Структура и полномочия органов местного управления и самоуправления в России

--PAGE_BREAK--2. СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ


Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федера­ции 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принци­пиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии ме­стного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.

Положения Конституции Российской Федерации, определяю­щие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организа­ции местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децен­трализации управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг.

В развитие конституционных норм, заложивших правовую ос­нову для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

«О финансовых основах местного самоуправления в Россий­ской Федерации»;

«Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции»;

«Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан из­бирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»;

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации».

Также были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции ме­стного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасно­сти», «О Государственной границе», «Об особенностях организа­ции местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»). Основополагающие федераль­ные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федера­ции, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый ко­декс Российской Федерации и др.), содержат значительное коли­чество норм муниципального права. В настоящее время общее ко­личество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.[14]

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образова­ниях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Основные региональные законы, регулирующие вопросы орга­низации и деятельности местного самоуправления, действуют на территории практически всей страны, за исключением районов бывшей Чечено-Ингушской АССР. В большинстве субъектов Фе­дерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муници­пальных образований. Вместе с тем, лишь в нескольких субъектах Федерации приняты законы о финансово-экономических основах местного самоуправления, об осуществлении прав граждан на уча­стие в местном самоуправлении. Подавляющее большинство муни­ципальных образований имеет принятые и зарегистрированные ус­тавы.

Действующее законодательство позволяет выбирать любую мо­дель территориальной, организации местного самоуправления с учетом местных географических, политических, культурных, на­циональных, исторических и других особенностей. В России сформированы территории муниципальных образовании всех воз­можных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). Всего в Россий­ской Федерации 12 215 муниципальных образований, в том числе 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 районов, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта.[18]

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе взаимодействия региональных и местных политических элит, исходя из соотношения имеющихся ресурсов, интересов сторон. В результате установление территорий муниципальных образований нередко было продиктовано политическими целями без учета не только мнения населения, но и принципа максимально эффективного ис­полнения функций, реализуемых на уровне местного самоуправ­ления. По различным типам организации местного самоуправле­ния на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах Россий­ской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектах Российской Федера­ции на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах Рос­сийской Федерации, на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах Российской Федерации на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований не определе­ны либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями.

К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного ис­полнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, мак­симально приближенном к населению. В конечном итоге это при­вело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соот­ветствует его целям, задачам и функциям.

На территориях большинства субъектов Российской Федера­ции проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требова­ниям Конституции Российской Федерации и федерального зако­нодательства. Однако формирование полноценных органов мест­ного самоуправления все еще не завершено. В Российской Феде­рации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного само­управления не имеют возможности осуществлять свои конституци­онные полномочия, в частности, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправ­лении, но и значительно затрудняет управление местной экономи­кой. Так, в городских, сельских поселениях и на иных территори­ях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут со­бираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавли­вать их обладают только представительные органы местного само­управления.

В отношении определения структуры органов местного самоуправления граждане России обладают полной самостоятельно­стью при условии обязательного выполнения законодательно ус­тановленного условия о наличии выборных органов. В целом, в основе существующих на территории страны структур органов ме­стного самоуправления лежат известные, исторически сложившие­ся в мире модели, хотя, конечно, внутренние структуры местных администраций могут иметь индивидуальные различия. В основ­ном главы муниципальных образований избираются населением соответствующих территорий. В 1/3 муниципальных образований главы избраны из состава представительных органов. В отдельных муниципальных образованиях главы местной администрации на­няты на контрактной основе.[17]

Несмотря на то, что первичное формирование структур орга­нов местного самоуправления в основном завершено, организаци­онные проблемы нельзя считать полностью решенными. Дело в том, что после выбора той или иной укрупненной организацион­ной модели местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью по­строения оптимальной модели, наиболее полно соответствующей объекту управления. Также следует учитывать, что выбор органи­зационной модели происходил аналогично выбору территориаль­ной модели, то есть во многом в зависимости от представления ме­стных и региональных элит об их роли в различных сферах дея­тельности. В то же время, необоснованное смещение и порой необоснованная концентрация управленческих функций в социаль­ной, политической и экономической областях на одном из уровней управления приводит к снижению эффективности местного хозяй­ствования и росту недоверия населения к местной власти.

Очевидно, что новая роль местного самоуправления в системе органов государственной власти ставит перед ним и новые задачи, которые должны решаться профессионально подготовленными специалистами на базе новых научных и методических разработок с использованием современных информационных технологий.

