--PAGE_BREAK--
2. ПРАВОВОЕ обеспечение гОСУДАРСТВЕННОй службы
В Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.
В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 «О федеральной программе „Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)“[9] (далее — Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г.) предусмотрено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Разделяю мнение тех, кто утверждает, что иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет нормативно-правовая база государственной службы.[10]
Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» (далее — Федеральная программа) подчеркивает необходимость решения следующих проблем правового обеспечения государственной службы:
— наличие пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, в том числе противоречий между соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными нормативными правовыми актами;
— несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
— неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.
Как справедливо отмечает В.П. Иванов, Федеральная программа была утверждена во исполнение идей реформы государственной службы, которые были отражены в ежегодных Посланиях Президента России Федеральному Собранию, начиная с 1997 г., в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, которая была утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. (далее — Концепция) и Плане первоочередных мероприятий по ее реализации.[11] Концепцию следует одновременно рассматривать как модель правового регулирования государственной службы, в которой определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.[12]
В Федеральной программе в качестве одного из основных направлений для реализации конкретных мероприятий предусмотрено совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. Вопросы совершенствования правовой базы государственной службы были актуальны и ранее.[13] Они и сейчас волнуют разных представителей гражданского общества (и политиков, и законодателей, и тех, кто непосредственно применяют соответствующие правовые нормы, и ученых, и т.д.).[14] Автор также ранее исследовал некоторые проблемы правового обеспечения государственной службы, в том числе государственной службы субъектов Российской Федерации[15]. Однако многие проблемы продолжают оставаться актуальными и в настоящее время. Возникли новые проблемы, которые требуют дальнейшего осмысления. Некоторые из них рассматриваются в настоящей публикации.
Сложность современного этапа исследования правовой основы государственной службы обусловлена ее начальным этапом реформирования. Перечень мероприятий, в том числе направленных на совершенствование нормативно-правовой базы, на разработку и принятие новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов на 2003-2005 годы, предусмотрен в Приложении к Федеральной программе, и сделаны только первые шаги по их осуществлению.
К числу ведущих положений Концепции относят идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации. В Федеральной программе предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.
В настоящее время реализованы некоторые мероприятия, предусмотренные Федеральной программой. Так, приняты соответствующие нормативные правовые акты, связанные с реформированием государственной гражданской службы субъектов РФ; федеральные законы: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — ФЗ от 27.05.2003 г.),[16] которым, в том числе, отменены подп. 1 п. 1. ст. 1; пп. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее — ФЗ от 31.07.1995 г);[17] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; идет работа над проектами федеральных законов о видах государственной службы, в частности, о государственной гражданской службе, о муниципальной службе.
ФЗ от 27.05.2003 г. в качестве основного принципа построения и функционирования системы государственной службы закрепляет принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 3); предусматривает, что «государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации» (п. 2 ст. 2); "… правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации" (п. 4 ст. 2). В ФЗ от 31.07.1995 г. также было предусмотрено, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 2).[18]
Учитывая вышесказанное, вызывает недоумение следующее положение Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г.: «Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных средств: принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой; разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации» (п. 7).
Представляется, что вряд ли вообще можно говорить о возможности реформирования государственной службы Российской Федерации без активного участия субъектов РФ в мероприятиях, связанных:
— совершенствованием существующих нормативных правовых актов о государственной службе;
— принятием и реализацией новых соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов;
— приведением нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами;
— принятием новых нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам, отнесенным к предмету ведения субъектов РФ.
Несмотря на рекомендательную норму Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г., субъекты РФ в Уральском федеральном округе приняли соответствующие программы реформирования государственной службы субъектов РФ. Однако по-разному подошли к утверждению соответствующего перечня мероприятий. Так, в Курганской области данный перечень утвержден Распоряжением Администрации (Правительства) Курганской области, в Тюменской области — Постановлением Губернатора Тюменской области, в Свердловской области — Указом Губернатора Свердловской области, в Челябинской области — Постановлением Правительства Челябинской области. В Ханты-Мансийском автономном округе в целях формирования единой кадровой политики в органах исполнительной власти округа и развития его кадрового потенциала, реализации Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. были приняты Постановление Губернатора ХМАО «Об утверждении Концепции кадровой политики в системе исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа», Распоряжение Губернатора ХМАО «Об утверждении плана мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского автономного округа (2004-2005)».
