Введение
1. Понятие и сущность главы государства
2. Основы конституционно-правового статуса Президента РФ
3. Ответственность Президента Российской Федерации
3.1 Конституционная ответственность глав зарубежных стран
3.2 Ответственность Президента Российской Федерации
Заключение
Список использованных источников
Введение
Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах — это наследственный монарх, в республиках- выборный президент. Государство нуждается в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван укреплять государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.
При различных формах правления полномочия главы государства выглядят неодинаково. В одних странах функции главы государства номинальны, в других — они олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет собственные полномочия, то есть высшие представительские функции как внутри страны, так и вне ее, эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Представительская функция влечет за собой определенные властные полномочия — например, подписывать международные договоры, назначать своих полномочных представителей в регионах страны...
Конкретно положение главы государства и его фактическая роль в жизни страны определяется в каждой стране в зависимости от политических условий и исторических традиций. В государствах парламентской монархии (Великобритания, Япония и др.) например, глава государства царствует, но не управляет, и его функции внешне выглядят только как представительские. Столь же слабо они выражены в республиках парламентского типа (ФРГ, Италия). Но если государство избирает тип президентской (США) или полупрезидентской (Франция) республики, то оно сознательно идет на создание сильной власти президента республики. Эта власть может прямо сливаться с исполнительной властью и возглавлять ее (CША) или стоять как бы вне основных властей.
Когда говорят о положении главы государства в системе органов государственной власти, то имеют в виду соотношение его функций с законодательной и исполнительной властями. В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей — законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями (в области законодательства он, например, имеет право вето, в отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей или осуществлять помилование), но все же его основные функции нельзя отнести к законодательной или судебной.
Другое дело — взаимоотношения главы государства с исполнительной властью. Даже в тех странах, где он не входит ни в одну из трех властей (ФРАНЦИЯ) или о его статусе в Конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти — ибо никакому должностному лицу нельзя иметь функции и властные полномочия вне какой — либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом Конституции и осуществлять высшее представительство.
Президентская власть в республиках президентского типа — это всегда единоличность власти. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами, но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной властей. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента).
Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства — напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка.
1. Понятие и сущность главы государства
Упоминание о главе государства как части механизма государственной власти появилось у таких древних философов, как Платон и Аристотель. В своих трудах о государстве известные мыслители рассматривали проблемы различных форм правления, а также государства и взаимоотношение высших его органов, однако, определение главы государства оставлялось ими без внимания.
На первый взгляд понятие «глава государства» — является более чем понятным, и не представляющим почвы для дискуссии. Казалось бы, что сложного правильно сформулировать понятие главы государства? Однако попробуй любой исследователь дать единственно верное определение главы государства, как на него обрушится град критики, и, наверняка, такое определение будет неверным, а точнее не учитывающим всей специфики, глубины вопроса.
Проблема такого определения заключается в том, что понятие «глава государства» применительно к конкретной национальной системе ассоциируется исключительно с главой такой национальной системы. Так, дореволюционные исследования, посвященные главе государства связываются исключительно с правовым положением монархов, хотя институт президентства уже известен государству и праву того периода.
В юридической литературе уже давно отмечается, что необходимо четкое уяснение содержания понятия «глава государства» и унификация его употребления. Между тем, ни в теории государства и права, ни в конституционном праве, ни в нормативно-правовых актах, ни в государственной практике не сложилось общепринятого понятия главы государства.
Употребление этого понятия в различных источниках происходит в различных значениях и смыслах:
Во-первых, «глава государства» зачастую определяется как высшее государственное должностное лицо, считающееся верховным представителем государства". При этом «глава государства» ставится над существующей триадой (законодательной, исполнительной, судебной) властей и, таким образом, выводится из системы разделения властей, получая особый статус с дополнительными полномочиями.
Во-вторых, понятие «глава государства» употребляется как синоним понятия «глава исполнительной власти».
В-третьих, «глава государства» определяется как конституционный орган и одновременно как высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны и, символ государственности народа.
В отечественной учебной литературе по государственному праву главой государства называется официальное должностное лицо, занимающее высшее место в иерархии государственных институтов и осуществлявшее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами. Так, по мнению профессора А. С. Автономова, глава государства — это лицо, которое занимает формально высшее место в иерархии государственных должностей и осуществляет верховное представительство, как во внутриполитической жизни, так и на международной арене. При этом глава государства является носителем исполнительной власти, осуществляемой им либо единолично, либо совместно с правительством.
Исходя из данных выше определений можно выделить следующие базисные признаки понятия «глава государства. Это:
— высшее место в иерархии государственных должностей;
— верховное представительство, как во внутриполитической жизни, так и на международной арене;
— носитель, прежде всего, исполнительной власти, осуществляемой им единолично либо совместно с правительством.
Нередко происходит одновременное употребление данного термина сразу в нескольких значениях, еще чаще категория „глава государства“ просто ассоциируется с главой исполнительной власти, либо президентом (монархом) страны. Все это вызывает не только понятийную неопределенность, но и на практике ведет к нарушению понимания рассматриваемого института. Более того, следует учитывать, что существуют разные модели государственного правления, которые напрямую влияют на содержание феномена „главы государства“ в отдельном государстве.
Прежде чем определить понятие и сущность „главы государства“ рассмотрим взгляды на данный институт в различных правовых системах, формах государственного правления. Конституционно-правовой институт главы государства в странах современного мира обычно складывается из норм, определяющих место и роль главы государства в государственном механизме и его взаимоотношения с другими органами государства; закрепляющих полномочия главы государства; устанавливающих порядок замещения поста главы государства и прекращения его полномочий; предусматривающих возможную ответственность главы государства за государственную измену и нарушение конституции. Включенные в конституцию, они, как правило, конкретизируются текущим законодательством.
Во многих современных государствах глава государства – является либо главой исполнительной власти, либо ее неотъемлемым элементом. Так, например, согласно Конституции США 1787г. (разд. 1 ст. II) „исполнительная власть осуществляется президентом Соединенных Штатов Америки“, Конституция Греции 1975г. (ст. 26, п.2), провозглашающая субъектами исполнительной власти президента и правительство. Таким образом, глава государства рассматривается как элемент исполнительной власти.
Иначе институт главы государства рассматривался в доктрине социалистических государств. Поскольку не признавался принцип разделения властей, а все органы государства подразделялись на органы государственной власти, глава государства и правительство рассматривались не в рамках единого механизма исполнительной власти (как в большинстве других стран), а разделялись на две разные группы государственных органов. Правительство при этом считалось высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, возглавляющим систему органов государственного управления. „Глава государства“ выступал дополнительным элементом исполнительной власти.
