Введение
Пониманиюсущности и особенностей функционирования паспортной системы современной Россиипомогает обращение к ее истокам и анализ ее развития.
Следуетподчеркнуть тесную связь между возникновением и развитием паспортной системы идинамикой развития общества и государства. Именно становление и эволюцияроссийской государственности, расширение территории и рост населения, изменениеправового статуса социальных групп, особенности внутренней и внешней политикина определенных этапах общественного развития являются основообразующимифакторами при формировании и развитии отечественной паспортной системы.
Необходимостив паспортизации населения на ранних этапах развития государственности не было,так как общинный патриархальный уклад жизни, отсутствие миграции населения,слабая распространенность письменной культуры тормозили зарождение паспортнойсистемы. Хотя потребность в учете податного населения возникла уже в периодКиевской Руси в связи со сбором государственного налога — «полюдья».Но эту функцию взяла на себя местная общинная администрация, а не центральнаявласть. Контроль же за передвижением иностранцев («гостей»)возлагался на органы городского самоуправления. («Гости» по обычаюостанавливались на специально отведенных подворьях — «гостиныхдворах», что облегчало контроль за их передвижением).
Паспортная система в дореволюционной России
Попыткиустановить контроль за передвижением коренного населения и иностранцев спомощью их регистрации путем выдачи паспортов и других документов отмечаются вXIII в., когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться такназываемые «проезжие грамоты». Высокий уровень развитиятоварно-денежных отношений привлекал сюда иностранных купцов, а свобода оттатарского ига притягивала население других русских земель. Совокупность этихусловий и дала толчок к формированию системы паспортизации населения.
Впериод формирования централизованного государства потребность в учетечисленности податных сословий возрастает из-за усиления роли фискальноговедомства в органах государственного управления. Кроме того, миграционныепотоки населения из южных княжеств на территорию северо-восточной Руси, где вXIV-XV вв. шло активное собирание русских земель, наводило на мысль о созданиисистемы письменного учета и контроля за передвижением населения.
Собразованием единого централизованного государства паспортизация становится непростой необходимостью, а насущной потребностью времени. В XVI — первойполовине XVII вв. были введены новые документы — удостоверения личности, в томчисле паспорта. Параллельно вводились и соответствующие паспортные ограничения.
Именнос помощью таких документов государство решало несколько проблем:
— учет и контроль податного населения (при отсутствии системы переписинаселения);
— прикрепление податного населения к определенному месту жительства иопределенному роду занятий (это снимало проблему поиска трудовых ресурсов иудержания их с помощью различных льгот);
— установление государственного контроля и упорядочение миграционных потоков наокраины государства (массовый уход населения на южные рубежи государства былпереориентирован на освоение Заволжья, Сибири и Дальнего Востока).
Изданноепри царе Алексее Михайловиче Соборное Уложение 1649 г. обязывало всех русских, выезжающих за границу, иметь проездные грамоты, вводило жестокиенаказания за нарушение этого порядка.
Вконце XVII в. в Москве вводится регистрация всех приезжающих в книгах ЗемскогоПриказа, а также система крупных штрафов с лиц, у которых обнаруживаютсяприезжие люди без регистрации.
Впервой половине XVIII в. вводится запрет на передвижение российского населениябез специальных разрешений — «проезжих», «прохожих»,«покормежных», «пропускных» писем. Указом Петра I от 1714 г. лица, не имеющие при себе паспорта или так называемого «проезжего» или«прохожего» письма, признавались за «недобрых людей». Такиемеры были введены не только в связи с усилением крепостного гнета ираспространением в этот период побегов крепостных, но и вследствиегосударственной необходимости. Создание армии и флота, борьба за расширениетерритории Империи, форсирование роста мануфактурного производства требовалиужесточения контроля за передвижением трудоспособного населения по территориистраны, а значит, необходимости расширения круга лиц, охваченныхпаспортизацией.
Такимобразом, в период абсолютизма в Российском государстве появляются всенеобходимые предпосылки для формирования единой паспортной системы, котораяиспользуется для обеспечения сбора налогов и рекрутства, а также дляполицейских целей.
Основныепринципы паспортной системы в Российской Империи были установлены еще в началеXVIII в.
В 1724 г. императорским указом для контроля за передвижением крестьян быливведены «покормежные» и «пропускные» письма. Первыевыдавались крестьянам, уходившим из сел на заработки в пределах своих уездов,помещиками или приказчиками. Вторые — лицам, отправляющимся в другие уезды,земскими комиссарами (сроком до трех лет).
Главнуюроль в осуществлении надзора за передвижением населения играли местныеадминистративные органы и полиция. «Слоняющихся» и«гулящих» людей задерживали и допрашивали. Крестьян, обнаруженных бездокументов, подвергали телесным наказаниям и отправляли к их владельцам.
