Теоретико-прикладні аспекти та світова практика систематизації банківського законодавства

систематизація банківське законодавство

Постійний розвиток і ускладнення фінансових відносин об’єктивно вимагають забезпечення їх відповідною законодавчою базою. Правотворчий процес, як основний засіб здійснення державної політики гармонізації суспільних взаємодій, покликаний задовільняти цю нагальну потребу суспільства [9; с.49]. У той же час на правотворчий процес можуть негативно впливати різні державницькі фактори (наприклад, нестабільна політична ситуація, прийняття ряду неякісних нормативно-правових актів тощо). Тоді, для забезпечення належного розвитку українського законодавства, і проводиться систематизація законодавства.

У різні періоди життя держави потреба у систематизації законодавства буває різною. Коли накопичується протягом багатьох років великий обсяг нормативно-правового матеріалу, коли діє значна кількість нормативних актів, прийнятих у різні періоди, і до того ж ті, що дублюють один одного, систематизація законодавства особливо необхідна.

В умовах же революційного перетворення правової системи, коли скасовуються великі нормативні блоки, що регулюють застарілі відносини, коли створюється якісно нова суспільно-економічна система, яка об’єктивно потребує оновлених законів – систематизація законодавства виступає на другий план.

Сьогодні в Україні темпи правотворчої і, насамперед, законодавчої діяльності як ніколи дуже високі. Створються сотні і тисячі нових нормативних актів, що суттєво змінюють характер й основні принципи правового регулювання. Проте, якщо нині цим не займатися швидкими темпами, в майбутньому виникнуть великі труднощі стосовно знаходження і використання чинних норм права. Справа ускладнюється і тому, що сьогодні, коли створюється практично нова правова система України, необхідно терміново вирішити долю формально чинних в країні нормативних актів та їх частин, які повністю або частково протирічать новим нормативним рішенням або безнадійно застаріли [18; с.402].

Потрібно зазначити ще один аспект необхідності проведення систематизації – конституційний. Прийняття та введення у дію Конституції України у 1996 році, а в подальші роки – і набрання чинності новими конституційними змінами та доповненнями, зробило особливо актуальною проблему перегляду усього чинного нормативного масиву, його систематизації та приведення у відповідність з нормами Конституції України. Систематизація законодавства має розглядатися як новий складний етап у розвитку законодавчої бази в Україні. Приведення вітчизняного законодавства у форму функціонуючої системи, доступної та зрозумілої населенню, має сприяти не тільки підвищенню ефективності і правового регулювання, але й вирішенню такого важливого політичного завдання, як зміцнення законності [14; с.28]. Тому систематизація законодавства України – це не тільки упорядкування останнього, а й головна умова його розвитку та удосконалення, без чого буде важко побудувати правову державу [13; с.30]. Ось чому створення належної законодавчої бази, що вимагає впорядкування законодавства, приведення його в єдину, внутрішньоузгоджену та цілісну систему необхідне для реалізації державотворчих завдань [16; с.31].

Упорядкування законодавства має сприяти повнішому використанню законів, підвищенню рівня правового виховання, юридичної культури суспільства. Систематизація законодавства дозволяє удосконалювати закони та інші нормативно-правові акти, уникати протиріч нормативно-правових актів між собою, так званих колізій, ефективніше використовувати нормативні акти на практиці [7; с.11].

Як бачимо, систематизація законодавства – це важливе явище, яке виникає на певному етапі функціонування будь-якої національної галузі права. Саме такий момент наступає і для фінансових (у тому числі банківських) відносин. Вони потребують адекватного фінансово-правового нормативного регулювання, яке може бути досягнене шляхом проведення конкретних систематизаційних процесів.

Необхідність систематизації чітко прослідковується і в останніх тенденціях розвитку банківського законодавства на міжнародному рівні. У державах Європи та пострадянського простору, а також країнах Америки набувають все більшого поширення думки про реалізацію різних форм систематизації. Результатами такої діяльності стають як інкорпораційні збірники та консолідаційні акти, так і прояви вищої форми систематизації – кодифікації: Кодекс банківської практики (Великобританія), Банківський кодекс Республіки Білорусь. Великим досягненням міжнародної спільноти стало прийняття негласного „банківського кодексу” – Директиви Європейського парламенту і Ради Європейського Союзу „Щодо започаткування діяльності кредитних установ та її ведення” [1]. Іншими словами, інтеграція України до Європейського Союзу потребує систематизації у сфері банківського законодавства.

Розглянемо ще одну сторону необхідності проведення систематизації банківського законодавства – це злочинність у банківській сфері.

Ми погоджуємося з думкою про те, що категорія зловживань у банківській сфері найбільш суспільно небезпечна і здатна підірвати основи економіки й остаточно зруйнувати фінансову систему країни [17; с.447]. Підвищена суспільна небезпечність злочинів у банківській сфері визначається такими факторами: 1) злочини у цій сфері негативно впливають на функціонування економічної системи держави; 2) розслідування злочинів, вчинених з використанням окремих банківських операцій, у багатьох випадках ускладнюються тим, що його ефективному проведенню одночасно протидіють як злочинці, так і недобросовісні банкіри; 3) злочинна діяльність у банківській сфері характеризується різноманітністю, високоінтелектуальним характером, швидкою адаптацією злочинців до нових форм і методів підприємницької діяльності, що дозволяє відносити кримінальні справи про ці злочини до категорії особливої складності та вимагає від правоохоронців застосування новітніх знань і можливостей [19; с.48].

Протиправна діяльність у банківській системі в основному пов’язана із зловживаннями при оподаткуванні, при наданні кредитів, позичок, незаконною емісією цінних паперів банків, вексельним обігом, нецільовим використанням та розкраданням бюджетних коштів, приховування [18; с.302]

Звернемося до статистичних даних [14]. Зокрема, у 2008 році Міністерством внутрішніх справ України виявлено 3294 злочини у сфері банківської діяльності. Вражає динаміка злочинів, вчинених безпосередньо у банках: у 2006 році – 1180 злочинів, у 2007 році – 1316 злочинів, у 2008 році – 1547 злочинів. З наведених даних, ми бачимо, як активізується злочинність – спочатку на 11,5 %, потім – на 17,6 %.

