закону«Про місцеве самоврядування в Україні», «кий включаєповноваження:
сільських, селищних та міських рад (статті 25 — 26);
виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (статті 271-41);
сільського, селищного, міського голови (ст.42);
районних і обласних рад (статті 43-44).
Крім перелічених повноважень, у згаданому розділі, у главі 5»Порядок формування, організація роботи органів та посадових осібмісцевого самоврядування", визначаються: порядок формування рад (ст.45); порядокпідготовки і проведення сесій рад (ст.46); організація роботи постійних комісій(ст.47); тимчасових контрольних комісій рад (ст.48); депутатів (ст.49); секретарясільської, селищної, міської ради (ст.50); виконавчого комітету ради, йогоповноваження та організація роботи (статті 51-54); організація роботи відділів,управлінь та інших виконавчих органів рад (ст.55); організація роботи головивідповідної ради (ст.55), першого заступника (ст.56) та їх виконавчих апаратів(ст.58), президії (колегії) районної, обласної ради (ст.57); форми і змістактів органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст.59 Закону).
Щодо змісту повноважень сільських, селищних, міських рад, то вониможуть бути загальної і виключної компетенції.
У межах загальної компетенції сільські, селищні, міські ради правомочнірозглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією і Законом України«Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами до їхньоговідання (ст.25 Закону).
Виключною компетенцією цих рад є питання, що розглядаються дише напленарних засіданнях сільської, селищної, міської рад (ст.26 Закону).
До кола цих питань, зокрема, належать: утворення і ліквідація постійнихта інших комісій, виконавчого комітету, інших виконавчих органів рад; затвердженняплану роботи ради; заслуховування звітів голови, постійних комісій, керівниківвиконавчих органів рад; розгляд запитів депутаті", прийняття рішення пропроведення місцевого референдуму; затвердження програм соціально-економічногота культурного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, цільовихпрограм з інших питань місцевого самоврядування, затвердження місцевого бюджетута звіту про виконання бюджету тощо.
Повноваження виконавчих органів сільських і селищних рад поділяються навласні та делеговані повноваження у таких сферах: соціально-економічного такультурного розвитку, планування та обліку (ст.27); в галузі бюджету, фінансіві цін (ст.28); в сфері управління комунальною власністю (ст.29); в галузіжитлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування,громадського харчування (ст. ЗО); в галузі будівництва (ст.31); у сфері освіти,охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту (ст.32); у сфері регулюванняземельних відносин та охорони навколишнього природного середовища (ст.33); усфері соціального захисту населення (ст.34); у галузі оборонної роботи (ст.36);щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою (ст.37); щодозабезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законнихінтересів громадян (ст.38); інші повноваження виконавчих органів рад.
Стаття 42 Закону визначає коло повноважень сільського, селищного,міського голови. До них, зокрема, належать: забезпечення здійснення у межах,наданих законом, повноважень органів виконавчої влади на відповідній території,додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента Українита відповідних органів виконавчої влади, організація роботи рад та їївиконавчого комітету; формування виконавчого комітету; скликання сесій рад.
Повноваження районних і обласних рад складаються також із двох груп: зпитань, які вирішуються цими радами виключно на їх пленарних засіданнях (ст.43)(багато в чому аналогічні питанням, що вирішуються на пленарних засіданняхсільських, селищних і міських рад), та з повноважень, які делегуються районнимита обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям (ст.44 Закону).
До них, зокрема, належать: підготовка і внесення на розгляд проектівпрограм соціально-економічного та культурного розвитку районів і областей; забезпеченнязбалансованого економічного і соціального розвитку відповідної території; підготовкаі подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників іпропозицій до проекту Державного бюджету України; сприяння інвестиційнійдіяльності на території району, області; залучення у порядку, встановленомузаконом, підприємств, що належать до комунальної власності, до участі вобслуговуванні населення відповідної території тощо.
Україна не лише визнає, а й гарантує місцеве самоврядування (ст.7Конституції).
Під гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти комплекс заходів,за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядуваннятериторіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захистправа на місцеве самоврядування.
У науковій літературі розглядають певну систему гарантій місцевогосамоврядування, серед яких можна виділити: загальні, які обумовленіособливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовноїсфери; конституційні, які визначаються у Конституції і присвячені безпосередньопринципам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, якізабезпечують організаційну та правову автономію територіальних громад таорганів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані надодержання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові,які декларовані у міжнародно-правових актах [].
Права місцевого самоврядування, визначені в Конституції України,захищаються в судовому порядку. Рішення органів місцевого самоврядування змотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняється увстановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду (статті 144, 145).У Законі також зазначається, що обмеження прав територіальних громад на місцевесамоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосованелише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст.31), що органи виконавчоївлади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльністьорганів самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радамиповноважень та в інших випадках, передбачених законом, що органи та посадовіособи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнаннянезаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевогосамоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують праватериторіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевогосамоврядування (ст.71).
У цих положеннях Закону та Конституції відтворені положення Хартії,відповідно до яких органи місцевого самоврядування повинні мати право насудовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень ідотримання закріплених Конституцією принципів місцевого самоврядування (ст.11),а також що будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевогосамоврядування має бути призначений лише для контролю за дотриманням законностіта конституційних принципів (ст.8). На жаль, у практиці державного будівництвасуверенної України ще трапляються випадки втручання місцевих органів виконавчоївлади та їх посадових осіб у законну діяльність органів місцевогосамоврядування [].
Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановлена Закономобов'язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевогосамоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень, для виконання всімарозташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннямигромадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, атакож громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповіднійтериторії. Закон також встановлює, що зазначені вище юридичні та фізичні особинесуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевогосамоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями абобездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осібмісцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст.73).
Важливою гарантією місцевого самоврядування є також те, що йогопервинні суб'єкти — громади — не можуть бути примусово об'єднані або скасованіу зв'язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіальногоустрою.
Щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їхповноваження також не можуть бути достроково припинені державними органами. Уразі якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції чи законів України,прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів проприведення їх рішень у відповідність законам, або ж сесія цієї ради непроводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішуєпитань, віднесених до її відання, Верховна Рада України може призначити лишепозачергові вибори до цієї ради. Законом встановлено, що питання пропризначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським,селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міськихдержавних адміністрацій, проте і в цьому випадку відповідна рада продовжуєдіяти до обрання нового складу цієї ради. Аналогічним чином вирішується питанняпро дострокові вибори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо вінпорушує Конституцію та Закони України, права і свободи громадян, не забезпечуєздійснення своїх повноважень. Слід зазначити, що при вирішенні питанняВерховною Радою про призначення дострокових виборів ради або сільського,селищного, міського голови обов'язковою умовою є рішення суду про визнання їхактів незаконними, а також висновок відповідного комітету Верховної РадиУкраїни.
Важливою гарантією місцевого самоврядування в Україні є наявністьвідповідної системи законодавства про місцеве самоврядування, процес становленняякого ще триває. Вагоме значення тут мають закони про бюджетно-фінансовусистему, адміністративно-територіальний устрій України, а також проадміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування, вяких також мають створюватись умови для розвитку місцевого самоврядування,оскільки воно визначається і гарантується Конституцією України. Відіграватимутьважливу роль також закони про місцеві референдуми та інші форми безпосередньоговолевиявлення територіальних громад, про комунальну службу, про місцевіфінанси, про правовий режим комунальної власності та інші, проекти якихпідготовлені та внесені на розгляд Верховної Ради України.
Відповідно до Конституції України (ч.2 ст. 19) органи місцевогосамоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межахповноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Томуцілком виправдано, що статус місцевого самоврядування та його органіввизначається саме законами. Проте чинний Закон «Про місцеве самоврядуванняв Україні» відкриває шлях до розвитку власної нормотворчостітериторіальних громад. Йдеться про так зване статутне право. У цьому Законізазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних,соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядуванняпредставницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України тав межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища,міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиціїУкраїни, а, отже, набуває правового характеру.
Найвразливішим місцем у системі гарантій місцевого самоврядування єзабезпечення матеріально-фінансової автономії цього інституту і його органів. Сюдиможна віднести: встановлення для місцевого самоврядування економічної основи: комунальноївласності, майна, переданого в управління державними органами, іншої власності,а також фінансових ресурсів. При вирішенні цього питання слід виходити ізнеобхідності закріплення принципів достатності економічних і фінансових ресурсівдля кожної територіальної громади, самостійності використання власних коштів. Якщоїх недостатньо для реалізації повноважень територіальної громади, а також уразі зменшення ресурсів місцевого самоврядування, викликаного рішеннями органівдержавної влади, останні компенсують додаткові видатки місцевих органів,перерозподіляють кошти для забезпечення збалансованого розвитку органівмісцевого самоврядування. А це – одна з важливих гарантій самостійності йнезалежності місцевого самоврядування []. 2.3 Представницькі органи місцевогосамоврядування
Положення вітчизняного законодавства про здійснення місцевогосамоврядування в Україні як безпосередньо територіальними громадами, так ічерез органи місцевого самоврядування, тобто шляхом використання інститутівбезпосередньої і представницької демократії, погоджується з вимогамиЄвропейської хартії про місцеве самоврядування, адже наявність виборнихпредставницьких органів на місцевому рівні — безумовна організаційна умовареальності й ефективності місцевого самоврядування [].
Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні»,представницький орган місцевого самоврядування — це виборний орган (рада), якийскладається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представлятиінтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Дворівнева система представницьких органів місцевого самоврядуваннязакріплена ч.3, 4 ст.140 Конституції України і ст.5 Закону з урахуваннямадміністративно-територіального устрою. Перший рівень складають сільські,селищні, міські ради, районні в місті ради (у випадку їх створення), якіпредставляють територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах таздійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевогосамоврядування. Обласні та районні ради мають іншу природу і виступають якпредставники органи місцевого самоврядування другого рівня, оскількипредставляють інтереси не обласних та районних громад (адже законодавствонаявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громадсіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією і законамиУкраїни або переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Як цілкомслушно зазначається в науковій літературі, завдяки існуванню обласних ірайонних рад система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівнітериторіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні [].
Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради АвтономноїРеспубліки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6квітня 2004 р. визначає основні засади, особливості та порядок організації іпроведення виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах,районних, обласних, Київської та Севастопольської міських рад та сільських,селищних, міських голів [].
Депутати сільських, селищних, міських рад та сільські, селищні, міськіголови обираються громадянами України, які належать до відповіднихтериторіальних громад. Депутати районних, обласних рад обираються громадянамиУкраїни, які належать до відповідних територіальних громад у межах району,області.
Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарноюсистемою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на якіподіляється вся територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільнооб'єдналися у сільську громаду), селища.
Вибори депутатів міських рад проводяться за пропорційною системою: депутатиобираються за виборчими списками кандидатів у депутати від організаційполітичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій убагатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами території відповідноїміської громади.
Вибори депутатів районних у містах рад проводяться за пропорційноюсистемою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичнихпартій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатномувиборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району у місті, авибори депутатів районних рад — за пропорційною системою: депутати обираютьсяза виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоківорганізацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якогозбігаються з межами відповідного району.
Вибори депутатів обласних рад, міст Києва та Севастополя проводяться запропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками відорганізацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій убагатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідноїобласті, міст Києва та Севастополя.
Вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарноювиборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному окрузі, межіякого збігаються з межами відповідної територіальної громади.
Участь громадян України у місцевих виборах є добровільною. Ніхто неможе бути примушений до участі або неучасті у виборах.
Право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, які належатьдо відповідних територіальних громад, яким на день виборів виповнилося вісімнадцятьроків.
Військовослужбовці строкової служби не беруть участі у місцевих виборах.
Належність громадянина до відповідної територіальної громадивизначається його місцем проживання на її території згідно з Законом України«Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».
Громадяни України, які належать до відповідної територіальної громади,які мають право голосу, можуть шляхом самовисування або через обласні, районні,районні у містах, міські організації політичних партій та їх виборчі об'єднання- (блоки) брати участь у висуванні кандидатів у депутати, кандидатів на посадусільського, селищного, міського голови, роботі виборчих комісій, проведенніпередвиборної агітації, здійсненні спостереження за проведенням виборів та вінших заходах у порядку, визначеному цим та іншими законами України.
Не мають права голосу на місцевих виборах громадяни України, визнанісудом недієздатними, та громадяни України, які за вироком суду перебувають умісцях позбавлення волі.
Місцеві вибори є рівними. Громадяни України беруть участь у місцевихвиборах на рівних засадах.
Кожен виборець на виборах депутатів кожної місцевої ради в межахвідповідної територіальної громади, а також сільського, селищного, міськогоголови, в яких він бере участь, має по одному голосу. Ці голоси у відповіднихвиборчих округах виборець може використати тільки на одній виборчій дільниці.