С 1803 г. вместо покормежных и пропускных писем для купцов, мещан и крестьянвводятся печатные паспорта.
С 1809 г. в Санкт-Петербурге и с 1816 г. в Москве в составе городской полицииучреждаются адресные конторы.
Вселица, работавшие по найму в столицах, обязаны были зарегистрироваться вадресной конторе и получить там адресный билет. При перемене работы или местажительства, а также в случае окончания срока действия билета требоваласьперерегистрация. Причем билет не выдавался без положительного отзыва с прежнегоместа работы. Лица, заподозренные в неблагонадежности, могли быть высланы изгорода полицией.
С30-х годов и до конца XIX в. основным законом, определявшим права и обязанностиполиции по осуществлению паспортного режима в империи, являлся Устав опаспортах и беглых. Главное правило Устава (ст. 1) гласило, что никто не можетотлучаться от места постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта.Неслужившие на государственной службе дворяне могли не иметь паспортов, для нихдокументом являлась грамота на дворянское достоинство. Закон обязывал всех лицпредъявлять паспорта при переезде из одной губернии в другую на установленных вгородах заставах, а по прибытии на место — полиции.
Закаждого пойманного беглеца полицейскому выдавалось денежное вознаграждение.Если задержанный не имел указанного вида на жительство, но ему удавалосьудостоверить свою личность, то он отправлялся к месту постоянного жительства поэтапу, а если нет, то с ним поступали как с бродягой. В дореволюционной Россиибродяжничество квалифицировалось как уголовное преступление и каралось ссылкойв Сибирь «на водворение» (ст. 950 Уложения о наказаниях). С 1882 г. по 1889 г. за бродяжничество было сослано 13 606 чел.
Паспортныйрежим столицы определялся не только Уставом о паспортах и беглых, но испециальными законами.
Так,в соответствии с Законом 1878 г., полиция Санкт-Петербурга имела право вадминистративном порядке налагать на домовладельцев штрафы от 50 до 500 руб. занесообщение о лицах, проживающих в их домах.
Резкоеусиление миграции населения в связи с отменой крепостного права, а также другиесобытия, произошедшие в стране в ходе буржуазных реформ, требовали измененийпаспортного режима. Для выработки предложений по усовершенствованию паспортнойсистемы в 1869 г. была учреждена Паспортная комиссия под председательствомстатс-секретаря Сольского, однако предложения этой и создаваемых позднеекомиссий были реализованы только в 1895 г.
Сянваря 1895 г. в соответствии с Положением о видах на жительство началасьвыдача новых по форме документов. Вид на жительство удостоверял личность,служил средством контроля за передвижением, обеспечивал общий учет податныхлюдей и контроль за сбором недоимок.
Положение,сохраняя основные принципы действовавшей паспортной системы, ввело ряд новыхправил. Теперь по закону никто не был обязан иметь вид на жительство по местусвоего постоянного проживания, а равно при отлучках в пределах своего уезда насрок до 6 месяцев
Всоответствии с Уложением о наказаниях лицам, находящимся под надзором полицииили общества, выдавались паспорта, в которых делалась отметка об их судимости иуказывались места, в которых лицо не имело права появляться. В таком виде нажительство проставлялся особый знак о судимости.
Положениеразделило все население Империи на две группы. К первой относились дворяне,офицеры, почетные граждане, купцы и разночинцы. Им выдавались бессрочныепаспортные книжки. Ко вторым — мещане, ремесленники, сельские обыватели, тоесть люди податных сословий.
Длявторой группы предусматривалось три вида на жительство:
— паспортные книжки выдавались на 5 лет при условии отсутствия задолженностей посборам и платежам. В них указывался годовой размер сборов. Полиция отбиралатакие паспорта, если их владелец не уплачивал установленный сбор в срок;
— паспорта выдавались на срок до одного года независимо от наличия недоимок исогласия других лиц;
— бесплатные виды на отлучку выдавались на срок до одного года пострадавшим отнеурожая, пожара, наводнения. Они могли быть выданы и лицам моложе 18 лет.
В 1906 г. были отменены некоторые ограничения в правах сельских жителей и лицдругих податных сословий. Им предоставлялось право свободного выбора местажительства на одинаковых основаниях с другими сословиями.
Обеспечениепаспортного режима внутри Империи усложнялось значительными потоками лиц,выезжающими за границу. Заграничные паспорта выдавались без промедления срокомна 5 лет всем лицам, старше 20 лет. После возвращения из-за рубежа они былиобязаны возвратить паспорта в полицию. Контроль и учет за переездом границы осуществлялсяна таможне. Прибывающие в Россию иностранцы получали паспорта сроком на одингод с указанием места проживания.