При анализе вышеназванных документов можно отметить следующее. К сожалению, во многих программах субъектов РФ дублируются положения Федеральной программы относительно мероприятий, которые не могут быть отнесены к ведению субъектов РФ. Так, в программах Ямало-Ненецкого автономного округа, Свердловской области и др. ставятся задачи: «законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих»; «определение мер ответственности». В программе Курганской области в качестве главного направления совершенствования государственной службы Курганской области предусмотрено создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной гражданской службы Курганской области. Однако, согласно Конституции РФ (ст. 71 п. «в», ч. 3 ст. 55), — это предмет ведения РФ. Далее, ФЗ от 27.05.2003 г. предусматривает: «Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы» (выделено авт.) (п. 4 ст. 10).
Субъекты РФ слабо используют свое конституционное право законодательной инициативы при принятии соответствующих федеральных законов, иных нормативных правовых актов.
Так, в Постановлении Правительства Челябинской области предусмотрена только необходимость «обратиться к Полномочному представителю Президента РФ в Уральском федеральном округе П.М. Латышеву за содействием в принятии в ближайшее время федеральных законов, регулирующих государственную службу Российской Федерации». Только в Плане мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского АО-Югры на 2004-2005 гг. в разделе «Совершенствование нормативно-правовой базы государственной службы» прямо предусмотрена «подготовка предложений, поправок в проекты федеральных законов, регулирующих вопросы государственной службы». На государственных служащих субъектов РФ, муниципальных служащих распространяются и федеральные законы, поэтому именно в их эффективности должны быть заинтересованы субъекты РФ.
Государственная Дума РФ направляет все проекты федеральных законов в субъекты РФ, и они ведут соответствующую работу. Речь идет о необходимости повышения ее эффективности, прежде всего за счет сотрудничества с вузами, в том числе Уральского региона, которые накопили немалый опыт, в том числе и международного сотрудничества, по соответствующим проблемам. Заслуживает одобрения опыт проведения научно-практических конференций, семинаров не только в рамках субъекта РФ,[19] но и региональных, межрегиональных,[20] международных,[21] научно-практических в УрФО; опыт сотрудничества с Государственной Думой Российской Федерации.[22]
Не случайно в Федеральной программе (гл. 5 «Реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий») в качестве исполнителей мероприятий названы не только соответствующие органы государственной власти, но и научно-исследовательские, образовательные организации.
Представляется, что назрела необходимость координации научных исследований по соответствующим проблемам в Уральском федеральном округе.
К сожалению, в соответствующих нормативных правовых актах реформирования государственной гражданской службы субъекта РФ в качестве исполнителей указаны в основном только соответствующие органы государственной власти субъекта РФ. С этим вряд ли можно согласиться. По таким направлениям реформирования государственной службы субъектов РФ, как совершенствование нормативных правовых актов о государственной и муниципальной службе, включая «проведение экспертизы существующей законодательной и иной нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими уровнями», «совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих», без научных кадров, кадров профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений, учреждений дополнительного профессионального образования просто не обойтись.
Заслуживает одобрения подход представителей ХМАО-Югры к решению вышеназванных проблем. В качестве соответствующих исполнителей в плане мероприятий названы Сургутский государственный университет, Югорский государственный университет, Уральская академия государственной службы.
Как отмечалось ранее, одним из направлений совершенствования правовой базы государственной службы является приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами.[23] А это, в свою очередь, связано прежде всего с решением проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих, в частности, государственных служащих субъектов Российской Федерации. Я согласна с мнением, что «это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы».[24]
В ФЗ от 31 июля 1995 г. ранее было предусмотрено, что «Государственная служба включает в себя:
1. федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2. государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении» (выделено авт.) (п. 3. ст. 2).
