--PAGE_BREAK--Ø необходимость совершенствования процесса управления общей структурой расходов бюджета с учетом измерения приоритетов и потребностей населения в тех или иных бюджетных услугах.
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ ВОЛОГОДСКОГО РАЙОНА
С 2006 г. в процессе реформирования местного самоуправления, осуществления изменений бюджетного законодательства на смену одноуровневой системы муниципального управления пришла двухуровневая система.
Финансово-бюджетное положение Вологодского района в условиях двухуровневой системы самоуправления определяется состоянием бюджета района и бюджетов муниципальных образований, сформированных в соответствии с федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Вологодском муниципальном районе. Согласно закону Вологодской области № 1112-ОЗ от 06.12.04 г. «Об установлении границ Вологодского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав» в составе района образовано 23 сельских поселения.
В 2006 г. в соответствии с Решением Комитета районного самоуправления района № 258 от 20.12.05 г. «Об утверждении бюджета Вологодского муниципального района на 2006 г.» размер доходной части составил 376792 тыс. руб., т.е. бюджет был принят с дефицитом 1,8%. В целом доходы районного бюджета в сумме с доходами вновь образованных бюджетов сельских поселений (табл. 9)(Приложение № 7) снизились в 2006 г. на 10% к уровню 2005 г.; по расходам отмечается снижение на 13%.
Реформирование бюджетно-налоговой системы, межбюджетных отношений привело в 2006 г. к существенному снижению налоговых поступлений в районный бюджет, как следствие сокращения нормативов отчислений от налоговых доходов местным бюджетам. Анализ доходной базы бюджетов сельских поселений Вологодского района на 2006 г. позволяет судить, что у 70% сельских поселений уровень дотационности превышает 50% (табл. 10) (Приложение №7).
Наиболее высокий уровень – более 70% − отмечается в таких поселениях, как: Несвойское, Борисовское, Октябрьское, Лесковское и Федотовское. Вместе с тем лишь у пяти муниципальных образований района данный уровень составляет 30% и ниже. Следует отметить, что в структуре безвозмездных и безвозвратных перечислений, в отличие от районного бюджета, преобладают денежные суммы, поступающие в бюджеты поселений в виде дотаций. Их объем составляет 99%, в то время как субвенций – 1%.
Таким образом, поселениям предоставлена возможность самостоятельно распоряжаться переданными им средствами. Дотации поселениям, перечисляемые из регионального фонда поддержки поселений и регионального фонда сбалансированности бюджетов, направлены на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, а также на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Однако, в 2006 г. наблюдается значительная дифференциация поселений района по показателю бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения: максимальное отличие между Высоковским (1975 руб. на чел.) и Федотовским сельским поселением (658 руб.) составляет 3 раза.
На втором месте после безвозмездных и безвозвратных перечислений в структуре доходов бюджета находятся налоговые поступления. В 74% поселений налог на доходы физических лиц (норма отчислений в бюджеты поселений составляет 10%) является преобладающим в структуре налоговых доходов (табл. 11) (Приложение № 8). В оставшихся 25% поселений преобладают денежные суммы от земельного налога (норма отчислений – 100%) и в 1% поселений – от налога на имущество физических лиц (норма отчислений – 100%).
Наряду с этим платежи по единому сельскохозяйственному налогу планируется получить лишь в бюджет Рабоче-Крестьянского сельского поселения. В других муниципальных образованиях района сельскохозяйственные организации и предприятия сохранили за собой прежнюю схему налогообложения.
Неналоговые доходы муниципальных образований района на сегодня составляют наименьший удельный вес в структуре бюджета. Тем не менее, в условиях реформирования бюджетной системы, а в частности, межбюджетных отношений, они играют значительную роль в развитии поселений, как источник резервов бюджетных ресурсов при условии повышений эффективности их использования. Основная часть неналоговых доходов это поступления от арендной платы и от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в собственности поселений, а также за земли сельскохозяйственного назначения до разграничения государственной собственности на землю, зачисляемые в бюджеты поселений. Незначительно превышают вклад в бюджеты поселений неналоговых доходов поступления от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Они в совокупности с неналоговыми доходами обеспечивают 5% поступлений в бюджеты поселений района.