Постепенно начинает формироваться система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов ме­стного самоуправления. Она включает в себя как ранее существо­вавшие государственные образовательные учреждения соответст­вующего профиля, так и вновь создаваемые кафедры в образова­тельных учреждениях, региональные и муниципальные кадровые центры, негосударственные образовательные учреждения, в том числе федеральные центры дистанционного образования и кон­сультирования служащих органов местного самоуправления. На­бирает силу процесс создания системы научно-методического обес­печения местного самоуправления. Создаются специализированные научные учреждения, их региональные филиалы и представитель­ства, устанавливаются отношения между региональными и мест­ными учебными центрами.

На всех уровнях управления предпринимаются усилия по соз­данию системы информационного обеспечения местного само­управления. Издаются журналы для специалистов по муници­пальному управлению, создан федеральный редакционно-издательский центр и центр муниципальной информации. Налаживаетсявыпуск необходимой для органов местного самоуправления литературы по теории и практике местного самоуправления. Раз­работаны и тиражируются типовые модели муниципальных ин­формационных систем, программные продукты для автоматизации ряда процессов муниципального управления. Однако целостная система кадровой, научно-методической и информационной поддержки местного самоуправления, к сожалению, отсутствует.

Значительные сложности при формировании системы научно-методического обеспечения муниципального управления создал разрыв исторической эволюции местного самоуправления в Рос­сии. Фактически была утрачена российская научная школа муни­ципального управления. Имеется ряд фундаментальных работ муниципальных деятелей XIX—  начала XXвеков, однако за про­шедшее время произошли существенные изменения в государст­венном устройстве России, в политической, экономической и соци­альной сферах жизнедеятельности. Новая муниципальная школа в России еще только формируется, она не успевает за потребностью реальной практики организации и деятельности местного само­управления.

Общая ситуация в области кадровой обеспеченности местного самоуправления может характеризоваться следующим образом. Всего в органах местного самоуправления работает около 390 тыс. чел.,  в том числе работников, замещающих муниципальные долж­ности — 180 тыс. чел. Укомплектованность штатов составляет 97%. К сожалению, из-за относительно низкой заработной платы струк­тура кадров в настоящее время далека  от оптимальной. Работники возрастом до 30 лет составляют лишь 12%, т.е. молодежь — буду­щая основа органов местного самоуправления составляет очень не­значительную долю. Работники возрастом от 30 до 50 лет состав­ляют 68%, свыше 50 лет — 24%, в том числе 4% пенсионного возраста. Многолетняя практическая работа многих из этих служа­щих в органах советской власти часто не восполняет отсутствия специального образования, так как за последние годы существенно изменились содержание и характер их деятельности. Более чем 3/4 муниципальных служащих составляют женщины. Что касает­ся уровня образования, то ситуация также далека от   оптимальной: 46% служащих имеют только среднее образование, 2% вообще не имеют профессионального образования. Из  имеющих  высшее об­разование только 1,5% — по направлению государственное и му­ниципальное управление. Гуманитарное образование имеют 30%, техническое — 26,5%, экономика и управление — 17%, сельское хо­зяйство — 16%, юридическое — 5%, естественные науки и матема­тика — 5,5%.[18]

Постепенно складываются и новые формы взаимодействия муниципальных органов: создание совместных временных и посто­янных рабочих органов; совместная разработка и реализация пла­нов и программ. В целях координации усилий по защите прав ор­ганов местного самоуправления и повышения эффективности взаимодействия с органами государственной власти муниципаль­ные образования объединяются в союзы и ассоциации. За послед­ние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные и региональные специализированные объединения муниципальных образований. Многие положительные результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следст­вием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образо­ваний учрежден Конгресс муниципальных образований Россий­ской Федерации — единая общенациональная организация, пред­ставляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной вла­сти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации — федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Создание финансово-экономических основ местного само­управления является одной из приоритетных задач на долгосроч­ный период. С 1991 г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собст­венности. Несмотря на то, что действующим законодательством за всеми муниципальными образованиями признаны равные права, формирование муниципальной собственности городов районного подчинения, районов в городах, поселков, сельских округов, иных муниципальных Образований идет с большими трудностями.

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения об­разования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В настоящее время той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных об­разований. Муниципальные предприятия имеются у 40% муници­пальных образований; муниципальные учреждения образования — у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения — у 65%, му­ниципальные учреждения культуры и спорта — у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — у 70% муниципальных образований.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление местными финансами, муниципальной собственностью, заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности с некоторыми ограничениями, обу­словленными необходимостью снижения рисков нанесений ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также угрозой монополизации определенных секторов местного рынка.

В иностранных государствах используются самые разные мо­дели регулирования местного самоуправления и нормативно-пра­вового распределения местных функций, а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особен­ностей развития той или иной страны. В России подобный инст­рументарий еще только создается.[11]

Изучение тенденций и закономерностей, сложившихся в облас­ти обеспечения муниципальных образований собственными источ­никами доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере пере­хода с более высокого уровня на находящийся ниже. Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельст­вует о возрастающем перераспределении финансовых средств че­рез областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализа­цию намеченной социально-экономической политики, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов разви­тия местного хозяйства.


