--PAGE_BREAK--
2 Федеральные целевые программы как инструмент регулирования социально-экономического развития
2.1 Анализ реализации федеральных адресной инвестиционной программы в 2002-2007 годах
Федеральная адресная инвестиционная программа на 2007 год (ФАИП) и федеральные целевые программы (ФЦП) являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики. ФАИП и ФЦП в 2007 году были направлены на комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных задач экономического и социального развития страны по приоритетным направлениям: модернизации и развитию стратегически важных объектов инфраструктуры, адресной поддержке инвестиционных программ и проектов, нацеленных на повышение конкурентоспособности экономики, развитие потенциала инновационного роста, обеспечение внутренней и внешней безопасности.
Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ объем расходов федерального бюджета на финансирование ФАИП в соответствии с ведомственной структурой расходов предусмотрен в объеме 500 125,9 млн. рублей. Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ объем ассигнований из федерального бюджета на реализацию ФАИП установлен в объеме 583 866,5 млн. рублей, что на 83 740,6 млн. рублей, или на 16,7 %, больше первоначального объема.
Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ объем ассигнований на ФЦП был утвержден в сумме 509 450,3 млн. рублей. Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ объем расходов на финансирование ФЦП установлен в сумме 585 940,0 млн. рублей, что на 76 489,7 млн. рублей, или на 15 %, больше первоначального объема.
Изменение бюджетных ассигнований связано с увеличением объемов финансирования государственных капитальных вложений, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации, в паспортах ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)» — на 43 008,3 млн. рублей, или на 23,7 %, ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» — на 12 000,0 млн. рублей, или на 101,2 %, ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 — 2014 годы)» — на 4 216,0 млн. рублей, или на 26,4 %.
В 2007 году из федерального бюджета финансировались 49 ФЦП, включающих 46 подпрограмм (в 2006 году — 52 ФЦП, включающие 52 подпрограммы).
Объем законодательно утвержденных средств федерального бюджета на финансирование ФЦП в общих расходах федерального бюджета в 2007 году составил 9,5 % (в 2006 году — 9,5 %).
По отчету Правительства Российской Федерации и данным Счетной палаты, в 2007 году кассовое исполнение расходов федерального бюджета на реализацию ФЦП составило 495 104,7 млн. рублей, или 84,5 % законодательно утвержденных годовых бюджетных назначений и 84,4 % уточненной бюджетной росписи.
Из 49 ФЦП, финансирование которых предусматривалось осуществлять в 2007 году за счет средств федерального бюджета, 3 ФЦП завершены в связи с окончанием срока их реализации. Кроме того, завершилась реализация ФЦП «Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» — с 1 января 2008 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 и ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» — в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. № 396.
ФАИП является одним из основных инструментов проведения государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования, призвана способствовать достижению устойчивых, высоких темпов роста экономики и повышению ее конкурентоспособности.
Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ расходы на реализацию ФАИП предусмотрены в сумме 583 866,5 млн. рублей, в том числе на программную часть -360 853,1 млн. рублей, или 61,8 % (в 2006 году — 62,1 %), непрограммную часть — 223 013,4 млн. рублей, или 38,2 % общей суммы расходов (в 2006 году — 37,9 %), уточненной бюджетной росписью — 583 851,6 млн. рублей, что на 14,9 млн. рублей, или на 0,3 %, меньше законодательно утвержденных расходов, в том числе на программную часть -360 668,9 млн. рублей, или 61,8 %, непрограммную часть — 223 182,7 млн. рублей, или 38,2 %.
Использование государственных капитальных вложений, выделенных в 2007 году на ФАИП, по данным контрольного мероприятия, составило 488 088,6 млн. рублей, или 83,6 % годовых бюджетных ассигнований и 83,6 % уточненной бюджетной росписи, в том числе по программной части — 292 548,6 млн. рублей, или 81,1 % годовых бюджетных ассигнований и 81,1 % уточненной бюджетной росписи, по непрограммной части — 195 540,0 млн. рублей, или 87,7 % годовых бюджетных ассигнований и 87,6 % уточненной бюджетной росписи.