Місцеві вибори є прямими. Громадяни України, які належать довідповідних територіальних громад та які мають право голосу на місцевих виборах,безпосередньо обирають депутатів та сільських, селищних, міських голів шляхомголосування за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків місцевихорганізацій партій (блоків) у багатомандатних округах, а також за кандидатів удепутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови,висунутих місцевими організаціями партій (блоками) або шляхом само-висування водномандатних округах.
Місцеві вибори є вільними. Виборцям забезпечуються умови для вільногоформування своєї волі та її вільного виявлення при голосуванні. Застосуваннянасильства, погроз, обману, підкупу чи будь-яких інших дій, що перешкоджаютьвільному формуванню та вільному виявленню волі виборця, забороняється.
Голосування на місцевих виборах є таємним. Контроль за волевиявленнямвиборців у будь-якій формі забороняється.
Кожен виборець голосує на місцевих виборах особисто. Голосування заінших осіб чи передача виборцем права голосу будь-якій іншій особізабороняється.
Депутатом та сільським, селищним, міським головою може бути обранийгромадянин України, який на день виборів досяг вісімнадцяти років та має правоголосу відповідно до ст.70 Конституції України.
Депутатом, сільським, селищним, міським головою не може бути обранийгромадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо цясудимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку.
Право висування кандидатів у депутати та кандидатів на посадусільського, селищного, міського голови належить громадянам України, які маютьправо голосу. Це право реалізується ними через місцеві організації партій(блоки) або шляхом самовисування у випадках, передбачених цим Законом.
Початок виборчого процесу оголошує відповідна виборча комісія у строкита в порядку, визначені Конституцією України та зазначеним Законом.
Етапи виборчого процесу: складання списків виборців; формуваннявиборчих комісій; утворення територіальних виборчих округів; утворення виборчихдільниць; висування та реєстрація кандидатів у депутати та кандидатів на посадусільського, селищного, міського голови; проведення передвиборної агітації; голосування(повторне голосування); підрахунок голосів виборців та встановлення підсумківголосування і результатів місцевих виборів.
Виборчий процес завершується офіційним оприлюдненням результатівмісцевих виборів.
Місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними,проміжними або першими (у разі формування нових місцевих рад).
Чергові місцеві вибори проводяться у зв'язку з закінченням визначеногоКонституцією України строку повноважень місцевої ради та сільського, селищного,міського голови. Рішення про проведення чергових виборів депутатів місцевих радта сільських, селищних, міських голів приймає Верховна Рада України, апризначаються вони не пізніше ніж за 120 днів до дня виборів, виборчий процесрозпочинається за 90 днів до дня виборів.
Чергові вибори депутатів та сільських, селищних, міських голіввідбуваються одночасно з виборами народних депутатів України.
Позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України у разідострокового припинення повноважень місцевої ради, сільського, селищного,міського голови, не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів, виборчий процесрозпочинається за 60 днів до дня виборів.
Повторні вибори депутата (депутатів) призначаються територіальноювиборчою комісією в порядку, встановленому цим Законом, у разі визнання виборівдепутата (депутатів) у цьому окрузі недійсними або такими, що не відбулися, абоу разі визнання особи такою, яка відмовилася від депутатського мандата; проводятьсяв останню неділю 60-денного строку з дня оприлюднення територіальною виборчоюкомісією рішення про їх призначення.
Проміжні вибори депутата призначаються територіальною виборчою комісієюв порядку, встановленому Законом, у разі дострокового припинення повноваженьдепутата, обраного в цьому одномандатному окрузі; проводяться в останню неділю60-денного строку з дня опублікування рішення про призначення виборівтериторіальною виборчою комісією.
Перші місцеві вибори призначаються обласною, Київською або Севастопольськоюміською радою, якщо інше не передбачено законом, не пізніше 120 днів до днявиборів.
Закон визначає загальний склад місцевих рад.
Рішення про загальний склад (кількість депутатських мандатів) сільської,селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради приймаєтьсявідповідною радою поточного скликання не пізніш як за 90 днів до дня місцевихвиборів.
У разі, коли відповідна місцева рада поточного скликання у відповіднийстрок не прийме рішення щодо загального складу місцевої ради, яка маєобиратися, загальний склад відповідної місцевої ради залишається у тій самійкількості, що й у поточному скликанні.
Рішення про загальний склад місцевої ради, у разі призначення першихмісцевих виборів, приймається відповідно до Закону.
Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті,районної, обласної ради має становити при чисельності:
до 3 тисяч виборців — від 16 до 26 депутатів;
до 5 тисяч виборців — від 20 до З0 депутатів;
до 20 тисяч виборців — від З0 до 36 депутатів;
до 50 тисяч виборців — від З0 до 46 депутатів;
до 100 тисяч виборців — від 36 до 50 депутатів;
до 250 тисяч виборців — від 40 до 60 депутатів;
до 500 тисяч виборців — від 50 до 76 депутатів;
до 1 мільйона виборців — від 60 до 90 депутатів;
до 2 мільйонів виборців — від 76 до 120 депутатів;
понад 2 мільйони виборців — від 76 до 150 депутатів.
Згаданий виборчий закон окремо визначає порядок встановленнярезультатів виборів сільського, селищного, міського голови та депутатів,обраних в одномандатних та багатомандатному виборчому окрузі.
Обраним депутатом, сільським, селищним, міським головою вважаєтьсякандидат, який одержав більшість голосів виборців, які взяли участь уголосуванні, відносно інших кандидатів, які балотувалися в одномандатномуокрузі, та за умови, що кількість голосів, поданих за нього, перевищуєкількість голосів виборців, які не підтримали жодного з кандидатів у окрузі.
Якщо найбільшу і водночас однакову кількість голосів у виборах в окрузінабрали два або більше кандидатів, проводиться повторне голосування по цихкандидатурах.
Вибори в окрузі визнаються такими, що не відбулися, у зв'язку звибуттям усіх зареєстрованих у виборчому окрузі кандидатів.
Право на участь у розподілі депутатських мандатів у багатомандатномуокрузі набувають кандидати у депутати, включені до виборчих списків місцевихорганізацій партій (блоків), що отримали три і більше відсотків голосіввиборців, які взяли участь у голосуванні.
Кандидати у депутати, включені до виборчого списку місцевої організаціїпартії (блоку), яка отримала менше трьох відсотків голосів виборців, які взялиучасть у голосуванні, права на участь у розподілі депутатських мандатів убагатомандатному окрузі не мають.
Депутатські мандати у багатомандатному окрузі розподіляються міжвиборчими списками місцевих організацій партій (блоків) пропорційно докількості отриманих голосів виборців кандидатами у депутати, включеними довиборчих списків.
Кількість голосів виборців, необхідних для отримання депутатськогомандата у багатомандатному окрузі (виборча квота), обчислюється шляхом діленнясумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати,включених до виборчих списків місцевих організацій партій (блоків), що отрималитри і більше відсотків голосів виборців, на число депутатських мандатів.
Кількість голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включенихдо виборчих списків кожної місцевої організації партії (блоку), що набули правона участь у розподілі.
Результатом виборів депутатів є визначення в порядку черговості у виборчихсписках місцевих організацій партій (блоків) осіб, обраних депутатами відмісцевих організацій партій (блоків) відповідно до кількості депутатськихмандатів, отриманих виборчими списками місцевих організацій партій (блоків).
Територіальна виборча комісія не пізніш як на п'ятий день з днявстановлення результатів виборів у багатомандатному окрузі та в одномандатнихокругах офіційно оприлюднює результати місцевих виборів депутатів у місцевихдрукованих засобах масової інформації. Список обраних депутатів публікується іззазначенням в алфавітному порядку прізвища, імені, по батькові, рокународження, професії, посади (заняття), місця роботи, адреси місця проживання,партійності та назви місцевої організації партії (блоку), від яких обранодепутата, та обраних голів.
Офіційне оприлюднення територіальною виборчою комісією результатівмісцевих виборів депутатів та сільських, селищних, міських голів є підставоюдля звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, посадоюсільського, селищного, міського голови, та прийняття рішення про припинення діїіншого представницького мандата особи, обраної депутатом, сільським, селищним,міським головою.
Особа, обрана депутатом, сільським, селищним, міським головою, для їїреєстрації зобов'язана подати до територіальної виборчої комісії не пізніш якна двадцятий день з дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборівдокумент про її звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатськиммандатом, посадою сільського, селищного, міського голови, та (або) копіюзареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата,поданої до відповідної місцевої ради.
Територіальна виборча комісія може визнати вибори недійсними по окремихвидах місцевих виборів або в цілому по виборчому округу чи по окремих виборчихдільницях у разі: якщо в ході їх проведення або під час підрахунку голосівдопущено порушення цього Закону, яке вплинуло на результати місцевих виборів; якщокількість виборчих дільниць, на яких голосування в одномандатному окрузі буловизнано недійсним, становить не менше 25 відсотків від загальної кількостівиборчих дільниць, утворених на території цього округу.
У разі, коли відповідна виборча комісія визнала вибори по окремій абокількох виборчих дільницях недійсними, що вплинуло на результати місцевихвиборів по відповідному округу, територіальна виборча комісія за пропозицієювідповідної дільничної виборчої комісії призначає повторне голосування на тихвиборчих дільницях, де вибори було визнано недійсними.
Якщо у виборчому окрузі найбільшу і водночас однакову кількість голосівнабрали два або більше кандидатів у депутати, кандидати на посаду сільського,селищного, міського голови, територіальна виборча комісія приймає рішення пропроведення в окрузі повторного голосування по цих кандидатурах.
Про прийняте рішення щодо проведення повторного голосуваннятериторіальна виборча комісія не пізніше, ніж на другий день після встановленнярезультатів першого туру виборів повідомляє відповідну місцеву раду та інформуєвиборців.
Повторне голосування проводиться не пізніш як у двотижневий строк післядня виборів у порядку, встановленому цим Законом.
Закон визначає також порядок проведення повторних виборів. Рішення проїх проведення приймає територіальна виборча комісія не пізніше 30 денногостроку після дня проведення виборів або після дня повторного голосування.
Повторні місцеві вибори проводяться тими ж виборчими комісіями, по тихже виборчих округах, виборчих дільницях, за тими ж списками виборців у порядкута в строки, визначені цим Законом.
На повторних місцевих виборах не можуть балотуватися громадяни, щодояких було скасовано рішення про їх реєстрацію як кандидатів, а також особи, яківчинили дії, внаслідок яких місцеві вибори або повторне голосування буливизнані недійсними, та в інших випадках, передбачених законом.
Позачергові місцеві вибори депутатів місцевих рад та сільського,селищного, міського голови призначаються Верховною Радою України в разідострокового припинення їх повноважень відповідно до Закону України «Промісцеве самоврядування в Україні». Позачергові місцеві вибори відповіднодепутатів місцевих рад та сільського, селищного, міського голови проводяться впорядку і строки, передбачені цим Законом для чергових виборів.
Перші місцеві вибори призначаються відповідно Верховною Радою України,Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Київською,Севастопольською міською радою.
Перші місцеві вибори проводяться в порядку і строки, встановлені цимЗаконом, з такими особливостями: територіальна виборча комісія утворюєтьсявідповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Київською,Севастопольською міською радою; територіальна виборча комісія утворює виборчіокруги, а також виборчі дільниці, дільничні виборчі комісії у порядку тастроки, передбачені цим Законом; депутати місцевої ради, сільський, селищний,міський голова у разі утворення нової або поділу адміністративно-територіальноїодиниці обираються на строк до обрання на чергових виборах депутатів тасільського, селищного, міського голови і сформування за результатами такихвиборів відповідної ради у правомочному складі; рішення про утворення новоїмісцевої ради та загальний склад депутатів новоутвореної місцевої ради приймаєвідповідно Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласна, Київська абоСевастопольська міська рада у чисельності, визначеній частиною четвертою статті16 цього Закону.
Рішення про проведення перших місцевих виборів у районах приймаєВерховна Рада України. Районні територіальні виборчі комісії у таких випадкахутворюються Центральною виборчою комісією у порядку, передбаченому законом.
Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин відзагального складу ради.
Строк повноважень рад — чотири роки, на підставі положеньконституційних реформ — п’ять років.
Структура місцевих рад обумовлена їх представницьким, колегіальнимхарактером, необхідністю вироблення рішень шляхом відкритого, вільногообговорення проблем, досягнення компромісу і консенсусу між депутатами, якіналежать до різних соціальних груп і політичних напрямів. Визначальний вплив наструктуру цих рад має також їх предметна підвідомчість. Оскільки місцеві ради єорганами загальної компетенції, об'єктивно виникає необхідність поєднанняглибокої, фахової попередньої підготовки різнорідних питань з їх остаточнимвирішенням шляхом загального голосування всіх депутатів. Крім того, значнийперсональний склад представницьких органів вимагає чіткої координаціїдіяльності депутатів і оперативного вирішення поточних організаційних питань. Означенічинники обумовлюють наявність у структурі місцевих рад таких основнихелементів, як голова, постійні і тимчасові комісії, депутатські групи і фракції.Водночас особливості правового статусу обласних і районних рад обумовлюютьпевну специфіку їх структури — наявність президії й заступника голови ради [].