Наряду с доходной базой финансово-бюджетное положение муниципального района напрямую зависит от оптимизации расходов сельских поселений. В принятых к исполнению в 2006 г. бюджетах поселений основная доля расходов – финансирование общегосударственных вопросов, а именно, функционирования местных администраций. В среднем по поселениям данная часть расходов составляет около 45% общего объема бюджетных расходов поселений (табл. 12) (Приложение № 9). При этом в восьми поселениях – Несвойском, Спасском, Федотовском, Кипеловском, Рабоче-Крестьянском, Гончаровском, Нефедовском, Вотчинском – размер расходов превысил 50%.
Следующей по значимости расходной статьей в бюджетах поселений является «культура, кинематография и средства массовой информации». На финансирование культурных мероприятий, домов (дворцов) культуры, других учреждений культуры, обеспечение деятельности подведомственных учреждений выделено в среднем 39% бюджетных средств.
Меньшая доля бюджетных расходов − в среднем 11% − направлена в сферу жилищно-коммунального хозяйства и лишь 3,1% на обеспечение денежными средствами мероприятий в области спорта и физической культуры.
Таким образом, в целом система обеспечения бюджетными ресурсами органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 126-ФЗ от 25.09.1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» способствует формированию финансовой базы для решения вопросов местного значения. К настоящему времени состояние финансовых основ местного самоуправления в РФ в большей мере соответствует положениям «Европейской хартии местного самоуправления», принятой Советом Европы 15 октября 1985 года.
В числе сильных сторон местного самоуправления в районе является активная позиция муниципальных властей района в процессе формирования и исполнения бюджета муниципального образования.
Вместе с тем необходимо выделить ряд проблемных вопросов:
1) высокая доля расходов в бюджетах сельских поселений, направленных на функционирование органов муниципальной власти;
2) недостаточное количество бюджетных ресурсов в условиях наличия широкого круга социально-экономических проблем в районе;
3) высокая степень дифференциации поселений района по уровню бюджетной обеспеченности.
На основе анализа бюджета Вологодского района и бюджетов сельских поселений в его составе можно сделать следующие выводы:
− на сегодня преобразования бюджетной системы и межбюджетных отношений не позволяют говорить о наличии действенного стимулирования органов местного самоуправления в активизации процесса эффективного использования ограниченных финансово-бюджетных ресурсов;
− существующие методики распределения средств из фонда финансовой поддержки поселений и фонда сбалансированности местных бюджетов не обеспечивают выравнивания бюджетной обеспеченности поселений;
− требуется оптимизация расходов местных бюджетов, направленных на функционирование органов муниципальной власти.
Решение этих проблем – сложнейшая задача, требующая системного подхода к определению направлений совершенствования деятельности в сфере управления бюджетными ресурсами как на районном уровне, так и на уровне сельских поселений.
На наш взгляд, в качестве приоритетных направлений в повышении эффективности управления муниципальным бюджетом могут быть выделены следующие (табл. 13) (Приложение № 10)
Одним из основных направлений совершенствования управления бюджетно-финансовыми ресурсами Вологодского района является бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).Данное направление является одним из путей реструктуризации бюджетного процесса в Российской Федерации, которая основывается на таких принципах, как:
− эффективность и экономность расходования бюджетных средств;
− необходимость достижения при составлении и исполнении бюджетов заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Бюджетирование предполагает проведение комплекса действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств. В отличие от традиционного затратного подхода к финансированию, при котором контроль сводится к сопоставлению фактических расходов с утвержденными в бюджете, при бюджетировании, ориентированном на результат, осуществляется контроль и оценка достижения запланированных показателей.
В процессе бюджетирования определяются следующие факторы:
· стратегические цели – ожидаемые социально-экономические результаты;
· тактические задачи − ожидаемые конечные результаты деятельности муниципальных служб при решении конкретной проблемы, направленной на достижение стратегических целей развития муниципального образования;
· финансовые ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей и решения конкретных задач.
В целом схема осуществления БОР может быть представлена в следующей форме (рис. 3):
SHAPE \* MERGEFORMAT
Рис. 3. Схема осуществления БОР
С учетом данной схемы основными этапами перехода к БОР являются:
1) разработка и утверждение стратегического плана развития района с учетом целей и задач развития сельских поселений;
2) формирование среднесрочных и краткосрочных программ развития муниципального образования;
3) разработка среднесрочных финансовых планов муниципального района и входящих в его состав сельских поселений на основе определенных программных результатов;
4) проведение мониторинга достижения запланированных результатов, оценка эффективности расходования бюджетных средств;
5) корректировка программ, финансовых планов на предстоящий период (год).
