Содержание
Введение
1 Гражданская правосубъектность муниципальных образований
1.1 Понятие гражданской правосубъектности
1.2 Муниципальное образование как носитель гражданскойправосубъектности
2 Особенности гражданской правосубъектности муниципальныхобразований
2.1 Специальная правоспособность муниципальных образований
2.2 Органы местного самоуправления и должностные лицамуниципального образования как носители правосубъектности
2.3 Особенности правомочий муниципального образования каксобственника имущества
2.4 Местные бюджеты
2.5 Гражданско-правовая ответственность как проявлениеправосубъектности муниципальных образований
Заключение
Библиографический справочник
ВВЕДЕНИЕ
Местноесамоуправление составляет одну из основ конституционного строя РоссийскойФедерации, и направлено на обеспечение самостоятельного решения населениемвопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальнойсобственностью.
Всоответствии с Европейской Хартией местного самоуправления под местнымсамоуправлением понимается право и реальная способность органов местногосамоуправления регламентировать значительную часть государственных дел иуправлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересахместного населения [1].
Всоответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределахсвоих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти.
Эффективноеразвитие местного самоуправления невозможно представить без формирования иподдержания материально-финансовой основы деятельности муниципальныхобразований, вследствие чего осуществление местного самоуправления предполагаетучастие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых гражданскимзаконодательством. Владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью названо Конституцией РФ в качестве одного из предметовдеятельности местного самоуправления по решению вопросов местного значения.Возрождение и интенсивное развитие местного самоуправления в России в течениепоследнего десятилетия обусловливают необходимость решения теоретических ипрактических вопросов, возникающих при вступлении муниципальных образований вгражданские правоотношения.
Вместе стем вопросы участия данных публично-правовых образований в имущественныхотношениях, регулируемых гражданским правом, недостаточно регламентированызаконодателем. Гражданским кодексом РФ установлено применение к муниципальнымобразованиям положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях,регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона илиособенностей данных субъектов. Названная норма имеет общий характер и неопределяет с должной полнотой содержание и объем гражданской правосубъектностимуниципального образования, что, в свою очередь, порождает проблемы применениязаконодательства на практике.
Цельюнастоящей работы является изучение темы «гражданская правосубъектностьмуниципальных образований» с точки зрения действующего законодательства исовременного развития местного самоуправления.
В рамкахдостижения указанной цели автором были поставлены для решения следующие задачи:
1.Датьопределение понятию «гражданская правосубъектность муниципальных образований»
2.Раскрытьособенности гражданской правосубъектности муниципальных образований;
3.Обозначитьпроблемы развития гражданской правосубъектности муниципальных образований ипредложить пути их решения.
В работеиспользованы нормативные источники, в частности Конституция РоссийскойФедерации, Кодексы, Федеральные законы, постановления высших судов, примеры изсудебной практики, а также учебные пособия, научная литература, публикацииспециалистов в периодических изданиях, комментарии законодательства, в томчисле с использованием системы «Консультант Плюс».
1 Гражданскаяправосубъектность муниципальных образований
Для тогочтобы перейти к детальному изучению темы гражданской правосубъектностимуниципальных образований, необходимо дать определение таким понятиям, как«гражданская правосубъектность», «муниципальное образование».
1.1 Понятиегражданской правосубъектности
В каждой отраслиправа есть специальные нормы, назначение которых – установить круг лиц, подпадающих поддействие норм данной отрасли. Делается это путем перечисления признаков,указания на качества, которыми субъекты должны обладать, чтобы выступитьв роли адресатов норм отрасли. Совокупность установленных нормами правакачеств, дающая субъекту возможность быть носителем юридических прави обязанностей, называется правосубъектностью.
Правосубъектностьпредставляет собой общественно-юридическое свойство лиц: она имеетдве стороны — общественную и юридическую. Общественная сторонаправосубъектности выражается в том, что признаки субъектов правазаконодатель не может избирать произвольно – они диктуются самой жизнью,потребностями и закономерностями общественного развития.Юридическая же ее сторона состоит в том, что признаки субъектов праваобязательно должны быть закреплены в юридических нормах.
В составеправосубъектности различают правоспособность и дееспособность.
Правоспособность — это обусловленная правом способность лица иметьсубъективные юридические права и обязанности, то есть быть участникомправоотношения. Таким образом, может быть достаточно одной правоспособности,чтобы выступить стороной в правоотношении.
Дееспособность — это обусловленная правом способность своими собственнымидействиями (бездействием) приобретать субъективные юридические праваи обязанности, осуществлять и прекращать их.
Правоспособностьи дееспособность — это две стороныодного и того же феномена — правосубъектности, которая по своейприроде является единой праводееспособностью. Реальное разъединениеправосубъектности на правоспособность и дееспособность происходитв основном в сфере гражданского права и то не для всех субъектов(гражданская правосубъектность муниципальных образований едина).
Разновидностьюдееспособности является деликтоспособность, которая представляет собойспособность лица нести юридическую ответственность (исполнять соответствующиеюридические обязанности) за совершенные правонарушения (деликты).
Правосубъектность можетбыть общей (способность быть субъектом права вообще), отраслевойи специальной (например, правосубъектность публично-правовых образований).[39]
1.2 Муниципальноеобразование как носитель гражданской правосубъектности
Всоответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственнымисточником власти в России является ее многонациональный народ, которыйосуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственнойвласти и органы местного самоуправления. Последние не входят в систему органовгосударственной власти, но могут наделяться законом определеннымигосударственными полномочиями (статьи 12, 132 Конституции РФ)[2].
Местноесамоуправление является одной из основ конституционного строя РоссийскойФедерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению,местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которыеоснованы на совместном их проживании на определенной территории – на территориимуниципального образования.
Термин«муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающимтерриторию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызванатем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах РоссийскойФедерации стали применяться различные исторические и национальные наименованиятерриторий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалосьунифицированное определение территории, в пределах которой осуществляетсяместное самоуправление [11, стр. 100]. Термин «муниципальное образование»впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. ст. 124, 215)и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении, иныезаконодательные и подзаконные акты.
Федеральнымзаконом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» предусмотрено создание пяти видовмуниципальных образований:
— городскоепоселение;
— сельскоепоселение;
— муниципальный район;
— городскойокруг;
— внутригородская территория города федерального значения [5].