Данное положение дало основание некоторым субъектам РФ полагать, что правовое регулирование государственной службы — предмет исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), по которому они осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).[25] Как уже отмечалось ранее, данное положение ФЗ от 31 июля 1995 г. отменено ФЗ от 25 мая 2003 г. Более того, согласно ФЗ от 25 мая 2003 г., предусмотрено, что: "…правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации" (п.4 ст. 2), «правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского[26] служащего субъекта РФ… устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы» (выделено авт.) (п.4. ст. 10).
Однако это учли не все субъекты РФ. Так, в программе Ямало-Ненецкого автономного округа (раздел 1 «Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами») предусмотрено, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа государственная служба Ямало-Ненецкого автономного округа является предметом ведения и полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа». А это, безусловно, связано и с направлением совершенствования правовой базы, с перечнем и реализацией конкретных мероприятий.
Безусловно, в вышеназванных нормах ФЗ от 31 мая 2003 г. сделана попытка решить на законодательном уровне рассматриваемую проблему. Исходя из анализа данных норм, в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование правового положения государственного служащего субъектов Российской Федерации. Последнее положение важно с точки зрения реализации конституционных норм применительно к государственному служащему — гражданину РФ, согласно которым регулирование и защита прав гражданина, а также их ограничение — предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), по которому принимаются федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Однако, поскольку этот вопрос связан с определением соответствующих полномочий в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, представляется, что это положение, предусмотренное в ст. 10«Государственные служащие» (п. 4) ФЗ от 31 мая 2003 г., должно содержаться в ст. 2 «Система государственной службы» (п. 4).
Далее, к полномочиям Российской Федерации в данном предмете совместного ведения следует отнести и правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, как соответствующую профессиональную деятельность: ее понятие, принципы и т.д. Далее ФЗ от 3 мая 2003 г. об этом говорит, например, в статье 3, 5 и т.д., однако в п. 4 ст. 4 данного закона это не предусмотрено.
Представляется, что на практике, в ходе законотворческой деятельности субъектов РФ возникнут вопросы, связанные с определением содержания понятия «организация государственной службы субъекта Российской Федерации» — предмет ведения субъекта Российской Федерации, по которому, согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, он будет осуществлять собственное правовое регулирование. По Концепции (раздел VI «Основы организации государственной службы»), «организация государственной службы включает в себя систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, должностные (служебные) регламенты».
К сожалению, законодатель не дает соответствующего определения в указанном ранее законе, только в конкретных статьях устанавливая соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации. Так, «реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (выделено авт.) (п. 3 ст. 9). Но отнесение той или иной должности к государственной гражданской должности тесно связано с правовым статусом данного работника, а это уже предмет ведения Российской Федерации. И данная норма может повлечь проблему дискриминации государственных служащих разных субъектов Российской Федерации. Таким образом, представляется, что требуется совершенствование правовых норм, в том числе и ФЗ от 27 мая 2003 г.
3. Государственная служба в России и в мире: тенденции последних десятилетий
Не будем отвергать необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.
Позволю себе начать с цитаты из не очень любимого мной автора, который, тем не менее, точно сформулировал мысль, имеющую прямое отношение к нашей теме. А именно: «С плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы». Это написал в своих мемуарах Отто фон Бисмарк. Тут, правда, к нему возникает некоторый вопрос: как быть с плохими нацистскими законами, которые хорошие, педантичные немецкие чиновники выполняли до конца? Но это вопрос, выходящий за пределы нашей темы, а сама по себе мысль, по-моему, очень точная. И особенно она точна и актуальна применительно к периодам, подобным нашему российскому, а именно — периодам перемен.
