--PAGE_BREAK--
§ 3. Субъекты финансового права
Финансовое право, регулируя относящиеся к его предмету общественные отношения,
определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими
правами и обязанностями, которые обеспечивают планомерное образование, распределение и
использование государственных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей
являются субъектами финансового права. Следует различать понятие «субъект финансового
права» и «субъект (или участник) финансового правоотношения», хотя они во многом
совпадают.
Субъект финансового права — это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е.
потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно
наделено необходи -мыми правами и обязанностями. Субъект ___________0финансового правоотношения
— это реальный участник конкретных правоотношений
1
. Юридические права и обязанности
в сфере финансовой деятельности принадлежат субъектам финансового права в силу действия
финансово-правовых норм, независимо от участия в конкретных правоотношениях. Но нельзя
и противопоставлять данные понятия. Ведь субъект финансового права, вступая в конкретные
правоотношения при реализации своих прав и обязанностей, приобретает новые свойства —
он становится субъектом (участником) правоотношения. Но при этом он сохраняет свои ка-
чества, которыми обладал до вступления в них, то есть остается субъектом финансового
права.
Таким образом, субъект финансового права — понятие более широкое, чем субъеьст
(участник) финансового правоотношения. В данный момент носители финансовых прав и
обязанностей могут еще не вступить в конкретные правоотношения. Кроме того, какая-то
часть прав и обязанностей может остаться нереализованной. Однако ее объем гораздо
меньший, чем по другим отраслям права в силу особенностей финансовых правоотношений,
обусловленных возникновением этих отношений в процессе финансовой деятельности
государства, муниципальных образований. Например, не требуется и не предполагается
реализация всех прав, которыми наделяет законодательство субъектов гражданского права
(права наследования, дарения, купли-продажи и т.д.). Иное дело финансовые
правоотношения: участие в них государственных органов (или органов местного
самоуправления) с определенной компетенцией в принципе предполагает необходимость
полного осуществления входящих в нее прав и обязанностей в области финансов. Но и в этой
области в связи с действием уполномочивающих финансово-правовых норм и другими факто-
рами субъекты могут не проявить волю к реализации некоторых своих прав (например, право
изыскания и использования дополнительно выявленных, сверх утвержденных по бюджету
доходов, право обращения с заявлением об отсрочке или рассрочке налоговых платежей и
др.).
Особенность круга субъектов финансового права состоит в том, что в него входят три
основные группы, на которые подразделяются субъекты российского права:
а) государство и его территориальные подразделения;
б) коллективные субъекты;
в) индивидуальные субъекты.
Каждая из них отличается своеобразием. Возможно подразделение субъектов финансового
права и на две группы:
а) организации, куда входят две первые из названных выше групп;
б) граждане (или физические лица) в качестве индивидуальных субъектов.
Такая классификация также целесообразна и имеет значение при рассмотрении ряда вопросов
(например, об ответственности, о способах защиты субъектов финансового права). Однако
подразделение на три группы полнее раскрывает особенности круга субъектов финансового
права.
В первую группу субъектов финансово-правовых отношений (государство и его
территориальные подразделения) входят:
Российская Федерация;
субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города федерального значения
— Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа;
муниципальные образования — городские, сельские поселения и иные территории;
^* .
административно-территориальные единицы (населенные пункты), входящие в состав
муниципального образования;
административно-территориальные образования особого режима (закрытые административно-
территориальные образования, свободные экономические зоны).
Такой круг субъектов свойствен, в частности, бюджетным правоотношениям.
Законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за
этими субъектами, а не за государственными органами, что выражает принцип народовластия,
закрепленный в Конституции РФ. Принадлежность бюджета государству и его
территориальному подразделению является и необходимым атрибутом, отражающим их ор-
ганизованность в соответствующую единицу — государство, автономию, муниципальное
образование. В связи с правом на самостоятельный бюджет они обладают целым комплексом
прав на получение определенных бюджетных доходов и использование их для социально-
экономического развития соответствующей территории.
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают субъектами
права и в других финансовых отношениях: например, в отношениях, связанных с
государственным (или муниципальным) долгом при выпуске облигаций государственных (или
муниципальных) займов, при использовании банковского кредита для покрытия недостатка
бюджетных средств. Соответствующие органы государственной власти и местного
самоуправления в этом случае выступают от имени и в интересах в целом Российской
Федерации, республики, области и т.д., которые и являются носителями прав и обязанностей.
Выполнение финансовых обязанностей перед другими субъектами обеспечивается при этом за
счет средств государства или его территориальных подразделений, то есть соответствующего
государственного или местного бюджета.
Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) согласно российскому
праву — это имеющие органы местного самоуправления административно-территориальные единицы с особым правовым режимом. В их пределах расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, в связи с чем устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании и упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ по
предложению Правительства РФ. ЗАТО находятся в ведении федеральных органов
государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности и границ;
определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении ЗАТО;
введения и обеспечения особого режима.