Якщо порівняти з даними про злочинність у інших підгалузях фінансового права [1], то висновок буде невтішним. Так, наприклад, у 2008 році вчинення злочинів у сфері бюджетної системи України зменшилося на 21,3 %, вчинення шахрайства з фінансовими ресурсами – на 22,8 % порівняно з попереднім роком тощо.

Першопричина злочиної активності при здійсненні банківської діяльності – недосконалість банківського законодавства. І хоча Національний банк України продовжує роботу по підвищенню надійності фінансово-кредитної системи та забезпечення прозорості банківських операцій, загальний стан фінансово-правового регулювання банківської діяльності не покращується.

Існує нагальна потреба у подальшому доопрацюванні нормативної бази в частині запровадження рекомендацій Базельського комітету з банківського нагляду щодо розкриття банками кількісної та якісної інформації, а також внесення змін до нормативно-правових актів щодо вдосконалення річної фінансової звітності банків в Україні в частині урахування нових вимог Міжнародних стандартів фінансової звітності [10; с.34]. Такі та інші зміни та доповнення до банківського законодавства, а також уніфікація банківських норм можлива тільки за допомогою проведення процедури систематизації.

Отже, на підставі вищенаведених тверджень, виокремимо наступні аспекти необхідності проведення систематизації банківського законодавства. Систематизація банківського законодавства:

1) забезпечить подальший розвиток фінансового законодавства, адже буде здійснено аналіз, обробку та групування норм банківського законодавства, створено новітню систему банківських нормативно-правових актів, узгоджено її з іншими актами фінансового права;

2) обумовить згідно Конституції України новий етап розвитку правової держави в напрямку перегляду та уніфікації банківського законодавства України;

3) реалізує у відповідності до міжнародних тенденцій позитивну еволюцію банківського законодавства України;

4) зменшить можливість порушення фінансових (у першу чергу банківських) норм та, як наслідок, знизить рівень злочинності.

Крім того, систематизація банківського законодавства забезпечить вірне тлумачення усіх необхідних фінансових норм, а також виступить передумовою ефективного правового виховання людей, навчання студентів та здійснення нових наукових фінансово-правових досліджень.

Через брак наукових розробок у фінансовому праві стосовно систематизації, при розгляді її теоретичних аспектів звернемося до положень теорії права. Пізнання суті систематизації законодавства пропонується здійснити шляхом послідовного розкриття таких її аспектів: 1) термінологічна визначеність; 2) мета і предмет; 3) історичний досвід застосування; 4) форми систематизації законодавства. Зупинимось на цих аспектах.

Категорії „систематизація законодавства” та „систематизація банківського законодавства” співвідносяться як загальне та одиничне. Тому, перш за все, необхідно з’ясувати, що являє собою систематизація законодавства у загальному розумінні. Базуючись на її характеристиці, в подальшому можна буде вияснити сутність систематизації банківського законодавства.

За етимологічною характеристикою поняття „систематизація” походить від грецького слова „systema”, що означає „ціле, складене з частин; поєднання”. У загальнонауковому розумінні, це діяльність, спрямована на розташування окремих елементів у певному порядку і об’єднання їх в одне ціле, тобто зовнішня обробка певного матеріалу [11; с.112].

Термін „систематизація законодавства” необхідно відрізняти від інших, подібних термінів, таких як „систематизація права” та „систематизація документів”.

Здійснення систематизації права характеризується як явище із загальним змістом, тоді як систематизація законодавства – цілком конкретний процес уповноважених на те суб’єктів систематизації. Так, В.Опришко зазначає, що хоча систематизація права і систематизація законодавства – це взаємообумовлені та взаємозалежні види діляльності, однак при систематизації права впорядковуються у відповідну систему правові норми, які визначають зміст права, а при систематизації законодавства в широкому його розумінні – закони та інші нормативно-правові акти, в яких закріплено ці правові норми та які становлять юридично виражену їх форму [13; с.55].

Щодо терміну „систематизація документів”, то він застосовується в архівно-бібліотечній справі і вважається одним з найдавніших та найпоширеніших методів їхньої аналітично-синтетичної обробки, оскільки остання відповідає потребам людей у поділі знань за галузевою ознакою, диференціації наукових знань. При систематизації документів, зазначають Н.Кушнаренко та В.Удалова, здійснюється переклад ознак змісту документів із природної мови на штучну мову класифікаційних індексів певної систематичної документної класифікації. Іншими словами, систематизація документів – це процес, у ході якого визначається класифікаційний індекс документу відповідно до його змісту за таблицями конкретної системи документної класифікації [10; с. 158, 198].

Очевидно, що термін „систематизація законодавства” відрізняється за своїм змістом від вищеописаних термінологічних категорій.

У теорії права під систематизацією законодавства розуміють упорядкування діючих законів, усіх нормативних актів, приведення юридичних норм до упорядкованої, узгодженої системи [18; с.9-10].

Група вчених (А.Олійник, С.Гусарєв, О.Слюсаренко) надають таке визначення систематизації законодавства (нормативно-правових актів) – це упорядкування та удосконалення нормативно-правових актів, приведення їх до певної внутрішньої узгодженості шляхом створення єдиних нормативних актів та їх збірників [12; с. 74]. Її здійснюють із метою полегшення встановлення й усунення дефектів, внесення коректив у законодавство; підвищення ефективності законодавства, забезпечення зручності користування ним, полегшення відшукання юридичної норми, яка підлягає застосуванню чи реалізації; сприяння вивченню законодавства, а також його дослідженню [3; с. 158-159].

З огляду на вище розглянуті поняття та сутність систематизації законодавства, можна запропонувати таке визначення систематизації банківського законодавства – це тривала поетапна процедура упорядкування та вдосконалення законів і підзаконних актів, норми яких регламентують банківську діяльність, що передбачає створення інкорпорованих збірників і консолідованих актів банківського законодавства, а також (у кінцевій перспективі) розробку та прийняття Банківського кодексу України, спрямованого на захист прав як банків, так і їх клієнтів.

Метою систематизації банківського законодавства є: а) виявлення прогалин і суперечностей у фінансово-правовому регулюванні банківської діяльності; б) уніфікація норм банківського законодавства з нормами інших підгалузей фінансового права та з нормами інших галузей права під час проведення інкорпорації та консолідації; в) забезпечення належного фінансово-правового регулювання банківської діяльності шляхом розробки та прийняття Банківського кодексу України.