Сільський, селищний, міський голова — очолює представницький органмісцевого самоврядування і є головною посадовою особою відповідноїтериторіальної громади, обирається її членами на основі загального, рівного, прямоговиборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку,визначеному Законом «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських,селищних, міських голів». На відміну від депутатів, він здійснює своїповноваження на постійній основі. Вибори голови проводяться за мажоритарноювиборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчомуокругу, межі якого збігаються з межами села, селища, міста. Завдяки поєднанню вособі голови властивостей керівника виконавчого органу ради та спікера ради маєдосягатися розумна гармонія в роботі ради та її виконавчих органів.
Депутатські групи і фракції є добровільними об'єднаннями депутатів, якістворюються за їх взаємною згодою для спільної роботи щодо здійсненнядепутатських повноважень у виборчих округах і трудових колективах. Депутатськагрупа може бути створена в будь-який час у період строку повноважень ради зарішенням зборів депутатів, що входять до її складу. Вона складається не меншніж із трьох депутатів. На зборах обирається керівник депутатської групи, заподанням якого вона реєструється радою. Можливість формування депутатськихфракцій закріплена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».
Постійні комісії ради є її робочими органами, що утворюються з числа їїдепутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належатьдо її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчогокомітету. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботипостійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням пропостійні комісії, що затверджується радою.
Постійні комісії обираються радою на першій сесії на строк їїповноважень у складі голови і членів комісії. До складу постійних комісій неможуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської,селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її утворення),районної, обласної ради, їх заступники. Всі інші питання структури комісіївирішуються самою комісією на її засіданні. Зокрема, таким чином обираютьсязаступник голови і секретар постійної комісії, утворюються підкомісії і робочігрупи [].
Тимчасові контрольні комісії є органами ради, які обираються з числа їїдепутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належатьдо повноважень місцевого самоврядування. Рішення про створення тимчасовоїконтрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії таїї голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше 1/3 депутатіввід загального складу ради. Контрольні комісії подають звіти й пропозиції нарозгляд ради. Повноваження тимчасової контрольної комісії припиняються змоменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів її роботи, а такожу разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.
Секретар сільської, селищної, міської ради обирається радою запропозицією голови з числа її депутатів на строк повноважень ради і працює напостійній основі. Він не може суміщати свою службову діяльність з іншоюпосадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової татворчої роботи в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю,одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.
Секретар сільської, селищної, міської ради: скликає сесію ради у разіневмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або йогонеспроможність скликати сесію ради; повідомляє депутатам і доводить до відоманаселення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, якіпередбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує їїрішення у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського головиабо його неспроможності скликати сесію ради; організує підготовку сесій ради,питань, що вносяться на розгляд ради; забезпечує своєчасне доведення рішеньради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням; задорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльністьпостійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконанняїх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень; організуєза дорученням ради здійснення заходів, пов'язаних з підготовкою і проведеннямреферендумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; забезпечуєзберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів,пов'язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади,забезпечує доступ до них осіб, яким це право надане у встановленому порядку; вирішуєза дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради іншіпитання, пов'язані з діяльністю ради та її органів; може за рішенням радиодночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідноїради.
Структура районної, обласної, районної в місті ради, як вже зазначалося,відрізняється від структури представницьких органів відповідних територіальнихгромад. У першу чергу, відрізняється статус голів цих рад — вони обираютьсявідповідними радами з числа самих депутатів таємним голосуванням строком на 5років і є значно більше залежними від ради у порівнянні з сільськими,селищними, міськими головами. Голова ради працює у раді на постійній основі, неможе мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність зіншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, науковоїта творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувативід цього прибуток. Він виконує свої обов'язки до обрання голови ради новогоскликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови радивідповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». У своїйдіяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою,якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатів від загальногоскладу ради шляхом таємного голосування.
Голова районної, обласної, районної в місті ради може мати заступника,який обирається радою за поданням голови з числа депутатів цієї ради шляхомтаємного голосування. Заступник голови ради в разі відсутності голови ради абонеможливості виконання ним своїх обов'язків з інших причин здійснюєповноваження голови відповідної ради. Заступник голови ради працює у раді напостійній основі і на нього поширюються вимоги щодо несумісності йогодіяльності з іншою діяльністю, встановлені законодавством для голови ради. Заступникголови ради обирається у межах строку її повноважень і здійснює своїповноваження до обрання заступника голови ради нового скликання, крім випадківдострокового припинення його повноважень. Він може бути достроково звільнений зпосади за рішенням ради, яке приймається шляхом таємного голосування. Питанняпро звільнення заступника голови може бути внесене на розгляд ради на вимогу неменш як 1/3 депутатів від загального складу ради або голови ради.
Президія (колегія) обласної, районної ради являє собою факультативний,дорадчий орган, до складу якого входять голова ради, заступник і головипостійних комісій (за посадою), а також уповноважені представники депутатськихгруп і фракцій. Цей орган покликаний виконувати внутрішні, допоміжні функції. Президіяради попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, щовиносяться на розгляд ради, і може приймати рішення, які мають дорадчийхарактер. Президія діє на основі Положення про неї, що затверджується радою. Відкриваєі веде засідання президії голова ради, а в разі його відсутності — заступникголови ради. Президія ради не дублює діяльності постійних комісій ради; на їїрозгляд зазвичай виносяться питання, щодо яких є істотні розбіжності у позиціяхдепутатських груп і фракцій. Як свідчить практика, діяльність президії радиможе бути ефективною лише у випадку, коли кількість депутатських груп і фракційє невеликою, а їх позиції не є полярними.
Місцеві ради усіх рівнів, виконуючи функції представницьких органів місцевогосамоврядування, спрямовують визначені законом і набуті практикою різноманітніформи та засоби своєї діяльності на забезпечення належного вирішення питаньмісцевого значення в межах Конституції та законів України. Постійневдосконалення організації діяльності рад обумовлюється тими повноваженнями, якізгідно з чинним законодавством має здійснювати кожна рада, та реаліямивідповідного етапу розвитку країни, необхідністю розв'язання повсякденнихпроблем конкретного регіону, населеного пункту. Роздержавлення рад, усуненнявертикалі підпорядкованості між радами різних рівнів спонукає ради, їх органита депутатів по-новому підходити до вже набутого досвіду організації роботи,вдосконалювати його, застосовувати нові форми і засоби, шукати шляхи до взаємодіїз іншими радами, опрацьовуючи спільні підходи і узгоджуючи дії під часвирішення актуальних завдань.
Серед правових форм діяльності місцевих рад можна виділити нормотворчу,установчу, правозастосовчу, контрольну та інтерпретаційну.
Нормотворча форма діяльності місцевих рад здійснюється шляхом прийняттяними рішень нормативного характеру, затвердження регламенту ради, статутутериторіальної громади, положень про символіку територіальної громади, пропостійні комісії ради, про відділи, управління та інші виконавчі органи ради,про Президію ради тощо.
Установча форма діяльності місцевих рад отримує свій прояв у формуваннівласної структури та визначення кількісного складу ради, структури виконавчихорганів ради, чисельності апарату ради і виконкому; обранні депутатами головирайонної і обласної ради; прийнятті рішення про дострокове припиненняповноважень депутата, сільського, селищного, міського голови, секретаря ради.
Правозастосовча форма реалізується через прийняття радою рішеньіндивідуального характеру, висновків і рекомендацій постійними комісіями ради,рішень президій обласної, районної ради дорадчого характеру.
У межах контрольної форми діяльності місцевих рад можна виділити двавиди проваджень: нормотворче і виконавче. Нормотворче контрольне провадженняполягає у здійсненні контролю за законністю нормативних актів виконавчихорганів ради, державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування,підприємств, установ, організацій. За підсумками контрольної діяльності місцевіради можуть скасовувати акти виконавчих органів ради, які суперечатьзаконодавству чи рішенням ради, можуть звертатися до суду щодо визнаннянезаконними актів державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування,підприємств, установ, організацій, що обмежують права громад, повноваженняорганів місцевого самоврядування. Виконавче контрольне провадження полягає уконтролі за реалізацією відповідними органами та посадовими особами своїхповноважень і здійснюється шляхом заслуховування звітів сільського, селищного,міського голови про роботу виконавчих органів ради, звітів постійних комісій,керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає,повідомлень депутатів про їх роботу.
Основними організаційними формами діяльності місцевих рад є: сесії; окреміта спільні засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп; засіданняпрезидій обласних, районних рад; засідання тимчасових контрольних комісій; персональнаробота голови ради, секретаря, заступників голови ради; участь голови ради чидепутатів у загальних зборах громадян за місцем проживання; участь депутатів зправом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органівсамоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови передтериторіальною громадою, депутатів перед виборцями.
Арсенал методів діяльності місцевих рад дедалі збагачується. Серед нихможна виділити методи планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення,контроль і координацію діяльності.
Метод планування виявляється у складанні поточних і перспективнихпланів роботи ради, які затверджуються на пленарних засіданнях ради. До нихвключаються питання щодо строків і порядку реалізації організаційних формдіяльності ради та її органів, а також графіки проведення контрольних заходів. Пропозиціїдо планів можуть вносити голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет.При формуванні планів враховуються також місцеві ініціативи, внесені на розглядради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації населення. Проектипланів розробляються апаратом ради за участю керівника апарату, секретаря радиі під керівництвом голови.
Метод вироблення рішень у діяльності місцевих рад має низкуособливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органівмісцевого самоврядування. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні таінші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні післяобговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків,передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». Привстановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної,міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він береучасть у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення радиприймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.
Постійні комісії ради готують висновки і рекомендації, які приймаютьсяна засіданні постійної комісії більшістю голосів від загального складу комісіїі підписуються головою комісії. Висновки приймаються з питань попередньогорозгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження,призначення або погодження радою, а також з питань попереднього розглядупроектів соціально-економічних програм і програм культурного розвитку,місцевого бюджету, звітів про виконання програм і бюджету, проектів рішень ради.Рекомендації приймаються за результатами контрольних заходів і носятьобов'язковий для розгляду характер адресованим підприємствам, установам,організаціям, посадовим особам, які повинні повідомити про результати розглядуі вжиті заходи.
Метод інформаційного забезпечення у сучасних умовах набуває дедалібільшого значення. Всі рішення рада та її органи приймають на основідокументальної чи фактичної інформації, яка отримується шляхом:
проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних іпідконтрольних раді та виконкому органів;
звітів постійних комісій, тимчасових контрольних комісій, керівниківвиконавчих органів ради про свою діяльність;
звітів сільського, селищного, міського голови про виконання бюджету іпро діяльність виконавчих органів ради;
заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконаннядоручень ради;
заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їхдіяльність щодо охорони громадського порядку на території громади;
обов'язкових повідомлень місцевих державних адміністрацій про розглядними питань, які стосуються інтересів місцевого самоврядування, звітівдержавних адміністрацій перед обласними і районними радами про виконання делегованихрадами повноважень;
обов'язкового інформування керівниками підприємств, установ,організацій про результати розгляду депутатських звернень і рекомендаційпостійних комісій місцевих рад;
участі голови і депутатів місцевих рад у роботі загальних зборівгромадян;
виїздів депутатів разом з працівниками засобів масової інформації намісця з метою вивчення громадської думки щодо діяльності органів місцевогосамоврядування по виконанню делегованих та власних повноважень;
проведення консультативних референдумів на території громади.
Крім цього, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»закріплює, що на вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевогосамоврядування керівники розташованих або зареєстрованих на відповіднійтериторії підприємств, установ та організацій незалежно від форм власностізобов'язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань,віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів.
Метод контролю у роботі місцевих рад є необхідною передумовоюефективного вирішення справ місцевого значення. Деякі місцеві ради впровадилисистему контролю виконання, відповідно до якої на кожній сесії розглядаєтьсястан виконання рішень і зняття їх з контролю. Органи місцевого самоврядуванняможуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовуватипроведення перевірок на підприємствах, в установах та організаціях, що неперебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їмповноважень органів виконавчої влади. Відносини органів місцевогосамоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають укомунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадахїх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевогосамоврядування.
Обласні, районні ради здійснюють контроль шляхом: заслуховування звітівголів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь,відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій провиконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету,рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державнимиадміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення пронедовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; прийняття рішеньпро звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органіввиконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують праватериторіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваженнярайонних, обласних рад та їх органів.