Как подчеркивает А.И. Черкасов, в научной литературе социалистических стран неоднократно выражались сомнения в уместности самого термина „глава государства“, поскольку в соответствии с социалистической государственно-правовой доктриной система органов государства возглавлялась „высшим органом народного представительства“. Указанный термин тем не менее был включен в конституции ряда социалистических стран (Кубы, Румынии, КНДР) и использовался во многих научных работах. Правда, по словам А.И. Черкасова, речь здесь скорее могла идти не столько об институте главы государства как таковом, сколько об органах государственной власти, выполнявших функции главы государства.--PAGE_BREAK--
Между тем неверно ставить знак равенства между «главой государства» и «главой (элементом) исполнительной власти», поскольку в ряде государств глава государства является неотъемлемой частью парламента, а значит, относится и к законодательной ветви власти. Так, например, по точному смыслу британской конституции парламент – триединое учреждение, включающее не только две палаты (Палату Лордов и Палату Представителей), но и монарха. Главой же исполнительной власти является глава правительства.
В тоже время, в ряде стран «глава государства» не входит в какую-либо ветвь власти (Германия, Италия), либо является исключительно символом государственности (Япония), властным арбитром по отношению к другим институтам государства (Франция), единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).
Так есть ли необходимость в формировании единого понятия «глава государства», которое бы охватывало все разнообразие форм государственного устройства и правления, исторические и политические традиции? На наш взгляд данные условия не позволяют выработать единый подход к такому определению.
Кроме того, в юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой, в современном правовом государстве понятие «глава государства» вносит путаницу в оптимальное взаимоотношение между законодательной (представительной) и исполнительной ветвями власти, неоправданно возвышает роль и значение «главы» (по сути – исполнительной власти), ставя его чуть ли не выше законодательной ветви власти. Поэтому многие западные государства, развиваясь в сторону правового государства, отказались от понятия «глава государства».
Современные конституции многих стран с республиканской формой правления понятия «глава государства» не содержат. Согласимся с исследователями, констатирующими, что понятие «глава государства» не может быть оптимально интерпретировано и с позиции требований принципа разделения власти. Так, применительно к Российской Федерации: если мы говорим о том, что государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, и объявляем их самостоятельными (ст.10 Конституции РФ), то это положение трудно объяснимо с точки зрения положений ст.80 Конституции РФ, где Президенту предоставляется право обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Если одна ветвь власти может обеспечивать согласованное с его курсом функционирование деятельности другой ветви власти, то о самостоятельности этих ветвей власти говорить не приходится.
Таким образом, понятие «глава государства» — больше подходит для авторитарных государств, где власть объединена в руках единого правителя, к примеру, монарха, тогда как для правовых, демократических государств более правильным является использование понятия «глава исполнительной власти».
А что же в России? Феномен российской президентской власти на самом деле уникален. Она не вписывается ни в одну классическую модель, в то же время, обладая чертами американской президентской республики и французской полупрезидентской. Подробнее особенности национального российского президентства будут рассматриваться ниже, в третьей главе, здесь же лишь отметим, что Президент РФ предстает как бы в двух ипостасях:
— глава государства вне ветвей власти, но с определенными полномочиями от каждой;
— руководитель исполнительной ветви власти.
Президент РФ занимает особое положение в системе федеральных институтов власти.
Не вдаваясь в подробности рассмотрения статуса президента и требованиям к личности кандидата в президенты, остановимся лишь на самых общих его полномочиях, ибо касаемо президента, равно как и монарха, нельзя говорить «в общем», безотносительно конкретного государства, конкретной республики. Более того, реальный объем полномочий на практике зависит от таких факторов, как особенности функционирования государственного механизма, партийной системы, конкретной политической ситуации, определяемой расстановкой сил внутри страны.
Итак, наиболее типичными полномочиями президента являются следующие:
В области представительства страны (вовне и внутри) президент олицетворяет ее в отношениях с другими государствами и международными органами и организациями, подписывает международные договоры, участвует в решении вопросов войны и мира, назначает и отзывает дипломатических представителей, принимает верительные грамоты послов других государств; может иметь своих представителей в регионах страны (в субъектах федерации), выступать в качестве арбитра во взаимоотношениях различных ветвей власти, их органами, субъектами федерации в интересах обеспечения единства и стабильности, обращаться к стране, ее народу по важнейшим общегосударственным проблемам и т.д. То есть президент является высшим представителем страны на внутренней и международной арене. Кстати, выражение «встреча (переговоры) на высшем уровне» как форма дипломатических переговоров как раз предполагает встречи глав государств, в частности – президентов (их нередко еще именуют английским словом «саммит» (summit- вершина).
В области осуществления исполнительной власти президент либо самостоятельно, либо по представлению лидера партии (блока партий) парламентского большинства назначает премьер-министра, принимает его отставку, назначает и смещает министров по собственной инициативе или по предложению премьер-министра, назначает ряд других высших должностных лиц. В некоторых странах он может сам возглавлять правительство (США) или созывать его и председательствовать на его заседаниях. Именно президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, председателем совета национальной безопасности, назначает высшее военное руководство, присваивает высшие воинские звания. Ему принадлежит право объявления чрезвычайного, военного или осадного положения с последующим утверждением такого решения парламентом, право введения президентского правления и осуществления федерального вмешательства. Президент награждает знаками отличия, присваивает почетные звания, решает вопросы приема в гражданство страны и выхода из него, предоставления убежища иностранным лицам, помилования и др.
В области законодательной и иной нормотворческой деятельности президент обычно обладает правом законодательной инициативы, подписывает, промульгирует (Молдова, Индия, Португалия, Италия, Венесуэла, Ирландия и др.) и публикует законы, может обладать правом отказа от подписи принятых парламентом законов (правом вето) и правом обращения в орган конституционного контроля по поводу конституционности законодательных и иных правовых актов. В отношении парламента президент обычно назначает дату выборов в парламент, созывает его на сессии, обладает правом досрочного роспуска парламента или его нижней палаты, обращаться к парламенту с посланием о программе законодательной деятельности в стране и другим вопросам. Президент может издавать собственные нормативные акты (декреты, указы и др.), которые чаще всего носят подзаконный характер и действуют до принятия соответствующего закона парламента, хотя иногда в суперпрезидентских республиках (Сирия, Судан, Танзания, того, Уганда) они могут возводиться в ранг закона и даже ставиться выше его. В парламентских республиках акты президента требуют контрасигнации со стороны премьер-министра или определенных министров.
В области судебной власти президент назначает или предлагает кандидатуры судей высших судебных инстанций, а иногда и других судов, обладает правом помилования и смягчения наказания, а с согласия парламента нередко может объявлять и амнистию. Это же относится и к назначению и предложению кандидатур для назначении прокуроров.
2. Основы конституционно-правового статуса Президента РФ
«Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».
Приведенный эпиграф – присяга Президента России – произнесенная в торжественной форме, в присутствии всех, с кем Президенту придется плотно сотрудничать в течение всего срока президентства (депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, судьи Конституционного Суда РФ, а также все граждане России, наблюдающие трансляцию присяги по телевизионным каналам) задает тон, в котором Президент должен исполнять свои обязанности. 33 слова, провозглашающие неизменные моральные и нравственные ценности всей страны, символизируют переход груза огромных государственных полномочий фактически в руки одного человека на четыре года истории страны.