Предметом систематизації, яка здійснюється в системі законодавства, є не юридичні норми, як в системі права, а статті закону у самому широкому значенні цього слова. Вони знаходять своє вираження у нормативних актах, з якими співвідносяться як зміст, і внутрішня, тобто єдино можлива, форма їх існування. Тому стаття закону та нормативні акти складають об’єктивно необхідні первинні елементи системи законодавства, без яких її створення було б неможливим.

На перший погляд може здатися, що первинний елемент системи законодавства – тільки нормативний акт, але не стаття закону, тому що вона не представляє собою певного завершеного юридичного утворення. Але подібна думка спростовується уже просто тим, що в процесі систематизації законодавства можуть бути зведені в одне ціле як різні нормативні акти, так і їх окремі статті, які становляться, таким чином, безпосередніми елементами систематизації. При цьому нормативно-правовий акт не втрачає якості первинного елемента систематизації, навіть коли у ті чи інші підрозділи останньої включається не однохарактерні нормативні акти повністю, а окремі логічні зв’язані частини різних нормативних актів.

У результаті при проведенні систематизації законодавства створюється можливість вибору як між різними по характеру нормативними актами, так і між різноманітними по їх ознаками статтями закону [17; с.50-51].

Отже, предметом систематизації у банківській сфері є банківське законодавство як сукупність нормативних актів (при інкорпорації), і як норма (стаття) банківських нормативно-правових актів (при консолідації та кодифікації).

Зупинимося на історичних аспектах систематизації законодавства та її формах (найвідоміші – інкорпорація і кодифікація). Тільки використавши історичний і теоретико-правовий підходи до дослідження конкретного явища, можна здійснити комплексний аналіз систематизації законодавства.

Процедура систематизації законодавства відома в Україні з давніх давен. Вершиною правового розвитку стародавнього Києва стала поява вже згадуваної „Руської Правди” – одного з великих правових джерел середньовічної Європи. Різноманітність такого та іншого правового матеріалу служить доказом того, що цей акт є збіркою законів, тобто першим систематизованим правовим актом на території нашої держави. Такий результат систематизації дав поштовх до активного законотворення на території сучасної України. На основі цього акта склалися закони та збірники законодавства вищі за культурою та ступенем систематизації. Поява цієї збірки дала потужний поштовх не лише українського законодавства, але і законодавства Росії, Білорусі, та певною мірою Польщі, Литви та інших держав [12; с.134-135].

Згодом норми Руської Правди увійшли до нових систематизованих збірників – Литовських Статутів, які діяли фактично до поділу Польщі. Як зазначає М.Василенко, не було жодного розпорядження або наказу, щоб на Київ поширити польські закони та конституції. Коли ж Литва, Білорусь та Правобережна Україна, по поділах Польщі, відійшли до Росії, їм залишено давні їх закони – Литовський Статут і Конституції. Спочатку жодних спроб обмежити попередні джерела права не було ні за Катерини ІІ, ні за Павла та Олександра І. Правда, деякі зміни було зроблено, та це були поодинокі реформи [6; с.288-290].

Існуюча різноманітність джерел правової системи погано відповідала тим феодально-кріпосницьким відносинам, які дедалі більше утверджувалися в Україні. Прагнучи юридично її оформити, українські феодали висунули ідею скласти кодекс, який був би затверджений царським урядом. Російський уряд також розраховував, що кодифікація сприятиме зближенню українських і загальноросійських норм. Тому в 1743 р. у результаті п’ятнадцятирічної праці спеціальної кодифікаційної комісії вийшов збірник „Права, за якими судиться малоросійський народъ” [7; с.226].

Прорив у систематизаційних процесах здійснив М.Сперанський (1772-1839 рр.), який вивів російську правову науку на новий етап розвитку. Його пропозиції щодо реформування законодавства і правової системи держави взагалі викликають неабиякий інтерес та потребують детального вивчення як революційно нового етапу розвитку і систематизації законодавства на теренах Російської імперії та в Україні, зокрема [2; с.136-137].

Програма систематизації законодавства Сперанського відображала філософсько-правові погляди автора, які базувалися на релігійно-моральних ідеях і принципах природного права. Він зазначав, що основна причина невдач у систематизації законодавства заключається у відсутності теоретичних та організаційних основ законодавчої діяльності, у недостачі юристів, „досвічених законодавців” [9; с.105-106]. Тому для праці над Західною Всезбіркою Сперанський закликав не аби-яких правників, а відомих знавців права [5; с.290].

Систематизавана робота Федора Давидовича, Зібрання Малоросійських прав (1807), конкретно відбила дію факторів автономності права України. Матеріали, хоча і були підготовлені офіційною мовою імперії (на вимогу російських кодифікаторів), наповнені особливим духом українства і передають усе різномаїття праворегулювання відносин у Малоросії.

Для укладання Зібрання Малоросійських прав було використано усе чинне протягом ХVІ-ХVІІІ століть українське законодавство, тобто весь нормативний малоросійський матеріал з часів приєднання України до Московії, включаючи норми звичаєвого та церковного права, що продовжували діяти протягом і після Визвольної війни (1648-1654), норми магдебурзького, саксонського, хелмінського права у польських перекладах, так зване німецьке міське право, Литовський Статут, германські універсали, кодекс „Права, за якими судиться малоросійський народъ”, Екстракт з указів, конституцій та установ з малоросійської частини [7; с.44-45].

Як бачимо, робота з упорядкування такої численної множини нормативно-правовових актів була надзвичайно складною. Однак систематизація була якісно проведена. Можна погодитися з Г.Журбелюк, яка пише, що кодифікація 1807 року продемонструвала доволі високий рівень політико-правової культури всього українського загалу, гнучкості системи права, що є найнеобхіднішою ознакою ефективного праворегулювання суспільних відносин у добу феодалізму [6; с.56].

На західноукраїнських землях також відбувались систематизаційні процеси. Після загарбання Австро-Угорською монархією західноукраїнських земель, було вжито заходів до уніфікації права шляхом зміни польського законодавства на австрійське. У той час австрійська система права вже поділялася на галузі, а тому цивільний, кримінальний і процесуальний кодекси розроблялися окремо [17; с.373]. Протягом 1796-1807 років у Західній Галичині, в Східній Галичині і Буковині була проведена кодифікація законодавства про судовий порядок [2; с.20].