Сільська, селищна, міська рада здійснює контрольні повноваження шляхом:затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; заслуховування напленарних засіданнях ради звіту про виконання плану роботи ради, звітусільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради,звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб,яких вона призначає або затверджує, заслуховування повідомлень депутатів пророботу в раді, виконання ними доручень ради; заслуховування повідомленькерівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадськогопорядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищогорівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їхдіяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру чи про достроковеприпинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках,передбачених законодавством; скасування актів виконавчих органів ради, які невідповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства,рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; здійсненняконтролю за виконанням органами самоорганізації населення повноважень, наданихїм радами.
Метод координації в діяльності місцевих рад реалізується у двох формах:координація-керівництво і координація-взаємодія. Координація-керівництво маємісце у тих випадках, коли секретар сільської, селищної, міської ради задорученням відповідного голови (а в районних, обласних, районних у містах радах- голова ради) координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їмдоручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій. Координація-взаємодіявиявляється у діяльності Координаційної ради з питань взаємодії місцевихорганів влади і самоврядування при Секретаріаті Верховної Ради України тавідповідних координаційних рад при головах обласних і районних рад, які булиутворені наприкінці 1998 — на початку 1999 років. Координація-взаємодіяздійснюється також через роботу постійних комісій місцевих рад. На підставіспільних засідань декількох постійних комісій і конкретного вивчення станусправ з керівниками галузевих підрозділів держадміністрації, виконавчихкомітетів міських, селищних, сільських рад, фахівцями здійснюється всебічнийпринциповий аналіз проблем, вносяться кваліфіковані висновки та пропозиції напленарні засідання ради, попередньо усуваються неузгодженості.
На місцях застосовуються й інші конструктивні форми і методи довзаємодії рад різних рівнів. Зокрема, сільські, селищні, міські ради делегуютьобласним і районним радам повноваження з багатьох питань, що зачіпають спільніінтереси територіальних громад, між обласною та міськими і районними радамиукладаються угоди про взаємодію тощо. Голова і депутат місцевої ради натериторії ради, до якої його обрано, може брати участь з правом дорадчогоголосу у роботі інших рад та їх органів.
Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення),районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарнихзасідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у містіради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш якчерез місяць після обрання ради у правомочному складі. її відкриває і ведеголова виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів тасільського, селищного, міського голови і визнання їх повноважень. Виконавчийапарат ради забезпечує депутатів ради нового скликання довідковими матеріаламипро обраних депутатів, пропозиціями щодо порядку денного її проведення,питаннями, які передбачається внести на її розгляд згідно з законодавством. Першусесію районної, обласної ради скликає і веде голова відповідної територіальноївиборчої комісії. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської- відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної,обласної — головою відповідної ради. Не пізніш як на другій сесіїзатверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення пропостійні комісії ради. Регламентом ради визначаються всі основні процедурніпитання роботи ради, зокрема порядок скликання сесії ради, підготовки ірозгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денногосесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу наквартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участьбільше половини депутатів від загального складу ради. Пропозиції щодо питань нарозгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійнимикомісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державноїадміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Уразі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, головирайонної у місті, районної, обласної ради або його неспроможності скликатисесію ради, сесія скликається: сільської, селищної, міської ради — секретаремсільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради — заступникомголови відповідної ради. Сесія сільської, селищної, міської, районної у містіради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як 1/3 депутатів відзагального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної,міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради — також запропозицією не менш як 1/3 депутатів від загального складу відповідної ради абоголови відповідної місцевої державної адміністрації. Якщо у цьому разівповноважені посадові особи у двотижневий строк не скликають сесію, сесія можебути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як 1/3 складуради, або постійною комісією ради. Рішення про скликання сесії ради доводитьсядо відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а увиняткових випадках — не пізніш як за день до сесії із зазначенням часускликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розглядради.
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідносільський, селищний, міський голова, а у випадку, коли мала місце йогоневмотивована відмова або неспроможність скликати сесію, — секретар ради; сесіюрайонної у місті, районної, обласної ради — голова ради або його заступник. Увипадку, передбаченому частиною восьмою ст.46 Закону «Про місцевесамоврядування в Україні», сесію відкриває за дорученням групи депутатів,з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, аведе за рішенням ради — один з депутатів цієї ради.
Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішенняпідписуються сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної,обласної ради — головою відповідної ради, у разі їх відсутності — відповідносекретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної вмісті, районної, обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою тадев'ятою цієї статті, — депутатом ради, який за дорученням депутатів головувавна її засіданні.
Постійні комісії місцевих рад є колегіальними органами ради, на якіпокладається реалізація трьох основних напрямків діяльності: номінаційної,контрольної функції та функції попереднього опрацювання питань, що виносятьсяна розгляд сесії. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними переднею. Вони обираються радою на першій сесії нового скликання на строк їїповноважень у складі голови і членів комісії. Про утворення постійних комісій,обрання їх голів та персонального складу рада приймає рішення. Перелік,функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісійвизначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії,що затверджується радою. За загальним правилом, депутати працюють у постійнихкомісіях на громадських засадах. Виняток зроблено лише для голів постійнихкомісій обласних рад з питань бюджету, які можуть працювати в раді на постійнійоснові за її рішенням.
У межах номінаційної функції постійні комісії попередньо розглядаютькандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення абопогодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
Контрольна функція постійних комісій насамперед виявляється у тому, щовони за дорученням ради, голови, заступника голови районної у місті, районної,обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власноюініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчомукомітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також зпитань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій,підприємств, установ та організацій, їх філій і відділень незалежно від формвласності та їх посадових осіб. За результатами перевірки вони подаютьрекомендації на розгляд керівників підконтрольних органів, а в необхіднихвипадках — на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної,міської, районної у місті ради. Крім того, постійні комісії ради здійснюютьконтроль за виконанням рішень ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської,районної у місті ради.
Однак основною функцією постійних комісій є вивчення, попереднійрозгляд і підготовка питань, які належать до відання ради. Постійні комісії задорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проектипрограм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звітипро виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан тарозвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурногобудівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проектирішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради здоповідями і співдоповідями.
Організація роботи постійної комісії ради покладається на головукомісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членамкомісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннямигромадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами,організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разівідсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження зінших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретаркомісії. Основною організаційною формою діяльності постійних комісій місцевихрад є засідання, які скликаються в міру необхідності і є правомочними, якщо вних бере участь не менш як 1/2 від загального складу комісії. Засіданнякомісії, як правило, відкрито, але за своїм рішенням комісія має право провестизакрите засідання. Засідання постійних комісій протоколюються, а протоколипідписуються головою і секретарем комісії. За результатами вивчення і розглядупитань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які приймаютьсябільшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії,а в разі його відсутності — заступником голови або секретарем комісії. Членкомісії, не згодний з її рішенням, має право викласти свою точку зору на сесіїради в порядку виступу або повідомити про неї в письмовій формі головуючого назасіданні ради. Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковомурозгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовимиособами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи має бутиповідомлено комісіям у встановлений ними строк. Висновки, рекомендації тапротоколи засідань комісії зберігаються протягом усього строку діяльності радивідповідного скликання, а після обрання ради нового скликання — передаються доархіву. Діловодство комісії забезпечує її голова та секретар. Постійна комісіядля вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчікомісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених іспеціалістів. Питання, які належать до відання кількох постійних комісій,можуть за ініціативою комісій, а також за дорученням ради, її голови,заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретарясільської, селищної, міської ради розглядатися постійними комісіями спільно. Висновкиі рекомендації, прийняті постійними комісіями на їх спільних засіданнях,підписуються головами відповідних постійних комісій.
Статус сільського, селищного, міського голови на сьогодні не знайшовзакріплення у Конституції України, оскільки відповідно до ч.3 ст.141 ОсновногоЗакону статус голів, депутатів, виконавчих органів ради, їх повноваження,порядок створення визначаються законом. Відповідно до Закону «Про місцевесамоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова є головноюпосадовою особою відповідної територіальної громади. Цим же закономзакріплюється, що посадова особа місцевого самоврядування — це особа, якапрацює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваженняу здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій іотримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. При цьому сільський,селищний, міський голови входять до системи місцевого самоврядування як окреміправосуб’єкти, що докорінно відрізняє їх від голів районної, обласної, районноїу місті ради.
Законодавчо закріплюється, що під час здійснення своїх повноваженьсільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним івідповідальним перед територіальною громадою, відповідальним перед відповідноюрадою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органіввиконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський,селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати своюслужбову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крімвикладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатисяпідприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. На сільських,селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад,передбачені законодавством про статус депутатів місцевих рад, якщо інше невстановлено законом. Повноваження сільського, селищного, міського головипочинаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міськоювиборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання ізакінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до законуособи, крім випадків дострокового припинення його повноважень.
Сільський, селищний, міський голова здійснює, перш за все,представницьку функцію. Представницький характер мандату міського голови був підтвердженийРішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р. №7-рп/99 усправі№1-25/99 (справа про сумісництво посад народного депутата і міськогоголови). У згаданому рішенні єдиний орган конституційної юрисдикції Українидійшов висновку, що термін «представницький мандат» обов'язковопов'язаний з обранням особи на посаду з наданням їй відповідних повноважень, утому числі виступати від імені виборців, а тому міський голова є головноюпосадовою особою територіальної громади міста з представницьким мандатом. Наявністьпредставницького мандата міського голови зумовлена насамперед йогобезпосереднім обранням територіальною громадою міста []. Оскільки статуссільських і селищних голів фактично аналогічний статусу міського голови, зрішення Конституційного Суду України можна зробити цілком певний висновок, що йвони є посадовими особами з представницьким мандатом.
Сільський, селищний, міський голова як особа, що має представницькиймандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє відповідну територіальнугромаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами,іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян,підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності,громадянами; звертається до суду з питань визнання незаконними актіввідповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчоївлади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереситериторіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає відімені територіальної громади, ради та її виконкому договори відповідно дозаконодавства.
Не менш важливою функцією голови є й номінаційна, оскільки він вноситьна розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради, прокількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; пропозиціїщодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчогокомітету; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів,управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ таорганізацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальнихгромад.
Водночас на сільського, селищного, міського голову покладено здійсненнязначних організаційно-розпорядчих функцій. У першу чергу, це пов'язано з тим,що він за посадою є спікером відповідної ради й очолює її виконавчий комітет. Умежах даної функції голова організує роботу відповідної ради та її виконавчогокомітету; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програмсоціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питаньсамоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради зінших питань, що належать до її відання; скликає сесії ради, вносить пропозиціїта формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; скликаєзагальні збори громадян за місцем проживання; здійснює керівництво апаратомради та її виконавчого комітету; веде особистий прийом громадян; єрозпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів,використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; забезпечує здійснення умежах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповіднійтериторії, додержання Конституції та законів України, виконання актівПрезидента України та відповідних органів виконавчої влади; забезпечуєвиконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконкому.
Значне місце у роботі сільського, селищного, міського голови займає йвиконання контрольної функції, в межах якої він слідкує за законністю рішень таактів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчоївлади, підприємств, установ та організацій, а у випадках, коли зазначені органиобмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради таїї органів — звертається до суду щодо визнання їх незаконними; забезпечує навідповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадянта їх об'єднань тощо.
Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальністьза здійснення наданих йому законом функцій та повноважень.
Аналіз повноважень сільського, селищного, міського голови дає змогувизначити основні вимоги, яким має відповідати його діяльність: вона має бутичітко та вичерпно регламентована законодавством України, вона не можеперетинатися з діяльністю інших органів та посадових осіб, зокрема з діяльністюради або її виконавчого органу, дублюючи або підміняючи її; вона має бутиспрямована на забезпечення всебічного розвитку місцевості, задоволенняматеріальних, духовних та інших потреб відповідної територіальної громади. Іншимисловами, діяльність сільського, селищного, міського голови має відповідати йогопризначенню бути гарантом законності та дбати про благоустрій території,добробут її населення.
Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік повинензвітувати про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі згромадянами. На вимогу не менше 1/2 депутатів відповідної ради він зобов'язанийпрозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-якийвизначений ними термін.
Серед підстав дострокового припинення повноважень сільського,селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної радизакон називає такі:
— звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення нимповноважень голови;
припинення його громадянства;
набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншоюроботою (діяльністю), встановлених Законом «Про місцеве самоврядування вУкраїні»;
визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошеннятаким, що помер;
його смерті.
Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути такождостроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права ісвободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявностівищевказаних підстав можуть бути припинені достроково за рішенням місцевогореферендуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємногоголосування не менш як 2/3 голосів депутатів від загального складу ради. Порядокпроведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноваженьсільського, селищного, міського голови визначається законом про місцевіреферендуми. Рішення про проведення місцевого референдуму щодо достроковогоприпинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймаєтьсявідповідною радою як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як 1/10 частинигромадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.