Запериод 1897-1906 гг. из страны выехало около 5,5 млн. чел., в том числе 2,9млн. русских подданных. За один только 1911 г. из России выехало 10,6 млн. чел., включая 7,2 млн. русских подданных.
В 1903 г. был издан Указ о паспортах, принципиально не отличавшийся отПоложения.
Революционныепреобразования российской государственности в начале ХХ в., начало эпохипарламентаризма, проведение столыпинской аграрной реформы внесли своикоррективы в Положение о видах на жительство. В Устав 1903 г. о паспортах были внесены в 1906-1909 гг. изменения и дополнения. Выдаваемый по меступостоянного проживания вид на жительство служил удостоверением личности и давалправо на отлучку с места жительства только в тех случаях, когда это право наотлучку специально удостоверялось. Вводились ограничения на поселение. Врезультате в начале ХХ в. в России сложилась паспортная система,предусматривавшая установление жесткого полицейского контроля за проживанием ипередвижением населения с введением ограничений для его отдельных категорий.
Паспортная система СССР
ПослеОктябрьской революции 1917 г. была уничтожена старая паспортная система,отменены ограничения на передвижение населения по национальности, роду занятий,имущественному положению. С одной стороны, эти действия свидетельствовали о реализациипрограммы революции, направленной на отмену ограничения прав угнетенных слоевнаселения, с другой, — крушение Российской Империи. Революционные потрясения,мировая и гражданская войны вызвали перемещение больших масс населения,появление беженцев, военнопленных, эмигрантов, с чем уже не могла успешносправляться старая система паспортизации населения, поскольку ее действия коктябрю 1917 г. фактически были парализованы.
ДекретомВЦИК и СНК РСФСР «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11ноября 1917 г. устанавливалось единое гражданство Российской СоветскойРеспублики, чем создавались правовые предпосылки для формирования советскойсистемы паспортизации населения.
ВЦИК29 июня 1919 г. принял декрет «О введении трудовых книжек в городах Москвеи Петрограде», на основании которого все граждане РСФСР, достигшие16-летнего возраста, были обязаны иметь трудовые книжки, служащиеудостоверением личности на территории Республики. Такие трудовые книжки быливведены не везде, а лишь в некоторых губерниях, что усложняло контроль запередвижением граждан из одной губернии в другую.
ПриказомГлавного Управления Советской рабоче-крестьянской милиции 1 ноября 1920 г. была объявлена инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свидетельств. Былавозрождена паспортная система.
Вмае 1920 г. по решению межведомственной комиссии представителей НКВД на милициюбыла возложена реализация декретов, постановлений и распоряжений органоввласти, регулировавших пребывание иностранных граждан в пределах РСФСР. ПриГлавном Управлении милиции в Москве и Петрограде были образованы иностранныеподотделы.
Дляперсонального учета населения требовался единый удостоверяющий личностьдокумент, и 20 июня 1923 г. ВЦИК и СНК РСФСР издали декрет «Обудостоверении личности», который объявлял недействительными все прежниедокументы, дающие право передвижения на территории РСФСР. Граждане, прибывающиеиз-за границы, могли получить удостоверение на основании паспорта, полученногоими от полномочного представителя РСФСР в соответствующей стране.
Первоначальнофункции прописки осуществлялись местными исполнительными органами. ЗатемПостановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г. «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и паспортных столов исполнительныхкомитетов» было положено начало создания в Главном Управлении милиции, вуправлениях республик, краев, областей паспортных столов и групп виз ирегистраций иностранных граждан (ОВИР).
Ссередины 50-х и в течение 60-х годов стали существенно расширятьсямеждународные связи СССР в области экономики, культуры, науки и туризма.
СБолгарией, Венгрией, ГДР, Чехословакией, Польшей, Монголией, Румынией, КНДР идругими дружескими странами были заключены соглашения о взаимных безвизовыхпоездках граждан, в том числе по частным делам. Был издан ряд постановлений СоветаМинистров СССР и ведомственных инструкций, регулировавших вопросы выезда ивъезда. Вновь введенное Положение в целом сохранило ранее действовавший порядоквъезда и выезда, но было дополнено полным перечнем лиц, которым выдавалисьдипломатические и служебные паспорта, а также разрешался въезд и выезд нетолько по заграничным паспортам, но и по документам, их заменяющим(удостоверениям и внутренним паспортам). В последующий период для зарубежныхпоездок в дружеские страны по служебным и частным делам вводились специальныеудостоверения (серии «АБ» и «НЖ»), разрешались безвизовыепоездки по внутренним паспортам СССР со специальным вкладышем.
22сентября 1970 г. Совет Министров СССР утвердил новое Положение о въезде в СССРи выезде из СССР, в которое были внесены существенные изменения и дополнения.