Такі систематизаційні доробки майже не несли на собі відпечаток власне українського права, а кодифікаційна збірка права 1807 року (Зібрання малоросійських прав) стала останнім належно зафіксованим проявом залишків автономності у праві Малоросії аж до національно-визвольних змагань українського загалу у першій чверті ХХ століття [6; с.45].

Погляди дослідників поняття кодифікації ХІХ – першої половини ХХ століття сприяли подальшому розвитку та вдосконаленню вчення про кодифікацію. Важливо відзначити, що в дореволюційний період хоч і проходило деяке змішування понять кодифікації та інкорпорації, але більшість авторів правильно визначали такі основні риси кодифікації, як можливість внесення змін у зміст нормативного акта, створення нових правових норм, прийняття в результаті кодифікації звідного нормативного акта [3; с.30].

Революційні події початку ХХ століття не зупинили розвиток систематизації законодавства. Перша кодифікація радянського законодавства здійснювалася у двадцятих роках. Вона була викликана як необхідністю зафіксувати у найбільш систематизованому вигляді правові форми нових суспільних відносин, так і внутрішніми потребами системи радянського законодавства (наявністю у ній суттєвих суперечностей, прогалин тощо) [7; с.350].

Крім кодифікації, цьому періоду притаманне і проведення інкорпорації законодавства. Так, у 1926 році у СРСР був затверджений план Систематичного Зводу діючих законів СРСР, де акти, які відносяться до кредитної справи, були систематизовані у Сімнадцятій главі [17; с.99].

Друга кодифікація радянського законодавства – це систематизація, яка проводилась у шістедесятих-вісьмидесятих роках ХХ століття. Її основною особливістю було посилення союзних начал, що означало централізацію законодавчого регулювання, посилення уніфікації законодавства. Це виявлялося, насамперед, у прийнятті Верховною Радою СРСР Основ законодавства в усіх важливих галузях права, які вважалися базою для підготовки відповідних їм республіканських кодексів. Серед позитивних моментів кодифікації, В.Чехович називає підвищення рівня правового регулювання, прийняття кодексів як єдиних законодавчих актів, які будуються за визначеною системою; посилення ролі закону в системі державно-правових актів, що в цілому зміцнює правову систему. Кодифікація дала можливість об’єднати суміжні інститути різних галузей права, міжгалузеві інститути [1; с.184-185].

Таким чином, до ХІХ століття інститут систематизації законодавства набув свого теперішнього значення, а у ХХ столітті – знаходить своє широке застосування в різних галузях права. Не є винятком і фінансове право, де використовується інкорпорація для фінансово-правових норм кожної з підгалузей фінансового права, кодифікація для однієї з головних підгалузей фінансового права (бюджетного права) тощо.

Після проголошення незалежності України, систематизація законодавства набула свого нового виразу: вона проявляється у різних систематизаційних формах. Тут ми підійшли до питання про формаційний склад систематизації законодавства.

Процедура систематизації законодавства охоплює деяку сукупність самостійних форм правової діяльності, які, однак, пов’язані одним завданням (удосконалення та упорядкування чинного законодавства) та логікою етапового проведення. Тому в теорії права виділяють декілька поглядів на множину вищезазначених форм. Так, зокрема, думки, що форм систематизації має бути чотири (облік актів, інкорпорація, консолідація, кодифікація) притримуються В.Нерсесянц [150; с.348], О.Зайчук, Н.Оніщенко [11; с.403]. У цей же час М.Кравчук, погоджуючись із трьома останніми формами, не виділяє обліку актів. На його думку, четвертою формою має бути звід законів [1; с.159].

Різноманіття наукових поглядів дає можливість вибрати для систематизації банківського законодавства ті форми, за допомогою яких процедура систематизації буде проведена найбільш якісно. Форми систематизації банківського законодавства являтимуться конкретними кроками щодо удосконалення фінансово-правового регулювання банківської діяльності.

Обираючи форми систематизації банківського законодавства України, потрібно звернутися до міжнародного досвіду з цього питання. Відразу слід відзначити, банківське законодавство різних країн перебуває не на одному етапі розвитку, а тому у кожній державі ступінь необхідності проведення систематизації банківського законодавства є неоднаковим. Є країни, де систематизація потрібна і це питання підіймається неодноразово, а є, де систематизація не набуває резонансного звучання та лише деколи проходить у формі інкорпорації (часом, навіть неофіційної). До другої групи країн відносять, зокрема, Німеччину.

Репутація Німеччини, як провідного банківського центру світу, насамперед пов’язана з досконалістю фінансово-кредитного законодавства. Закони, які регулюють банківську діяльність, поділяються на дві групи: загальні, тобто обов’язкові для кредитних установ на території всієї країни, та особливі – обмежені територією окремих федеральних земель. До першої групи, зокрема, належать: Закон „Про кредитну справу”, „Закон про Німецький Федеральний банк” та ін.

До другої групи входять закони, що видаються урядами федеральних земель (ландтагами) та регулюють діяльність фінансово-кредитних установ регіонального рівня [9; с.151].

Треба сказати, що країн, де питання про проведення систематизації банківського законодавства стоїть досить гостро, є набагато більше. Розглядати систематизацію у банківському секторі усіх держав світу не є доцільним, тому пропонується проаналізувати її з огляду на правову систему (сім’ю), до якої належить певна країна. Так, розглянемо аспекти систематизації банківського законодавства у Франції (романо-германська правова система), а також Великобританії та Сполучених Штатів Америки (відповідно європейський і американський типи англосаксонської правової системи).

Приведення до певного порядку законодавства у Франції спостерігається ще з часів пізнього Середньовіччя, коли законів стало досить багато, але якісного регулювання відносин не було. У цей час юрист і філософ М.Монтень називає помилкою людини те, що вона розраховує на подрібнення законів, яких у Франції більше, ніж у всьому світі. Учений додає, що вважає за краще залишитись зовсім без законів, ніж мати їх у такій кількості [5; с.356-357].

Думалося, що при такій ситуації за багато років до сьогодення повинні були б відбутись якісь зміни. Однак, це не так. Французькі дослідники банківського права К.Гавальда та Ж.Стуфле відзначають, що якби сучасний законодавець зайнявся уніфікацією положень про банки, він би не зміг звести разом історично складене багатоманіття, яке визначається різноманіттям потреб і яке створює очевидні вигоди [6; с.10].