Учреждение поста президента в России, как отмечается в научной литературе, определялось рядом объективных и субъективных факторов: задачей усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности, оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка. Введение этого поста дало возможность покончить с искусственным соединением в рамках статуса бывшего Председателя Верховного Совета РСФСР фактически полномочий главы государства с правами спикера парламента, что находилось в явном противоречии с принципом разделения властей.
Определенное влияние на появление института президента в России оказало и учреждение этой должности в 1990 г. в СССР. В период перестройки четко прослеживалась тенденция к практическому введению поста президента. На уровне Союза ССР этот вопрос был решен в марте 1990 г. III Съезд народных депутатов СССР принимает Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР». Избирается первый Президент СССР. В соответствии со ст. 127 Конституции СССР он являлся главой Советского государства. Фактически был взят курс на изменение формы правления — переход к президентской республике. Позднее институт президента создается в ряде бывших союзных республик, например в Казахстане, Молдавии, Узбекистане.
История свидетельствует, что власть в России вне зависимости от смены режимов традиционно носит авторитарный характер, что логично приводит к выводу о том, что сильная власть (здесь – президентская) традиционна для России и соответствует менталитету и политической культуре российских народов. Все это вкупе предопределило становление и характер установившегося института президентства.
Сегодня иерархию актов, регулирующих вопросы, связанные с организацией и деятельностью Президента Российской Федерации возглавляет Конституция Российской Федерации. По действующей Конституции Президент как глава государства напрямую не входит ни в одну из ветвей законодательной, исполнительной и судебной власти. На это указывает и само место главы о Президенте. Однако нельзя делать вывод о том, что Президент стоит над этими ветвями власти. Органы каждой из ветвей власти самостоятельны; как и Президент действуют в рамках своих конституционных полномочий, обладают правовыми мерами воздействия на Президента вплоть до отрешения его от должности. При этом, будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль.
В соответствии с Конституцией России Президент является главой государства (п.1 ст.80), гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина. В порядке, установленном Конституцией, он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п.2 ст.80). Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией России и федеральными законами, представляет Россию внутри страны и в международных соглашениях.
Приведенная выше статья 80 Конституции РФ в обобщенной форме определяет функции Президента. Его полномочия конкретизированы в последующих статьях гл. 4 Конституции, в других главах, а также в федеральных законах. Общерегулятивные нормы ст.80, определяющие основы правового положения Президента отдельными исследователями интерпретировались как некие «общие полномочия, подразумевающие неопределенное количество конкретных полномочий» — «скрытые полномочия». Эти статутные положения Конституции о главе государства, в ряде Постановлений Конституционного Суда РФ, называются достаточными основаниями для принятия т.н. законозамещающих указов. Так, в Постановлении КС РФ от 30 апреля 1996 г. №11-П сформулирована позиция общего характера о том, что, поскольку Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, то, следовательно, издание им указов, восполняющих пробелы в законах, не противоречит Конституции РФ. При этом введены ограничительные рамки – указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а действовать они могут только до принятия по данному вопросу законодательных актов. продолжение
--PAGE_BREAK--
Такая позиция КС РФ вызвала массу негативных откликов, в том числе в лице самих же судей Конституционного Суда (В.О.Лучина, Б.С.Эбзеева, Н.В.Витрука): «Президент, принимая указы по вопросам, требующим законодательного решения, фактически присваивает властные полномочия Федерального Собрания, а это (как записано в части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации) преследуется по федеральному закону. Но, видимо, никто не верит в реальность подобной угрозы, иначе представитель Президента Российской Федерации не заявил бы в заседании Конституционного Суда о том, что „нормотворчество с помощью указов Президента объективно будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством“. Можно выразить лишь сожаление, что Конституционный Суд своим авторитетом оправдывает антиконституционную указную практику, основанную на целесообразности и так называемых „скрытых“ полномочиях Президента Российской Федерации»
Другой пример: мотивировочной частью постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с так называемым «урегулированием» вооруженного конфликта в Чеченской Республике, был легализован неизвестный ранее отечественной правовой доктрине и практике институт «скрытых» (подразумеваемых) полномочий Президента. Конституционный Суд официально признал, что для главы государства «закон не писан», и фактически предоставил ему карт-бланш во всех его действиях — в отличие от других государственных органов, для которых, по мнению Суда, перечень конституционных полномочий является закрытым. На основании проверки указанных указов Президента, дав расширительное толкование конституционного статуса Президента РФ, Конституционный Суд выдвинул концепцию прямого применения Президентом конституционных норм. Согласно позиции КС РФ, в случае, когда законодательная база несовершенна (пробельно, противоречиво, устарело (в данном случае КС РФ констатировал несовершенство законодательства об обеспечении обороны и безопасности страны), отсутствие в РФ надлежащей законодательной основы использования Вооруженных Сил РФ и других войск для обеспечения гарантий конституционного строя «существенно увеличивается значимость прямого применения конституционных норм», закрепленного в ст. 15 (ч.1) Конституции РФ.
На наш взгляд, принцип прямого действия Конституции Российской Федерации в соответствии с положениями ее статьи 15 (ч.1) не означает произвольного толкования положений Конституции, приводящих к нарушению других конституционных принципов и норм.
Продолжим рассмотрение правового статуса Президента.
Как отмечает Л.А.Окуньков, статус и полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического курса государства. То есть, Президент выступает активным проводником политических реформ в рамках защиты конституционного строя.
Президентом инициируются федеральные законы, издаются указы, направленные на реформирование государственной власти, укрепление федеративных отношений, защиту прав и свобод граждан, развитие институтов гражданского общества.
Общие положения о выборах Президента РФ изложены в ст.81 Конституции РФ. Президент РФ избирается на шесть лет гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Такое ограничении имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц, установления личной диктатуры, закрытию притока в эшелоны власти новых свежих сил, политических деятелей нового поколения. В то же время, Конституция не закрывает путь способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, к выдвижению на другой срок, кроме очередного. Бывший Президент вполне может вновь участвовать в выборной гонке, лишь бы этот новый срок был отделен от первых двух «другим» президентством. Выборы Президента РФ в 2012 году могут быть в этом смысле показательными.
Детально вопросы выборов Президента урегулированы ФЗ №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги российскому народу и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч.1 ст.92). Акт принесения присяги имеет важное юридическое значение: во-первых, это момент отсчета времени президентства, а во-вторых, это публичная клятва, обязывающая Президента верно служить на благо народа и государства.
Полномочия П.РФ могут быть прекращены досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы нового Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства России. Исполняющий обязанности Президенте, в отличие от Президенте, не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России (ст. 92).
