содержание
Введение. 3
1. Внутренние и внешние угрозы военной безопасности какфактор, определяющий особенности правового регулирования охраны Государственнойграницы… 7
1.1. Внешние угрозы военной безопасности России. 7
1.2. Внутренние угрозы военной безопасности России. 13
2. Общая характеристика правового регулированиягосударственного управления в области охраны Государственной границей РФ… 17
2.1. Административно-правовой режим охраны государственнойграницы 17
2.2. Общая характеристика системы органов в сфере охраныГосударственной границы РФ… 20
3. Основные проблемы обеспечения охраны Государственнойграницы РФ 24
Заключение. 27
Список использованных источников. 30
Введение
Сегодняодной из актуальных проблем для Российской Федерации является проблемастабильности государственной жизни. Взяв курс на реформирование государства,создав определенную нормативно-правовую основу для этого, Россия более чемкогда-либо нуждается в создании стабильной обстановки, в которой только ивозможно достижение положительного результата реформ.
Стабильностьгосударственной жизни не следует понимать как нечто статичное. Напротив, онадостигается лишь в том случае, если государство представляет собой довольногибкую систему, восприимчивую к изменениям. Ее некорректно трактовать и какчто-то абстрактное, поскольку от природы государства, установившегосяполитического режима зависят и способы поддержания социально-политическойстабильности. Один из способов связан с жестким централизованным управлением,с однозначной зависимостью управляющего воздействия и ответной реакцией нанего[1].Данный способ означает авторитаризм власти, тотальное регулированиегосударством общественных отношений. Второй способ—способ гибкого вариативногоуправления, направленного на поддержание динамического равновесия в обществе.
Историческийопыт показывает, что на разных этапах общественного развития применимы и болееили менее эффективны оба этих способа, что возможны некоторые промежуточные,переходные формы с частичным сочетанием их элементов. «Если попытатьсяопределить господствующую тенденцию, главное направление общественногоразвития, опыт ряда развитых государств, то, видимо, следует признать, чтоболее эффективным является то, которое обеспечивает динамическое равновесиесоциальной системы гибкими методами воздействия с использованием демократическихпротивовесов, с разделением властей и применением правовых механизмов, собеспечением максимума свобод и инициативы граждан»[2].
СовременнаяРоссия в государственной жизни провозгласила необходимость формирования именнотакого типа стабильности. Стабильность государственной жизни достигается,прежде всего, надлежащим функционированием всех элементов системы обеспечениянациональной безопасности. Особое место в этом принадлежит пограничным войсками обеспечению защиты государственной границы.
Именнопограничные войска сталкиваются первыми с любыми внешними угрозами и во многомот них зависит то, насколько в дальнейшем будут успешны усилия государства пообеспечению его безопасности. Ту роль, которая сыграла героическая оборонаБрестской крепости во время Великой Отечественной войны в том, что фашисты несмогли достичь своих целей трудно переоценить. Встреча с пограничниками – этово многом для любого агрессора – проверка состояния всех вооруженных сил.Подвиг защитников Брестской крепости в Войну не только надолго задержалогромное количество войск на границе, но и оказал сильнейшее деморализующеевоздействие на фашистов, которые рассчитывали за несколько месяцев дойти доУрала. Таким образом, состояние пограничных войск может быть деморализующим какдля врага, так и для своих войск. Поэтому государственное регулирование охраныграницы имеет чрезвычайно большое значение.
Нужноотметить, что в последние годы, после окончания «холодной войны», создаласьиллюзия дружественности Запада, в результате Армии в целом и пограничным войскав частности перестало уделяться должное внимание. Однако, довольно быстропришло осознание того, что это не так. Расширение НАТО, расширение Европейскогосоюза и приближение их к границам России, а также многие другие процессысвидетельствуют о том, что западные государства лишь изменили тактику, но целиих остались прежними. В этой ситуации роль пограничных войск и вообще охраныгосударственной границы и не только военная чрезвычайно высока.
При этомсталкиваясь первыми с внешними угрозами, защитники границы (и не толькопограничные войска) сталкиваются с серьезными внутренними угрозами. Но если отвнешних угроз они должны защищать, то внутренние оказывают на нихнепосредственное влияние (например, состояние экономики) и во многом от этогозависит их способность к отражению внешних угроз.