Первичнымуровнем территориальной организации местного самоуправления становятсяпоселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на баземуниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов вкаждом субъекте РФ является обязательным.
Подсельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общейтерриторией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов,кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местноесамоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборныеи иные органы местного самоуправления.
Городскоепоселение — это город или поселок с прилегающей территорией (в составегородского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, неявляющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом изаконами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляетсянаселением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местногосамоуправления.
Муниципальныйрайон — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий,объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправлениеосуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческогохарактера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органыместного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственныеполномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законамии законами субъектов РФ [4, стр. 38].
По мнениюН.Л.Пешина, с определенной степенью приближения такую систему организацииместного самоуправления можно назвать «двухуровневой», посколькутерритория и население каждого городского или сельского поселения будутодновременно являться территорией и населением соответствующего муниципальногорайона. Однако согласиться с тем, что Закон № 131-ФЗ вводит «верхний»и «нижний» уровни местного самоуправления, невозможно, посколькусогласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправлениеявляется самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, и этасамостоятельность, естественно, распространяется не только на уровнигосударственной власти, но и на уровни местного самоуправления. В принципе,можно утверждать, что Федеральный закон № 131-ФЗ и не делал попыткиустановления «верхнего» и «нижнего» уровней, а, по сути,ввел «первый» и «второй» уровни муниципальных образований:компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органыместного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют прававмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида [22, стр.106].
Особенностьюрассматриваемой группы субъектов гражданского права является то, что ониотносятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение ихдеятельности заключается в достижении публичных, общественных целей в масштабемуниципального образования. В связи с этим правовой режим публично-правовыхобразований во многом определяется нормами публичного права (конституционного,административного и др.). И только тогда, когда муниципальные образованиявступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняетсядействию гражданского права.
2 Особенностигражданской правосубъектности муниципальных образований
В силустатьи 2 Гражданского кодекса РФ публично-правовые образования наряду сгражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права. Всоответствии со статьями 124 — 125 ГК РФ [3] Россия, ее субъекты имуниципальные образования (публично-правовые образования) выступают вгражданско-правовых отношениях на равных началах с иными их участниками. Приэтом, как правило, к ним применяются нормы, определяющие участие юридическихлиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Участиепублично-правовых образований в гражданских правоотношениях являетсянеобходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных илииных общественных задач — региональных и местных, связанных имущественнымиотношениями [24].
Включениемуниципальных образований в число участников гражданских правоотношенийозначает обязательность соблюдения ими основных начал гражданскогозаконодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенстваучастников регулируемых гражданским законодательством отношений.
Этотпринцип, зафиксированный в ст. 1 ГК, обязателен для всех субъектов гражданскогоправа. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества муниципальныхобразований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов,подчеркивает, что они «выступают в отношениях, регулируемых гражданскимзаконодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (ст. 124 ГК) [3]. Это означает, что они невправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению кдругим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав илинеисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядкемогут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо вгражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебногоиммунитета.
Однако,особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, какмуниципальные образования, не может не привести к особенностям их участия вгражданских правоотношениях. Нельзя не отметить, что большинство норм,определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК) [3], неприменимо кправосубъектности муниципальных образований. Это касается норм о порядкевозникновения и прекращения юридических лиц, об учредительных документах,государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах,представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, решены вопросыответственности по обязательствам (в сравнении пункта 1 статьи 56 со статьей 126ГК).
Показательнои то, что нормы о правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов имуниципальных образований законодатель поместил не в главе 4 «Юридическиелица», а в самостоятельной главе Гражданского Кодекса (гл. 5) [3], выделяятем самым эту категорию лиц в самостоятельную группу субъектов гражданскогоправа.
Надосказать, что в юридической литературе существуют различные мнения относительносодержания гражданской правоспособности публично-правовых образований. Одниавторы характеризуют ее как универсальную, другие — как общую, третьи — специальную, четвертые — как целевую.
Следуетсогласиться с позицией Конституционного Суда РФ, считающего, что РоссийскаяФедерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданскихправоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силуих особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектовгражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы[10, стр. 498].
Рассмотримособенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях напримере некоторых наиболее существенных отличительных сторон гражданскойправосубъектности муниципальных образований.
2.1 Специальнаяправоспособность муниципальных образований
Правоспособностьгосударства и иных публично-правовых образований не может быть признана общей(универсальной). Эти субъекты в условиях правового государства, действуя всфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли,которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Ихосновное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненноважных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции идругих законах, и ограничивается гражданская правоспособность РоссийскойФедерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называютспециальной правоспособностью.
В связи стем, что правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальныхобразований не вписывается в рамки обычных правоотношений, некоторые правоведыпредлагают относить их к «юридическим лицам публичного права».
Вроссийской литературе термин «юридическое лицо публичного права»впервые использовал, по-видимому, Г.Ф. Шершеневич, заявивший, что на первомместе среди юридических лиц публичного права находится государство — казна [33,стр. 122].
В Россиитермин «юридическое лицо публичного права» не применяется взаконодательстве. В соответствующих правовых актах лишь говорится, чтонекоммерческие организации, политические партии, те или иные общественныеобъединения, органы, учреждения государства и муниципальных образованийявляются юридическими лицами. В отношении государства, субъектов РФ,муниципальных образований термин «юридическое лицо» не используется.
Например, вПостановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23, принятом в связи симущественной ответственностью по обязательствам и причинением вреда [10],государство, субъекты РФ, муниципальные образования названы публично-правовымиобразованиями. Как отмечает В.Е Чиркин, постановление не называет ихюридическими лицами, не употребляет термин «юридическое лицо публичного права»,но несомненно, что, поскольку речь идет о публично-правовых образованиях, ониявляются субъектами публичного права [9, стр. 28].
Длямуниципальных образований основанием для отнесения их к «юридическим лицампубличного права» является особое назначение в обществе — участие в решениизадач социального или иного характера в целях достижения общего блага.Муниципальные образования, действующее в них местное самоуправление выполняютсвои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичнойвласти. Это власть данного территориального публичного коллектива,составляющего часть народа Российской Федерации и часть населения субъекта РФ.Поэтому муниципальная публичная власть имеет частный характер. Она ограниченарешением вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в Федеральномзаконе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» 2003 года [9, стр. 66]. Установление вопросов местного значения иполномочий органов местного самоуправления по их решению производитсяпосредством публичного, а не гражданского (частного) права.