За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій сільського,селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного парламентськогокомітету Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського,селищного, міського голови. Питання про призначення Верховною Радою Українипозачергових виборів сільського, селищного, міського голови може порушуватисьперед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою,головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.
Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дняприйняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про це, а в разіпризначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного,міського голови — в день обрання головою іншої особи.
Голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) радиобирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноваженьради таємним голосуванням. Він виконує свої обов'язки до обрання голови радинового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови радивідповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати іншийпредставницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, втому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої упозаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цьогоприбуток.
Голова районної, обласної, районної у місті ради також виконуєпредставницьку, установчу, організаційно-розпорядчу та контрольну функції,однак перелік його повноважень дещо відрізняється від статусу сільського, селищного,міського голови.
Зокрема, в межах представницької функції голова районної, обласної,районної в місті ради представляє раду у відносинах з державними органами,іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, трудовимиколективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, атакож у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; за рішенням радизвертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчоївлади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальнихгромад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласнихрад та їх органів. Однак, на відміну від сільського, селищного, міськогоголови, голова районної, обласної та районної в місті ради не може представлятивідповідно територіальні громади населених пунктів в межах району чи області,територіальну громаду району в місті, оскільки обирається не населенням, асамою радою.
Виконання установчої функції обумовлює наявність у голови районної, обласної,районної в місті ради таких повноважень, як право представляти раді кандидатуридля обрання на посаду заступника голови ради; вносити на затвердження радипропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату; вносити радіпропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради; призначати ізвільняти керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчогоапарату ради.
Однак центральне місце в діяльності голови районної, обласної, районноїв місті ради займає організаційно-розпорядча функція. Він, зокрема, скликаєсесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію прочас і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести нарозгляд ради, веде засідання ради; забезпечує підготовку сесій ради і питань,що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців; координуєдіяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організаціївиконання їх рекомендацій; організує надання депутатам допомоги у здійсненніними своїх повноважень; організує відповідно до законодавства проведенняреферендумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; організуєроботу президії (колегії) ради (у разі її створення); здійснює керівництвовиконавчим апаратом ради; є розпорядником коштів, передбачених на утриманняради та її виконавчого апарату; підписує рішення ради, протоколи сесій радитощо.
Контрольна функція голови районної, обласної, районної у місті радиполягає насамперед в організації контролю за виконанням рішень ради, прийнятихна сесії.
Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїхповноважень видає розпорядження.
У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді: він звітує передрадою про свою діяльність не менше одного разу на рік, а на вимогу не менш як1/3 депутатів — у визначений радою термін.
Голова районної, обласної, районної в місті ради може бути звільнений зпосади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатіввід загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільненняголови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менше третинидепутатів від загального складу ради.
Згідно зі ст. ст.51 і 54 Закону «Про місцеве самоврядування вУкраїні», до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних умісті рад відносяться виконавчі комітети, відділи, управління й інші виконавчіоргани. Особливе місце серед них займають виконавчі комітети, що створюютьсясільськими, селищними, районними в місті радами, перед якими ці виконавчі органипідзвітні і підконтрольні, а з питань здійснення делегованих їм повноваженьорганів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчоївлади. Виконавчий комітет створюється на строк повноважень ради. Післязакінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, головирайонної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження досформування нового складу виконавчого комітету.
Радою визначається чисельність виконкому, затверджується йогоперсональний склад за пропозицією голови. Якщо чисельність територіальноїгромади села складає до 500 жителів, то за рішенням сільської ради аботериторіальної громади виконавчий орган може не створюватися. У цьому випадкуйого функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснюєодноосібно сільський голова.
Структура виконавчого комітету складається з наступних елементів:
сільський, селищний, міський, районний у місті голова — очолює виконком;
заступник (заступники) сільського, селищного, міського голови з питаньдіяльності виконавчих органів ради;
керуючий справами (секретар) виконкому (його функції в селах можездійснювати секретар ради);
керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради;
секретар сільської, селищної, міської ради;
апарат виконкому.
До складу виконавчого комітету можуть входити й інші особи, крімдепутатів місцевої ради.
Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працюєу виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету,а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконаннявиробничих або службових обов'язків з відшкодуванням їм середнього заробітку заосновним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з виконанням обов'язківчлена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.
Організує роботу виконавчого комітету голова. Основною організаційноюформою роботи виконкому є засідання, що скликаються головою або йогозаступником за потреби, але не рідше одного разу на місяць. Засідання єправомочними, якщо в них беруть участь більше половини від загального складувиконкому.
Власні й делеговані повноваження виконкомів закріплені в розділі 2 ст.52Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Під час здійсненняделегованих повноважень виконкоми підконтрольні органам виконавчої влади. Назасіданнях більшістю голосів приймаються рішення, що підписуються головою. Увипадку незгоди голови з рішенням виконкому, він може призупинити його діюсвоїм розпорядженням і внести це питання на розгляд ради.
Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програмсоціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань,місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розглядвідповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчихорганів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальноївласності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їхкерівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йомувідділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежуванняповноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншимивиконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межахповноважень, наданих Законом «Про місцеве самоврядування в Україні»виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
Правовими формами діяльності виконкому є нормотворча, правозастосовча іконтрольна. Нормотворча форма реалізується шляхом прийняття рішень, що носятьнормативний характер. Правозастосовча форма здійснюється шляхом прийняттярішень з питань організаційної й поточної роботи, а також діяльності щодовиконання законодавства України та рішень місцевих рад. Контрольна формавиявляється у контролі за ефективністю діяльності підприємств, установ,організацій, що перебувають у в комунальній власності, з боку відділів,управлінь та інших виконавчих органів рад і їх керівників, апарату виконкому, атакож у контролі з боку самого виконкому за законністю актів відділів,управлінь та їх керівників з правом їх зміни або відміни. Організаційнимиформами роботи виконкомів є засідання, персональна діяльність членів виконкому,участь членів виконкому в сесіях місцевих рад, засіданнях постійних комісійради, а також звіти про діяльність членів виконкому перед радою.
Матеріально-технічна форма діяльності виконкомів виявляється у роботі здепутатськими запитами і зверненнями, складанні проекту місцевого бюджету ізвіту про його виконання, проектів програм соціально-економічного, культурногорозвитку, а також у матеріально-технічному забезпеченні діяльності ради.
Організаційні методи роботи виконкомів місцевих рад є багатоманітними іспрямовані на найбільш ефективне виконання їх завдань і функцій. Серед нихможна виділити методи планування, координації та інформаційного забезпечення.
Метод планування в діяльності виконкомів має два аспекти: зовнішній івнутрішній. «Зовнішнє» планування полягає у розробці планівсоціально-економічного і культурного розвитку відповідної території, а такожскладанні проектів місцевих програм і місцевого бюджету. Виконкоми такожрозглядають проекти планів комунальних підприємств і організацій, вносять доних зауваження і пропозиції.
«Внутрішнє» або організаційне планування спрямоване напокращення організаційних відносин між підрозділами виконкому, досягненняпередбачуваності та поступовості в їх діяльності. Прикладами «внутрішнього»планування є складання поточних і перспективних планів роботи виконкому, середяких виділяються плани організаційних заходів і плани реалізації власних іделегованих повноважень. Організаційні плани розробляються апаратом виконкомупід безпосереднім керівництвом керуючого справами і голови виконкому ізврахуванням пропозицій керівників відділів, управлінь і органів місцевої ради.
Метод координації в діяльності виконкому має два різновиди: координація-субординаціяі координація-взаємодія.
Координація-субординація має місце у випадку, коли виконком координуєдіяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, комунальнихпідприємств і організацій. З іншого боку, виконком повинен координувати своюдіяльність з місцевими радами шляхом спільної праці щодо місцевого бюджету іпрограм соціально-економічного розвитку, охорони довкілля.
Координація-взаємодія полягає в узгодженні діяльності виконкому зрівними за правовим статусом суб'єктами. Зокрема, на договірних засадахвиконком координує реалізацію спільних програм щодо комплексногосоціально-економічного розвитку сіл, селищ і міст; на договірній і податковійоснові координує свою роботу з підприємствами, установами, організаціями, що неналежать до комунальної власності. Призначення на посаду керівників підприємствдержавної власності, які знаходяться на відповідній території відбувається запогодженням з виконкомом. Координація роботи виконкому з правоохороннимиорганами відбувається у напрямку забезпечення додержання правопорядку під часпроведення масових заходів, додержання правил паспортної системи та інші.
Ефективне виконання повноважень виконкому вимагає налагодження стійкогоінформаційного обміну з територіальною громадою та підприємствами, установами,організаціями, що розташовані на відповідній території. В юридичній літературіслушно зазначається, що нині інформаційне забезпечення місцевого самоврядуваннянабуває самостійного значення — зі специфічними відносинами, суб'єктами(об'єктами) цих відносин, їх правами і обов'язками. Метод інформаційногозабезпечення в діяльності виконкомів має багато проявів. Зокрема, на вимогувиконкому керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній територіїпідприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов'язаніприбути на його засідання для подання інформації з питань, віднесених довідання виконкому.
Відділи, управління й інші виконавчі органи місцевої ради утворюютьсясільською, селищною, міською, районною в місті радою для здійсненняповноважень, що належать до відання виконавчих органів цих рад. їх структура,штати, а також загальна чисельність апарату ради і апарату виконкомузатверджуються радою за пропозицією голови.
Відділи й управління створюються за галузевим і функціональнимпринципом для повсякденного управління різними галузями народного господарства,підпорядкованими комунальними підприємствами, установами, організаціями. Вониздійснюють власні й делеговані їм органами виконавчої влади повноваженнявідповідно до розділу 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
На практиці місцевими радами створюються наступні відділи й управління:
загальний відділ (організує діловодство, здійснює контроль за термінамипроходження і виконання службових документів, технічне обслуговування роботиради);
управління бюджету і фінансів;
управління планування та обліку;
управління економічного розвитку;
управління земельних ресурсів;
управління освіти і проблем молоді;
управління з гуманітарних питань;
управління транспорту, зв'язку і дорожнього господарства;
управління житлово-комунального господарства і теплоенергетики;
управління охорони здоров'я;
управління будівництва й архітектури;
управління з соціальних питань.
Зазначений перелік не є обов'язковим чи вичерпним; рада може прийнятирішення про створення нових і реорганізацію існуючих відділів та управлінь.
Відділи й управління підзвітні й підконтрольні раді, підпорядкованівиконкому і сільському, селищному, міському голові. їх керівники (завідуючівідділами, начальники управлінь) призначаються і звільняються головоюодноосібно, а у випадках, передбачених законом, — за погодженням з відповіднимиорганами виконавчої влади.
У структурі відділів і управлінь можуть бути створені підвідділи ісектори, до складу яких входять керівник, помічники, головні фахівці і фахівці.Управління і відділи утримуються за кошти місцевого бюджету. їх основніфункції, порядок діяльності визначається положенням про ці органи, щозатверджується радою. Співробітники відділів і управлінь діють на підставіпосадових інструкцій, що затверджуються їх керівником.
На практиці поряд з відділами й управліннями створюються більш крупніпідрозділи — головні управління. Наприклад, до складу Головного управління згуманітарних та соціальних питань Харківської міської ради входять: управлінняосвіти, управління культури, управління охорони здоров'я, управління зсоціальних питань, відділ з питань праці, комітет з питань фізичної культури іспорту, комітет із справ сім'ї та молоді, служба у справах неповнолітніх. Крімтого, при цьому Головному управлінні створені й діють сектор контролю завиконанням доручень, відділ обліку і звітності, відділ кадрів, юридичнийсектор, сектор інформаційного забезпечення, сектор охорони праці та інженерногообслуговування, сектор з соціального захисту потерпілих від аварії на ЧАЕС,відділ по роботі з об'єднаннями громадян, Лектор по роботі з релігійнимиорганізаціями і національно-культурними об'єднаннями.
Апарат місцевих рад і виконкомів створюється радою для організаційного,правового, інформаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності рад,їх органів, депутатів. Він сприяє здійсненню радами взаємозв'язків зтериторіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органамитериторіальної самоорганізації населення та іншими радами.
Структура, штати апарату затверджуються радою за пропозицією голови. Керуєдіяльністю апарату ради і виконкому голова.
З травня 1999 р. Кабінет Міністрів України затвердив Типові штатиапаратів місцевих рад усіх рівнів і виконавчих комітетів, за якими штатначисельність установлена, виходячи з мінімальних повноважень, положень прооргани самоорганізації населення, рішень зборів (конференції) жителів за місцемпроживання, які їх обрали.
Основними завданнями органів самоорганізації населення є:
Створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значенняв межах Конституції і законів України;
Задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителівшляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;
Участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвиткувідповідної території, інших місцевих програм.