Согласно ст.93 Конституции, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда России о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда России о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным. Таким образом, ст.ст. 92-93 предполагают три законных способа досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности.
В связи с рассмотрением статуса Президента, нелишне будет заметить, что в 1991 году в России принимался специальный закон, посвященный институту главы государства который был весьма краток и несовершенен и фактически прекратил свое действие с принятием Конституции РФ в 1993 году. Затем, в 2002 г. вопрос о возможности принятия ФКЗ «О президенте Российской Федерации» обсуждался в рамках Рабочей группы Государственного совета РФ при подготовке предложений о преобразовании системы органов государственной власти и управления в Российской Федерации. Проект ФКЗ «О статусе Президента Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу еще в 1997 году, рассмотрен в первом чтении в 2003г. В Заключении по проекту федерального закона №97012298-2 «О статусе Президента Российской Федерации», внесенному депутатом Государственной Думы Ю.М.Нестеровым (к первому чтению) сказано, в частности то, что «Большая часть положений законопроекта дублирует нормы Конституции Российской Федерации (глава 4), что фактически лишает его самостоятельного предмета законодательного регулирования…. Кроме того, законопроект обязывает Президента Российской Федерации в определенных случаях реализовывать право законодательной инициативы, что противоречит части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой внесение законопроектов – это право, а не обязанность его инициаторов». На основании этого Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 апреля 2003 г. №3860-III ГД, проект ФКЗ был отклонен.
Так что, очевидно, что в РФ в ближайшее время не будет ФКЗ «О Президенте РФ»: обычным федеральным законом регламентировать деятельность такого важного института государственной сласти не представляется основательным, в Конституции же в перечне федеральных конституционных законов наличие такого закона не упоминается.
3. Конституционная ответственность Президента
Конституционная ответственность глав зарубежных стран
Институт главы государства неизменно привлекает внимание как специалистов-государствоведов, так и политиков, главным образом в целях выработки модели управления, устанавливающей оптимальные, с их точки зрения, пределы вмешательства (или невмешательства) главы государства в управление делами данной страны. Так, из уст некоторых российских политиков нет-нет, да и звучат призывы к упразднению в России института президентства (полагаем, из-за непонимания ими сущности данного института – отказ от него не означает отказ от единоличного главы государства, но речь ведь ведут не об учреждении монархии, а лишь об ослаблении власти президента, т.е. об изменении формы республиканского правления).
Правовое положение главы государства, определяемое установленной в стране формой правления, многоаспектно. Однако активизировавшиеся в последнее время в России и США процессы по привлечению к импичменту президентов этих стран оживили интерес к одному из элементов правового статуса — порядку и пределах ответственности главы государства, поскольку этот вопрос перешел из чисто теоретической в практическую плоскость. Прежде, чем перейти к рассмотрению по существу, следует уточнить, что в принципе речь может идти об одном из двух видов ответственности главы государства – политической (ответственности за проводимую им политику, не сопряженную с совершением каких-либо правонарушений) или юридической (ответственности за совершение конкретных правонарушений).
Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип неответственности главы государства, однако содержание этого принципа и пределы неответственности применительно к монарху или президенту имеют существенные различия.
Неответственность монарха практически безгранична, и здесь более правильно было бы применять термин «неприкосновенность». При оформлении правового статуса монарха в европейских странах до сих пор используется применявшаяся на протяжении веков конституционная формула, в соответствии с которой священная «особа монарха неприкосновенна, и он не подлежит ответственности»: «Личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности» (ст.56 Конституции Испании); «Личность Короля неприкосновенна; его министры ответственны» (ст.63 Конституции Бельгии); «Король не может быть привлечен к ответственности за свои действия» (§ 7 «Формы правления» Швеции); и т.п. Иными словами, монарх не несет ни политической, ни юридической ответственности за свои действия. Ответственность (политическую) за него будут нести министры, которые, в соответствии с правилом контрассигнатуры, скрепляют своей подписью любой акт, издаваемый монархом.
В отличие от монарха, неответственность президента имеет границы. И это вполне объяснимо. Особа президента, не являющаяся священной, наделяется лишь определенным иммунитетом в силу занимаемой должности. Общий принцип неответственности президента касается, главным образом, лишь его политической неответственности.
Принцип неответственности президента за проводимую им политику, за принимаемые акты, как правило, обеспечивается введением института контрассигнатуры, подобно аналогичному институту в монархиях. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции ФРГ для «действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром». Более того, требование обязательной предварительной контрассигнации распространяется также и на любые законы, распоряжения, предписания и т.п., передаваемые Федеральному президенту для опубликования (§ 29 Регламента Федерального правительства). Президент не несет ответственности ни за принимаемые, ни за подписываемые им акты. Политическая ответственность возложена на правительство, которое несет коллективную ответственность перед парламентом путем выражения последним недоверия Федеральному канцлеру, последствием чего может явиться отставка правительства. продолжение
--PAGE_BREAK--
Политическая неответственность президента ФРГ в какой-то мере объяснима незавидной ролью, которая отводится главе государства в парламентарной республике: если президент не наделен какими-либо важными, действительными полномочиями, ни за что не отвечает, то ему и не за что нести ответственность. Но изменяется ли ситуация в странах с иными формами республиканского правления, где президент – одна из главных действующих политических фигур?
Для Франции политическая неответственность президента как главы государства является традиционным институтом, действующим еще со времен III и IV республик. С принятием Конституции 1958 года правовое положение президента Франции кардинальным образом изменилось – лишенный каких-либо действительных полномочий ранее, президент приобрел власть, сравнимую разве что с монархом в полуабсолютной монархии. Вместе с тем, принцип политической неответственности главы государства сохранен, а действие института контрасигнатуры существенно ограничено. Статья 19 Конституции предусматривает общее правило, что акты Президента скрепляются подписью Премьер-министра и в случае необходимости – ответственными министрами, однако эта же статья содержит и ряд исключений – не подвергаются контрасигнированию акты президента по таким важнейшим вопросам, как назначение премьер-министра, роспуск Национального собрания, вынесение законопроекта на референдум, минуя парламент, и др. Но в любом случае, требуют или нет акты главы государства контрасигнирования, политическую ответственность, как и в Германии, будет нести правительство, а не президент.
Принцип политической неответственности главы государства не обязательно предполагает наличие института контрассигнатуры. Так, в США контрассигнация актов, издаваемых главой государства, вообще не предусмотрена.
Мировой практике известны, хоть и крайне редко встречающиеся, исключения из общепринятого правила политической неответственности главы государства. По крайней мере, в отношении двух президентов – австрийского и словацкого – законодательством этих стран предусмотрена такая форма их политической ответственности, как отзыв, причем пример этих двух стран демонстрирует и два различных механизма досрочного отстранения главы государства от должности по политическим мотивам – народным голосованием (референдумом) и парламентом.