Такимобразом, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, муниципальныеобразования в качестве публично-правовых образований, выступают на равныхначалах с иными участниками этих отношений — гражданскими и юридическимилицами, хотя сами юридическими лицами не являются. Как указал ВысшийАрбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ОП-210,«наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица»[35].
Как пишетО.Е.Кутафин, в нынешних условиях все гражданско-правовые сделки с участиемпублично-правовых образований при отсутствии специальных изъятий заключаются всоответствии с нормами о сделках с участием юридических лиц, чем иобеспечивается особая гражданская правосубъектность публично-правовыхобразований, не являющихся юридическими лицами.
Прихарактеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образованийследует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем,что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Онаносит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя ивынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе,правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была посвоему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, аспециальный характер. Публично-правовые образования могут иметь только тегражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствиис которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.
Являясьсубъектами гражданского права, публично-правовые образования обладаютгражданской правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 125 ГК РФ,муниципальные публично-правовые образования в лице органов местногосамоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественныеи личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде [19,стр. 5].
Имеющиеся вправовом статусе публично-правовых образований противоречия отмечают многиеавторы. Так, Д.В.Пятков высказывает мысль, что «неотъемлемыми признакамипублично-правовых образований являются публичная власть, способность кподчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулированиеобщественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти двеюридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государствекак субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать тот факт — вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством.Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация, субъектыРФ и муниципальные образования вынуждены решать каждый раз, как только онивступают в гражданские правоотношения» [25, стр. 9]
О.Е.Кутафин нередко использует термин «юридическое лицо» применительно крассматриваемым им субъектам права, но использует также словосочетание«субъекты, приравненные к юридическим лицам». Более того, автор книги говорит,что так как «публично-правовые образования не являются юридическими лицами,можно говорить о целевой гражданской правоспособности этих образований», чтонаделение правами юридического лица не означает создания юридического лица, чтопублично-правовые образования (в том числе их органы) по своему статусуприравниваются к статусу юридических лиц. Правда, в других местах своей книгиавтор все же указывает, что некоторые органы публично-правового образованияявляются юридическими лицами, а другие — не являются и не могут являться [18,стр. 174 — 175].
В целяхразрешения указанного противоречия О.Е.Кутафин предполагает, что выбор формыпроявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит непо усмотрению самого публично-правового образования, а зависит от существаправоотношений, в которые оно вступает. [19. стр. 7].
2.2 Органыместного самоуправления и должностные лица муниципального образования какносители правосубъектности
Публично-правовыеобразования вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством,на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами июридическими лицами. В этом смысле они действуют как субъектыгражданско-правовых отношений. Между тем их правосубъектность проявляется черезсоздаваемые ими органы, которые являются одновременно их представителями исамостоятельными субъектами гражданского права.
Всоответствии с частью 2 статьи 125 Гражданского кодекса РФ от именимуниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественныеправа и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамкахих компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Органыместного самоуправления вступают в гражданско-правовые отношения, обеспечиваятем самым свое функционирование, поскольку их деятельность связана сосуществлением не только публичных, но и хозяйственных функций, что объясняетпопытку законодателя включить органы местного самоуправления в гражданскийоборот, который для этих целей признает их юридическими лицами. При этом иххозяйственная деятельность играет второстепенную, вспомогательную роль инаправлена исключительно на обеспечение их функционирования в качестве органовместного самоуправления, осуществляющих полномочия по решению вопросов местногозначения.
Положениячасти 2 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ [5] «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают, что органыместного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом и уставоммуниципального образования наделяются правами юридического лица, являютсямуниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческихфункций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц всоответствии с Федеральным законом.
Всоответствии с положениями главы 5 ГК РФ [3] органы местного самоуправления,наделенные гражданской правосубъектностью (являясь юридическими лицами),совершая юридические действия, выступают либо от имени муниципальногообразования, либо от собственного имени. В первом случае из договора,заключенного от имени муниципального образования, права и обязанности возникаюту муниципального образования. Во втором носителем прав и обязанностейстановится сам орган (юридическое лицо). В этом качестве он заключает договордля удовлетворения обычных для учреждения нужд (например, аренда помещения или приобретениеимущества для себя). Сам же орган несет ответственность при совершении деликта,не связанного с осуществлением им публичных функций. В подобных случаяхмуниципальное образование может отвечать только субсидиарно как собственникучреждения в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 120 ГК РФ [3].
Органыместного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, могут выступать вгражданских правоотношениях в рамках своей компетенции только от именимуниципального образования.
Как указанов разъяснениях Комитета Государственной Думы по местному самоуправлениювыступая от имени и в интересах муниципального образования, местнаяадминистрация может своими действиями приобретать и осуществлять имущественныеи личные неимущественные права и обязанности, в том числе и с целью полученияприбыли. Например, нормы части 2 статьи 51 Федерального закона предусматривают,что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество вовременное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органамгосударственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) иорганам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать,совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Вместе стем необходимо учитывать, что наличие статуса юридического лица не ограничиваетвозможность органов местного самоуправления по участию в гражданско-правовыхотношениях от имени муниципальных образований, поскольку в этом случае онидействуют в соответствии с частью 2 статьи 125 ГК как органы публичной власти,а не как бюджетные учреждения [34].
Какотмечает В.Е. Чиркин в законодательстве РФ нет общего понятия органа публичнойвласти. Существуют лишь отраслевые понятия органов законодательной,исполнительной (и судебной) власти. В науке существует большое количестворабот, посвященных различным органам государства, субъектов РФ, местногосамоуправления. Среди них доминируют исследования конституционалистов иадминистративистов об органах государства; понятия органа публичной власти какюридического лица (и тем более — юридического лица публичного права) в них нет.В законах и подзаконных актах, называющих те или иные органы публичной властиюридическими лицами, тоже нет каких-либо уточнений, а понятие юридического лицапубличного права ими не используется. Цивилисты, как правило, прямоотказывались признать орган публичной власти юридическим лицом, так как это несоответствовало ст. 48 ГК РФ.