О том, чтосостояние защитников границы сейчас чрезвычайно неудовлетворительноесвидетельствует увеличение в десятки раз в последние годы числа лиц, незаконнопересекающих Государственную границу РФ[3]. Сказанное свидетельствуето необходимости и актуальности анализа состояния правового обеспечения охраныГосударственной границы РФ.
Как неудивительно, несмотря на чрезвычайно высокую актуальность, данная проблематикапрактически не исследуется в литературе. Существует немало работ посвященныхкак обеспечению безопасности в целом[4], так и обеспечению военнойбезопасности[5], в том числе роли в этомВооруженных сил[6]. Проблемам правовогообеспечения охраны Государственной границы должного внимания явно не уделяется.Существуют некоторые работы, посвященным отдельным аспектам данной проблемы[7],однако этого явно недостаточно.
1. Внутренние и внешние угрозы военной безопасностикак фактор, определяющий особенности правового регулирования охраныГосударственной границы1.1. Внешние угрозы военной безопасности России
С распадомСССР нынешняя Российская Федерация утратила статус великой державы, существенноснизились ее возможности влиять на качественное состояние международныхотношений, обеспечивающие стране стабильное положение в мире[8].Одновременно с этим, по-прежнему обладая большой территорией, значительнымиматериальными и людскими ресурсами, запасами стратегического сырья, мощнымгеополитическим интеграционным «полем», Россия составила ядро СодружестваНезависимых Государств (СНГ). Все это прямо и косвенно отразилось на состояниивоенной организации государства.
Изменившаясямеждународная ситуация после распада СССР привела к иной расстановке мировыхсил, что обусловило их изменение в пользу стран Североатлантического альянса.Нельзя также не учитывать, что была фактически разрушена вся прежняяоборонительная структура СССР. РФ выпала из создаваемой десятилетиями системыколлективной обороны восточноевропейских стран и в военном отношенииоказалась, по сути дела, изолированной. Разного рода оборонные соглашения,заключенные в последнее десятилетие XX в. между государствами-членами СНГ, в целомнеэффективны, что неоднократно отмечалось на совещаниях глав государств-членовСодружества.
В оценкеместа любого государства в мире принципиальное значение имеет определение, ктоего противники и союзники, а равно объективная квалификация потенциальныхвнешних угроз. В бытность СССР этот вопрос решался сравнительно просто:союзниками считались страны социалистической ориентации, а противниками – государствасистемы империализма во главе с США. Выделялась также особая группа стран, запривлечение которых на свою сторону велась непрерывная борьба — это так называемыеразвивающиеся и нейтральные государства. В настоящее время такого четкогокритерия уже нет. Анализ положений Военной доктрины РФ и Концепциинациональной безопасности РФ[9] оставляет рассматриваемыйвопрос открытым, хотя и позволяет выделить четыре основополагающих принципа егорешения.
Во-первых,РФ ни к одному государству, ни к одному народу не намерена относиться как ксвоему врагу. Во-вторых, Россия не будет считать потенциальным противником ниодну страну с иным политическим строем, ни одного своего соседа, в том числеобразовавшегося после развала СССР; она не применит силу против любогогосударства, кроме как для целей индивидуальной или коллективной самообороны,если случится вооруженное нападение на РФ, ее граждан, территорию, ВС РФ или наее союзников. В-третьих, РФ в качестве своих потенциальных союзников будетрассматривать только демократические государства, не преследующие агрессивныхцелей. И, наконец, в-четвертых, Россия намерена добиваться установлениядружественных союзнических отношений между всеми странами ближнего и дальнегозарубежья.
Внешниеугрозы принято разделять на глобальные (угроза ядерной войны, нарушениевоенно-стратегического равновесия в мире), региональные (территориальныеугрозы, экономические противоречия между государствами; религиозные столкновения,национальная нетерпимость) и частные (терроризм и другие формы политическогоэкстремизма, пограничные конфликты, несанкционированное применение оружия, нарушениегосударственных границ). Их анализ позволяет выявить потенциальные районывнешних военных конфликтов с участием ВС РФ.