Инициатором вопроса о досрочном смещении с должности президента Австрийской Республики выступает нижняя палата парламента – Национальный совет, который большинством в две трети голосов депутатов принимает решение о созыве Федерального собрания (совмест-ного заседания палат) для объявления народного голосования по отзыву президента (решение Национального совета является основанием для приостановления исполнения президентом его обязанностей). Окончательное решение по президенту принимается на референдуме. Если в результате народного голосования предложение о смещении Федерального президента с должности будет отклонено, президент будет считаться переизбранным на новый срок, а Национальный совет – распущенным.
В Словакии вся процедура отзыва президента проходит в парламенте – предложение об отзыве вносится абсолютным большинством голосов всех депутатов, а окончательное решение по отзыву принимается большинством в 3/5.
Поводом для возбуждения вопроса о политической ответственности президента может служить его деятельность, которая, с точки зрения депутатов, направлена на устранение демократического конституционного строя, на ограничение суверенитета или против территориальной целостности страны и т.п. (следует, однако, еще раз оговориться – действия президента в данном случае не связаны с нарушением конкретных норм конституции и других законов).
Едва ли можно однозначно, негативно или позитивно, оценивать институт отзыва президента как формы его политической ответственности. С одной стороны, он дает возможность народу непосредственно или через своих представителей в парламенте избавляться от правителей, в силу некомпетентности или безответственности проводящих противоречащую интересам народа политику. С другой стороны, президент постоянно находится в состоянии угрозы политического шантажа отзывом, а потому не может свободно, без оглядки на парламент, осуществлять свои полномочия, предпочтет не прибегать даже к необходимым для страны, но не популярным в парламентских кругах мерам. Политическая неответственность, как проявление иммунитета высшего должностного лица государства, служит определенной гарантией его независимости в осуществлении принадлежащих ему полномочий, защитой от давления со стороны любых политических сил.
Однако, как ранее уже отмечалось, неответственность президента как главы государства, в отличие от монарха, не безгранична и не имеет ничего общего с неприкосновенностью. Президенту простительны политические ошибки, но не прощаются противоправные деяния — политическая неответственность не исключает возможности привлечения его к юридической ответственности за конкретные правонарушения. Институт привлечения президента к ответственности, именуемый чаще всего «импичмент», получил широкое распространение в мире.
Основания и порядок привлечения президента к ответственности предусмотрены конституциями и действующим законодательством конкретной страны и отличаются своеобразием, однако, несмотря на имеющиеся различия, в них выдержан единый концептуальный подход — президент, в силу особого должностного положения, не может привлекаться к ответственности на общих с иными гражданами основаниях. В связи с этим, подразделение ответственности президента на политическую и юридическую представляется в значительной степени условным – и основания, и процедура, и последствия привлечения главы государства к ответственности за совершенные правонарушения имеют главным образом политическую, а не юридическую окраску.
I. Прежде всего, следует иметь в виду, что круг правонарушений, за совершение которых возможно привлечь президента к ответственности, крайне узок и ограничивается, как правило, особо тяжкими преступлениями:
А) одно из наиболее распространенных оснований привлечения президента к ответственности – государственная измена (Италия, США, Мексика); более того, для многих стран это является и единственным основанием (Чехия, Франция, Словакия и др.). Так, конституция Франции, провозглашая принцип политической неответственности президента, устанавливает единственное исключение: «Президент Республики не несет ответственности за акты, совершенные при исполнении его обязанностей, кроме случая государственной измены» (ст.68).
Несмотря на то, что понятие «государст-венная измена» в каждой стране имеет строго определенное, конкретное содержание, предусматривающее уголовное наказание виновного в ее совершении лица, в отношении президентов нередко действует несколько иная, более расплывчатая интерпретация, предполагающая скорее политико-правовую, нежели чисто уголовно-правовую ответственность президента за государственную измену.
Так, в отношении действий президента Франции органы, решающие вопрос об его ответственности, не обязаны придерживаться определения состава данного преступления, содержащегося в уголовном законодательстве, и предусмотренных им мер наказания (из ч. 2 ст. 68 Конституции Франции следует, что соответствующий судебный орган связан определением преступлений и проступков, также как мерой наказания, содержащимся в уголовных законах, только в отношении деяний членов правительства, но не президента). Но какие именно действия президента можно квалифицировать как государственную измену, точно не определено, действующая конституция не содержит на этот счет никаких пояснений. Если же обратиться к тексту предыдущей Конституции Франции 1848 года, то она содержала вполне четкое определение: президент совершит государственную измену, если распустит Национальное собрание, отсрочит его заседание или создаст препятствие к его деятельности.
Иными словами, государственную измену как основание привлечения президента Франции к ответственности следует рассматривать именно в широком политическом, а не уголовно-правовом аспекте, как совершение действий, противоречащих высшим интересам страны (в том числе, вероятно, и роспуск нижней палаты парламента без достаточных на то оснований). Во всяком случае, отсутствие четких законодательных формулировок оставляет парламенту возможность давать именно политическую оценку действиям президента. Отсутствие практики привлечения президентов Франции к импичменту, пожалуй, является одной из причин неопределенности этого института и разнообразию его интерпретаций.
В отличие от Франции, в США признаки состава такого преступления, как государственная измена, являющегося одним из оснований привлечения президента к импичменту, даются непосредственно в тексте Конституции (единствен-ное преступление, признаки состава которого сформулированы на конституционном уровне). Однако перечень деяний, составляющих государственную измену, очень узок и не подлежит расширительному толкованию. В соответствии с р.3 ст.3 Конституции, «государственной изменой Соединенным Штатам считается только ведение войны против них или присоединение к их врагам, оказание врагам помощи и поддержки» (шпионаж в пользу иностранного государства является самостоятельным преступлением и не образует состава государственной измены).
«Ведение войны» должно выражаться в конкретных активных действиях (как на территории страны, так и за ее пределами), направленных против безопасности США (организация военизированных формирований с целью ведения вооруженной борьбы с правительством, захват государственно важных и военных объектов, вооруженное сопротивление действиям правительства, и т.п.). Однако еще раз следует подчеркнуть, что расширительное толкование государственной измены не допускается – сговор с целью насильственного свержения правительства еще не является государственной изменой. В соответствии с разъяснениями Верховного Суда США сговор с целью ведения войны и действительное ведение войны представляют собой разные преступления.
«Присоединение к врагам» выражается также в совершении конкретных действий, направленных на оказание врагу помощи или поддержки (путем ведения соответствующей пропаганды, предоставления помещения и транспорта, и т.п.), независимо от того, нанесен ли этими действиями ущерб безопасности США или нет.
Ограничительное описание и толкование государственной измены привели к тому, что в отношении высших гражданских должностных лиц практика возбуждения дел по этому основанию практически отсутствует, а в отношении обычных граждан имеются лишь единичные случаи.