Из 66 главных распорядителей средств федерального бюджета не исполнены в полном объеме годовые бюджетные назначения непрограммной части ФАИП по 33 (50 %). Полностью не исполнены указанные годовые бюджетные назначения по Мининформсвязи России. Выделенные из федерального бюджета средства на объекты непрограммной части ФАИП Спецстрою России, Росгидромету, Росспорту и МИДу исполнены на 6,1 %, 23,2 %, 51,9 % и 54,8 % соответственно.
Средства федерального бюджета, выделенные в 2007 году Росздраву на строительство федеральных центров высоких медицинских технологий, использованы лишь на 24,7 % (2006 год — 25,4 %), в том числе по строительству федеральных центров травматологии, ортопедии и эндопротезирования в городах Смоленск, Владивосток и Барнаул — на 0,55 %, по строительству федеральных центров сердечно-сосудистой хирургии в городах Красноярск и Хабаровск на 22 %, в городах Калининград, Пермь и Челябинск -на 28 %, по строительству федеральных центров нейрохирургии в городах Новосибирск и Тюмень — на 0,46 % и 20 % годовых бюджетных назначений соответственно.
Средства федерального бюджета, выделенные в 2007 году Росздраву на строительство Федерального научно-клинического центра детской гематологии, онкологии и иммунологии, использованы лишь на 3,9 % годовых бюджетных назначений (в 2006 году — 3,2 %).
В полном объеме не использованы средства федерального бюджета, выделенные Росатому на формирование фонда служебного жилья для обеспечения военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена служба, приравненная к военной, служебными жилыми помещениями и помещениями в общежитиях.
В 2007 году предусматривалось выделение государственных вложений на 6 093 стройки и объекта ФАИП, что в 2,2 раза больше, чем в 2006 году, фактически финансировалось (без объектов государственного оборонного заказа) 5 534 объекта (90,8 %). При этом в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2007 год, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2007 г. № 146-р, 199 объектов (3,3 % общего количества строек и объектов, предусмотренных к финансированию в 2007 году) на общую сумму 15 187,2 млн. рублей включены без утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.
В соответствии со статьей 110 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ Правительство Российской Федерации распоряжением от 29 июня 2007 г. № 861-р по 2 из 199 объектов перераспределило государственные капитальные вложения на сумму 150,0 млн. рублей, высвободившиеся из 15 187,2 млн. рублей в результате отсутствия на 1 апреля 2007 года утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, что составляет 1 % объектов и 1 % общей суммы объектов, включенных первоначально в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд без проектно-сметной документации.
Из 2 708 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2007 году (в 2006 году -1 234 стройки и объекта), введены в эксплуатацию 1 865 строек и объектов, или 68,9 % (в 2006 году — 37,4 %), в том числе 1 406 объектов, финансируемых в рамках программной части (69,4 % объектов, предусмотренных к вводу) и 459 объектов — в рамках непрограммной части (67,3 %).
По состоянию на 1 января 2008 года техническую готовность менее 50 % имели 4 587 строек и объектов, или 75,3 % (на 1 января 2007 года — 36,2 %).
Из 967 строек и объектов агропромышленного комплекса, предусмотренных к вводу в 2007 году, введено на полную мощность 292 объекта (30,2 %), из 1 785 объектов социального комплекса — 394 объекта (22,1 %), из 512 объектов транспортного комплекса -188 объектов (36,7 %), из 180 объектов специального комплекса — 18 объектов (10 %), из 3 объектов строительного комплекса не введен ни один объект.
Не введены в эксплуатацию в 2007 году федеральные центры высоких медицинских технологий в городах Пенза, Астрахань, Чебоксары и Краснодар. С 1983 года начато и до настоящего времени не завершено строительство аэропорта «Омск — Федоровка», с 1989 года — аэровокзального комплекса в городе Сочи.