Мне кажется, что госслужба просто не имеет никакого права отставать от потребностей общественной жизни, тем более вот в такие периоды. И поэтому ее реформа имела и имеет по-прежнему первостепенное значение. И то обстоятельство, что реформа госслужбы не попала в число реформ так называемого первого поколения, является одной из существенных причин наших бед, неудач и сложностей. За последние пятнадцать лет худо-бедно экономическая система изменилась радикально. Политическая система, в общем, тоже достаточно серьезно изменилась. Все в этой жизни изменялось, но государственный аппарат изменился в минимальной степени.
К тому же дело не в том, что новое общественно-политическое устройство унаследовало плохой аппарат, — он был совсем не так плох. Он был, естественно, разным, но он был подготовлен и отобран и привык работать в ориентации на совершенно иного рода целевые задачи, безнадежно пытаясь максимально управлять всем возможным и невозможным.
Что касается преемственности аппарата, то сейчас она, конечно, понижается, но понижается по чисто медицинским, биологическим причинам, а не по каким-то другим. Во всяком случае, если говорить о статистике аппарата, то у нас есть огромная «яма» в интервале между шестью и пятнадцатью годами стажа. То есть, по статистике, у нас есть либо молодые чиновники, либо чиновники с очень большим стажем и не готовые к переменам.
Еще у нас существует такой довольно распространенный и традиционный, идущий еще из средневековья вид национальной охоты: стрельба по бюрократам. Она началась еще до Петра, она продолжалась все царское время, она продолжалась в советское время, она продолжается и сейчас. Формулируется она очень просто: это царь — он добрый, хороший, а вот бояре с дьяками — они плохие и злые. И отсюда все наши беды. При этом это отнюдь не бескорыстная идеология, она как бы сбрасывает значительную часть политической ответственности на кого-то другого.
Я не отвергаю необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.
Надо сказать, что проблема государственной службы и необходимости ее изменений — это не только российская проблема. Сейчас во всем мире происходят определенные, достаточно серьезные изменения в этом направлении, и госслужба переживает не лучшие времена. И последние 20-30 лет происходит существенный пересмотр классической модели бюрократии, которая идет от небезызвестного Макса Вебера. Конечно, основные вещи, в общем-то, остаются, но очень многое модернизируется. Более того, даже идут разговоры о том, что произошла или происходит административная революция, или постбюрократическая революция. За этим стоит очень много риторических преувеличений, но, тем не менее, реальные изменения происходят.
Причины, с моей точки зрения, две. Это, во-первых, объективно новые требования, которые предъявляет жизнь и которым бюрократия, как она сложилась в 20-30-е годы прошлого века, уже не отвечает. И вторая причина — это необходимость восстановить доверие к государству, которое падает не только в России, а и в большинстве стран очень серьезно. Например, такая милая страна, как Франция — этатистская, традиционная, а уровень доверия к государству, по ряду социологических опросов, падает до 10%. К тому же этому падению сопутствует череда коррупционных скандалов.
Но так или иначе, изменения достаточно серьезные. Происходит поиск новых моделей. Он не всегда и не во всем удачен, но, тем не менее, очень активная работа в этом направлении ведется.
К чему сводятся вот эти самые новые направления перемен?
Например, в кадровом отношении можно отметить возможность расширения кадровой ротации между госслужбой и другими сферами жизни, в частности бизнесом, т.е. возможность взаимообмена кадрами.
Отсюда вытекает другой момент, а именно, ограничение роли традиционной лестницы чинов, нашей пресловутой табели о рангах. В свое время она была очень прогрессивной вещью, возможно, но то, что позитивный потенциал табели о рангах был исчерпан где-то в начале XIX века, проявлялось хотя бы в том, что каждый новый царь, который приходил в России, создавал комиссию по ликвидации табели о рангах, по реформе госслужбы. Каждый, начиная с Николая I и заканчивая Николаем II. И первое, что сделала демократическая Россия, — это ее восстановила!