Между тем втеории, да и на практике, стали более четко различать понятия учреждения и органа(как правило, сначала речь шла о государственных учреждениях и органах).Сложившаяся ситуация не позволяла больше экстраполировать подход к учреждениюкак юридическому лицу на органы государства. Поскольку законодатель на этуситуацию не реагировал, а цивилисты твердо стояли на том, что орган государства- не юридическое лицо (и они были правы, подходя к органу государства сгражданско-правовых позиций), то тезис об органе государства как юридическомлице стал проникать в российское законодательство в массовом порядке не череззаконы, а через нормативные подзаконные акты, издаваемые исполнительнымиорганами государственной власти. Это понятно, так как именно им, больше чемпредставительным органам или судам, приходилось фактически выступать в роли юридическихлиц, не являясь таковыми по закону (ГК РФ). [32. стр. 88].
ИсследованиеО.Е. Кутафина свидетельствует, что, с одной стороны, субъекты публичного права,участвуя в гражданских правоотношениях, не утрачивают свою сущность юридическихлиц публичного права, с другой стороны, показывает, что нет непреодолимыхграниц между теми и другими. Встает вопрос: до какой степени они преодолимы?Органы публичной власти участвуют в гражданском обороте (пусть какпредставители, а иногда и не только), а до какой степени юридические лицачастного права могут выполнять и могут ли выполнять функции юридических лиц –органов публичной власти? Ведь есть же, например, частные охранные агентства,выполняющие задачи, которые всегда считались государственными задачами? [31, стр.3]. В связи с развитием современного законодательства может стать возможной итакая передача части функций органов местного самоуправления частнымструктурам.
Действующийзакон допускает регистрацию в качестве юридических лиц и органов местнойадминистрации. В соответствии с частью 3 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ[5] основаниями для государственной регистрации органов местной администрации вкачестве юридических лиц являются решение представительного органамуниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждениеположения о нем этим представительным органом муниципального образования.
Так,например, в Уставе Соликамского муниципального района предусмотрена следующаяструктура органов местного самоуправления:
Всоответствии со статьей 8 Устава «структуру органов местного самоуправлениярайона составляют представительный орган муниципального района, главамуниципального района, местная администрация (исполнительно-распорядительныйорган муниципального района), иные органы местного самоуправления,предусмотренные настоящим Уставом и обладающие собственными полномочиями порешению вопросов местного значения.
Органыместного самоуправления Соликамского муниципального района:
ЗемскоеСобрание Соликамского муниципального района Пермского края;
ГлаваСоликамского муниципального района;
АдминистрацияСоликамского муниципального района Пермского края.
Иные органыместного самоуправления создаются по решению Земского Собрания Соликамскогомуниципального района для решения вопросов, связанных с осуществлениемполномочий органов местного самоуправления по отдельным вопросам, отнесенным ких ведению. В систему органов местного самоуправления Соликамскогомуниципального района входят:
Финансовоеуправление Соликамского муниципального района Пермского края;
Комитетимущественных отношений Соликамского муниципального района Пермского края;
Управлениеобразования Соликамского муниципального района Пермского края.
Указанныеорганы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют наосновании положений о них, утверждаемых Земским Собранием Соликамскогомуниципального района.
В качествеконтрольного органа местного самоуправления района Земским Собраниемформируется комиссия муниципального финансового контроля Соликамскогомуниципального района, которая действует на основании положения о ней,утверждаемого Земским Собранием. Комиссия муниципального финансового контроляне является юридическим лицом, входит в структуру Земского Собрания» [7].
В настоящемразделе уже были рассмотрены полномочия органов местного самоуправления какносителей правосубъектности. Но в соответствии с законодательством о местномсамоуправлении от имени муниципального образования могут выступать идолжностные лица.
Всоответствии со статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ [5] структуру органовместного самоуправления составляют представительный орган муниципальногообразования, глава муниципального образования, местная администрация(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольныйорган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лицаместного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования иобладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие вструктуре органов местного самоуправления представительного органамуниципального образования, главы муниципального образования, местнойадминистрации (исполнительно-распорядительного органа муниципальногообразования) является обязательным.
Высшимдолжностным лицом в соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ [5]является глава муниципального образования. Глава муниципального образования впределах полномочий представляет муниципальное образование в отношениях сорганами местного самоуправления других муниципальных образований, органамигосударственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действуетот имени муниципального образования, подконтролен и подотчетен населению ипредставительному органу муниципального образования.
Так, вСоликамском муниципальном районе Глава Соликамского муниципального районаявляется высшим должностным лицом муниципального района, наделяетсясобственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Главамуниципального района избирается на муниципальных выборах и возглавляетадминистрацию Соликамского муниципального района. Срок полномочий — 5 лет(статья 12 Устава) [7].
Главамуниципального образования наряду с органами местного самоуправления –юридическими лицами, является носителем правосубъектности муниципальногообразования. Глава имеет право подписывать от имени муниципального образованиядоговоры, соглашения, обладает полномочиями в рамках бюджетного процесса, несетответственность в соответствии с действующим законодательством о местномсамоуправлении (статьи 74-76 Федерального закона № 131-ФЗ [5]).
2.3 Особенностиправомочий муниципального образования как собственника имущества
Как илюбому иному собственнику муниципальным образованиям принадлежат прававладения, пользования и распоряжения их имуществом. Они могут осуществлятьправомочия собственника как непосредственно через органы государственной властии органы местного самоуправления, так и опосредованно, создавая самостоятельныесубъекты гражданского права — унитарные предприятия и учреждения с закреплениемза ними имущества на вещных правах хозяйственного ведения и оперативногоуправления. В последнем случае имущество остается в собственностипублично-правового образования.
К вопросамместного значения муниципальных образований относится владение, пользование ираспоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Переченьимущества, которое может находиться в муниципальной собственности,законодательно ограничен. Исчерпывающий перечень видов такого имуществасодержится в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ [5]. Это имущество,предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местногозначения; имущество, предназначенное для осуществления отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправления,имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальныхслужащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, имущество,необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органамместного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросамместного значения.
Такимобразом, перечень имущества отражает публично-правовую сторону деятельностиместного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Некоторыеправоведы выражают мнение, что право собственности муниципального образованияна имущество, жестко связанное с его предназначением (ч. 5 ст. 50 Федеральногозакона № 131-ФЗ), ограничивает право собственника наравне с другими субъектамипредпринимательской деятельности законными способами получать прибыль,направляемую на решение вопросов местного значения. Между тем это положениеуказанного Закона уже создало проблему вынужденного и несправедливогоперераспределения муниципальной собственности между уровнями местной власти — поселениями и муниципальными районами [28, стр.7].