Ввод в действие производственных мощностей за счет нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения по сравнению с 2006 годом существенно сократился. Так, протяженность введенных магистральных нефтепроводов уменьшилась в 3 раза (2006 год — 605,6 км, 2007 год — 194,2 км), магистральных газопроводов и отводов от них — в 2 раза (2006 год — 2156,5 км, 2007 год — 1058,3 км), спутниковых наземных станций — в 4 раза (2006 год — 713 штук, 2007 год — 179 штук), новых железнодорожных линий — в 10 раз (2006 год -208,2 км, 2007 год — 20,6 км).
Использование лимитов бюджетных обязательств, выделенных в 2007 году на ФАИП, составило в целом 84,7 %, в том числе по программной части — 82,4 %, по непрограммной части — 88,4 %. Объем неиспользованных лимитов составил 27 618,2 млн. рублей, или 15,3 %.
Остается значительным объем незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2008 года увеличился по сравнению с 1 января 2007 года (115,7 млрд. рублей) на 59,7 млрд. рублей, или на 51,6 %, и составил 175,4 млрд. рублей, что в 4 раза превышает среднемесячное кассовое исполнение расходов по ФАИП за 2007 год.
С 1983 года начато и до настоящего времени не завершено строительство аэропорта «Омск — Федоровка», с 1982 года — аэропорта в г. Сыктывкаре, с 1989 года -аэровокзального комплекса в городе Сочи. Зарамагские ГЭС в Северной Осетии строятся с 1975 года при нормативном сроке строительства 12 лет. По состоянию на 1 января 2008 года не введено в эксплуатацию 72 км линий метрополитена в 11 городах России.
Анализ реализации программной части ФАИП показал, что на 1 января 2007 года в Росавтодоре объем незавершенного строительства по подпрограмме «Автомобильные дороги» составил 150 653,6 млн. рублей и увеличился за 2007 год на 39 318,7 млн. рублей, или на 35,3 %.
В Сибирском отделении РАН по программе «Жилище» на 2002 — 2010 годы (второй этап) объем незавершенного строительства на 1 января 2008 года составил 21,0 млн. рублей, при этом финансирование указанной ФЦП за счет средств федерального бюджета в 2007 году не осуществлялось.
Рисунок 1 — Динамика ввода в эксплуатацию строек и объектов ФАИП и объемы незавершенного строительства
--PAGE_BREAK--3 Рекомендации по совершенствованию реализации федеральных целевых программ
3.1 Повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы
В свое время изучение рекомендаций Группы Всемирного банка (2000 The World Bank Group) в части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов и в том числе капитальных расходов в России показало, что предложения этой организации, основанные на опыте экономически развитых стран, являются актуальными для России.
Рекомендации Группы Всемирного банка по определению приоритетности и лучшему структурированию государственных капитальных расходов, повышению адресности, прозрачности и подотчетности реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, улучшению отбора и реализации инвестиционных проектов, контроля за ходом их осуществления, внесения соответствующих изменений в бюджетную классификацию капитальных расходов федерального бюджета, исключению финансирования одних и тех же объектов в разных разделах федерального бюджета, в основном реализуются (Таблица 1).
Таблица 1 Рекомендации Группы Всемирного банка части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов
Рекомендации
Реализация рекомендаций Группы Всемирного банка
Структурировать приоритеты государственных капитальных расходов
Приоритетные направления государственного инвестирования в 2004 году и на период до 2006 года одобрены Правительством РФ
Повысить адресность, прозрачность и подотчетность государственных инвестиционных программ
Подготовлены положения, определяющие функции, полномочия и ответственность государственного заказчика и заказчика -застройщика по стройкам и объектам, финансируемым в пределах ФАИП
Улучшить отбор и реализацию инвестиционных проектов, а также надзор за их реализацией
Внедрен порядок, при котором решение о включении строек в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, ежегодно принимается для каждого государственного заказчика раздельно.