Впервыев законодательной практике страны определились основания для отказа гражданам ввыдаче разрешения на выезд за границу по частным делам, устанавливаласьпериодичность частных поездок и представление характеристик для оформлениявыезда. Положением также отменялось использование для выезда из СССРдокументов, заменяющих заграничные паспорта (удостоверений, вкладышей и т.п.).
Важнымэтапом в развитии паспортного законодательства явилось решение Совета МинистровСССР от 25 декабря 1974 г. (утверждено 28 августа того же года) Положения опаспортной системе в СССР и Постановления о некоторых правилах пропискиграждан. Введение выдачи с 1976 г. всему населению страны новых срочныхпаспортов уравняло в этом отношении жителей города и села, избавило их отистребования множества персональных справок, упростило процедуру получениядокументов.
В70-х и 80-х годах на формирование и деятельность паспортно-визовой службыоказали значительное влияние участие СССР в Совещании по безопасности исотрудничеству в Европе (СБСЕ-ОБСЕ) и начавшийся процесс перестройки.
Входе Венской встречи СБСЕ (1986-1989 гг.) были осуществлены дальнейшиеизменения в законодательстве и существенная либерализация правил, касающихсяпорядка выезда и въезда, правил пребывания иностранных граждан. В частности,действующее Положение о въезде в СССР и выезде из СССР было решениемправительства дополнено открытым разделом о порядке рассмотрения заявлений овыезде из СССР и въезде в СССР по частным делам. С 1987 г. были практически отменены все существовавшие ограничения на выезд из страны во все странымира, в том числе на постоянное жительство, за исключением случаев, связанных сбезопасностью государства.
Формированиесамостоятельной паспортной системы началось в 1990 г. В структуре МВД СССР был образован паспортный отдел, в состав которого входило отделение визи регистрации иностранцев. Позднее, на базе паспортно-визового аппарата МВДСССР была создана самостоятельная Паспортно-визовая служба МВД России,реорганизованная затем в паспортно-визовое управление.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Послераспада СССР в России были осуществлены меры по дополнительной демократизациипаспортной системы, отменено ограничение в передвижении людей и выборе имиместа жительства, упразднен институт разрешительной прописки. Первые проектыновых российских законов по указанным вопросам были подготовлены, согласованы сзаинтересованными ведомствами и направлены Президенту и в Верховный Совет РСФСРв 1992-1993 гг. Эти меры завершились принятием Закона Российской Федерации от25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РоссийскойФедерации».
Посуществу, современная паспортная система России вобрала в себя лучшие традицииСССР и пошла по пути обеспечения основных демократических принципов.
Такимобразом, паспортная система в России развивалась поэтапно, в органическойвзаимосвязи с укреплением самого государства, что проявилось в появлении рядаважнейших нормативных актов и становления организационных основ паспортнойсистемы:
1.XIII-XIV вв. — первые шаги на пути создания паспортной системы в Новгородскойреспублике («проезжие грамоты»);
2.XIV-XV вв. — в ходе формирования централизованного государства наблюдаетсяусиление роли фискального ведомства в органах государственного управления,создание письменного учета и контроля за передвижением населения;
3.XVI-XVII вв. — процесс закрепощения населения, прикрепление податного населенияк определенному месту, упорядочение миграционных потоков на окраинегосударства, появление первых паспортов и правовое закрепление данного факта вСоборном Уложении 1649 г.;
4.XVIII-XIX вв. — введение печатных паспортов для купцов, мещан и крестьян(Положение о паспортах 1812 г.), осуществление надзора за паспортным режимомполицией (Устав о паспортах и беглых, Закон Санкт-Петербурга 1878 г.);
5.1900-1917 гг. — ослабление жесткого контроля за передвижением, отмена рядаограничений для некоторых податных сословий (Закон о видах на жительство 1895 г., Указ о паспортах 1903 г.);
6.1917-1991 гг. — единое союзное гражданство (Конституции 1918 г., 1936 г., 1977 г.);
7. 1991 г. — по настоящее время — создание паспортно-визовой службы МВД России,введение новых образцов паспорта гражданина Российской Федерации (Закон РСФСР«О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 г.).
Список литературы
1.Ключевский В.О. Соч. в 9-ти томах. М., 1988. Т.3. С. 95.
2.Маньков А.Г. Уложение 1649 года. Кодекс феодального права России. Л., 1980. С.108.
3.Голубев В.И., Шелковникова Е.Д. Особенности паспортной системы в Российскойимперии. Материалы подготовлены ГИЦ МВД России // Вестник МВД России. Вып. №5-6. 1998. С. 145-147.
4.Хоботов А.Н. Организационные и правовые основы развития паспортной системы вСССР (1917-1980 гг.). Автореф. дисс. к.ю.н. Академия МВД. М., 1992.
5.Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка.М., 1979.
6.Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. 1925. № 28. Ст. 128.
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта referat.ru/