Решающеезначение при анализе внешних угроз приобретает, в частности, то обстоятельство,что за последнее десятилетие уменьшилась вероятность мировой ядерной войны.Одновременно с этим возросла опасность региональных, локальных, но особенновнутригосударственных конфликтов и войн: «Нестабильность внутреннегоположения, ослабление мощи России стимулируют все виды экспансии против нее иведут к утрате не только ее геополитического статуса, но и самостоятельногосуществования. На повестку дня сегодня поставлен вопрос об уступках частитерритории нашей страны в пользу некоторых пограничных государств. РасширениеНАТО на Восток, вступление в эту организацию 12 марта 1999 г. Польши, Венгриии Чехии и предоставление их территорий в распоряжение союзников существенноизменили всю геополитическую ситуацию на западных границах России и усилилириск возникновения конфликтной ситуации в крайне неблагоприятных для нашейстраны условиях»[10]. Существенно изменился ихарактер обстановки, потенциально грозящей конфликтами и войнами.Принципиально иным стал состав вероятных противников, сил и средствобеспечения системы безопасности.
Если СССР иСША относились друг к другу в целом как к «врагу номер один», то нынешние РФ иСША взаимно заинтересованы в стабильном развитии на основе рациональногобаланса их интересов, что, впрочем, не исключает ситуацию, когда национальныеинтересы США войдут в непримиримое противоречие с национальными интересами России.Понятно, что статусы США и РФ неидентичны, но Соединенные Штаты Америкивынуждены считаться с Россией, по-прежнему обладающей значительным ядернымпотенциалом. Россия же, лишившись былых союзников, резко ослабленная кризисомпереходного периода, не только не способна эффективно противостоять США, но ивынуждена во многих вопросах искать помощи и поддержки с их стороны.
Средивнешних угроз принято различать европейские, южноазиатские ивосточноазиатские, среди которых наибольшую в настоящее время опасностьпредставляют первые. Их характер во многом обусловлен расширением НАТО наВосток, что означает не только увеличение сферы влияния Североатлантическотосоюза, но и существенное возрастание военного потенциала западных государств иформирование качественно новой геополитической ситуации, при которой Россия, авместе с ней и Беларусь окажутся один на один с могущественной военной машиной,которой все более трудно эффективно противостоять. Следствием такой ситуацииможет явиться осложнение отношений между НАТО и РФ, а также Россией и каждымгосударством-членом Североатлантического союза в отдельности.
Потенциальноопасные очаги угроз вызревают также на территориях Польши, Венгрии, Румынии,Чехии, Словакии, Болгарии. Их отход от сотрудничества с РФ и все большаяориентация на Запад достаточно очевидны. В этих странах постепенно оформляетсянастороженное и даже враждебное отношение к нашей стране. Понятно, что указанныегосударства самостоятельно ни при каких обстоятельствах не в состоянии оказатьвоенное давление на РФ. Однако в случае лишения России ее ядерного потенциала,ее расчленения, агрессии со стороны НАТО и Польша, и другие бывшие союзникиСССР по ОВД не преминут извлечь из этого для себя политические выгоды, в томчисле и военным путем.
Характеругроз на южных границах России определяется ситуацией на Северном Кавказе(особенно в Чечне), в Закавказье, а также политикой Грузии, Турции, Ирана,положением в Афганистане и Пакистане. Некоторые территории данного регионаподпадают под суверенитет РФ, и Россия твердо высказалась в том смысле, чтостабилизация обстановки в той же Чечне является ее внутренним делом. Однакоприходится считаться с тем, что здесь возникают, переплетаются многочисленныепротиворечия политического, экономического, этнического, религиозного игеополитического характера, уходящие корнями в историческое прошлое и вомногом приобретшие взрывоопасный характер в процессе развала СССР
Наближневосточном направлении угрозы пока не приняли острых форм. Но это может случитьсяпри попытке Турции, Ирана захватить лидерство в регионе, распространить своевлияние на Азербайджан, Туркмению, другие территории, где преобладаетнаселение, исповедующее ислам. На средневосточном направлении ситуация не менеетревожная, что показала предпринятая НАТО акция с целью покарать придуманногоамериканскими спецслужбами «виртуального» Бенладена.