Всоответствии с частью 2 статьи 215 ГК РФ от имени муниципального образованияправа собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица,указанные в статье 125 ГК РФ.
Например, в Соликамском муниципальномрайоне таким органом является Комитет имущественных отношений Соликамскогомуниципального района Пермского края.
В соответствии с положением о Комитетеимущественных отношений Комитет входит в систему органов местногосамоуправления Соликамского муниципального района, является специальнымуполномоченным органом по управлению имуществом Соликамского муниципальногорайона.
Комитет осуществляет управление ираспоряжение объектами муниципальной собственности в пределах компетенции,установленной Положением [8].
В соответствии с частью 4 статьи 215 ГКРФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное замуниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казнусоответствующего муниципального образования.
2.4 Местные бюджеты
В целяхосуществления правосубъектности муниципальных образований, то есть реализацииих полномочий, необходимы финансовые ресурсы.
Всоответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса РФ [4], каждое муниципальное образование имеет собственныйбюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образованияи расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенныхдля исполнения расходных обязательств соответствующего муниципальногообразования. Использование органами местного самоуправления иных формобразования и расходования денежных средств для исполнения расходныхобязательств муниципальных образований не допускается.
Европейскаяхартия о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 9) [1] наделяет органы местногосамоуправления правом на обладание достаточными собственными финансовымисредствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своихфункций. Местные налоги и сборы «по меньшей мере» представляют часть финансовыхсредств органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 9).
Допускаявозможность финансовой зависимости местного самоуправления от источниковфинансирования, хартия исходит из необходимости их гибкости и разнообразия (ч.4 ст. 9).
Всоответствии со статьей 1 Европейской Хартии местного самоуправления подместным самоуправлением понимается право и реальная способность органовместного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дели управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и винтересах местного населения [1].
В целяхобеспечения реальной способности осуществления функций местного самоуправлениязаконодательством предусматриваются различные механизмы.
В первуюочередь, это формирование доходной базы местных бюджетов. В соответствии сглавой 9 Бюджетного кодекса РФ [4] доходная часть бюджетов состоит из налоговыхи неналоговых доходов. Проблема состоит в том, что нормативы поступленийдоходов не могут обеспечить все потребности муниципального образования, врезультате чего создается ситуация, при которой даже сравнительно благополучныетерритории становятся дотационными, то есть нуждаются в финансовой помощи избюджетов вышестоящих уровней.
Одной изформ оказания финансовой помощи муниципалитетам является выравнивание бюджетнойобеспеченности. В одном из решений Конституционный Суд РФ дал характеристикусамого механизма финансового выравнивания, указав: «В целях достиженияравенства финансовых возможностей органов местного самоуправления в реализацииполномочий по решению вопросов местного значения осуществляется выравниваниеуровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городскихокругов путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджетасубъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых всоставе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовойподдержки поселений, а также региональных фондов финансовой поддержкимуниципальных районов (городских округов), а в целях предоставления местнымбюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ ипроектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований всоставе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фондмуниципального развития (ст. 60, 61 и 62)» [38].
В этомплане важно иметь в виду, что выравнивание является лишь одним из инструментовкомплексного механизма обеспечения территориальной справедливости, в которыйвходят также различные налоговые и неналоговые инструменты [14, с. 226].
Прав Д.И.Дедов, предостерегающий от того, чтобы под маской социальной заботыиспользовалось государственное принуждение, направленное на ограничение выбора;на этой основе он отстаивает позицию умеренной политики перераспределения,главными критериями проведения которой является эффективность экономики ипроцветание общества [12, 238].
Законодательствоуже пошло по пути усиления налоговой базы муниципалитетов. Так, в соответствиис бюджетным законодательством Пермского края в целях установления стимулов поувеличению доходной части бюджета муниципальных образований и снижения уровнядотационности начиная с 2009 года за муниципальными районами закреплены единыенормативы отчислений от налогов, поступающих в краевой бюджет: по налогу надоходы физических лиц — 15 %; по транспортному налогу – 100 %; по налогу наимущество организаций – 70 %. Эти меры должны повысить доходную часть бюджетовмуниципалитетов, однако до полного решения проблемы еще далеко.
Еще одинпуть пополнения бюджета – неналоговые доходы. В соответствии со статьей 62Бюджетного кодекса РФ неналоговые доходы местныхбюджетов учитываются и формируются, в том числе за счет части прибылимуниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иныхобязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органовместного самоуправления, платы за негативное воздействие на окружающую среду,доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственнойсобственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городскихокругов, на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищногостроительства, доходов от предпринимательской и иной приносящей доходдеятельности и др.
Некоторыеавторы выражают мнение, что отсутствие у муниципальных образований возможностисамостоятельно зарабатывать средства и направлять их на удовлетворениеисключительно потребностей населения не только противоречит принципам рыночнойэкономики, но и не способствует их развитию. Сосредоточение у муниципальныхобразований исключительно «затратных» видов собственности порождает не хозяина,а просителя, препятствует становлению реального экономически самостоятельногоместного самоуправления, основанного не на нищенской психологии.
В данномслучае допустима постановка вопроса об ущемлении интересов населениямуниципального образования, фактическом ограничении местного самоуправления.
Этупроблему можно решить, скорректировав позицию, определяющую правовой статусмуниципального образования и его органов. [28, стр.8.]. Таким образом, проблемафинансового обеспечения муниципалитетов становится проблемой реализации ихправосубъектности, решение которой ставится в зависимость от статуса органовмуниципального образования, которые представляют муниципальные образования вгражданских правоотношениях.
Подобныепроблемы поставлены И.Кузьминым: «Публично-правовые образования (РФ, субъектыРФ, муниципальные образования), как известно, выступают в деловых отношениях наравных началах с другими участниками. При этом они подчиняются тем же правилам,которым следуют компании. От имени публично-правовых образований органыгосударственной власти и местного самоуправления приобретают гражданские праваи обязанности в рамках своей компетенции согласно статусу, установленному нормативнымиактами (ст. ст. 124, 125 ГК РФ). К субъектам публично-правовых отношенийприменяются нормы административного, бюджетного и др. подобных отраслей права илишь отдельные нормы гражданского законодательства. Именно в этом заключаетсясложность участия коммерческих предприятий в совместных проектах сгосударственными и муниципальными структурами. Так, например, в отличие отобычных компаний такие образования, согласно определению, содержащемуся вФедеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности(банкротстве)», под процедуру банкротства не подпадают.