Б) Достаточно распространенным основанием привлечения к ответственности главы государства является умышленное нарушение им (посягательство) конституции страны (ФРГ, Италия, Румыния, и др.). В отношении президента ФРГ это основание расширено – ему может быть предъявлено обвинение в «умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона» (ст.61 Основного закона ФРГ), причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие президента.
В) Наименее распространенным основанием предъявления президенту обвинения является совершение им иных тяжких преступлений (Мексика, США). Так, в соответствии с р.4 ст.2 Конституции США президент и высшие гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество либо за другие важные преступления и правонарушения (мисдимино-ры).
Если признаки взяточничества достаточно четко и однозначно определены законом, то в отношении других «важных преступлений и мисдиминоров» ясности нет. С одной стороны, понятие «мисдиминор» в уголовном праве определено вполне конкретно – это менее тяжкое преступление, караемое лишением свободы на срок до одного года; с другой стороны, – совершенно не определено понятие «важные преступления». Причем, исходя из текста конституции, слово «важные» применяется как в отношении преступлений, так и в отношении мисдиминоров.
Неопределенность формулировок неизбежно приводит к неоднозначности их интерпретаций. Распространенным среди американских юристов является мнение, что основанием для обвинения президента могут служить не только уголовно наказуемые деяния, но и любые другие поступки президента, которые не содержат в себе состава преступления, но не совместимы с высокой должностью главы государства, причиняют значительный ущерб публичным интересам, подрывают доверие к правительству и т.п. (в том числе и серьезные упущения, путем действия или бездействия, в исполнении должностных обязанностей и некомпетентность). Фактически же определяющую роль в трактовке действий президента как подпадающих или не подпадающих под основания импичмента играет соотношение партийных сил в Палате представителей на соответствующий момент и общая степень лояльности конгрессменов по отношению к президенту. продолжение
--PAGE_BREAK--
Американской практике известны лишь три случая возбуждения вопроса об импичменте в отношении президентов – Э. Джонсона (1868 г.), Р. Никсона (1974), Б. Клинтона (1998).
Э. Джонсон был обвинен в попытке увольнения военного министра в нарушение действующего закона. Для его осуждения не хватило одного голоса.
Р. Никсон обвинялся в «препятствии отправлению правосудия» — в том, что лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия, оказывал давление на свидетелей; в нарушении обязанности «заботиться о добросовестном исполнении законов» — вмешивался в деятельность соответствующих учреждений в личных политических целях, отказывался предоставлять Конгрессу и следственным органам требуемую ими информацию и материалы; в том, что «делал ложные и вводящие в заблуждение заявления с целью обмануть народ Соединенных Штатов». Добровольно подал в отставку, не дожидаясь принятия решения палатой представителей об импичменте.
Предпосылкой возбуждения вопроса о привлечении к ответственности президента Б. Клинтона явились скандальные разоблачения его любовных похождений с всемирно известными теперь П. Джонс и М. Левински. Однако неверным было бы считать, что именно аморальное поведение послужило основанием для начала процесса по импичменту (несмотря на то, что среди американских юристов достаточно распространенным является суждение о серьезных аморальных проступках как основании для импичмента – в практике США даже известен случай привлечения к импичменту федерального судьи за систематическое пьянство). Президенту Клинтону вменяется совершение (в попытках вывернуться из щекотливой ситуации) конкретных уголовно наказуемых деяний, которые с полным основанием могут быть отнесены к «важным преступлениям», поскольку могут влечь за собой наказание вплоть до пожизненного заключения. Из четырех пунктов обвинения, выдвинутых против президента и поставленных на голосование в Палате представителей, приняты лишь два, по которым президенту окончательно и предъявлено обвинение и по которым его будет судить Сенат:
1.Лжесвидетельствование перед Большим жюри;
2.Препятствие отправлению правосудия (не прошли голосованием в Палате представителей обвинения в лжесвидетельствовании по гражданскому иску Полы Джонс и в превышении служебных полномочий).
II. Аргументом в пользу утверждения о том, что ответственность главы государства за совершенные противоправные действия можно считать скорее политико-правовой, нежели в чистом виде уголовно-правовой, служит также и тот факт, что президент, в отличие от простых граждан, не подсуден обычному суду. Привлечение президента к ответственности – это прежде всего парламентская процедура, которая сводится или к окончательному осуждению президента, или к лишению его иммунитета. Парламентская подсудность президента, таким образом, может быть полной или частичной, что зависит от степени вовлеченности парламента в процедуру импичмента – решает ли он вопрос о виновности президента или только о наличии оснований для привлечении его к ответственности, а судит президента другой орган.
А) Полная парламентская процедура привлечения к ответственности главы государства. Весь процесс привлечения президента к импичменту проходит в парламенте: одна палата выступает в качестве обвинителя, другая – в роли суда.
Подобная процедура применяется в США для привлечения к ответственности президента, вице-президента, федеральных судей и других высших гражданских должностных лиц. Исключительным правом возбуждения импичмента наделена нижняя палата Конгресса – Палата представителей. Начинается процедура с внесения каким-либо конгрессменом резолюции о привлечении к ответственности президента, которая передается в юридический комитет для рассмотрения предъявленных обвинений с точки зрения их обоснованности. Юридический комитет формулирует «статьи импичмента» (обвини-тельное заключение), которые обсуждаются на заседании палаты и ставятся на голосование. В случае утверждения обвинительного заключения (решение принимается простым большинством голосов), Палата представителей передает его в Сенат, который обладает исключительным правом решать дело по существу.
Поскольку по делу об импичменте сенаторы выступают в роли судей, в соответствии с конституцией они приводятся к присяге или делают торжественное заявление (обязуются говорить только правду и поступать по совести при исполнении должностных обязанностей). При рассмотрении импичмента президента председательствует на заседании сената не вице-президент (по должности он является председателем сената, но в данном деле считается лицом заинтересованным), а Главный судья (председатель Верховного суда). Процедура рассмотрения дела по импичменту напоминает обычную судебную – заслушивание свидетелей и сторон, исследование доказательств и т.п. Решение Сенатом принимается тайным голосованием. Для осуждения президента требуется получение по каждому пункту обвинения 2/3 голосов присутствующих сенаторов.
Таким образом, парламент США решает вопрос не только о привлечении к ответственности главы государства, но и о его виновности.
Б) Полупарламентская процедура привлечения к ответственности главы государства. Парламент, выступая в роли обвинителя, решает лишь вопрос о привлечении президента к ответственности, а вопрос о виновности президента решает специальный судебный орган, создаваемый парламентом.
Во Франции обе палаты парламента, после каждого полного или частичного их обновления, избирают из своего состава (на паритетных началах) Высокий суд правосудия, который является специальным судебным органом, образуемым для рассмотрения единственной категории дел – о государственной измене президента.
Таким образом, обе палаты парламента Франции решают вопрос о привлечении президента к ответственности путем предъявления ему обвинения, а вопрос о виновности президента решает специальный судебный орган, избранный парламентом из состава своих депутатов.