Отже, як можемо спостерігати, множинність нормативно-правових актів, що регулюють банківську діяльність, – спільна риса як французького, так і українського банківського законодавства.

Серед різноманіття банківських актів Франції можна виділити: Основний Закон Про банки (1984), Закон Про діяльність і контроль за діяльністю кредитних установ (1993), Закон Про Банк Франції (1993), яким було проведено реформу державного банківського регулювання [3; с.351], Закон Про Статут Банку Франції (1993). Згідно останнього закону, Банк Франції розробляє і проводить фінансово-кредитну політику з метою забезпечення стабільності цін і виконує свою місію в межах економічної політики уряду [16; с.120].

До повної картини загального огляду банківського законодавства Франції, слід додати, що сьогодні на функціонування кредитних установ здійснюється дуже сильний вплив приписів Ради Європейського Союзу [6; с.17]. Зміни у статусі та організації Банку Франції зумовлені створенням Європейського центрального банку й узгодженням французького банківського законодавства з нормами Європейського Союзу [1; с.138].

У Франції часто застосовується консолідаційна процедура; були прийняті такі консолідовані акти, як Кодекс ощадних кас, Кодекс шляхів громадського користування та інші [10; с.359].

Великобританія також характеризується тим, що банківське законодавство складалося напротязі досить великого історичного проміжку часу. На відміну від більшості західних країн до 1979 року регулювання банківської діяльності у Великобританії не базувалося на якихось нормативних актах, а здійснювалося у формі направлення Банком Англії листів піднаглядному банку [3; с.356].

Тобто до 1979 р. не було спеціальних законів, які регламентували роботу банків, а контроль за ними мав би скритий і неформальний характер. Банки у цій країні регулювались загальним законом про акціонерні компанії і мали змогу розвиватися на основі практичних і конкурентних принципів. Але в останні роки ситуація дещо змінилася у напрямку посилення формальних аспектів регулювання банківської діяльності. Так, згідно з законом 1979 р. було введено обов’язкове ліцензування комерційних банків, засновано загальнонаціональний фонд страхування депозитів [9; с.99]. Однак згодом стало ясно, що закон не відображав практики банківської діяльності, яка швидко змінювалася. Крім того, у нову редакцію необхідно було включити положення про нові форми регулювання банківської системи зі сторони Банку Англії [4; с.323]. Тому у 1987 р. був прийнятий новий закон, який крім регламентування вищезазначених питань, подавав правила здійснення кредитування у великих розмірах, порядок об’єднання банків тощо. Про лібералізацію законодавчого регулювання банківської діяльності свідчить і прийняття у 1976 році у Великобританії Закону про Довірчо-зберігальний банк (Тrustее Sаvіngs Bаnk Асt).

Питання про систематизацію англійських законів, як зазначає І.Богдановська, спочатку практично не ставилося. Проте зі збільшенням кількості законів на сучасному етапі виникає і необхідність їх систематизації. Причому мова йде про систематизацію у формі консолідації законодавчих положень в один акт [5; с.87].

Стосовно банківського законодавства, на початку дев’яностих років ХХ століття у Великобританії з’являється тенденція кодифікації банківських норм. Її наслідком став Кодекс банківської практики, який був розроблений Асоціацією Британських банків, Асоціацією будівельних товариств та Асоціацією клірингових послуг. Кодекс набрав чинності 16 березня 1992 року; друга його редакція була прийнята 28 березня 1994 року. Положення Кодексу банківської практики носять рекомендований характер, проте дуже впливають на судову практику, оскільки визначають принципи ділової етики у банківській сфері [1].

Основними у Кодексі банківської практики є положення про права клієнтів банків, які можуть розраховувати на: а) надання чіткої інформації про ведення рахунків, процентні ставки та банківські збори, різноманітні види ощадних, інвестиційних та іпотечних рахунків, змінах в договірних умовах та маркетингу послуг; б) повагу до конфіденційності їх фінансових операцій та іншої інформації, що надається банкові; в) захист від збитків у випадку шахрайства, здійсненого без вини клієнта; г) зобов’язання банку по сприянню клієнтам у подоланні фінансових ускладнень і роз’яснення порядку подачі скарг у випадку незадоволення клієнтів якістю банківських послуг.

Кодекс став загальновідомим еталоном, за яким оцінюються основні аспекти якості банківських послуг. З моменту прийняття він змусив значну кількість банків за власною ініціативою підвищити якість послуг і послужив фактором, що стримує можливі спроби повернутися до поганого обслуговування клієнтів з метою забезпечення максимального прибутку для збільшення вартості акцій. Кожна нова публікація переглянутих редакцій Кодексу знову змушує банки вдосконалювати свою комерційну діяльність [4; с.81].

Отже, не дивлячись на те, що ще з початку формування свого національного фінансового законодавства Франція визнавала основоположним джерелом права закон, а Великобританія – підзаконні акти (приписи, листи), і перша, і друга характеризуються своєрідною стабільністю і консервативністю. Тільки у зв’язку з тим, що у восьмидесятих роках ХХ століття проходить ряд складних фінансово-економічних процесів, у цих країнах спостерігається певний перегляд застарілих норм і прийняття нових фінансово-правових норм, що регламентують банківські відносини, здійснюється систематизація.

З огляду на вищезазначене, підсумуємо: у практиці цих двох країн є успішні спроби застосування офіційної інкорпорації та консолідації банківського законодавства, тобто перших двох форм систематизації законодавства, а також неофіційної кодифікації.

Для відповіді на питання, чи доцільно Україні, опираючись на досвід Франції та Великобританії, обмежити проведення систематизації тільки у формах інкорпорації або консолідації, необхідно вказати на два аспекти. По-перше, банківське законодавство зазначених держав характеризується консервативністю, а в Україні такий підхід не знаходить відгуку.

По-друге, необхідно звернути увагу на процес формування банківського законодавства вищезазначених країн. Як Франції, так і Великобританії притаманний еволюційний процес формування банківської системи, який передбачає тривалий етап її розвитку. У цей же час поступово розвивається законодавство, що регулює банківську діяльність. У фінансово-правових нормах закріплюються положення, котрі пройшли випробування часом і практикою. І ці норми, що закріплюють принципи банківської діяльності, з деякими корективами, можуть діяти досить довго. Ситуація в Україні є зовсім іншою.