Для внедрения нового метода на стадии планирования бюджета необходимо разработать показатели, позволяющие оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей, а в частности:
1. Показатель затрат – стоимостная оценка требуемых для предоставления бюджетной услуги финансовых, трудовых и материальных ресурсов.
2. Показатель выпуска – непосредственные результаты производственных затрат, объем и качество предоставляемых потребителям услуг или выполненных работ.
3. Показатели конечных результатов деятельности – последствия выполнения органами муниципальной власти, возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают следующие индикаторы:
− результативность – степень достижения поставленных целей, определенного эффекта в процентном или абсолютном выражении;
− эффективность – стоимость затрат на единицу выпуска продукции.
Разработка этих показателей, в свою очередь, требует формирования новых и коррекции действующих стандартов потребления социальных услуг и тарифов по оплате в сфере жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, транспорта, связи и др.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Необходимым элементом внедрения новой системы бюджетирования в районе является совершенствование процесса среднесрочного бюджетного планирования. Основные направления этого процесса отражены в «Концепции среднесрочного финансового планирования Вологодской области». В рамках среднесрочного планирования рассматриваются одобренные ранее основные показатели финансового плана, осуществляется их корректировка вследствие произошедших изменений, прогнозируются основные параметры на последующие годы. Следует отметить, что структура планируемых доходов и расходов районного бюджета и бюджетов поселений должна отражать приоритеты социально-экономического развития района и поселений, а также оцениваться, исходя из анализа основных факторов экономического взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями и населением.
Наряду с этим ключевым из этапов внедрения БОР является мониторинг достижения запланированных результатов и оценка эффективности произведенных расходов. По итогам данного этапа муниципальные власти принимают решения о целесообразности продолжения финансирования той или иной бюджетной программы в объемах заложенных в предыдущем финансовом году.
В целом осуществление ряда вышеотмеченных мероприятий по внедрению БОР обеспечивает преемственность деятельности органов местного самоуправления и предсказуемость распределения бюджетных средств, а также четкую процедуру их корректировки.
По мнению авторов, реализация предложенных направлений позволит сделать определенные шаги в достижении более эффективного функционирования муниципального бюджета, которое является основой поступательного, динамичного и прогрессивного социального и экономического развития района и сельских поселений в его составе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ: 1. Бюджетный кодекс Российской Федерации
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 сентября 2004 г. № 131–ФЗ.
3. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001. № 584.
продолжение
--PAGE_BREAK--4. О межбюджетных трансфертах в Вологодской области: Закон Вологодской области от 4 июля 2005. № 1308-ОЗ.
5. Грицюк Т.В. Государственное регулирование экономики: теория и практика / Т.В. Грицюк. – М.: Издательство РДЛ, 2006. – 288 с.
6. Поляк Г.Б. Бюджетная система России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. Г.Б. Поляка. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 703 с.
7. Романовский М.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской и др. – М.: Юрайт, 1999. – 621 с.
8. Сенчагов В.К., Архипов А.И. и др. Финансы, денежное обращение и кредит: учебник – 2-е изд. / под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – 720 с.
9. Гайдар Е.Т. / Российская экономика в 2004 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 26) / под ред. Е. Гайдара, С. Синельникова-Мурылева, Н. Главацкой. – М.: ИЭПП, 2004. – 684 с.
10. Методика распределения районных фондов финансовой поддержки поселений Якутии / Т.Н. Гаврильева, П.В. Гуляев // Регион: экономика и социология. – 2006. – №3.
11. Межбюджетные отношения в РФ: обеспечение единства интересов центра и регионов / А.Дорждеев // Международный журнал проблемы и практики управления. – 2000. – С. 73-77.
ПРИЛОЖЕНИЕ №1
Таблица 1
Структура доходов бюджета Вологодского района, в %
Таблица 2
Структура безвозмездных и безвозвратных перечислений в бюджет района, %
Статьи доходов
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006*г.
2006 г. к 2000 г., в п.п. (+,-)
Дотации
59,0
38,2
35,5
35,9
11,6
26,8
29,2
-32,2
Субвенции, субсидии
39,1
61,8
60,1
61,8
88,4
73,2
70,8
34,1
Средства, получаемые по взаимным расчетам
1,9
0,0
4,4
2,3
0,0
0,0
0
-1,9
Итого
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100
−
\s
Рис. 1. Динамика поступлений в бюджет района от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в сопоставимых ценах)
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Таблица 3
Динамика безвозмездных и безвозвратных перечислений в бюджет района
Статьи доходов
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2006 г. к 2000 г., в %
В действующих ценах
Дотации
51968
44486
43766
50720
27803
66903
91346
128,7
Субвенции, субсидии
34417
71874
74001
87111
211830
182940
221504
в 5,3 раза
Средства, получаемые по взаимным расчетам
1688
0
5428
3216
0
0
0
−
ИТОГО
88073
116360
123195
141047
239633
249843
312850
в 2,8 раза
В сопоставимых ценах (декабря 2006 г.)