В) Неполная парламентская процедура привлечения к ответственности главы государства. Парламент предъявляет обвинение, а судит президента орган конституционной юстиции, не являющийся органом парламента и в состав которого не могут входить депутаты парламента, или Верховный суд страны.
В ФРГ правом возбуждения обвинения против Федерального президента в умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона обладают и Бундестаг, и Бундесрат (обвинение может быть возбуждено только в течение трех месяцев с того момента, когда обстоятельства, лежащие в его основе, стали им известны). Предложение о возбуждении обвинения должно быть поддержано не менее чем 1/4 голосов членов Бундестага или 1/4 голосов членов Бундесрата. Для принятия решения о возбуждении обвинения требуется большинство в 2/3 голосов членов Бундестага или Бундесрата. Выдвинувшая обвинение палата составляет обвинительное заключение и в месячный срок направляет его Федеральному Конституционному суду.
На основании возбужденного обвинения Конституционный суд может вынести специальное временное распоряжение об освобождении Федерального президента от исполнения им своих служебных обязанностей, а также может провести предварительное расследование. Рассматривает дело и принимает решение Конституционный суд в порядке, предусмотренном Законом о Федеральном конституционном суде.
В некоторых странах (Финляндия, Португалия и др.) возбужденный парламентом вопрос о привлечении к ответственности главы государства рассматривается по существу Верховным судом.
III. Общим последствием признания президента виновным в совершении вменяемых ему противоправных деяний, независимо от того, кто принимает решение – парламент или соответствующий судебный орган, — является отрешение президента от должности. Отрешение президента от должности за совершенное преступление, как правило, не означает утрату им иммунитета. Так, например, в соответствии с законодательством Чехии уголовное преследование за преступления, совершенные президентом во время исполнения им должностных обязанностей, исключается навсегда. Не предусмотрено привлечение к уголовной ответственности за преступления, явившиеся основанием для отрешения от должности, также президентов Франции и ФРГ.
Отрешение президента от должности в порядке импичмента влечет за собой, как правило, и законодательный запрет на занятие им в последующем ответственной должности на службе страны. Так, наказанием чешского президента за государственную измену «может быть утрата президентской должности и способности занятия ее снова» (ст.65 Конституции); осуждение американского президента в порядке импичмента кроме отстранения от должности означает и «лишение права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную либо приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов» (р.1 ст.3 Конституции).
Таким образом, по общему правилу осуждение президента за совершение преступления влечет за собой не уголовное наказание, а меру чисто политического свойства – отстранение от должности.
Достаточно редко отрешение президента от должности в порядке импичмента влечет за собой утрату им иммунитета, и, соответственно, дает возможность привлечения к уголовной ответственности за совершенные преступления на общих основаниях (в частности, США, Мексика). Наблюдается своего рода форма двойной ответственности за одно и то же деяние, что, в принципе, не допускается законодательством большинства стран. Однако, как уже было сказано ранее, по импичменту наступает лишь политико-правовая, а не уголовно-правовая ответственность.
Все вышесказанное позволяет делать вывод о том, что законодательство зарубежных стран, несмотря на разнообразие подходов к вопросу о пределах неответственности и порядка привлечения к ответственности глав государства, в целом следует единой концепции – глава государства должен обладать иммунитетом, позволяющим ему свободно и в полной мере осуществлять принадлежащие ему полномочия и противостоять давлению различных политических групп, руководствуясь в своей деятельности общегосударственными интересами. Однако иммунитет не означает безграничной неответственности президента – за свои действия он несет государственно-правовую ответственность, в редких случаях сопряженную с уголовно-правовой.
3.2 Ответственность Президента Российской Федерации
Президент России обладает особым статусом – в этом единогласно большинство исследователей. Другое дело – определение этого особого статуса, что в теории государственной науки представляет немало вариантов.
Неприкосновенность означает защищенность от всяких посягательств со стороны кого бы то ни было, а лицо, пользующееся неприкосновенностью, защищается государством от противоправных посягательств.
Предоставление Президенту Российской Федерации конституционной гарантии неприкосновенности обусловлено, прежде всего, чрезвычайной важностью и ответственностью его полномочий как главы государства и гаранта Конституции, а также тем, что он избран всенародным голосованием.
Полнота понятия «неприкосновенность» имеет для Президента особое значение, поскольку ему приходится принимать крупные политические решения, которые могут вызвать не только поддержку, но и недовольство отдельных граждан и организаций. Президент, пользующийся гарантией неприкосновенности, свободен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах государства.
Гарантия неприкосновенности, установленная ст.91 Конституции, означает, что Президент не может быть привлечен к любой установленной федеральным законом ответственности, в том числе уголовной, административной и гражданской, подвергнут насильственному осмотру, обыску, аресту, задержанию или иному ограничению его личной свободы. Гарантия неприкосновенности действует только в период нахождения в должности. продолжение
--PAGE_BREAK--
Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью, которая связана с тем, чтобы создать ему все гарантии в течении срока его полномочий, т.е. в период своих полномочий Президент не может быть задержан, арестован и подвергнут обыску и личному досмотру. Неприкосновенность также распространяется на жилье и служебные помещения, которые Президент занимает, на используемые личные и служебные транспортные средства, вещи.
Президент не может подвергаться уголовной, административной и гражданской ответственности за правонарушения. Таким образом Конституция предоставляет Президенту абсолютную неограниченную неприкосновенность. Неприкосновенность никоим образом не связывается с безответственностью и вседозволенностью. Конституция возлагает на Президента Российской Федерации обязанности, предполагающие его высокую ответственность за свои действия. Это обстоятельство подчеркивается в Конституции тем, что она предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании сложной процедуры, следующей за обвинением его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституция Российской Федерации предусматривает также возможность обращения с запросами о признании нормативных актов Президента не соответствующими Конституции (см. п.«а» ч.2 ст.125).
Положение российской Конституции о неприкосновенности главы государства соответствует мировой практике конституционализма. В той или иной форме практически все конституции иностранных государств предусматривают неприкосновенность главы государства. Так, в ст.68 Конституции Франции 1958г. установлено, что Президент Республики не несет ответственности за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, кроме случаев государственной измены. В соответствии с одной из старейших республиканских конституций — Конституцией США 1787г. — Президент может быть отстранен от должности, если при осуждении в порядке импичмента он будет признан виновным в измене, взяточничестве либо других тяжких преступлениях и правонарушениях (раздел 4 ст.11).