Органи самоорганізації населення формуються шляхом виборів на загальнихзборах або конференціях громадян за місцем їх проживання з дозволу сільських,селищних, міських, районних у містах рад. З ініціативою про створення органусамоорганізації населення до сільської, селищної, міської, районної у місті (уразі її створення) ради можуть звернутися збори (конференція) жителів за місцемпроживання за умови, якщо в них брало участь (було представлено) не меншеполовини жителів відповідної території, які мають право голосу. На зборах(конференції) жителів за місцем проживання обирається також ініціативна група,члени якої будуть представляти інтереси жителів — учасників зборів (конференції)у відповідній місцевій раді. Рішення зборів (конференції) приймається більшістюголосів їх учасників.
Питання про створення органу самоорганізації населення, внесене нарозгляд сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради,розглядається на найближчому засіданні відповідної ради за участю членівініціативної групи зборів (конференції) жителів за місцем проживання. У рішенніради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення маютьбути обов'язково визначені його назва, основні напрями діяльності, повноваженнята умови їх здійснення, територія, в межах якої має діяти орган самоорганізаціїнаселення.
Вибори органів самоорганізації населення проходять на основізагального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування жителів, які назаконних підставах проживають на відповідній території. Не мають права голосужителі, яких визнано судом недієздатними.
Орган самоорганізації населення обирається у складі керівника,заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обраними до складуоргану самоорганізації населення вважаються особи, які одержали більше половиниголосів учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання.
Члени органу самоорганізації населення можуть бути дострокововідкликані за рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання, щоутворили даний орган.
Утворюються органи самоорганізації населення на строк повноважень ради,якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган самоорганізаціїнаселення. Функціонують ці органи на основі їх статутів або положень, щозатверджуються загальними зборами. Структура, штати, витрати на утриманняможливого апарату також установлюються загальними зборами.
Органи самоорганізації населення підлягають обов'язковій легалізаціївідповідними виконавчими комітетами місцевих рад, що здійснюється шляхом їхреєстрації або повідомлення про заснування. У разі реєстрації органсамоорганізації населення набуває статусу юридичної особи. З дня легалізаціїорган самоорганізації населення набуває власних повноважень. Сільська, селищна,міська, районна у місті (у разі її створення) рада передає органусамоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні таінші ресурси, необхідні для реалізації зазначених повноважень, здійснюєконтроль за їх виконанням.
Згідно з Законом «Про органи самоорганізації населення»названим органам під час їх утворення можуть надаватися наступні власніповноваження:
представляти разом з депутатами інтереси жителів будинку, вулиці,мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах,місцевих органах виконавчої влади;
сприяти додержанню Конституції та законів України, реалізації актівПрезидента України та органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та їхвиконавчих органів, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, головирайонної у місті (у разі її створення) ради, рішень, прийнятих місцевимиреферендумами;
вносити у встановленому порядку пропозиції до проектів місцевих програмсоціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальниходиниць та проектів місцевих бюджетів;
організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненнізаходів щодо охорони навколишнього природного середовища, проведення робіт зблагоустрою, озеленення та утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць,площ, парків, кладовищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивнихмайданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами тощо; з цією метоюможуть створюватися тимчасові або постійні бригади, використовуватися іншіформи залучення населення;
організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненнізаходів щодо охорони пам'яток історії та культури, ліквідації наслідківстихійного лиха, будівництві і ремонті шляхів, тротуарів, комунальних мереж,об'єктів загального користування із дотриманням встановленого законодавствомпорядку проведення таких робіт;
здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають ужилих будинках на території діяльності органу самоорганізації населення,житлово-комунальних послуг та за якістю проведених у зазначених жилих будинкахремонтних робіт;
надавати допомогу навчальним закладам, закладам та організаціямкультури, фізичної культури і спорту у проведенні культурно-освітньої,спортивно-оздоровчої та виховної роботи серед населення, розвитку художньоїтворчості, фізичної культури і спорту; сприяти збереженню культурної спадщини,традицій народної культури, охороні пам'яток історії та культури, впровадженнюв побут нових обрядів;
організовувати допомогу громадянам похилого віку, інвалідам, сім'ямзагиблих воїнів, партизанів та військовослужбовців, малозабезпеченим табагатодітним сім'ям, а також самотнім громадянам, дітям-сиротам та дітям,позбавленим батьківського піклування, вносити пропозиції з цих питань до органівмісцевого самоврядування;
надавати необхідну допомогу органам пожежного нагляду в здійсненніпротипожежних заходів, організовувати вивчення населенням правил пожежноїбезпеки, брати участь у здійсненні громадського контролю за додержанням вимогпожежної безпеки;
Всі члени органу самоорганізації населення виконують свої обов'язки нагромадських засадах. Однак за рішенням зборів (конференції) жителів за місцемпроживання керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому напостійній основі з оплатою їх праці за рахунок коштів, переданих органусамоорганізації населення.
Наближеність цих органів до населення, простота порядку їх формування,тісний зв'язок їх діяльності з повсякденними життєвими інтересами громадянзабезпечують їх масовість і визначають необхідність підвищення їх ролі всистемі місцевого самоврядування.
Повноваження органу самоорганізації населення можуть бути достроковоприпинені у разі:
невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (уразі її створення) ради, її виконавчого комітету — за рішенням відповідноїсільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, якадала дозвіл на його створення;
невиконання рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживанняабо невиконання своїх повноважень, а також саморозпуску — за рішенням зборів(конференції) жителів за місцем проживання;
порушення Конституції і законів України, інших актів законодавства — зарішенням суду.
Орган самоорганізації населення припиняє свої повноваження також у разіперебудови або реорганізації будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, районіву містах, сіл, селищ, у межах яких вони діють, якщо така перебудова,реорганізація пов'язана з відселенням (переселенням) жителів, які брали участьу зборах (конференції), що заснували цей орган.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формірішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговореннябільшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбаченихЗаконом «Про місцеве самоврядування в Україні». При встановленнірезультатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської радивключається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь упленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємнимголосуванням. Таємне голосування обов'язково застосовується у випадках: обранняза пропозицією сільського селищного, міського голови на посаду та звільнення зпосади секретаря ради; прийняття рішення щодо дострокового припиненняповноважень сільського, селищного, міського голови; обрання голови районної таобласної ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади; прийняттярішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації; внесення доКабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевоїадміністрації.
Сільський, селищний, міський голова наділений своєрідним «правомвето» стосовно рішень відповідної ради. Виконання рішення сільської,селищної, міської ради у 5-денний строк з моменту його прийняття може бутипризупинене сільським, селищним, міським головою, а саме питання, з якого церішення приймалося, внесене на повторний розгляд відповідної ради зобґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у 2-тижневий строк повторнорозглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного,міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів відзагального складу ради, воно набирає чинності.
Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їхофіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введенняцих рішень у дію.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (уразі її створення) ради в межах своїх повноважень також приймає рішення. Рішеннявиконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів відзагального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним,міським головою, головою районної у місті ради.
У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районноїу місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цьогорішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.
Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної,обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власноїкомпетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Акти всіх органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивівїхньої невідповідності Конституції або законам України можуть бути визнанінезаконними в судовому порядку.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться довідома населення. На вимогу громадян їм може бути видано копію відповіднихактів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. При цьому слідвідзначити, що згідно з положенням ч. І ст.21 Закону «Про інформацію»акти органів місцевого самоврядування є основним джерелом інформації цих органів.
Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної вмісті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті(у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, єобов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній територіїорганами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами таорганізаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно аботимчасово проживають на відповідній території.
Основи статусу депутатів місцевих рад закріплені Конституцією України,Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ЗакономУкраїни «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» №3949-ХН від 04 лютого 1994 року із змінами, внесеними згідно із Законами №325/94-ВР від 22 грудня 1994 року, №607/96-ВР від 17 грудня1996 року, №11/98-ВР від 13 січня 1998 року № 312-ХІУ від 11 грудня 1998 року і РішеннямКонституційного Суду України № 6-рп/98 від 13 травня 1998 року, а також іншимизаконами України.
Повноваження депутата починаються з моменту офіційного оголошеннявідповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумкивиборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день відкриттяпершої сесії ради наступного скликання.
Депутати місцевих рад усіх рівнів обираються строком на 4 роки, але їхповноваження можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.Дострокове припинення повноважень може бути автоматичним або за рішеннямвідповідної ради.
Автоматичне припинення повноважень відбувається у разі: відкликаннядепутата виборцями, втрати депутатом громадянства України; обрання абопризначення депутата на посаду, зайняття якої за законом несумісне з виконаннямдепутатських повноважень; обрання його депутатом іншої ради; визнання судомдепутата недієздатним або безвісно відсутнім; набрання чинності обвинувальнимвироком суду про позбавлення волі особи, яка є депутатом. Згідно з рішеннямКонституційного Суду України № 6-рп/98 від 13 травня 1998 року за наявностіперелічених підстав, засвідчених офіційними документами, повноваження депутатамісцевої ради припиняються достроково без прийняття рішення відповідної ради.
За рішенням відповідної ради повноваження депутата достроковоприпиняються у випадках: набрання чинності обвинувальним вироком суду, за якимдепутата засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі; припиненняроботи на території відповідної ради у разі постійного проживання за її межами(за винятком депутатів районних у місті рад, які працюють і проживають натериторії міста); особистої заяви депутата про складення ним депутатськихповноважень.
У разі дострокового припинення повноважень, а також смерті депутатамісцевої ради, проводяться вибори депутата замість вибулого. Вони призначаютьсяне пізніш як за 90 днів до дня виборів.
Депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи звиробничою або службовою діяльністю. На час сесій, засідань постійних комісійрад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших, передбаченихзаконом випадках, депутат звільняється від виконання виробничих або службовихобов'язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботита інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідногомісцевого бюджету.
Депутат місцевої ради не може бути суддею або арбітром, не можевикористовувати свій депутатський мандат у цілях, не пов'язаних з депутатськоюдіяльністю. Одна і та ж особа може бути депутатом лише однієї ради.
Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всюповноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради таутворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами,виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складуоднієї з постійних комісій ради. Депутат зобов'язаний брати участь у роботісесій місцевої ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу якихйого обрано.
У разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарнихзасідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважнихпричин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися довиборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому закономпорядку.
Депутат як повноважний представник територіальної громади покликанийвиражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади або її частини- виборців свого виборчого округу, брати активну участь у здійсненні місцевогосамоврядування. Він зобов'язаний підтримувати зв'язки з виборцями, трудовимиколективами і об'єднаннями громадян, які висунули його кандидатом у депутати, атакож колективами інших підприємств, установ, організацій, державними органами,органами самоврядування та органами об'єднань громадян, розташованими на територіїйого виборчого округу. Мандат депутата місцевої ради є імперативним: виборціможуть давати накази своїм депутатам, а депутат є відповідальним передвиборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. Депутат, який не виправдавдовір'я виборців, може бути в будь-який час відкликаний ними у порядку,встановленому Розділом VI Закону «Про статус депутатів місцевих Раднародних депутатів».
Повноваження депутата місцевої ради умовно можна розділити на дві групи:повноваження у раді і повноваження у виборчому окрузі.
Повноваження депутата у раді є багатоманітними і стосуються яквнутрішньоорганізаційних аспектів діяльності ради, так і виконання нею своїхповноважень як представницького органу місцевого самоврядування. Депутатмісцевої ради користується правом голосу з усіх питань, що розглядаються назасіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Кожний депутат ураді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат, якийне входить до складу будь-якого органу Ради, може брати участь у його роботі зправом дорадчого голосу.
Крім того, депутат місцевої ради має право:
обирати і бути обраним до органів відповідної ради;
пропонувати питання для розгляду радою та її органами;
вносити пропозиції і зауваження щодо порядку денного засідання Ради таїї органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті;
вносити для розгляду проекти рішень, інших документів, що приймаютьсярадою або її органами, поправки до них;
висловлювати думку щодо персонального складу утворюваних Радою органіві кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуютьсярадою;
порушувати питання про недовіру органам, утвореним радою, особам, яківходять до їх складу, а також особам, яких обрано, призначено або затвердженорадою;
брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитаннядоповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні;
вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні радизвіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чипідконтрольних раді, а також з питань, що входять до компетенції відповідноїради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території;
виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування,давати довідки;
оголошувати на засіданнях ради та її органів у встановленому радоюпорядку тексти звернень, заяв, резолюцій, петицій громадян чи їх об'єднань,якщо вони мають суспільне значення.
Депутат з обговорюваного на сесії ради питання може передатиголовуючому тексти свого не виголошеного виступу, пропозицій і зауважень длявключення до протоколу засідання ради чи її органу, в якому він бере участь.
Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на пленарному засіданніради і передані в письмовій формі головуючому на засіданні, розглядаються радоючи за її дорученням комісіями ради або надсилаються на розгляд до відповіднихорганів та посадових осіб, які зобов'язані розглянути ці пропозиції ізауваження не пізніш як у місячний строк, якщо інший строк не встановленорадою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів, які внеслипропозиції й зауваження, а також місцевого голову.
На пленарних засіданнях депутати періодично інформуються про хідвиконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесенихдепутатами, наказів виборців, а також з інших важливих питань діяльності радита її органів.
Депутати у раді можуть об'єднуватись у депутатські групи, якіутворюються й діють відповідно до регламенту ради.
Депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та їїорганів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів,підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованихабо зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласногозначення), районної, обласної ради — також до голови місцевої державноїадміністрації з питань, віднесених до відання ради.
Орган або посадова особа, до яких звернено запит, зобов'язані дати уснучи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановленірадою відповідно до закону. За результатами розгляду запиту рада приймаєрішення.
Пропозиції й зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, абопередані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за їїдорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним іпідконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ціпропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходиповідомити депутатові та раді.
Депутат місцевої ради має право порушувати в раді та її органах питанняпро необхідність проведення перевірок в межах компетенції відповідної радидіяльності розташованих на її території підприємств, установ, організацій,незалежно від форм власності, а також державних органів і органів об'єднаньгромадян. За дорученням ради або її органу, а також голови ради депутат можебрати участь у перевірках, що проводяться за їх рішенням. Про результатиперевірки та пропозиції щодо них депутат доповідає раді, або її органу, абоголові ради, за дорученням яких здійснювалась перевірка.
Депутат має право вносити пропозиції щодо усунення виявлених недоліківі порушень керівникам (власникам) підприємств, установ, організацій і органів,діяльність яких перевірялась, а також органам, яким вони підпорядковані,порушувати питання про притягнення до відповідальності осіб, з вини якихсталося порушення. В разі виявлення порушень чинного законодавства Українидепутат може звернутися з цього приводу до відповідних державних органів.
Депутат має право знайомитися з будь-якими офіційними документами, якізберігаються у відповідних органах місцевого самоврядування, та робити виписки,копіювання цих документів.
Місцева рада та її органи мають сприяти депутатам в їх діяльностішляхом створення відповідних умов, забезпечення депутатів документами,довідково-інформаційними та іншими матеріалами, необхідними для ефективногоздійснення депутатських повноважень, організують вивчення депутатами чинногозаконодавства, досвіду роботи місцевих рад. Місцева рада забезпечує депутатівофіційними виданнями та інформаційними матеріалами ради, організує допомогу їмз правових питань, надає можливість депутатам ознайомитися з рішеннямивиконавчого комітету, розпорядженнями відповідної місцевої державноїадміністрації.
Місцева рада, до якої обрано депутата, має право заслуховувати йогозвіти про виконання рішень і доручень ради. У разі невиконання депутатом своїхобов'язків у раді та її органах, систематичного порушення ним встановленогопорядку їх роботи рада за попередніми висновками мандатної комісії або комісіїз питань депутатської діяльності та етики може прийняти рішення про частковеабо повне позбавлення його на певний період щомісячних виплат як депутата,повідомлення виборців про ставлення депутата до виконання своїх обов'язків абопро призначення голосування щодо відкликання депутата.
Не менш значною за обсягом компетенцією наділений депутат і в своємувиборчому окрузі. Володіючи представницьким мандатом, депутат місцевої радизобов'язаний підтримувати постійний зв'язок зі своїми виборцями, регулярноінформувати їх про роботу ради, про виконання планів і програм економічного йсоціального розвитку, місцевих екологічних програм, рішень ради і наказіввиборців, брати участь в організації виконання законів, рішень ради та їїорганів, у масових заходах, що проводяться на території виборчого округу,вивчати громадську думку, потреби населення, інформувати про них раду,вдаватися до інших необхідних дій для задоволення колективних потреб тазаконних вимог громадян.
У своїй роботі у виборчому окрузі депутат спирається на допомогуорганів територіальної самоорганізації громадян, трудових колективів, органівоб'єднань громадян.
Депутат місцевої ради розглядає пропозиції, заяви і скарги, якінадійшли до нього, вживає заходів для їх правильного і своєчасного вирішення,здійснює прийом громадян. Він може направляти одержані звернення громадян довідповідних органів, підприємств, установ і організацій, які зобов'язанірозглянути їх відповідно до чинного законодавства і про результати повідомитизаявника, а також депутата. Депутат вивчає причини, які породжують скарги, івносить свої пропозиції щодо їх усунення до місцевої ради, державних органів,органам об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій.
Депутат місцевої ради періодично, але не менш як один раз на рік,зобов'язаний звітувати про свою роботу і роботу ради, до якої його обрано,перед виборцями і перед колективами та об'єднаннями громадян, які висунули йогокандидатом у депутати. Звіт депутата може бути проведено в будь-який час навимогу колективу або об'єднання громадян, які висунули його кандидатом удепутати, а також на вимогу зборів виборців. Звіт депутата проводиться назборах виборців відповідного виборчого округу, а також на зборах (конференціях)трудових колективів, об'єднань громадян, які висунули його кандидатом удепутати. Про проведення звіту депутат інформує раду або у встановленому неюпорядку її органи.
Депутатові забезпечуються необхідні умови для проведення звітів ізустрічей з виборцями. Для цього місцева рада визначає орієнтовні строкипроведення звітів депутатів перед виборцями, своєчасно забезпечує їхдовідковими та інформаційними матеріалами, необхідними для звіту, а виконавчікомітети місцевих рад, місцеві державні адміністрації, адміністраціїпідприємств, установ, організацій, органи об'єднань громадян, де проводитьсязвіт депутата, виділяють приміщення для проведення зборів, сповіщають про час імісце їх проведення виборців, а також вживають інших заходів, що сприяютьдепутату в його роботі у виборчому окрузі. Звіти і зустрічі депутатів звиборцями висвітлюються засобами масової інформації. Витрати, пов'язані зпроведенням звітів депутатів перед виборцями, здійснюються за рахуноквідповідних місцевих бюджетів.
Депутат місцевої ради на території ради, до якої його обрано, можебрати участь з правом дорадчого голосу у роботі інших місцевих рад та їхорганів. У своєму виборчому окрузі депутат може брати участь з правом дорадчогоголосу в зборах колективів підприємств, установ, організацій, а також узасіданнях органів територіальної самоорганізації громадян і зборах громадян замісцем проживання.
Депутат місцевої ради має право звертатися до усіх державних органів,органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, до підприємств, установ іорганізацій, незалежно від форм власності, до посадових осіб з питань,пов'язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушенихпитань. Зазначені органи та посадові особи зобов'язані розглянути йогозвернення і дати відповідь негайно, а в разі необхідності додаткового вивченнячи перевірки — не пізніш як у місячний строк.
У питаннях депутатської діяльності депутат місцевої ради користуєтьсяправом безперешкодного відвідування на території відповідної ради державнихорганів, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян, підприємств,установ і організацій, незалежно від форм власності, а також правомневідкладного прийому їх керівниками та іншими посадовими особами.
Керівники підприємств, установ і організацій, розташованих на територіївідповідної Ради, на прохання депутата надають йому довідкові матеріали та іншуінформацію, необхідні для здійснення депутатських повноважень.
Порядок відвідування депутатами підприємств, установ і організацій,діяльність яких пов'язана з державною або іншою таємницею, що охороняєтьсязаконом, встановлюється відповідними законодавчими актами.
У разі виявлення порушення прав громадян або інших порушень законностідепутат має право вимагати припинення порушення, а в необхідних випадках — звернутисядо відповідних органів і посадових осіб з вимогою припинити порушення.
Посадові особи державних органів, органів самоврядування і об'єднаньгромадян, адміністрація підприємств, установ, організацій, незалежно від формвласності, а також працівники міліції, до яких звернуто вимогу депутата,зобов'язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності- до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про цедепутата. У разі невжиття заходів посадові особи, до яких звертався депутат,несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність увстановленому законом порядку.
Для спільної роботи по здійсненню депутатських повноважень у виборчихокругах і трудових колективах депутати можуть на основі їх взаємної згодиоб'єднуватися в депутатські групи. До складу депутатської групи можуть входитидепутати різних ланок рад. Депутатська група складається не менш як з трьохдепутатів. Депутатська група може бути утворена в будь-який час протягом строкуповноважень ради даного скликання за рішенням зборів депутатів, які виявилибажання увійти до її складу. Депутати, які входять до складу депутатськоїгрупи, обирають керівника депутатської групи. За поданням керівника групидепутатська група реєструється відповідно сільською, селищною, міською (містабез районного поділу), районною у місті радою.
Діяльність депутатської групи припиняється в разі вибуття з неї окремихдепутатів, якщо в її складі залишається менше трьох депутатів, у разі прийняттядепутатами, які входять до її складу, відповідного рішення, а також післязакінчення строку повноважень ради даного скликання.
Місцева рада сприяє діяльності зареєстрованих нею депутатських груп,координує їх роботу і може заслуховувати повідомлення про їх роботу.
Розділ Ш. Реформування місцевогосамоврядування
Останнім часом набула особливої гостроти проблема територіальногоустрою України. Розроблення пропозицій стосовно його реформування займаютьсяправознавці, економісти, соціологи, історики, філософи – це є свідченнямважливості та актуальності цього питання для подальшого розвитку суспільства. Довгийчас правова думка і відповідно чинне законодавство приділяло недостатню увагупроблемам територіальної організації публічної влади. Але нині стало зрозумілим,що подальший розвиток держави, місцевого самоврядування значною мірою залежитьвід розв’язання проблеми інноваційного реформування територіального устрою країни.Дана реформа не може носити суто «косметичний» характер чи бутиспрямованою виключно на зміцнення управлінських систем публічної влади. Вонамає здійснюватися відповідно до конституційних принципів, мати інноваційнийхарактер й орієнтуватися на потреби людини, територіальних громад і суспільствав цілому.
Існуюча в Україні система адміністративно-територіального устрою,сформована ще за радянських часів, значно застаріла і характеризуєтьсягроміздкістю, неефективністю влади і відсутністю дієвої системи громадськогоконтролю, що призводить до того, що вона не відповідає сучасним завданням державотвореннята суспільного розвитку. Крім того, фактичні витрати суспільства на утриманняорганів управління (бюджетне фінансування і грошові кошти, які службовціодержують крім оплати праці в тій чи іншій формі) значно перевищують дані, щофіксуються офіційною статистикою. Очевидним є те положення, що дана реформапокликана не лише сприяти вдосконаленню системи органів державної влади таорганів місцевого самоврядування, а й створити передумовисоціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій, сприятипідвищенню добробуту конкретного мешканця села, селища, міста, забезпеченостіправ і свобод людини, захищеності її інтересів.
Слід враховувати, що зведення територіального устрою до розподілутериторії є спрощенням і не забезпечує розв’язання ключових проблем,реформування територіальної організації країни та територіальної дії державноївлади, її структурної організації, співвідношення з недержавними публічнимиструктурами, населенням. Поділ країни на адміністративно-територіальні одиниціне приводить до автоматичного виникнення в них самоврядування, а тому реформатериторіального устрою може як позитивно, так і негативно вплинути на розвитокмісцевого самоврядування. Ефективність самоорганізації населення може матитенденцію до зниження у разі, якщо адміністративні межі територіальних одиницьвизначатимуться довільно і не збігатимуться з межами реально існуючих намісцевому рівні соціально-економічних спільнот. Негативним чинником є якнадмірне розділення систем водо-, тепло-, енергозабезпечення, транспорту, так інадто широкі адміністративні межі, коли відповідний нижчий рівеньсамоорганізаційних одиниць не сформовано (наприклад, надмірна централізаціянадання послуг у сільській місцевості). Територія – це основа консолідації,інтеграції соціальних суб'єктів із політичними структурами, плацдарм, депереплітаються й пов'язуються в тугий вузол територіальні й загальнодержавніінтереси.
Тому необхідний зважений підхід до визначення оптимальноїтериторіальної організації місцевого самоврядування. При визначенні кордонівкожної територіальної одиниці важливо враховувати не лише розміри території такількість населення, а й можливості ефективного управління суспільнимисправами, наявність комунальної власності, що забезпечить фінансову автономіюмісцевого самоврядування, інші чинники об’єктивного і суб'єктивного характеру.
Досить часто у публікаціях висловлюється думка щодо неможливості йогоефективного функціонування без докорінного реформуванняадміністративно-територіального устрою країни, яке передбачає укрупненняадміністративно-територіальних одиниць.
Але досвід розвитку місцевого самоврядування у країнах Європи показує,що безпосередня залежність рівня розвитку місцевого самоврядування від розмірута кількості адміністративно-територіальних утворень відсутня. Територіальнийустрій кожної країни формується під впливом об’єктивних чинників та історичнихтрадицій, і тому універсальні, стандартні підходи, які можна було без змінперенести в Україну, відсутні.