Дотации
114825
87908
76172
77047
34311
73326
91346
79,6
Субвенции, субсидии
76046
142030
128795
132327
261419
200502
221504
в 2,9 раза
Средства, получаемые по взаимным расчетам
3335
0
9448
4885
0
0
0
−
ИТОГО
194600
229938
214415
214258
295730
273828
312850
в 1,6 раза
Таблица 4
Структура налоговых доходов бюджета района, в %
Наименование групп доходов
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2006 г. к 2000 г., в п.п. (+,-)
1. Налог на доходы физических лиц
52,2
55,2
62,4
61,1
61,9
67,6
91,6
39,4
2. Налоги на прибыль организаций
11,7
26,3
18,6
22,2
23,7
18,3
0
-11,7
3. Налоги на совокупный доход
5,7
4,7
3,2
0,4
1,0
2,5
8,4
2,7
4. Налоги на имущество организаций
3,8
3,9
4,2
3,7
3,9
3,6
0
-3,8
5. Налог на имущество физических лиц
0,4
3,4
0,4
0,4
1,0
0,8
0
-0,4
6. Земельный налог
4,4
2,6
3,6
4,9
5,4
5,0
0
-4,4
7. Гос. пошлина
0,4
0,3
0,2
0,4
0,3
1,3
0
-0,4
8. Прочие налоги и сборы
21,4
3,7
7,4
6,9
2,8
0,4
0
-21,4
ИТОГО
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
−
ПРИЛОЖЕНИЕ №3
Таблица 5
Динамика налоговых доходов бюджета района, в тыс. руб.
Наименование групп доходов
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2006 г. к 2000 г., в %
В действующих ценах
1. Налог на доходы физических лиц
37416
63952
97203
120695
125541
148351
56664
151,4
2. Налоги на прибыль организаций
8395
30515
28962
43811
48147
40077
0
—
3. Налоги на совокупный доход
4078
5405
4983
814
2083
5478
5195
127,4
4. Налоги на имущество организаций
2694
4497
6576
7343
8055
7780
0
—
5. Налог на имущество физических лиц
319
3956
643
836
1982
1792
0
—
6. Земельный налог
3124
2966
5622
9627
10927
11010
0
—
7. Гос. пошлина
312
372
378
742
593
2802
0
—
8. Прочие налоги и сборы
15312
4237
11517
13585
5638
2029
0
—
ИТОГО
71650
115900
155884
197453
202966
219319
61859
86,3
В сопоставимых ценах (декабря 2006 г.)
1. Налог на доходы физических лиц
82672
126374
169176
183342
154929
162593
56664
68,5
2. Налоги на прибыль организаций
18549
60301
50407
66551
59419
43924
0
—
3. Налоги на совокупный доход
9010
10681
8673
1236
2570
6004
5195
57,7
4. Налоги на имущество организаций
5952
8886
11446
11154
9941
8527
0
—
5. Налог на имущество физических лиц
705
7818
1119
1270
2446
1964
0
—
6. Земельный налог
6903
5861
9785
14624
13485
12067
0
—
7. Гос. пошлина
689
735
658
1127
732
3071
0
—
8. Прочие налоги
33832
8372
20045
20637
6957
2224
0
—
ИТОГО
158313
229029
271308
299942
250480
240374
61859
39,1
ПРИЛОЖЕНИЕ № 4
Таблица 6
Динамика неналоговых доходов бюджета района, тыс. руб.
Наименование групп доходов
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2006 г. к 2000 г., в %
В действующих ценах
1. Арендная плата за землю
1057
553
1014
1941
2379
2926
1907
180,4
2. Доходы от сдачи в аренду имущества
1085
562
863
3037
4933
1144
800
73,7
3. Доходы от реализации имущества и земли
641
312
235
44
190
2578
250
39,0
4. Штрафные санкции, возмещение ущерба
381
574
1183
1997
2753
2787
3154
8,3 раза
5. Прочие неналоговые доходы
1618
1512
2309
852
672
2354
695
43,0
ИТОГО
4782
3947
5604
7871
10927
11789
6806
142,3
В сопоставимых ценах (декабря 2006 г.)