Однако несмотря на конституционно закрепленную неприкосновенность, существует ответственность Президента РФ как представителя государства и ответственность в личном качестве как должностного лица. Президент за свои действия может нести ответственность. Он выступает в качестве ответчика в Конституционном Суде РФ в связи с ходатайством о признании его акта неконституционным (это имело место, например, при рассмотрении указов Президента РФ Б.Н. Ельцина о запрещении коммунистической партии). Ненормативный акт президента может быть оспорен в Высшем Арбитражном Суде, если этим актом нарушены законные экономические интересы и права физического или юридического лица – предпринимателя. Президент может оказаться ответчиком по гражданскому иску в Верховном Суде РФ или ином суде общей юрисдикции (куда сначала подается иск, доходящий затем до верховного Суда). Так было, например, в 1996г. в связи с иском мэра г. Владивостока В.И. Черепкова, освобожденного от должности Президентом РФ Указом 1994г. хамовнический межмуниципальный суд признал незаконным указ Президента РФ (Президент, исполняя решение суда, восстановил В.И. Черепкова новым указом в прежней должности). Возможны также иски имущественного характера, если указы Президента РФ нарушают законные имущественные интересы и права физических или юридических лиц. Однако в этом случае Президент может выступать только как представитель государства, к которому по существу обращен иск. Он не присутствует лично в суде (такова практика государств мира), его представляют уполномоченные им должностные лица (члены Правительства, руководители Администрации Президента и др.), назначенные им адвокаты, иные лица.
Вместе с тем, Президент РФ может нести ответственность не только как представители государства, но и ответственность в личном качестве как должностное лицо. В связи с этим возможно лишь досрочное освобождение Президента РФ от должности, дальнейшие санкции последуют потом, когда глава государства станет обычным гражданином. Наконец, он может быть освобожден от должности не в связи с ответственностью, а по объективно сложившимся обстоятельствам.
Досрочное прекращение полномочий Президента РФ возможно: 1) в результате отставки по его желанию; 2)при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) в случае отрешения от должности (импичмента). Отставка Президента РФ имела место 31 декабря 1999г. (Б.Н. Ельцин). Временное исполнение обязанностей Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ (п. 3 ст. 92) перешло к Председателю Правительства РФ (В.В. путин). Исполняющий обязанности Президента не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В других отношениях он пользуется объемом полномочий Президента РФ (например, и.о. Президента В.В. Путин в 2000 г. налагал вето на законы, принятые парламентом). 12 февраля 2001г. принят Закон о гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих обязанностей в случаях истечения срока пребывания в должности, отставки и прекращения исполнения полномочий в связи со стойкой неспособностью их осуществлять (не в результате импичмента), а также членам его семьи16. Закон предусматривает, что президент, прекративший исполнение своих полномочий по указанным выше основаниям (но не в результате импичмента), не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу, личному досмотру. Это распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Предусмотрены пожизненное денежное вознаграждение в размере 75% прежнего оклада, государственная охрана, государственная дача, бесплатная правительственная связь, аппарат помощников, медицинское обслуживание ему и членам семьи и т.д.
В связи с отставкой Президента РФ Совет Федерации 5 января 2000г. в соответствии с Конституцией РФ назначил досрочные выборы на 26 марта 2000г.
Конституция РФ, федеральное законодательство не регулируют процедуру прекращения полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, и на практике это не имело места. В зарубежных странах, там где это в единичных случаях осуществлялось, создавалась специальная медицинская комиссия, в решении вопроса участвовал орган конституционного контроля. Процедура импичмента урегулирована в статье 93 Конституции РФ. Она применялась на практике в 1999г., процедура импичмента является достаточно сложной, что обусловлено необходимостью обеспечения стабильности в государстве, защиты высшего должностного лица от внутрипартийной борьбы в парламенте или популистских лозунгов. В процедуре отрешения Президента от должности задействованы несколько высших органов государства: обе палаты парламента, Верховный Суд и Конституционный Суд. Процесс может начаться лишь по инициативе одной трети членов Государственной Думы (150 человек), которые подписываются под обращением об импичменте. Дума создает Комиссию на основе пропорционального представительства фракций, которая готовит проект обвинительного заключения. Оно принимается Думой 2/3 голосов от общего числа и председателя в Верховный Суд для заключения о наличии в действиях Президента признаков состава преступления. Затем Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого документы поступают в Совет Федерации, который принимает решение об отрешении Президента РФ большинством в 2/3 голосов. На любой стадии эта процедура может быть прекращена (в том числе из-за недостаточного количества голосов). Процедура импичмента в отношении Б.Н. Ельцина в 1999г. не была завершена. Комиссия составила проект обвинительного заключения, но дума не утвердила ни один из пяти пунктов предложенного обвинения, предъявленного по шести статьям УК (государственная измена, насильственный захват или удержание власти, ослабление обороны и безопасности РФ и др.).
Заключение
Подводя итог работы, отмечу, что на мой взгляд, первая из основных функций Президента РФ – быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он, прежде всего, должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Президент должен находиться в органической связи со всеми структурами публичной власти, а не возвышаться над ними. Этот простой вывод можно сделать, почитав Конституцию Российской Федерации, которая исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами — она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.
Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции РФ. Правовое положение Президента характеризуется, прежде всего, тем, что он является главой государства, из чего следует, что он — первый среди государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем избирательным корпусом Российской Федерации. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных связях.
Важнейшие функции Президента связаны с исполнительной властью. Так, Президент оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на заседаниях Правительства. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть. Этими органами в соответствии со ст. 11 Конституции являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Российской Федерации, поскольку полномочия Президента направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.
Список использованных литературный источников
Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета – 25 декабря 1993 г.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 января 1997 г. — №1 — Ст. 1.
Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации — 13 января 2003 г. — №2 — Ст. 171.
Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. №549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» // Собрание законодательства Российской Федерации — 15 апреля 1996 г. -№16 — Ст. 1842
Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации — 24 мая 2004г. — №21 — Ст. 2023.
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. — М.: РЮИД, «Сашко», 2000
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. – М.: Норма, 2005.
Горенберг М.Б. Глава государства // Конституционное государство: сборник статей. – Общественная польза. Спб., 1905г.
Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. — с. 357.
Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России. Теоретико-правовые и конституционные основы – М.: Юрист. – 2005.
Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учебное пособие. – М.: Юристъ, 2005.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: 3-е изд. М., 2003.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.С. Автономова — М.: Юриспруденция. — 2001.
Конституционное право: Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. — с. 477-479.
Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2003. №10.
Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете // Законодательство — №12, 2000г.
Лукьянова Л.Б. Становление президентуры Российской Федерации: историко-теоретическое исследование. Автореферат диссертации. – Уфа. Институт права Башкирского государственного университета. – 2000.
Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. – М.: Юрайт. – 1999.
Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство- №9 — 2000 г.
Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // «Журнал российского права» — №2 — 2001 г.
Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность / Под общ. ред.Е.В. Матусевича. — Мн.: ИСПИ, 2003.
Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О.Е.Кутафина. — ЗАО Библиотечка «Российской газеты», 2003 г.
Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития — Новая Правовая культура, 2004 г.
Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // Сборник «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». — М.: Новая Правовая культура, 2003
Юридический словарь / Под ред. А.Ю.Никитина. – М.: Юрист. – 2006.