Кромепрочего, административная природа государственных и муниципальных структурслабо сочетается с партнерскими формами хозяйственной деятельности. Взять, кпримеру, вопрос с инвестициями. Частные инвестиции в государственный секторэкономики используются не столько для развития, сколько для покрытия дефицитасоответствующих бюджетов (ст. 104 БК РФ), а также для «компенсации» бюджетныхиздержек в пределах расходов на погашение государственных и муниципальныхдолговых обязательств. Предельный объем внутреннего долга России на каждыйочередной финансовый год утверждается соответствующим законом либо актом органаместного самоуправления о бюджете (ст. ст. 106, 107 БК РФ), и поэтому частные средства,вложенные в совместный проект, зачастую не могут быть возвращены вовремя. Внастоящий момент на федеральном уровне практически решена проблема финансовойответственности государства перед частными инвесторами» [17, стр. 2].
2.5 Ответственностькак проявление правосубъектности муниципальных образований
Имеется двааспекта проблемы ответственности в качестве проявления правосубъектностимуниципальных образований: это ответственность самих муниципальных образований,их органов и должностных лиц, которые представляют муниципальные образования вгражданских правоотношениях (деликтоспособность) и ответственность иныхучастников гражданских правоотношений перед муниципальными образованиями.
Существуетмнение, что главным субъектом ответственности муниципального образованияявляется население муниципального образования.
«Большинствопредставителей муниципально-правовой науки сходятся во мнении, что право наосуществление местного самоуправления принадлежит местному населению. Всоответствии с Конституцией РФ, Законом от 6 октября 2003 г. ведущее положениев системе субъектов, реализующих или участвующих в реализации права на местноесамоуправление, занимает население, решающее вопросы местного значениянепосредственно или через органы местного самоуправления» [29, стр. 445].Население составляет часть народа, проживающего на определенной территории, ипоэтому в какой-то степени является носителем суверенитета, т.е. осуществляетсвою власть непосредственно либо через органы местного самоуправления (ст. 3Конституции РФ) [16, стр. 90]. Признак местного самоуправления «под своюответственность» рассматривается как самоответственность в том смысле, чтонамечаемые и осуществляемые решения и действия местного населения должныопираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные ииные средства [30, стр. 12]. Согласно ст. 126 ГК РФ муниципальные образованиясами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственностиимуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по ихобязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают пообязательствам других субъектов права. Речь идет об ответственности населения«за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местногозначения означают наделение большой моральной ответственностью, которая в то жевремя не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности[20, стр. 379-380]. Формула «под свою ответственность» означает, чтонаселение отвечает само перед собой, и на каждом жителе конкретногомуниципального образования лежит часть этой ответственности. При этом правоведыне отрицают, что механизм ответственности населения предполагает установлениесанкций. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащегоосуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятныесоциально-экономические, политические и другие последствия ложатся на населениеи могут государством не компенсироваться [15, стр. 34-35] .
Однако вофициальных нормативных документах ответственность населения не предусмотрена,она остается лишь в качестве теоретических умозаключений юристов.Законодательством предусмотрена ответственность самих муниципальныхобразований, органов и должностных лиц местного самоуправления.
Так, встатье 126 Гражданского кодекса РФ указано, что муниципальные образованияотвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственностиимуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическимилицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а такжеимущества, которое может находиться только в государственной или муниципальнойсобственности. По общему правилу, муниципальные образования не отвечают пообязательствам друг друга, субъектов РФ, Российской Федерации.
Всоответствии со статьей 70 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местногосамоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственностьперед населением муниципального образования, государством, физическими июридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
По формамреализации ответственности муниципальных образований также имеются особенностипо сравнению с ответственностью остальных участников гражданских правоотношений.
Рассмотрениеколлизий законодательного регулирования в сфере принудительного исполнениясудебных актов, предусматривающих исполнение за счет средств бюджетов бюджетнойсистемы Российской Федерации, стало предметом рассмотрения высшей судебнойинстанции Российской Федерации — Конституционного Суда РФ.
СначалаКонституционный Суд в своем Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П [36], апотом законодатель путем принятия Федерального закона № 197-ФЗ «О внесенииизменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальныйкодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс РоссийскойФедерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» поставилиточку в достаточно длительном и принципиальном споре о том, должны ли применятьсяв процессе принудительного исполнения судебных актов по искам к казне общиенормы, закрепленные Федеральным законом «Об исполнительном производстве», илина законодательном уровне необходимо установить особую процедуру исполнениярешений по искам к публичным субъектам (государству и муниципалитетам),согласившись с возможностью установления специальных правил [22, стр. 4].
Основнойвывод Конституционного Суда состоит в следующем: «Федеральный законодательвправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства,предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительногопроизводства, как применение к должнику мер принуждения вплоть допринудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебногорешения, вынесенного по иску к муниципальному образованию… во всяком случаедолжна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры поперераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, такимобразом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельностьсоответствующих структур и, следовательно, не привела бы к нарушениюобеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. Итак,высшая судебная инстанция признала правомерным институт иммунитета бюджетов,закрепленный ст. 239 БК РФ, и разрешила коллизию между публичным и частнымзаконодательством в указанной сфере в пользу норм бюджетного законодательства.
Особенностиправового режима части имущества, составляющего казну, — бюджета — устанавливаются нормами бюджетного законодательства РФ, в частности нормами БКРФ (глава 24.1 БК РФ) [4]. Таким образом, к отношениям по принудительномуисполнению судебных актов за счет бюджетных средств (в результате которогопроисходит расходование бюджетных средств) должны применяться нормы бюджетногозаконодательства, регулирующего порядок распоряжения бюджетными средствами, чтокак раз и вытекает из особенностей публичных субъектов.
Муниципальноеобразование, выступая в качестве частноправового субъекта, всегда будет иметьизвестные особенности статуса, поскольку, вступая в гражданско-правовыеотношения, оно не перестает исполнять публичные функции, для реализации которыхсоздано.
Институтиммунитета бюджетов — единственный правовой инструмент, способный обеспечитьисполнение предписаний БК РФ в условиях, когда публично-правовые образования,вступая в гражданские правоотношения, являются должниками [22, стр. 4].
Наложениевзыскания на средства бюджетов бюджетной системы производится, по общемуправилу, без участия службы судебных приставов.