Угрозы наДальнем Востоке в настоящее время можно считать неопасными. Однако кажущаясявоенная нейтральность Китая очень обманчива. Экономическое подчинение ДальнегоВостока, огромное количество незаконных мигрантов в этом регионе со стороныКитая и другие подобные факторы создают чрезвычайно высокую опасностьфактического завоевания российского Дальнего Востока Китаем. Не секрет также,что Китай на своих картах рисует Сибирь и Дальней Восток частью Китая. Особенноэти проблемы актуализируется чрезвычайной пересеченностью Китая, низкойплотностью населения в Сибири и на Дальнем Востоке, территориальной близостьюэтого региона к Китаю и многим другим.
Очень точноситуацию по отношению с кажущимися союзниками России (США, Китай и др.)отражают следующие слова: «Следует учитывать, что стабильность сложившихсяотношений между государствами не означает, что эти отношения гарантируют имбезопасность. Стабильность может оказаться замороженной формойконфронтационных отношений с относительным постоянством военной опасности дляодной или всех сторон»[11].
В последниегоды особую опасность для России приобрели угрозы, исходящие от государствближнего зарубежья. Стремление ряда стран-республик бывшего СССР вступить вНАТО, территориальные претензии к России, попытки создания межгосударственныхобъединений, в которых участие нашей страны не предусматривается, создаютситуацию угрозы национальной безопасности Российской Федерации, характернойчертой которой является ее прямая и опосредованная связь с потенциальнойвоенной опасностью.
Учитываяочевидную множественность угроз, следует согласиться, что в общем такаяситуацию приводит к ситуации, когда «Россия практически будет вовлечена вомногие споры глобального, регионального и местного характера. Это создаетуникальные условия для «растаскивания» Российской Федерации по конфликтам иистощения ее, лишения способности к самостоятельному существованию»[12].
Итак,проведенный анализ показал, что жизненно важным национальным интересом Россииявляется стратегическая (международная) стабильность как в ближнем зарубежье,так и в мире в цепом. При этом потенциально нельзя найти практически ни одногоучастка Государственной границы РФ, на котором не исходила бы потенциальнаяугроза от соседа. 1.2. Внутренние угрозы военной безопасности России
Внутренниеугрозы на первый взгляд не имеют прямого отношения к охране Государственнойграницы. Однако, это не так, внутренние угрозы являются таковыми и длясубъектов такой охраны. Поэтому анализ внутренних угроз и их пониманиечрезвычайно важно для построения эффективной политики в отношениигосударственной политики по охране Государственной границы. В этом планенебезынтересно, что в списке из 48 наиболее реально и потенциально конкурентоспособныхстран мира по уровню внутренней политической стабильности наша страна в 1997г. находилась на последнем месте[13]. Думается, что за истекшеевремя Россия смогла лишь незначительно улучшить свое положение.
Средифакторов, угрожающих внутренней стабильности государственной жизни России итак или иначе оказывающих влияние на состояние субъектов, ведущих охрануГосударственной границы РФ, можно выделить следующие:
· кризисноесостояние экономики России;
· периодическивозникающие центробежные устремления субъектов РФ, ведущие к нарастанию угрозынарушения территориальной целостности и единства правового пространствастраны;
· целенаправленноесознательное вмешательство иностранных государств и международных организацийво внутреннюю жизнь Российского государства;
· социальнаядифференциация, ведущая к резкому социальному расслоению в обществе;
· криминализацияобщественной жизни;
· нарушениефункционирования системы правового регулирования общественных отношений;
· противоправнаядеятельность экстремистских, националистических, религиозных, сепаратистских итеррористических движений, организаций и структур;
· противоречивостьвнешней и внутренней политики государства (в том числе и военной политики).
Внутриполитическоесостояние современной России все еще отличается высоким уровнем нестабильности,возникшей в результате экономических, социальных, политических противоречий, втом числе национальных конфликтов и территориальных споров, характеризующихобщественные отношения в стране в 90-е гг. Принципиально значимо, что вуказанный период произошли эпохальные перемены, прямо и косвенно повлиявшие насудьбы десятков миллионов людей.
В социальнойструктуре нынешнего российского общества выделяются, по меньшей мере, тригруппы базовых противоречий, инициирующих мощные дестабилизационные процессы итечения: внутри традиционной стратификации, внутри новой (псевдорыночной) стратификациии между адекватными им типами социальности. Одновременно с этим наблюдаютсяпроцессы и явления, свидетельствующие и об усложнении, а равно и упрощенииструктуры социальных слоев, групп, дифференцированных по различным критериям.