Одним із можливих шляхів реформування територіального устрою України єукрупнення територіальних громад. Пропозиції щодо імперативного скороченнякількості сільських територіальних громад за рахунок їх об’єднання потребуютьґрунтовного аналізу. Історичний досвід засвідчує про те, що надмірнеадміністративне укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, здебільшого,закінчувалося зворотнім процесом розукрупнення. За радянських часівтериторіальна основа сільських рад формувалася значною мірою з урахуваннямпотреб сільськогосподарського виробництва. Нинішня ситуація, коли в середньомутри села обирають одну сільську раду, є результатом «кампанії» щодоукрупнення колгоспів і радгоспів. Примусове укрупнення громад у результатіадміністративно-територіальної реформи дещо нагадує минулі часи. Перевагитакого укрупнення не видаються переконливими, чим і пояснюється відсутністьпідтримки запропонованих змін територіального устрою серед більшості населення.
Нині в Україні не може йтися про масштабне об’єднання територіальнихгромад, оскільки їх представницькі й управлінські організації не маютьсформованого спільного економічного інтересу – основи для такого об’єднання. Укрупненнятериторіальних громад повинно мати здебільшого господарче підґрунтя –раціоналізація управління комунальною власністю та фінансами територіальноїгромади, досягнення спільних господарчих цілей. М. Кулеша вважає, що в Україніне слід ліквідовувати малі територіальні громади, але треба так чи інакше їхоб’єднати на ґрунті співпраці. Скажімо, вони могли б делегувати певніповноваження найближчій більшій громаді, але при цьому не втратили б свогостатусу. Реформи впроваджуються в інтересах людей, місцевих громад, і аж ніякне на шкоду їм. Необхідно створити механізми, які б стимулювали об’єднання територіальнихгромад, а не укрупнювали територіальні громади адміністративним рішенням.
Невідкладність реформи територіального устрою зумовлюється високимрівнем конфліктності у цій сфері. Відсутність чіткого правового регулюванняпитань територіального устрою веде до ускладнення взаємовідносин у системіорганів місцевого самоврядування. Зокрема відомо, що в межах 83 містзагальнодержавного, обласного та республіканського (Автономна Республіка Крим) перебувають36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл, а в межах адміністративнихкордонів міст районного значення – 249 селищ міського типу, близько 1150 селищта сіл. Тобто в рамках однієї територіальної громади існують інші громади, якімають власні органи місцевого самоврядування. Населення одночасно входить доскладу одразу до кількох територіальних громад, чим порушується принциптериторіальності, який в національному законодавстві не закріплений, алевважається пріоритетним для розвитку місцевого самоврядування в інших країнах.
Дана проблема може бути вирішена шляхом прийняття таких рішень: 1) пропозбавлення сіл, селищ, міст, які перебувають у межах адміністративнихкордонів, інших населених пунктів статусу самостійнихадміністративно-територіальних одиниць; 2) або про розмежування територійвідповідних адміністративно-територіальних одиниць. У першому випадку населеннявідповідних сіл, селищ, міст входить до складу територіальної громади іншогонаселеного пункту, а органи місцевого самоврядування ліквідуються, у другому –чітко визначаються адміністративні кордони для кожного населеного пункту, вмежах яких функціонують відповідні територіальні громади, їх органи і посадовіособи. Прийняття таких рішень сприятиме скороченню кількості територіальнихгромад та їх органів.
Потребують наукового дослідження і практичної апробації пропозиції щодостворення міських та сільських округів – певної території в межах якої маєздійснюватися місцевого самоврядування. До міського округу можуть входититериторія міста і прилеглі території, економічний, соціальний та інший розвитокяких залежить від міста. У сільські округи можуть бути об’єднані територіїдекількох сіл.
Узагальнюючи існуючі в науковій літературі позиції, слід відзначити, щоконцепція реформи територіального устрою України формується під впливом двохосновних значною мірою взаємно суперечливих моделей територіальної організаціїмісцевого самоврядування. Характерною ознакою першої є створення великоїкількості територіальних громад (в кожному місті, селищі, селі незалежно відкількості населення, яке там проживає), що послаблює фінансову базу місцевогосамоврядування («розпорошення» бюджетних коштів між великою кількістюорганів, які часто неспроможні вирішувати питання місцевого значення), незабезпечує комплексний територіальний розвиток, віддаляє органи місцевогосамоврядування від органів державної влади, ускладнює контроль за їхфункціонуванням з боку держави.
Друга модель позбавлена наведених недоліків. Для неї характерним єстворення відносно великих муніципальних утворень (3-4 в існуючих сьогоднірайонах), що віддаляє місцеву владу від населення і наближає її до органівдержавної влади, обмежує можливості ефективного впливу громади на органимісцевого самоврядування і полегшує контроль за їх діяльністю з боку держави,ускладнює самостійне вирішення питань місцевого значення мешканцями окремихнаселених пунктів. Характерною ознакою другої моделі є більш високаефективність управлінської діяльності, раціональне використання матеріальних іфінансових ресурсів; однак віддаленість органів місцевого самоврядування віднаселення і відносно висока їх залежність від державної влади значною міроюнівелюють її переваги.
Запровадження першої моделі, незважаючи на її громіздкість та нижчийрівень ефективності, значно більш сприятиме формування і розвитку місцевогосамоврядування як потужного інституту громадянського суспільства.
З метою розвитку місцевого самоврядування реформа територіальногоустрою України має включати такі напрямки:
визначення основних засад реформування територіального устрою;
розроблення механізмів формування самодостатніх територіальних громадсіл, селищ, міст, які мали б необхідні фінансові і матеріальні можливості длянадання населенню повноцінних державних та громадських послуг;
відмова від адміністративного втручання в процес укрупненнятериторіальних громад, розроблення економічних та інших механізмів, які бстимулювали їх об’єднання;
вивчення переваг і недоліків моделі, де територіальна громадавизначається як низова ланка адміністративно-територіального устрою країни;
позбавлення статусу самостійних адміністративно-територіальних одиницьтаких сіл, селищ, міст, які розміщуються на території інших населених пунктів;
урахування принципу територіальної доступності громадських послуг, щонадаються в системі місцевого самоврядування, при визначенні адміністративнихмеж територіальної громади;
проведення робіт з визначення меж усіх адміністративно-територіальниходиниць та підготовка відповідної документації;
створення належних умов, спрямованих на організацію та розвитокміжрегіонального, прикордонного чи прибережного співробітництва;
вивчення зарубіжного досвіду формування територіальної основи місцевогосамоврядування та розв’язання проблем у цій сфері.
Висновки
За умов ринкової економіки, існуюча система територіальної організаціївлади неспроможна результативно та ефективно впливати на процесисоціально-економічного і культурного розвитку територій, забезпечити якіснийрівень надання громадських послуг населенню, що відповідав би європейськимстандартам. Ця система виявилася нездатною до самовдосконалення і саморегуляціїв умовах постійної трансформації економічної політичної систем.
У цілому сучасний стан місцевого та регіонального розвиткухарактеризується відсутністю належного матеріального, фінансового, кадрового таіншого ресурсного забезпечення, необхідного для виконання завдань і повноваженьмісцевого самоврядування, кризою житлово-комунального господарства, системенерго-, паливо-, водозабезпечення і соціальної інфраструктури, поглибленнямдиспропорцій у соціально-економічному стані територіальних громад та регіонів,невирішеністю нагальних питань реформування системиадміністративно-територіального устрою України. Кожного року спостерігаєтьсянестача коштів місцевого самоврядування, бюджетна ж система України спрямованана підтримку не самодостатніх (тих, що володіють достатньою власною фінансовоюбазою), а дотаційних територіальних громад і регіонів, оскільки діє правило –чим більше коштів надходжень до місцевого бюджету поступає за рахуноквнутрішніх джерел, тим більше вилучень слід чекати в наступному бюджетному році.І навпаки, чим менше таких надходжень, тим більше поступає до місцевого бюджетукоштів з Державного бюджету України за рахунок міжбюджетних трансфертів з метоюфінансового вирівнювання.
Неврегульованою залишається проблема розмежування повноважень міжорганами виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування, міжорганами місцевого самоврядування різного територіального рівня (села, селища,міста, району у місті, району, області) та забезпечення виконання делегованих повноважень,що постійно призводить до виникнення конфліктних ситуацій при вирішенні питаньмісцевого і регіонального розвитку.
Сформована в тридцяті роки двадцятого століття системаадміністративно-територіального устрою України не дозволяє сформувати такітериторіальні громади, які б володіли достатніми матеріальними, фінансовимиресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними дляефективного виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування. Юрисдикціяорганів місцевого самоврядування багатьох міст України поширюється натериторіальні громади сіл та селищ, які згідно з Конституцією Українивиступають самостійними суб’єктами місцевого самоврядування.
Зазначені обставини свідчать про те, що в Україні спостерігається кризасистеми управління місцевим та регіональним розвитком, усієї системитериторіальної організації влади.
Сучасний стан державотворення в Україні вимагає якісного перетвореннясистеми владних відносин як на загальнодержавному, так і на регіональному і намісцевому рівнях. Така необхідність обумовлена потребою не тільки закріпитидосягнуті здобутки у справі становлення України як суверенної держави, але йпродовженням розбудови її як правової, демократичної, соціальної. Лише за такихумов є можливим поліпшення добробуту населення, створення дієвих гарантійреалізації прав і свобод людини і громадянина.
Започаткована в нашій державі політична реформа на сьогодні охоплюєздебільшого владні механізми загальнодержавного рівня. Однак держава може бутиміцною тільки за наявності сильних регіонів. Як свідчить світовий тавітчизняний досвід державотворення, системні реформи можуть бути ефективними втому разі, коли до них залучаються й владні відносини й інститути натериторіальному рівні. Тому політична реформа має знайти своє логічнепродовження у вдосконаленні владних відносин на рівні областей, районів, міст,селищ, сіл. Адже саме на цих рівнях найбільш виразно проявляється ефективністьвлади, її здатність продемонструвати свої можливості через надання своєчасних іякісних управлінських послуг. Недосконалість чинного законодавства з цих питаньпороджує численні конфлікти між різними органами влади як по горизонталі, так івертикалі, вносить напругу у відносини між органами виконавчої влади таорганами місцевого самоврядування. Одним із суттєвих проявів суперечливості танедосконалості існуючої територіальної організації влади в Україні є надмірнацентралізація державної влади, яка негативно позначається на розвитковірегіонів, де пряме державне управління переважає над місцевим самоврядування.
Подальше вдосконалення поділу влади «по горизонталі» — міжокремими гілками, однорівневими підсистемами державної влади, — неможливе безподілу влади «по вертикалі» — між вищими, центральними і місцевимиорганами, без удосконалення системи державного управління в питанняхцентралізації та децентралізації влади, збалансованості загальнодержавнихінтересів з інтересами регіонів та територіальних громад. Передумовоюдосягнення збалансованості інтересів є формування і впровадження виваженоїдержавної політики щодо регіонів, особливо в аспекті фінансового забезпеченняїх соціально-економічного розвитку, узгодженості повноважень і дій органіврегіонального управління на місцеве самоврядування, розвитку самовряднихінституцій.
Вирішення зазначених проблем є можливим тільки за умов поєднанняінституційних змін у системі публічної влади з реформоюадміністративно-територіального устрою України. Така реформа, не ставлячи підсумнів унітарного характеру держави, повинна упорядкувати наявну системуадміністративно-територіальних одиниць, раціоналізувати їхні межі, забезпечитиформування дієздатних територіальних громад.
На сьогодні отримала конституційне закріплення нова модель влади, щобазується на принципах демократизму, верховенства права, розподілу державноївлади на законодавчу, виконавчу і судову, визнання гарантованості місцевогосамоврядування.
У цій моделі влади є й ряд негативних моментів, пов’язаних, зокрема, зорганізацією управління на місцевому та регіональному рівнях. Так, врегіональній економіці ще значну роль відіграють розподільчі тенденції, наданнясоціальних та адміністративних послуг населенню (як з боку органів виконавчоївлади, так і в системі місцевого самоврядування), не забезпечено необхіднимиматеріальними та фінансовими ресурсами; структура апарату управління нарегіональному та місцевому рівнях не завжди відповідає вимогам демократичногосуспільства з ринковою економікою, а управлінські кадри за рівнем фаховоїпідготовки та за своїми морально-діловими якостями ще не повною міроюзабезпечують ефективну реалізацію завдань та функцій державної влади імісцевого самоврядування; не забезпечено «прозорості» процесуприйняття рішень органами державної влади та місцевого самоврядування; напрактиці досить часто виникають конфлікти між різними гілками влади, органамирізного територіального рівня та виду публічної влади, які часто переходять упротистояння між собою.
Вищенаведене є свідченням того, що існуюча сьогодні система управлінняна регіональному та місцевому рівнях потребує вдосконалення і належногоресурсного забезпечення.