Все это определило особенности и финансово-правового положения ЗАТО. В отличие от
муниципальных образований, ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения непосредственно с
федеральными органами власти1.
В случае строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с сохранением их
оборонной направленности за счет средств федерального бюджета, часть их обязательно должна
быть отчислена органам местного самоуправления ЗАТО.
Зарегистрированным в ЗАТО в качестве налогоплательщиков организациям органами местного
самоуправления предоставляются дополнительные льготы по налогам и сборам.
Свободная экономическая зона отличается особой системой налогообложения (ст. 18 НК РФ).
Коллективными субъектами финансового права являются государственные и общественные
организации, к числу которых относятся: государственные органы представительной и испол-
нительной власти; органы местного самоуправления; предприятия, организации, учреждения,
основанные на разных формах собственности, среди которых выделяются коммерческие и не-
коммерческие организации.
Органы государственной власти относятся к числу субъектов финансового права, участие которых
обязательно в финансовых правоотношениях. В их круг входят:
органы представительной власти и исполнительной власти федерального уровня и субъектов
Федерации. В числе органов исполнительной власти — как органы общей компетенции, так и
различные органы специальной (отраслевой) компетенции — министерства, комитеты, службы и
т.д., в том числе система финансово-кредитных органов.
Особую группу составляют органы местного самоуправления, осуществляющие в соответствии с
Конституцией РФ (ст. 12, 132) самостоятельное решение финансовых вопросов местного значе-
ния.
Участие в правоотношениях не только органов исполнительной, но и представительной власти —
характерная особенность круга субъектов финансового права, в отличие, например, от ад-
министративного права, субъектами которого органы представительной власти не являются.
Юридические права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления
как субъектов финансового права выражают их компетенцию по осуществлению определенной
части финансовой деятельности государства, муниципальных образований, подлежащую
обязательной реализации. Компетенция соответствующего органа распределяется между его
структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует
от них активных действий.
Широкий круг субъектов финансового права представляют предприятия и иные коммерческие
организации различных организационно-правовых форм и форм собственности. В качестве ос-
новной цели своей деятельности они преследуют извлечение прибыли и действуют на праве
хозяйственного ведения. Такие организации вступают в финансовые правоотношения в связи с
внесением в казну налогов и других обязательных платежей, получением из нее ассигнований,
распределением прибыли (ст. 50 ГК РФ) и т.д. Для вступления в такие правоотношения пред-
приятия должны обладать юридической самостоятельностью, иметь свой финансовый план.
Однако законодательством предусматривается возможность филиалам, другим обособленным
подразделениям предприятий исполнять обязанности последних, в частности по уплате налогов по
месту своего нахождения (ст. 19 НК РФ).
Среди этой группы субъектов финансового 'Права выделяются своей спецификой казенные
предприятия как форма государственных предприятий, основанных на праве оперативного
управления1. Такие предприятия находятся в прямом государственном подчинении и
управлении уполномоченных органов, включая область финансов. Поэтому содержание
финансовых правоотношений, в которые вступают эти предприятия, отличается спецификой,
обусловленной наличием у государственных органов полномочий по управлению их
финансовой деятельностью, определенным ограничением их самостоятельности.
В условиях перехода к рыночным отношениям развиваются различные организационные
формы объединений предприятий, причем предприятия сохраняют свою самостоятельность и
права юридического лица. Такими объединениями являются союзы, ассоциации, компании,
гильдии, холдинги, межотраслевые,.региональные и другие объединения. Они создаются на
договорной основе, действуют на принципах коммерческого расчета, самофинансирования и
самоуправления и вступают в соответствующих случаях в финансовые отношения.
Указом Президента от 5 декабря 1993 г. установлена новая форма объединений — финансово-
промышленные группы, деятельность которых впоследствии урегулирована законом2. Это
совокупность юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций, кредитно-
финансовых учреждений и инвестиционных институтов), объединяющих инвестиции
(капиталы), материальные и финансовые ресурсы (с учетом антимонопольного
законодательства) для повышения эффективности производственного процесса.
В условиях рыночной экономики развилась сеть малых предприятий, которые также вступают
с государством и муниципальными образованиями в финансовые правоотношения, отличаю-
щиеся от других своей спецификой. Например, применительно к ним действует упрощенная
система налогообложения3.
Учреждения, которые являются некоммерческими организациями (не имеющими своей
основной целью получение прибыли), создаваемые для осуществления социально-культурной,
научной и управленческой деятельности1, являются субъектами финансового права главным образом в связи с использованием для выполнения своих задач средств, выделяемых им из
государственного или местного бюджета. Однако все большее значение приобретают права и
обязанности учреждений, связанные с использованием внебюджетных средств, получаемых
ими в результате предпринимательской и иной деятельности, (оказания дополнительных
услуг и т.п.), приносящей доходы.