Объемы средств для финансирования строек и объектов ФАИП отражены в распределении ассигнований но разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов ведомственной и функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также по федеральным целевым программам.
Усилить внутреннюю координацию финансирования инвестиционных проектов на федеральном уровне
Начиная с 2004 предусматривается, что финансирование стройки или объекта за счет нескольких разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации не допускается.
Совершенствовать процедуру конкурсных закупок для государственных нужд
Утвержден федеральный закон “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, который позволил установить единую систему закупок для государственных нужд.
Сделать более прозрачными процедуры оценки достижения поставленных целей
Утверждено Положение о порядке проведения ежегодных экспертных проверок хода реализации федеральных целевых программ, а также инвестиционных проектов, которое утверждено приказом Министерства.
Одним из основных направлений связанных с повышением эффективности федеральных целевых программ является поиск путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем их формирования и реализации, включая финансирование.
Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.
В то же время, выделяемые государственные капитальные вложения позволяют финансировать лишь часть предусмотренных в программах инвестиционных проектов, что обеспечивает возможность реализации только отдельных фрагментов федеральных целевых программ, перенося на долгосрочную перспективу их полную реализацию.
С целью безусловного достижения в установленные сроки целей федеральных целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.
Для этого необходимо проанализировать проблемы в этой сфере и сформулировать основные предложения, направленные на обеспечение решения задач в области повышения эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и закрепление позитивных результатов, наметившихся в этом направлении.
3.2 Направления финансирования ФЦП и ФАИП в 2008-2011 годах
Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики в рамках среднесрочного бюджетного планирования.
Перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета на 2009 – 2011 годы (далее – Перечень), сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых программ.
Данные о количестве ФЦП и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2008 – 2011 годах, приведены в таблице 2.
Таблица 2 – Количество ФЦП и объемы бюджетных ассигнований
2008 год – закон
2009 год проект
2010 год проект
2011 год проект
Количество ФЦП
50
59
58
43
Объем ассигнований, млрд. рублей
789,6
1 185,4
1 360,7
1 417,2
Темп прироста объемов ассигнований к предыдущему году, %
-
50,1
14,8
4,2
Доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов, %
11,2
13,1
13,2
12,5
В среднем на одну программу предусматривается в 2009 году 20,1 млрд. рублей, в 2010 году – 23,5 млрд. рублей, в 2011 году – 33,0 млрд. рублей (в 2008 году – 15,8 млрд. рублей).
В соответствии имеющимися в Счетной палате по состоянию на 26 августа 2008 года нормативным документам, в законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе в 2009 году – 6 ФЦП на общую сумму 53,1 млрд. рублей, или 4,5 % расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП, в 2010 году – 6 ФЦП на сумму 54,3 млрд. рублей, или 4 %, в 2011 году – 7 ФЦП на сумму 37,7 млрд. рублей, или 2,7 %. Это свидетельствует, что в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования по не принятым расходным обязательствам.
Не утверждены в установленном порядке новые ФЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 – 2013 годы», «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 – 2015 годы)», «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 – 2013 годы)».
Кроме того, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года, без внесения изменений в паспорт ФЦП, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на 2011 год в объеме 11 997,7 млн. рублей.
Правительство Российской Федерации распоряжением от 9 сентября 2004 г. № 1174-р поручило ряду заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разработку проекта ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 – 2010 годы)» и передачу ее на утверждение в Правительство Российской Федерации до 15 октября 2004 года, однако до настоящего времени указанная ФЦП в установленном порядке не утверждена.
По Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, срок реализации которой заканчивается в 2014 году, паспортом программы ресурсное обеспечение распределено только по 2008 год включительно, однако законопроектом предусматривается ежегодный объем бюджетных ассигнований по 20,0 млн. рублей с 2009 по 2011 годы без внесения изменений в указанную ФЦП.