3.  ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Из приведенного анализа становления местного самоуправле­ния в России можно сделать вывод, что с формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для реа­лизации местной властью своих функций нет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются:

— отсутствие целостной системы государственного территори­ального управления;

— неточность в определении компетенции уровней власти;

— недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;

— противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ре­сурсов и полномочий;

— слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

— несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

— недостаточная подготовленность кадров;

— недостаточный уровень научно-методического и информа­ционного обеспечения;

— недостаточно рациональная территориальная организация;

— неоптимальные структуры органов управления;

— непроработанность и неэффективность механизмов контро­ля за  деятельностью местного самоуправления как со стороны го­сударства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федераль­ных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения. В качестве отдельной проблемы следует выделить необходи­мость обучения выборных лиц местного самоуправления. В на­стоящее время у подавляющего большинства депутатов и иных выборных лиц муниципального уровня власти недостаточно раз­вито понимание того, что исполнение депутатских обязанностей требует специальных профессиональных навыков.

Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоян­ной или долговременной основе доходов очень мал. Система меж­бюджетных отношений не отлажена, отсутствует единая методиче­ская основа для выравнивания бюджетной обеспеченности муни­ципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжело­го финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней. Число муниципальных образований — бюджетных «доноров» очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный объем ресурсов для обеспечения нор­мальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозиро­вания и планирования. Отсутствие средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений ор­ганов государственной власти, приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий, либо к их реализации за счет собственных средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований.

Отдельно следует отметить проблему повышения эффективно­сти управления муниципальным хозяйством.  В большинстве му­ниципальных образований не применяется или применяется фор­мально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства.  Практический опыт внедрения системы муниципального заказа в различных регионах России показал, что достигаемая экономия средств в среднем составляет 20—30%, а в отдельных случаях доходит до 40%. Объекты муниципальной собственности часто используются не по назначению либо с малой отдачей. Структуры управления муниципальным хозяйством преимущественно не оптимизированы и их функционирование практически не регламентированоПриходится констатировать, что в сфере правового регулирования местного самоуправления все еще существует ряд нерешен­ных проблем. Отсутствует государственная концепция или страте­гия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законо­дательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, не согласованы меж­ду собой. Выявлено значительное количество случаев, когда зако­нодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с сущест­венными нарушениями федерального законодательства.

Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешен­ных проблем, среди которых следует выделить финансово-эконо­мические трудности, недостаточную развитость нормативно-право­вой базы в вопросах практического функционирования муници­пальных образований, а также проблемы взаимоотношений орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления.

Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди которых главное — отсутствие целостной системы государственного территориального управле­ния, отсутствие четкого разграничения полномочий между органа­ми государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и ре­гионального законодательства о местном самоуправлении. Дейст­вующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Го­сударственной Думы и Совета Федерации. В результате был при­нят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во мно­гом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на феде­ральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим за­конодательством уточнят порядок деятельности и полномочия ме­стной власти, не оправдались, так как региональные власти ока­зались не заинтересованными в создании условий для самостоя­тельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно су­ществующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие прин­ципы разграничения полномочий.

Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализа­ции политических решений, облеченных в форму закона, устране­ние других, в силу объективных обстоятельств, потребует дли­тельного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров.

Для устранения субъективных, краткосрочных причин требу­ется устранить неясности в определении компетенции местного са­моуправления, закрепить соответствующими нормативными акта­ми многоуровневую систему территориальной организации мест­ной власти, а также определить компетенцию каждого уровня.

При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий рай­онов можно отметить социальную поддержку и занятость населе­ния, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в тоже время отнесены к вопросам местного значения. Среди пре­имуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, со­стоящих из нескольких муниципальных образований.



Уровень местной власти
Рекомендуемый объем полномочий
Города



Полная компетенция согласно действующему законодательству, от­дельные делегированные государст­венные полномочия.

Поселки, сельсоветы, а также при­равненные к ним крупные сельские населенные пункты

Полномочия в пределах реальных возможностей и существующей инфраструктуры.

Районы

Получают полномочия на исполне­ние функций поселков, сельсоветов и иных муниципальных образова­ний, которые не могут быть испол­нены ими самостоятельно, а также отдельных переданных государственных полномочий.

Административно-территориальные образования (объединенные рай­оны)

Получают со стороны государства полномочия на решение вопросов долгосрочного социально-экономического развития террито­рии, образования, здравоохране­ния, социальной защиты населения, а также на осуществление контроля за деятельностью нижестоящих уровней власти.
    продолжение
--PAGE_BREAK--