Як стверджують В.Матвієнко та П.Матвієнко, процес формування банківської системи незалежної України на початку дев’яностих років ХХ століття можна охарактеризувати як революційно-еволюційний з певними специфічними особливостями. У його основі лежить створення незалежної української держави і революційний перехід від командно-адміністративної до ринкової економіки. З іншого боку, Україна мала багаторічний досвід ведення банківської справи, накопичений як у радянський, так і в дореволюційний період [11; с.132].

Таким чином, в Україні недоцільно проводити систематизацію банківського законодавства тільки у формі інкорпорації або консолідації. Заключною метою проведення систематизації банківського законодавства в Україні має стати розробка і прийняття Банківського кодексу України, який разом із Бюджетним кодексом України стане ще одним кодифікованим джерелом фінансового права.

Розглянемо ситуацію, яка склалася в США. Саме у цій країні вперше прозвучала пропозиція провести процедуру кодифікації законодавства.

Закони США не мають такої ваги, як в Європі. Ставлення до них відмінне і від того, що притаманний для романо-германської правової системи, і від того, яким характеризується європейський тип англосаксонського права. Американський вчений із Мічігана В.Бернхем називає причини такого ставлення: вплив історії, концептуальні впливи, упередження суддів [9; с.56]. Але саме у цій державі на ґрунті ідеї лібералізіції поглядів та відсутності так званого англійського консерватизму виникає інший погляд на законодавство – не як на подрібнену сукупність, а як на цілісну єдність. У вищих колах суспільства виникла думка кодифікації законодавства. Однак спочатку практичного втілення цієї позиції не було.

Зважаючи на „ставлення” до законів у США, не дивно, що неодноразові спроби законодавчої кодифікації права у цій країні зазнавали невдачі. Першу таку спробу зробив Джеремі Бентам (1748-1832), англійський юрист, філософ, реформатор права, який захищав переваги кодифікації права в законах, а не судових рішеннях. Саме він, пише І.Богдановська, пропонував створити кодекс, який буде систематизованим виразом чинного права, розділеного за предметами регулювання [2; с.96]. Проте його пропозицію було ввічливо відхилено.

Дещо вдаліші спроби мали місце у другій половині ХХ столітті. Зокрема, американець Давід Дудлі Філд у 1847 році переконав законодавців з Нью-Йорка створити комісію з кодифікації права. У 1865 році комісія подала проекти п’яти кодексів. Проте Нью-Йорк увів лише кодекси цивільної та кримінальної процедури. Недостатній успіх у цій справі пояснювався організованою опозицією. А ще більше тим, що була задоволена претензія стосовно того, що неписаний судовий прецидент важкий для розуміння і сприйняття. Кодекс Філда мав більший успіх на Заході США, де ставлення першопоселенців до права створило умови для його прийняття. Спрацювали простота і доступність кодексу. Він діє і сьогодні у п’яти штатах [9; с.57].

Отже, законодавство США, регулюючи банківську діяльність, протягом півстоліття залишалося незмінним, тобто характеризувалося стабільністю фінансово-правових актів [9; с.215]. Однак, в 90-х роках ХХ століття, як вказує В.Бернхем, ставлення до законів стало дещо іншим від вище описаного. Воно почало набували європейських рис [4; с.58].

На сьогодні США відрізняються високорозвинутою системою законів про банки та банківську діяльність, хоча і досі у банківському законодавстві США немає чіткого визначення поняттю „банк” [6; с.151]. Фахівці нараховують понад триста фінансово-правових нормативних актів, норми яких регулюють банківську діяльність. Серед них можна назвати Закони: „Про діяльність національних банків”, „Про правильне погашення кредиту”, „Про рівні кредитні можливості”, „Про споживчий лізинг”, „Про право на збереження фінансової таємниці”, „Про електронні грошові переводи”, „Про банківські злиття” та деякі інші.

Як бачимо, банківське законодавство США є досить множинним. Воно потребує своєї систематизації. З огляду на законодавчу політику США, робота з проведення кодифікації у банківській сфері на сьогодні є досить активною. Проводиться кодифікація загальних законів для їх уніфікації і спрощення. Однак через те, що ситуація у фінансово-правовому регулюванні банківської діяльності США досить стабільна, процес кодифікації у цій країні є поступовим. Україна не може рівнятися до США за темпами проведення кодифікації, оскільки у нашій державі постійно вносяться корективи у фінансово-правове регулювання банківської діяльності (зміни та доповнення до діючих нормативно-правових актів), приймаються нові закони, створюються нові фінансові підзаконні нормативно-правові акти. Все це створює плутанину у застосуванні, якої у США не спостерігається.

Таким чином, беручи до уваги певні досягнення США у проведенні процедури систематизації, Україна не може рівнятися з нею у темпах її проведення. Адже для нашої держави важливим є удосконалення вітчизняного банківського законодавства у найкоротший термін [16; с.211].

Як Франція та Великобританія, так і США мають біля двох десятків законів, які регулюють банківську діяльність. Водночас кількість нормативних актів, що їх видають центральні банки або інші уповноважені державні органи, становить кілька сотень. І такий підхід має логічне підґрунття. На рівні законодавчого регулювання держава не може так швидко реагувати на динамічні зміни у сфері фінансово-кредитної системи, на відміну від оперативного прийняття підзаконних нормативних актів уповноваженим органом (як правило, центральним банком) [7; с. 23].

Однак в Україні кількість підзаконних нормативно-правових актів аж занадто велика. Тут і проявляється негативна риса банківського законодавства України – його множинність. Якщо в США всього налічується понад триста актів, то в Україні – більше семиста.

Отже, проаналізувавши передовий європейський та американський досвід систематизації банківського законодавсва, для повного і об’єктивного дослідження необхідно звернутися до досвіду країн пострадянського простору, які в одинаковий проміжок часу пройшли той же шлях, що і Україна. Найперше розглянемо банківське законодавство Росії.