1. Арендная плата за землю
2336
1093
1765
2948
2936
3207
1907
81,7
2. Доходы от сдачи в аренду имущества
2397
978
1502
4613
6088
1254
800
33,4
3. Доходы от реализации имущества
1416
543
409
67
235
2825
250
17,7
4. Штрафные санкции, возмещение ущерба
842
1134
2059
3034
3398
3055
3154
3,7 раза
5. Прочие неналоговые доходы
3574
2988
4019
1294
829
2580
695
19,4
ИТОГО
10565
6735
9753
11956
13485
12921
6806
64,4
ПРИЛОЖЕНИЕ № 5
Таблица 7
Структура расходов бюджета района, в %
Наименование групп расходов
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2006 г. к 2000 г., в п.п. (+,-)
Образование
39,3
37,3
42,1
37,2
36,2
41,2
61,0
21,7
Жилищно-коммун. хозяйство
33,6
33,3
23,5
28,6
29,3
17,5
13,8
-19,8
Государственное и мун. управление
8,3
7,6
8,7
8,9
8,4
17,7
1,4
-6,9
Здравоохранение и спорт
9,1
8,6
9,5
8,0
4,1
4,3
6,7
-2,4
Строительство, архитектура
0,0
1,7
3,2
4,6
6,9
2,0
0,4
0,4
Культура, искусство и кинематография
4,3
4,6
5,3
5,0
4,6
5,2
3,1
-1,2
Соц. политика
1,3
2,9
4,3
4,6
7,4
10,0
11,7
10,4
Сельское хозяйство и рыболовство
3,5
2,3
1,4
1,0
0,9
1,2
0,9
-2,6
Охрана окр. среды
0,0
0,1
0,3
0,2
0,2
0,1
0,3
0,3
Целевые бюджетные фонды
0,6
0,7
0,4
0,4
0,4
−
0,5
-0,1
Прочие
0,0
1,1
1,3
1,5
1,6
3,8
0,2
0,2
ИТОГО
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
−
ПРИЛОЖЕНИЕ № 6
Таблица 8
Динамика расходов бюджета района, тыс. руб.
Наименование групп расходов
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2006 г. к 2000 г., в %
В текущих ценах
Образование
68626
88662
115440
129978
163845
213515
250005
364,3
Жилищно-коммун. хозяйство
58632
79201
64486
99880
132587
90711
56719
96,7
Государственное и мун. управление
14523
18002
23908
31137
37907
91834
5892
40,6
Здравоохранение
15836
20498
25918
28045
18706
22498
27606
174,3
Строительство, архитектура
0
3999
8776
16242
31409
10528
1588
39,7**
Культура, искусство и кинематография
7581
10930
14573
17385
20552
27032
12578
165,9
Соц. политика
2323
6879
11848
16072
33322
51689
47899
20,6 раз
Сельское хозяйство и рыболовство
6140
5475
3893
3578
4001
6446
3640
59,3
Охрана окружающей среды
0
142
703
712
670
756
1251
8,8 раз
Целевые бюджетные фонды
1113
1549
1140
1288
1685
0
2202
197,8
Прочие
-37
2504
3406
5343
7339
19848
707
28,2
ИТОГО
174737
237841
274091
349660
452023
517883
410087
2,3 раза
В сопоставимых ценах (декабря 2006 г.)
Образование
151632
175204
200918
197444
202200
234012
250005
164,9
Жилищно-коммун. хозяйство
129549
156508
112235
151724
163625
99419
56719
43,8
Государственное и мун. управление
32089
35574
41611
47299
46781
100650
5892
18,4
Здравоохранение
34990
40506
45109
42602
23085
24658
27606
78,9
Строительство, архитектура
0
7902
15274
24672
38762
11539
1588
20,1**
Культура, искусство и кинематография
16750
21599
25364
26409
25364
29627
12578
75,1
Соц. политика
5133
13594
20621
24414
41123
56651
47899
9,3 раза
Сельское хозяйство и рыболовство
13566
10819
6775
5435
4937
7065*
3640
26,8
Охрана окружающей среды
0
281
1223
1082
826
829
1251
4,5 раз**
Целевые бюджетные фонды
2459
3061
1984
1956
2079
0
2202
89,5
Прочие
-82
4948
5928
8116
9057
21753
707
14,3**
ИТОГО
386088
469994
477042
531153
557840
567600
410087
106,2
продолжение
--PAGE_BREAK--