Индивидуальные субъекты финансового права,«йл'и физические лица, — это граждане РФ,
иностранные граждане и лица без гражданства. Их права и обязанности связаны большей
частью с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в
государственную или муниципальную казну. Законодательство устанавливает в качестве
основных условий привлечения гражданина к уплате налогов наличие у него дохода,
превышающего установленный необлагаемый минимум, или определенного имущества,
подлежащего налогообложению (строения, транспортные средства, земельный участок и др.).
Граждане могут вступать в финансовые правоотношения в области государственного и
банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в
муниципальных образованиях. Законодательство определяет, в даких случаях субъектами
финансового права РФ могут быть не только граждане России, но и иностранцы и лица без
гражданства.
Среди физических лиц — субъектов финансового права выделяются граждане, занимающиеся
индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в
том числе главы крестьянского (фермерского) хозяйства.
Важно отметить и такую сторону правосубъектности граждан РФ — они имеют право на
участие в финансовой деятельности государственных органов. Оно основано на положениях
Конституции России (ст. 32).
§ 4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений
Выполнение правил, закрепленных в финансово-правовых нормах, означает и соблюдение
прав субъектов финансовых правоотношений. В этих целях широко применяется метод
убеждения в различных формах, прежде всего проведением разъяснительной работы. В результате большей частью субъектов требования финансово-правовых норм выполняются добровольно.
В случае нарушения правил, установленных в области образования, распределения и
использования государственных и местных денежных фондов, вводится в действие метод
государственного принуждения в различных его проявлениях (применение санкций,
пресекательных и восстановительных мер). Важно, чтобы в соотношении этих методов
первоочередность принадлежала методу убеждения. Такая последовательность свойственна
лишь высокому уровню правосознания. Поэтому в области финансов в условиях перехода к
рыночным отношениям к нему необходимы повышенные требования.
Меры государственного принуждения являются неотъемлемым элементом механизма
правового регулирования финансовых отношений, как и любых других общественных
отношений. Следовательно, использование этих мер необходимо и в случаях возникновения
потребностей в защите прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений.
Это относится ко всем видам субъектов — государству, его территориальным подразде-
лениям, органам государственной власти и местного самоуправления, предприятиям,
организациям, учреждениям, гражданам. С помощью этих мер обеспечивается исполнение
юридических обязанностей названных субъектов и в необходимых случаях — восстановление
нарушенных прав.
Защита прав и законных интересов субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях,
производится в административном или судебном порядке, что в настоящее время является
общим правовым правилом. Содержание их в области финансовых правоотношений имеет
свои особенности.
Следует заметить, что до 90-х гг. преобладал административный порядок защиты прав
субъектов финансового права. Судебный порядок применялся в основном при защите
интересов государства в целях взыскания с граждан налогов, не внесенных в установленные
сроки. Гражданин же свои права защищал в административном порядке.
Российское законодательство 90-х гг. расширило сферу действия судебного порядка
применительно ко всем субъектам финансового права. При этом в финансовых отношениях
действуют оба названных порядка защиты прав, а разрешение дела в административном
порядке не исключает возможности обращаться при неудовлетворяющем исходе в суд или
арбитражный суд.
Административный порядок действует главным образом в случае применения мер
государственного принуждения в данной области к государственным органам и органам
местного самоуправления, предприятиям, организациям, учреждениям. Широкая сфера его
применения в этом случае вызвана необходимостью оперативных действий в области
финансов. Но он по-прежнему применим и в случаях защиты прав граждан в этих
отношениях, однако при возможности их обращения в суд.
В различных финансовых отношениях административный порядок защиты прав имеет свои
особенности, но везде он проявляется в форме властных велений при вынесении решения
соответствующими уполномоченными государственными органами (помимо судебного
разбирательства). Например, при защите прав государства на получение налоговых платежей
— бесспорный порядок взыскания их с предприятий, организаций, учреждений по решению
налогового органа при невнесении платежей в срок (ст. 46 НК РФ); тот же порядок взыскания
платежей, не внесенных в государственные внебюджетные социальные фонды. В бесспорном
порядке списываются суммы бюджетных средств, используемые получателем не по целевому
назначению (ст. 284 БК РФ). В денежно-кредитной сфере Центральный банк РФ вправе
применить санкции к коммерческим банкам при недовнесении средств в обязательный резерв
в целях защиты интересов их клиентов.
В свою очередь, субъекты, к которым применены меры, вытекающие из рассмотренного
порядка, в целях защиты своих прав и законных интересов вправе, во-первых, обжаловать
действия соответствующих государственных органов также в административном порядке по
подчиненности и, во-вторых, обратиться в суд или арбитражный суд. Оба порядка защиты
прав указанных субъектов в области финансовых отношений могут быть использованы и в
других случаях их нарушения. продолжение
--PAGE_BREAK--