Всоответствии со статьей 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве»условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациямденежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаютсябюджетным законодательством РФ [6].
Исключениясоставляют случаи, когда счета должнику открыты в учреждениях Центральногобанка РФ или в кредитной организации. В этих случаях исполнение исполнительногодокумента производится в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительномпроизводстве» [242.5 п. 12].
Еще однасторона проблемы ответственности муниципальных образований. Как указывалосьвыше, от имени муниципальных образований приобретают права и осуществляютобязанности органы местного самоуправления. Возникает ситуация, при которойодин и тот же орган может действовать в двух ипостасях: как органпублично-правового образования, реализующего свои полномочия от его имени, иликак орган учреждения (юридического лица), действующего от имени последнего. Вэтих случаях, особенно при возникновении вопроса о субъекте ответственности занарушение договорных обязательств, важно уяснить, в каком качестве действовалорган в данном правоотношении.
Критерием,позволяющим принять правильное решение, по мнению Е.А. Суханова, являетсявыяснение вопроса о том, в чьих интересах — публично-правового образования каксубъекта гражданского права или его юридического лица (финансируемого имучреждения) возникло соответствующее гражданское правоотношение. Вывод о том, всостав какого имущества — непосредственно государственного (муниципального) илиимущества этого юридического лица — включается результат товарообмена, зависитот ответа на поставленный вопрос [27].
Противоположныйслучай – когда ущерб нанесен муниципальному образованию. В этом случае такжевозникают сложности, связанные, например, с определением истца по подобнымискам в защиту нарушенных прав муниципального образования. Ущерб нанесенбюджету муниципального образования в связи с исполнением руководителеммуниципального учреждения трудовых обязанностей. Работодателем для негоявляется орган местного самоуправления и, в соответствии с трудовымзаконодательством, работник отвечает за нанесенный ущерб перед работодателем.Однако в соответствии со статьей 124 ГК РФ орган местного самоуправления лишьпредставляет муниципальное образование при заключении трудового контракта сруководителем. Да и ущерб нанесен не органу местного самоуправления (егоимущество не пострадало), а самому муниципальному образованию, так как виновныедействия руководителя учреждения привели к перерасходу бюджетных средств. Кто вэтом случае должен быть истцом? Представляется, что само муниципальноеобразование в лице органа местного самоуправления.
Такимобразом, и в сфере ответственности, одной из сторон которой являетсямуниципальное образование, в большинстве случаев к публично-правовымобразованиям не могут быть применены общие правила, установленные для другихучастников гражданских правоотношений.
Заключение
Итак, мнойбыла предпринята попытка на основе анализа действующего законодательства, сиспользованием научных работ, статей, комментариев законодательства, примеровиз судебной практики, охарактеризовать гражданскую правосубъектностьмуниципальных образований.
Основныевыводы:
— Эффективное развитие местного самоуправления невозможно представить безформирования и поддержания материально-финансовой основы деятельностимуниципальных образований, вследствие чего осуществление местногосамоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях,регулируемых гражданским законодательством. Такое участие необходимо как самиммуниципальным образованиям, так и иным участникам гражданских правоотношений(например, при формировании и размещении муниципального заказа).
— Муниципальные образования относятся к категории публично-правовых образований.Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных,общественных целей в масштабе муниципального образования. В связи с этимправовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормамипубличного права (конституционного, административного и др.). И только тогда,когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, ихдеятельность целиком подчиняется действию гражданского права.
— Муниципальные образования выступают в гражданско-правовых отношениях на равныхначалах с иными их участниками. При этом, как правило, к ним применяются нормы,определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданскимзаконодательством. Однако особый, публичный характер таких субъектовгражданского права, как муниципальные образования, не может не привести кособенностям их участия в гражданских правоотношениях.
— В связи стем, что правоспособность муниципальных образований не вписывается в рамкиобычных правоотношений, некоторые правоведы предлагают относить их к«юридическим лицам публичного права».
— Прихарактеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образованийследует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем,что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Онаносит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя ивынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе,правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была посвоему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, аспециальный характер
-Правосубъектностьмуниципальных образований проявляется через создаваемые ими органы, которыеявляются одновременно их представителями и самостоятельными субъектамигражданского права.
— Всоответствии с законодательством о местном самоуправлении от именимуниципального образования могут выступать и должностные лица.
— Переченьимущества, которое может находиться в муниципальной собственности,законодательно ограничен.
— В целяхосуществления правосубъектности муниципальных образований, то есть реализацииих полномочий, необходимы финансовые ресурсы, которые образуются в формеместного бюджета. Проблема состоит в том, что нормативы поступлений доходов немогут обеспечить все потребности муниципального образования.
— В сфереответственности, одной из сторон которой является муниципальное образование, вбольшинстве случаев к публично-правовым образованиям не могут быть примененыобщие правила, установленные для других участников гражданских правоотношений.
Тема работыявляется очень обширной и охватывает различные стороны правоотношений, вкоторые вступают публично-правовые образования. В работе не были рассмотренытакие стороны правосубъектности муниципальных образований, как проблемыреорганизации и ликвидации органов местного самоуправления при образовании,объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, принципыприватизации муниципального имущества, проблемы налогообложения муниципальногоимущества, особенности проявления гражданской правосубъектности муниципальныхобразований как муниципальных заказчиков, особенности способов приобретения иотказа от собственности и т.д.
Такимобразом, действующим законодательством заложена основа гражданскойправосубъектности муниципальных образований. Однако имеется еще множествоколлизий законодательства, которые требуют разрешения в целях конкретизациироли муниципальных образований, других публично-правовых образований, вгражданских правоотношениях.
Правовойосновой деятельности муниципальных образований и их органов являютсяКонституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ и т.д. Текстуальный анализгосударственно-правовых и гражданско-правовых актов свидетельствует о том, чтомежду ними существуют противоречия.
С учетомвышеизложенного очевидно, что неоднозначность правового статуса муниципальногообразования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей ицелей современных реформ местного самоуправления.
Следуетвыделить такую проблему: само понятие „муниципальное образование“требует определенности. Отсутствие достаточной теоретической разработанностиэтого понятия создает серьезные трудности в системе отношений муниципальногообразования и его органов, между органами местного самоуправления, междуорганами муниципального образования и физическими и юридическими лицами.