Якщо поглянути на банківське законодавство Росії в історичному контексті, то слід сказати, що до 1917 р. Росія володіла одним із самих досконалих для того часу банківським законодавством. Російські банківські закони, відображаючи загальні закономірності, мали, однак, свої особливості, які відрізняли їх від європейського законодавства. Так, зокрема, Закон про державний банк надавав йому не лише можливість бути емісійним центром, але і здійснювати кредитування народного господарства [2; с.37].

Слід наголосити на тому, що російське банківське законодавство було кодифіковано у Х томі Зводу законів Російської імперії – Статуті кредитному [1; с.323]. Як бачимо, Росії відомий досвід кодифікації банківського законодавства ще на початку ХХ століття. Якісне законодавство у Російській імперії асоціювалося саме з кодифікованим актом, в якому були закріплені основні принципи банківської діяльності. Існувала думка, що досконала юридична основа всіх відносин у державі, проявляється у вигляді кодексу – єдності і цілісності правил. Однак складні політичні умови відкинули банківське законодавство Росії, як, власне, і саму державу, на декілька десятків років назад [16; с. 43].

Жовтнева революція 1917 року, наступні події узагальнення в Росії призвели до заперечення багатоманіття типів банків як по функціональному призначенню (характеру діяльності), так і за видами власності. Поступово із банківської практики і банківського законодавства зникають комерційні, іпотечні, муніципальні банки, кредитна кооперація, дрібні кредитні установи, а також ті фінансово-правові норми, які визначали їх діяльність [2; с.37].

Розвиток банківського законодавства призупинився, а потім розвивався зовсім у іншому, радянському, напрямку.

Із проголошенням незалежності Росія ввійшла у новий етап свого розвитку. Самостійна банківська система в Росії була створена у зв’язку з розпадом Радянського Союзу на початку 1991 р., після прийняття 2 грудня 1990 р. двох законів „Про Центральний банк Російської Федерації (Банк Росії)” та „Про банки і банківську діяльність у Російській Федерації” [190; с.333], які на сьогодні становлять підґрунтя фінансово-кредитної системи Росії. Ці закони заклали правову основу для розвитку банківської системи Росії в умовах ринкової економіки [5; с.178].

Як бачимо, Росія, подібно до України, прийняла закони, що регулюють банківську діяльність, і процедуру кодифікації у банківській сфері ще не проводила. Однак це питання часу, оскільки Росія стоїть перед тими ж проблемними питаннями, що і наша держава. Деякі аспекти є навіть гострішими, ніж в Україні. Так, зарубіжні вчені (Р.Хау, Д.Райс та інші), досліджуючи ситуацію в Росії, зазначають, що в цій країні існувала та існує сьогодні тенденція видавати не закони, а укази, тобто тенденція проводити у життя основні і далеко спрямовані закони згідно наказів адміністрації, а не згідно ініціативи законодавчих органів, які вибрані громадянами [13; с.7].

Для удосконалення банківського законодавства Росії було прийнято Стратегію розвитку банківського сектора на період до 2008 року. Однак, слід зазначити, що лише вісім із тридцяти ініціатив цієї Стратегії були офіційно підтримані. Найбільш складні та базові фінансово-правові проблеми, окреслені Стратегією, залишаються поза увагою законодавчої влади.

На сьогодні питання систематизації банківського законодавства набуло більш гострого звучання. Існує думка про виділення у Зводі законів розділу „Фінансове законодавство”, де шостою главою буде „Банківське законодавство” [6; с.46]. Деякі вчені взагалі заперечують проведення найвищої форми систематизації (кодифікації), обґрунтовуючи це тим, що на сьогодні необхідно забезпечити стабільність банківського законодавства як основи банківської системи [11; с.379]. Не можемо погодитися з таким поглядом, адже саме проведення кодифікації забезпечить належне фінансово-правове регулювання банківської діяльності, а це, як наслідок, зумовить стабілізацію банківських відносин.

Іншими словами, мова йде про проведення первинних форм систематизації банківського законодавства. А це означає, що фактично на сьогодні Росія перебуває на тому ж етапі формування якісного фінансово-правового регулювання банківської діяльності, що і Україна.

Інша пострадянська держава, Республіка Білорусь, у напрямку систематизації банківського законодавства пішла значно далі, розробивши і прийнявши Банківський кодекс Республіки Білорусь [3].

Банківський кодекс Республіки Білорусь складається із Загальної та Особливої частин. Структурними елементами є сім розділів, двадцять сім глав та двісті вісімдесят вісім статей. Як зразу бачимо, структура кодексу не відрізняється від загальноприйнятого поділу на дві частини, що є ще одним аргументом на користь саме такого поділу Банківського кодексу України, а не іншого, приміром, поглавного.

Загальна частина Банківського кодексу Республіки Білорусь складається з чотирьох розділів, які розкривають загальні положення, нормативно закріплюють діяльність Національного банку, інших банків та небанківських кредитно-фінансових установ, а також встановлюють зміст забезпечення стабільності банківської діяльності та відповідальності суб’єктів банківських відносин.

Вартим уваги є розподіл осіб банківських правовідносин у Банківському кодексі Республіки Білорусь на суб’єктів та учасників. У науці банківського права України існує дискусія щодо віднесення тих чи інших осіб до суб’єктів банківського права. А тому подібний поділ міг би усунити протиріччя. Так, стаття 6 Банківського кодексу Республіки Білорусь закріплює положення про те, що суб’єктами банківських правовідносин є Національний банк, банки та небанківські кредитно-фінансові організації. Учасниками банківських правовідносин можуть бути (тобто не завжди є – тут підкреслюється факультативність таких осіб) Республіка Білорусь, її адміністративно-територіальні одиниці, у тому числі, в якості державних органів, а також фізичні особи, індивідуальні підприємці та юридичні особи. Іншими словами, до обов’язкового складу банківських правовідносин входить лише група суб’єктів. Така складова банківських правовідносин як учасники, є додатковою, не носить категоричного характеру, а їх відсутність не припиняє банківські правовідносини. Однак при входженні учасників до складу банківських правовідносин виникає необхідність правового регулювання тих зв’язків, в які одночасно вступають і суб’єкти, і учасники [1; с.31].