Далее. Частичный пересмотр концепции аполитичной демократии, поиск нового соотношения политических и профессиональных начал в администрации. Естественно, сокращение и удешевление администрации, поскольку изменилось отношение к государству, и вопрос о том, достаточно ли мы получаем в обмен на те налоги, которые платим, стал из риторического одним из самых актуальных во время любой избирательной кампании на Западе. Далее, так называемый новый менеджеризм. Это развитие сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов. И, может быть, самое главное, как мне представляется, — это настойчивое и, естественно, встречающее сопротивление стремление сделать госслужбу более прозрачной, более открытой и более отзывчивой нуждам граждан, т.е. повернуть ее от государства к нуждам граждан. Это главная тенденция современности — тенденция развития институтов общественного контроля.
Началось все это, как ни странно, с дальнего уголка британской империи, бывшего и нынешнего содружества с Новой Зеландией, и все это быстро перешло в Англию и в Штаты. В разных формах все это существует, в разной степени удачности. Много риторики вокруг этого, несомненно, даже словесной демагогии, но тенденция несомненна. Там же, где с этим задержались, например, во Франции, последовала, как я уже говорил, во второй половине 90-х годов череда коррупционных скандалов, и в 2000 г. они ввели закон об открытости госслужбы, а в 2002-м внесли туда дополнительные исправления и уточнения.
Открытость проявляется во многих вещах. Например, в Швеции она проявляется в том, что, если чиновник вовремя не отвечает на ваш запрос, а они там классифицированы примерно по трем-четырем видам, в соответствии с количеством дней, следующих за днем X, с него просто вычитают деньги.
На секунду отвлечемся от политики, от чиновничества и перейдем к более высокому уровню политики. Российская Государственная Дума — почти что единственное учреждение в мире, где нет галереи для зрителей. Т.е. простой налогоплательщик не может придти туда и посмотреть на своего депутата. То же самое есть еще и в Андорре, поскольку они там все вместе сидят, 25 человек, и почти то же — в Венгрии. Но там это сделано не так грубо как у нас. Т.е. там есть галерея для публики, и туда может придти человек, но по приглашению своего депутата.
Возвращаясь к аппарату, приведу примере: в Англии Сити Кансел, то есть городской совет, — в любое время, пожалуйста, открыта дверь, любой человек может придти. Висит расписание заседаний разных комиссий и комитетов, и вы туда идете, сидите и слушаете. Это не значит, что вы можете там выступать. Любая комиссия может там заседать, которая, к примеру, занимается решением дорожных проблем, инфраструктуры, канализации, в общем, чего угодно. А в Англии городские советы решают очень много, т.к. Англия почти на четверть страна социалистическая, по крайней мере, даже по нашим стандартам. И любой человек может придти и слушать.
Я отнюдь не призываю к отмене мер безопасности, так как понимаю, что сейчас время в связи с терроризмом достаточно не простое, но зачастую под прикрытием мер безопасности, происходит отчуждение власти от народа.
Далее. За последние 15 лет я насчитал целых 5 этапов попыток реформирования госслужбы. Я не буду вам их перечислять, но хотел бы сказать, что ключевым этапом был, с моей точки зрения, период 1997-1998 гг., когда была сформулирована по существу концепция госслужбы. Я не буду перечислять все, что там было, назову только идеи, которые были озвучены в рамках той концепции.
Первая идея — ключевая идея впервые в России создать публичную государственную службу взамен различных моделей, скажем так, «государевой». Т.е. госслужба должна быть ориентирована не только и не столько наверх, а должна быть ориентирована к гражданам, на выполнение нужд граждан. Ведь не случайно то, что у нас это называется государственная служба, всюду называется public administration и т.д. Слова имеют определенный смысл, и публичное и государственное — это разные вещи.
Далее, идея повышения социальной эффективности госслужбы, повышения общественного престижа, потому что престиж государственной службы у нас сейчас ниже уровня моря. Есть еще такая прагматическая вещь, как необходимость сделать госаппарат более привлекательным местом для работы молодых людей. Серьезным образом, это проблема денег, но не только. Существует много высокооплачиваемых мест, которые, тем не менее, не являются высокопрестижными. Ну и, конечно же, намечалось сделать ее более экономичной.