Гражданскийкодекс не содержит определения муниципального образования. Как и в КонституцииРФ, муниципальные образования рассматриваются в одном ряду с РоссийскойФедерацией и представлены как один из уровней публичной власти. Для нас ясно, чтомуниципальное образование — это не просто городское или сельское поселение илидругая (иная) территория (см. ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 2 и 124 ГК РФ).Это территория, в пределах которой население осуществляет местноесамоуправление. То есть муниципальное образование являетсяполитико-территориальной организацией населения.
Федеральныйзакон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ „Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации“ устанавливает только типымуниципальных образований, но не содержит его определения [28, стр. 4.].
Необходимоне только создать особую категорию юридического лица публичного права ивыработать для него общее понятие. За общей постановкой проблемы могутпотеряться конкретные практически значимые решения. За общими характеристикамиюридического лица публичного права не должны исчезнуть индивидуальныеособенности прежде всего функционального характера.
Правоваяконструкция ГК РФ направлена на реализацию конституционной модели местногосамоуправления, в основе которой — интересы муниципального образования, т.е.интересы населения муниципального образования. Муниципальное образование — единый субъект правоотношений. Органы местного самоуправления — это органыособого субъекта гражданско-правовых отношений — муниципального образования.Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание идеятельность обусловлены интересами населения муниципального образования.
Изменениецелевой установки, изменение мотивации деятельности, связанной с возможностьюработать не на интерес населения, неприемлемо для органов местногосамоуправления. Таким образом, интересы населения являются пределомправосубъектности муниципального образования.
Эти пределыдолжны, с одной стороны, способствовать обеспечению равных условий вхозяйственной деятельности (а не в ее ограничении или даже полном запрете), а сдругой — препятствовать возможным нарушениям, порождаемым использованиемвластных функций [28, стр. 8.].
Муниципальноеобразование, как и семья, — ячейка общества. В связи с этим стоит подумать обуравновешивании интересов муниципальных образований и частных лиц. В свое времяпредставители Союза российских городов отмечали, что «многое в отношениях междугосударственной властью и самоуправлением встанет на место, если, скажем,относиться к городу как к семье, защищать его права как права частного лица, иглавное — надо уравновешивать интересы»[26, стр. 37]./>
Местноесамоуправление как форма реализации власти на территории муниципальногообразования, является самой приближенной к населению властью. Поэтому оченьважно, чтоб и муниципальные образования, и созданные ими органы местногосамоуправления, могли беспрепятственно участвовать как во властныхвзаимоотношениях, так и в гражданско-правовых. Это будет стимулировать развитиеместной власти, укрепление ее авторитета на местах и, как следствие, улучшениежизни людей на территории муниципального образования.
Библиографический список
I.Нормативно-правовые акты
1. Европейская хартия о местном самоуправлении Принята Советом Европы15 октября 1985 года, Страсбург.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием12 декабря 1993 года) // Российская газета. — 1993. — 25 декабря.
3. Гражданский Кодекс РФ// Российская газета. — № 238-239, 08.12.1994
4. Бюджетный Кодекс РФ // Российская газета. — № 153-154, 12.08.1998
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации»// Российскаягазета. — № 202, 08.10.2003
6. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительномпроизводстве» // Российская газета. — № 223, 06.10.2007,
7. Устав Соликамского муниципального района Пермского края (принятрешением Земского Собрания Соликамского района от 14.06.2005 № 57,(Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу25.11.2005 N RU595280002005001)
8. Положение о Комитете имущественных отношений Соликамскогомуниципального района Пермского края (принято Решением Земского СобранияСоликамского муниципального района от 02.05.2006 № 144)
II.Научная или учебная литература
9. Бондарь Н.С. Местное самоуправление иконституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии вРоссии. Норма 2008.
10. Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель-налогоплательщик — государственно-правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М.,1998.
11. Горохов Б. Споры, связанные с определением территориймуниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. № 1.
12. Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерногорегулирования экономики. М., 2003.
13. Карпович В.Д., Лазарев В.В., Окуньков Л.А., Кутафин О.Е.Научно-практический комментарий к Конституции РФ, М.: Юрайт-М; Новая культура,2002
14. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: 2007,
15. Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.:Норма, 1999.
16. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасльроссийского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система):Диссертация д-ра юрид. наук. Омск, 2003.
17. Кузьмин И. Подвохи современного финансирования/ «Консультант»,2007, № 23
18. Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерациикак юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007
19. Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъектыи муниципальные образования как субъекты гражданского права М.: 2007.
20. Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Соотношениекатегорий „ответственность“ и „конституционнаяответственность“ в юридической характеристике местного самоуправления //Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран/ Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Издательство Московского университета, 2001.
21. Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России. Учебноепособие, Издательско-торговая корпорация «Дашков и К» 2006.
22. Нуртдинов А.А. Некоторые проблемы участия казныв механизме ответственности государства; «Юрист» 2007, № 10.
23. Пешин Н.Л. Государственная власть и местноесамоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели;Статут, 2007
24. Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации,ее субъектов и муниципальных образований // Ежегодник российского права. М.,2000.
25. Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов РоссийскойФедерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб.,2003.
26. Сердюков И. Уравновешивать интересы //Российская Федерация. 1994. № 2.
27. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовымобязательствам // ВВАС. 2001. № 3.
28. Тимофеев Н.С. Публично-правовая игражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов;«Конституционное и муниципальное право», 2006, № 10
29. Тимофеев Н.С. К вопросу об ответственности населения как главногосубъекта местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность:проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-воМосковского ун-та, 2001.
30. Тихомиров Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» включен винформационный банк Консультант Плюс согласно публикации — НОРМА-ИНФРА-М, 1999.
31. Чиркин В.Е. Субъекты конституционного права вчастноправовых отношениях (Рецензия к книге Кутафина О.Е. Субъектыконституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные кним лица) М.: Проспект, 2007.
32. Чиркин В.Е. Институт государства и праваРоссийской Академии Наук. Юридическое лицо публичного права; Норма, 2007.
33. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданскогоправа. М., 1911.
34. Разъяснения Комитета Государственной Думы по местномусамоуправлению; «Государственная власть и местное самоуправление» 2008, № 1
III. Судебнаяпрактика
35. Вестник ВАС РФ. 1993. № 9.
36. Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 4.
37. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторыхвопросах применения арбитражными судами норм бюджетного кодекса РоссийскойФедерации»
38. Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О.
IV.Электронные ресурсы
39. www/rudiplom.ru
40. Система Консультант Плюс