В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 – 2014 годы)» завершается 1 января 2008 года, однако законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств на ее реализацию в 2009 и 2010 годах в объеме 27,3 млрд. рублей и 22,2 млрд. рублей соответственно.
В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 809 «О федеральной целевой программе «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 — 2015 годы, предусматривающего завершение в 2007 году реализации подпрограммы «Развитие электронной компонентной базы» на 2007 – 2011 годы ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007 – 2011 годы» и утверждение новой ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 – 2015 годы, законопроектом на 2009 – 2010 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств завершенной подпрограммы в объеме 6 530,0 млн. рублей.
В Перечне на 2009 год из 59 ФЦП по 21 ФЦП (35,6 %) объемы предлагаемых ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, в том числе по 18 ФЦП (30,5 %) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования, предусмотренные в паспортах ФЦП, а по 3 ФЦП (5,1 %) – ниже объемов паспортов ФЦП.
Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2009 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 — 2015 годы» – в 3,2 раза, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области до 2010 года – в 2,8 раза, по ФЦП «Культура России (2006 – 2010 годы)» – в 2,2 раза, по ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)» – в 2 раза. При этом объем ассигнований на 2009 год по ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 – 2015 годы законопроектом предусмотрен на 46,3 % ниже утвержденного паспортом ФЦП.
Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2009 году (в сумме 1 012,1 млрд. рублей, или 85,4% общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: «Развитие инфраструктуры» (46,4 %), «Развитие науки и технологий» (22,3 %) и «Безопасность и экология» (16,7 %).
В связи с окончанием сроков реализации ФЦП «Дети России» на 2007 – 2010 годы, Федеральной целевой программы развития образования на 2006 – 2010 годы, ФЦП «Русский язык» (2006 – 2010 годы) и ФЦП «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года» расходы по направлению «Новое поколение» в 2011 году не предусматриваются.
В 2011 году из общей суммы расходов на ФЦП расходы по направлению «Развитие инфраструктуры» предусматриваются в объеме 739,7 млрд. рублей, что на 322,4 млрд. рублей, или на 77,3 %, больше, чем в 2008 году, расходы по направлению «Развитие регионов» и «Развитие науки и технологий» за тот же период увеличатся в 2,2 раза и в 2 раза соответственно. Удельный вес расходов по направлению «Безопасность и экология» сократится с 13,4 % в 2008 году до 12,2 % в 2011 году.
Из общей суммы расходов, предусмотренныхпо направлению «Развитие науки и технологий» на ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 – 2010 годы и на перспективу до 2015 года» и Федеральную космическую программу России на 2006 – 2015 годы предусмотрено в 2009 году 33,1 % и 22 %, в 2010 году – 34,9 % и 12,8 %, в 2011 году – 35,9 % и 13,8 % (в 2008 году – 33,3 % и 19,9 % соответственно).
Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие регионов», на реализацию ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» и «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 – 2011 годы» направляется в 2009 году соответственно 66,3 % и 20,4 %, в 2010 году – 69,3 % и 17,1 %, в 2011 году – 71 % и 14,5 % (в 2008 году – 51,8 % и 26,1 % соответственно).
Объем расходов на государственные капитальные вложения в общей сумме расходов на федеральные целевые программы в 2011 году составит1 116,5 млрд. рублей, или 82,4 %, что выше уровня 2008 года на 11,9 процентного пункта. Объем расходов на НИОКР составит 135,1 млрд. рублей, или 10 %, что выше уровня 2008 года на 1 процентный пункт. Объем расходов на прочие нужды составит 102,6 млрд. рублей, их доля в общих расходах на ФЦП уменьшится с 20,5 % в 2008 году до 7,6 % в 2011 году.
Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по видам бюджетных ассигнований в федеральном законе на 2008 год и в законопроекте на период 2009 – 2011 годы, отражена на следующей диаграмме.
Рисунок 4 – Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по видам бюджетных ассигнований в 2008-2011 годах
Анализ ассигнований из федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации показал, что доля программной части в общих расходах федерального бюджета в 2009 и 2010 годах составит 13,1 % и 13,2 % соответственно против 11,2 % в 2008 году, а в 2011 году она снижается до 12,5 % в связи с окончанием реализации ФЦП «Жилище».
Сокращение доли программной части расходов (ФЦП), предусматривается также по разделу «Национальная оборона» с 12,6 % в 2009 году до 9,9 % в 2010 году и 8,1 % в 2011 году, по разделу «Культура, кинематография и средства массовой информации» – с 24,3 % в 2009 году до 13,7 % в 2010 году и 11,6 % в 2011 году, по разделу «Межбюджетные трансферты» – с 7,1 % в 2009 году до 6,4 % в 2010 году и до 5,5 % в 2011 году.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009 – 2011 годах» отмечено, что за прошедшие годы упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Однако практическое внедрение инструментов и механизмов неоправданно затянулось.В нарушение распоряжения от 2 августа 2007 г. № 1025-р Правительство Российской Федерации утвердило Правила формирования и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы с опозданием на 8 месяцев.
Из 2 708 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2007 году (в 2006 году – 1 234 стройки и объекта), введены в эксплуатацию 1 865 строек и объектов, или 68,9 % (в 2006 году – 37,4 %), в том числе 1 406 объектов, финансируемых в рамках программной части (69,4 % объектов, предусмотренных к вводу) и 459 объектов – в рамках непрограммной части (67,3 %).
По состоянию на 1 января 2008 года техническую готовность менее 50 % имели 4 587 строек и объектов, или 75,3 % (на 1 января 2007 года – 36,2 %).
Не введены в эксплуатацию в 2007 году федеральные центры высоких медицинских технологий в городах Пенза, Астрахань, Чебоксары и Краснодар. С 1983 года начато и до настоящего времени не окончено строительство аэропорта «Омск – Федоровка», с 1989 года – аэровокзального комплекса в городе Сочи.
Поскольку в законопроекте количество предполагаемых строек, а также их перечень и предусмотренные объемы бюджетных ассигнований по годам не представлены, оценить степень выполнения задачи финансирования в первоочередном порядке переходящих объектов с высокой степенью готовности, а также пусковых объектов не представляется возможным.
В целях повышения эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральных целевых программ, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП с конкретными целями и количественно измеримыми показателями оценки их достижения. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей – следует отказаться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты. Прекратить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных программ, разработать и утвердить во всех программах показатели оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за конечный результат.
Заключение
В настоящее время преимущества программно-целевого подхода для решения стоящих перед министерствами и ведомствами задач используются недостаточно.
Разработанные предложения в сфере совершенствования процедуры формирования и реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы являются начальным этапом работы, в ходе которой необходимо реализовать ряд мер перечисленных ниже.
Определить функции, которые целесообразно реализовывать посредством федеральных целевых программ, на этапе оптимизации и разграничения функций органов государственного управления.
Принимать решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции в каждом отдельном случае на основе обоснованного анализа сравнительной эффективности достижения целей, стоящих перед ведомством.
Предусматривать при формировании концепций новых федеральных целевых программ и корректировки действующих различные варианты их реализации.
Оценивать при отборе разрабатываемых федеральных целевых программ и уточнении действующих программ в первую очередь возможности реализации в заданном интервале времени задач, которые ставятся перед программой Правительством Российской Федерации:
- достижения целей программ в установленные сроки, в том числе по этапам реализации программ;
- обеспечения установленных Правительством Российской Федерации показателей результативности и эффективности программ по этапам их реализации;
- обеспечения возможности финансирования программ по установленным этапам из всех источников, в том числе из федерального бюджета;
- соответствия задач решаемых федеральными целевыми программами, в конкретные временные интервалы задачам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;
- соблюдения плана реализации программных мероприятий по установленным в программе временным этапам;
- проведения мониторинга хода выполнения программных мероприятий по этапам реализации программ;
- возможности государственных заказчиков по реализации промежуточных целей программ, сформированных для отдельных этапов, а не только конечных целей программ.