Все это воплотилось, как ни странно, в 10 принципах — но не потому, что кто-то думал о 10-ти заповедях, просто так сложилось случайно. Эти принципы реформирования госслужбы были сформулированы и опубликованы, но в реальности никаких реформ не произошло. К сожалению, для этого был и есть целый ряд причин политического характера и других, более мелкого характера, поэтому реформирование происходит медленно, непоследовательно и, по-моему, в ряде случаев с компромиссами. Конечно, любая программа проводится с компромиссами, но тут компромиссы иногда запредельные.
Например, закон о системе государственной службы, который был принят в 2003 г., — он был достаточно содержателен, но в последний момент в президентской администрации, причем чиновником среднего уровня, был сокращен в шесть с половиной раз. И хотя закон о системе государственной службы более или менее нормальный и дает возможность развития, но, тем не менее, там, на мой взгляд, есть много возможностей для торможения, блокирования реальной реформы.
Хотел бы остановиться еще на одном. На Западе сейчас очень модная вещь — этические кодексы поведения. И к этому там очень серьезно всюду относятся. У нас к этому отношение насколько иное по понятным историческим причинам. Я считаю, что это одно из основных направлений работы органов управления госслужбы.
Идея кодексов такая. Во-первых, они не должны спускаться сверху, в форме закона. С моей точки зрения, сверху максимум, что может спускаться, это общая часть, в которую включены принципы и, может быть, отчасти то, что называется «рыба», а кодекс должен приниматься на обсуждении того коллектива, который должен будет по нему работать. Тогда это имеет, вообще говоря, какой-то смысл. И второе: должна быть инфраструктура, которая следит за их соблюдением.
И закончу я цитатой из одного странного автора. Раньше было необходимо ссылаться на Маркса и Энгельса, а сейчас ссылаются на святых отцов — к месту и не к месту. Я думаю, что я к месту сошлюсь на Блаженного Августина, который сформулировал еще в IV веке мысль, что без благоустроенного правосудия, юстиции (можно по-разному перевести) что есть государство, как не просто большая шайка разбойников? Мне кажется, что это не лишено актуальности применительно к нам.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечисление проблем государственной службы России свидетельствует о том, что в этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения.
Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственной управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.
Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:
· необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;
· обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;
· осуществление правовой реформы;
· проведение экономической и хозяйственной реформы;
· укрепление органов федеральной государственной власти;
· укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
· создание государственного и муниципального аппарата в субъектах РФ;
· необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;
· проведение в проведении организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти;
· кардинальное изменение действующего и создание нового законодательства о государственной службе.
Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определённую роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.
СПИСОК литературы
1. Конституция Российской Федерации
2. Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ 1995 г. № 31 ст.2990
3. Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г., в редакции от 15 июня 1996 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991 г., № 16 ст.503
4. Закон РСФСР «О прокуратуре» от 17 января 1992 г., в редакции от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ 1995 г., № 47 ст. 4472
5. Закон РФ «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. // РГ 1993 г., 9 февраля
6. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении положения о федеральной государственной службе»
7. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. №33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» // СЗ РФ 1995 г., № 3 ст. 174
8. Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г., № 353 «Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» // СЗ РФ 1996 г., № 11 ст.1036
9. Указ Президента РФ от 22 апреля 1996 г., № 578 «Об утверждении Положения о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим» // СЗ РФ 1996 г., № 17 ст.1936
10. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г., № 604 «Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности Федеральной государственной службы» //СЗ РФ 1996 г., № 18 ст. 2115
11. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г., № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // СЗ РФ 1996 г., № 24 ст.2868
12. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации / М., 1996 г.
13. Бахрах Д.Н. Административное право / М., 1993 г.
14. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации / Екатеринбург: Издательство Государственной юридической академии, 1995 г.
15. Лазарев Б.М. Государственная служба / М., 1993 г.
16. Манохин В.Н. Советская государственная служба / М, 1966 г.
17. Манохин В.Н., Адушкин В.С., Багишаев З.А. Российское административное право / М., 1996 г.
18. Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ / Воронеж 1996 г.
25 сентября 1997 года
--PAGE_BREAK--