Особлива частина Банківського кодексу Республіки Білорусь за обсягом є меншою за Загальну, однак вона містить досить деталізоване фінансово-нормативне регулювання усіх банківських операцій. Структуру Особливої частини складають: активні банківські операції, пасивні банківські операції, посередницькі банківські операції. Крім цього до цієї частини Банківського кодексу Республіки Білорусь входять валютно-обмінні операції та закріплюється порядок здійснення інкасації та перевезення готівкових грошових коштів, платіжних інструкцій, дорогоцінних металів, дорогоцінних каменів та інших цінностей.

Аналіз Особливої частини Банківського кодексу Республіки Білорусь дає змогу зробити той висновок, що розробка Особливої частини Банківського кодексу України не повинна створити ніяких труднощів. Адже положення договорів банківського кредитування, банківського вкладу, банківського рахунку, факторингу, розрахунків закріплені у Цивільному кодексі України [5] і дістають своє нове продовження у наукових розробках вчених-цивілістів. Розглянувши ці положенням під кутом науки фінансового права, можна прийти до досить ґрунтовних результатів. Але у процесі розробки Особливої частини Банківського кодексу України може виникнути питання про необхідність вилучення вищезазначених норм із Цивільного кодексу України, або про існуюче дублювання положень.

До прогресивних положень Банківського кодексу Республіки Білорусь слід віднести норми про судовий захист, про нові банківські договори, про інкасацію тощо. З точки зору узагальнення досвіду все це може бути з користю використано при створенні Банківського кодексу України.

Таким чином, Банківський кодекс Республіки Білорусь регулює практично всі аспекти банківської діяльності. При цьому суперечливість норм – на низькому рівні, а інших нормативно-правових актів, норми яких регулюють банківську діяльність, значно менше. З огляду на такі позитивні риси проведеної у Республіці Білорусь кодифікації банківського законодавства, варто було б перейняти подібний досвід.

Підводячи підсумки розгляду міжнародного досвіду проведення систематизації законодавства, підкреслимо, що у світі віддають перевагу здійсненню інкорпорації та консолідації, проте існують випадки і проведення кодифікації (Великобританія та Республіка Білорусь).

На підставі вивчення історичних аналогів та міжнародного досвіду пропонується проводити систематизацію банківського законодавства в Україні у формах інкорпорації, консолідації та кодифікації. Облік актів, як форму систематизації, виділяти недоцільно. І хоча в теорії права облік нормативних актів характеризується, як технічна передумова систематизації законодавства і є необхідним здійснення довідково-інформаційної роботи, однак на сьогодні він фактично є автоматизований, а отже, для банківського законодавства не є актуальним.

Література

1. Коссак В. Проблеми кодифікаційного процесу в Україні / В. Коссак // Право України. – 1996. – № 5. – С. 94-95.

2. Костенников М. В. Принципы кодификации административного права России / М. В. Костенников, А. В. Куракин // Право и политика. – 2001. – № 6. – С. 4-7.

3. Костюченко О. А. Банківське право : [підруч.] / О. А. Костюченко. – К. : Вид-во А.С.К., 2003. – 928 с.

4. Костюченко О. Перспективи вдосконалення банківського законодавства / О. Костюченко // Право України. – 1998. – № 9. – С. 63-65.

5. Котюк І. Етимологічні та онтологічні проблеми систематизації правових актів / І. Котюк, О. Котюк // Право України. – 2000. – № 8. – С. 112-115.

6. Кравченко С. Про стиль законодавства / С. Кравченко // Право України. – 1998. – № 3. – С. 62-63; 92.

7. Кравчук М. В. Теорія держави і права. Проблеми теорії держави і права / М. В. Кравчук. – Тернопіль : Карт-бланш, 2002. – 247 с.

8. Крилова В. Прозорість банківської системи: світовий досвід та українські перспективи / В. Крилова, А. Незнамова // Банківська справа. – 2007. – № 3. – С. 20-34.

9. Кучерявенко Н. П. Курс налогового права : Общая часть : в 6 т. / Н. П. Кучерявенко. – Харьков : Легас, 2004. – Т.ІІ: Введение в теорию налогового права. – 2004. – 600 с.

10. Кушнаренко Н.М. Наукова обробка документів : [підруч.] / Н. М. Кушнаренко, В. К. Удалова. – К. : Знання, 2006. – 334 с.

11. Лагасе Ж. Доповідь про роль лінгвіста в уряді Квебеку / Ж. Лагасе // Загальні елементи нормопроектування: канадська перспектива : Звіт Першого семінару з нормопроектування, 23-27 лютого 1998 р. – Київ-Оттава, 1998. – С. 35-37.

12. Латковська Т. А. Фінансово-правове регулювання організації та функціонування банківської системи в Україні та зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аналіз : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук : спец. 12.00.07 „Адміністративне право і процес, фінансове право, інформаційне право” / Т.А.Латковська. – Одеса, 2008. – 36 с.

13. Латковська Т. Рішення Конституційного суду України – джерела банківського права? / Т. Латковська // Підприємництво, господарство і право. – 2006. – № 1. – С. 70-74.

14. Лилак Д. Колізії наукових поглядів на поняття „законодавство” і практичну необхідність його нормативної легалізації / Д. Лилак // Право України. – 2001. – № 8. – С. 48-51.

15. Лисенкова О. Законодавство України: необхідне нормативне визначення поняття / О. Лисенкова // Право України. – 1999. – № 11. – С. 93-97.

16. Лисенкова О. С. Система законодавства України: структурно-функціональна характеристика : автореф. дис. дис. на здобуття наук. ступеня кандидата юрид. наук : спец. 12.00.01 „Теорія та історія держави і права, історія політичних і правових учень” / О. С. Лисенкова. – К., 2001. – 17 с.

17. Лукьянова Е. А. Закон как источник советского государственного права : [монография] / Е. А. Лукьянова. – М. : Изд-во МГУ, 1988. – 152 с.

18. Малицький В. В. Іпотечне кредитування в Україні, основні проблеми та перспективи розвитку / В. В. Малицький // Науковий вісник Буковинської державної фінансової академії. – 2007. – Вип. 9. – С. 328-334.

19. Мамутов В. К. Кодификация хозяйственного законодательства в новых экономических условиях / В. К. Мамутов // Экономика и право : [сб. науч. трудов]. – К. : Юринком Интер, 2003. – С. 398-409.

20. Мамутов В. Повніше використовувати техніко-юридичні засоби удосконалення законодавства / В. Мамутов // Право України. – 2008. – № 2. – С. 3-8.