Расширить типологию целевых программ в части управления федеральными целевыми программами. В частности, целесообразно разделить программы, реализующие цели федеральной политики и финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета, программы, ориентированные на решение социальных проблем, финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников. Такое деление предопределяется различными схемами управления и реализации программ, сложностью их администрирования, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.
Повысить требования к государственным заказчикам по безусловному финансированию федеральных целевых программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
Осуществлять ежегодный анализ деятельности дирекций федеральных целевых программ.
Ужесточить требования к ежегодным отчетам о ходе реализации федеральных целевых программ.
Кроме того, в целях усиления контроля за эффективностью расходования средств федерального бюджета, достижения максимальной прозрачности в процессе формирования стоимости строек и объектов при проведении конкурсов, а также внедрения принципов стабильности и предсказуемости финансирования строек и объектов на весь период их сооружения необходимо:
- разработать и внедрить для обязательного применения типовой подрядный договор (контракт) для применения по стройкам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и действующий на весь период проведения работ;
- производить утверждение государственными заказчиками заданий на проектирование строек и объектов для федеральных государственных нужд после согласования заданий с Минэкономразвития России.
- осуществлять контроль за проведением подрядных торгов (конкурсов) по всем вновь начинаемым стройкам, включенным в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, возложив эти функции на контрольный орган в этой сфере в соответствии с проектом федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”;
- финансировать вновь начинаемые стройки только после подтверждения контрольным органом правомерности проведения подрядных торгов (конкурсов) и представления титульных списков строек на весь период строительства;
- уточнить методику проведения подрядных торгов (конкурсов) и открытия финансирования вновь начинаемых строек за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней (смешанное финансирование).
Принятие указанных мер позволит внести определенную стабильность в процесс формирования и реализации перечня строек и объектов и минимизирует необходимость перераспределения средств в течение года.
В части разработки конкретных мер, направленных на сокращение количества одновременно сооружаемых строек и объектов, усиление концентрации средств на пусковых стройках и объектах, обеспечение их своевременного ввода в действие, а также порядка перераспределения объемов ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на финансирование строек и объектов, в случаях отсутствия проектно-сметной документации или не заключения с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности необходимо осуществить следующие меры.
Не допускать включение в перечень строек и объектов, не обеспеченных градостроительной, предпроектной и проектной документацией, сосредоточив ресурсы на первоочередных пусковых стройках и объектах.
Минимизировать непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы, которая должна включать в себя только средства на выполнение указов Президента Российской Федерации и отдельных решений Правительства Российской Федерации по строительству особо важных объектов.
Выделять средства направляемые на финансирование перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы с учетом обеспечения нормативных сроков строительства указанных объектов.
Направлять высвобождающиеся средства федерального бюджета при перераспределении объемов ассигнований по стройкам и объектам только как дополнительное финансирование включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу строек и объектов.
В целях повышения эффективности использования государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и повышения ответственности участников договоров (акционерных обществ и федеральных органов исполнительной власти) целесообразно поручить Минимуществу России и Минфину России проработать вопрос о включении в соответствующие договоры пункта об ответственности сторон, условий применения штрафных санкций за невыполнение акционерными обществами взятых по договору обязательств по передаче акций в федеральную собственность на сумму выделяемых из федерального бюджета средств.
Указанные предложения позволят обеспечить повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и решить наиболее важные социально-экономические задачи развития Российской Федерации.
продолжение
--PAGE_BREAK--