В частности,существенное влияние на усиление политической нестабильности в Россииоказывает формирование антагонистических полюсов — очень бедных и очень богатых.Возникают во многом непреодолимые противоречия между привилегированной, сильнокоррумпированной частью госчиновничества, входящего в элиту нынешней России,и другими субъектами политических процессов, между работниками бюджетной ирыночных сфер. Крайне опасными являются маргинализация социума, егокриминализация, связанные с обнищанием населения, неприспособленностью егоосновной массы к условиям переходного периода, высоким уровнем безработицы,мощными миграционными потоками из стран ближнего зарубежья и т. п.
Средидестабилизирующих внутреннюю обстановку в РФ факторов в последнее время особоебеспокойство вызывает вооруженный экстремизм. По ряду причин он стал явлениямне только национальным, но и международным[14]. Понятие экстремизма вшироком смысле трактуется политологами, криминологами, специалистами в другихсферах научного знания как стремление тех или иных социальных (политических ит. п.) субъектов решать проблемы и достигать поставленные цели с применениемкрайне радикальных методов, включая все виды насилия, в том числе ивооруженное. Этим понятием охватываются терроризм и другие политические преступления[15].
В данномконтексте, как справедливо отмечает В.В. Чебан, приходится с сожалениемконстатировать, что «растущая преступность, распространение оружия срединаселения не встречают достаточно эффективного отпора со стороны властей.Происходит стремительная криминализация и милитаризация общественной практики.Ярко обнажается беспомощность властей и беззащитность граждан государстваРоссийского»[16].
В РФвооруженный экстремизм в конце 90-х гг. превратился в один из главных факторовдестабилизации внутренней обстановки, создавая серьезную угрозу ее территориальнойцелостности, конституционному правопорядку, ущемляя права и свободы граждан.Сегодня основными формами вооруженного экстремизма в России принято считать:«чеченский», организованно-преступный, «импортированный в страну» из-за рубежа(вакхабизм и т. п.), оппозиционный правящему режиму право-, леворадикальныйэкстремизм, проявляющийся в деятельности преимущественно незаконных партий идвижений типа РНЕ, стихийно-митинговый.
И, наконец,есть еще одна категория внутренних угроз, с которой нельзя не считаться. Онасвязана с непрекращающейся социально-политической напряженностью в стране,ухудшением экономической ситуации, с опасностью перерождения структурдемократического правового государства в тоталитарный или автократическийполитический режим.
Итак,проблема обеспечения внутренней стабильности и безопасности является одной изважнейших в социально-государственном строительстве. Внутренняя стабильность,как показывает опыт, может быть обеспечена двумя способами: либо «балансомсил», либо «балансом интересов», а также их различными сочетаниями. Наиболееоптимальный путь — «баланс интересов» (ненасильственный способ). В идеальномварианте государство должно обеспечивать внутреннюю безопасность и стабильностьисключительно мирными, ненасильственными путями, в интересах всех членовгосударственно-организованного общества.
2. Общая характеристика правового регулированиягосударственного управления в области охраны Государственной границей РФ2.1. Административно-правовой режим охраныгосударственной границы
Основнымправовым актом, определяющим основные направления положения в области охраныГосударственной границы РФ является Закон РФ «О Государственной границеРоссийской Федерации»[17]. Важное значение имееттакже Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда вРоссийскую Федерацию»[18].
Государственнаяграница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линиивертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории(суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской федерации, т.е.пространственных пределов действия государственного суверенитета РоссийскойФедерации.
Государственнойграницей Российской Федерации является граница, закрепленная действующимимеждународными договорами и законодательными актами государства.
РоссийскаяФедерация при установлении и изменении прохождения своей государственнойграницы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами нагосударственной границе, а также при регулировании правоотношений вприграничных районах (акваториях) Российской Федерации и на путях международныхсообщений, пролегающих по российской территории, руководствуется принципами:
· обеспечениябезопасности Российской Федерации и международной безопасности;
· взаимовыгодноговсестороннего сотрудничества с иностранными государствами;
· взаимногоуважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимостигосударственных границ;
· мирногоразрешения пограничных вопросов,
Охранагосударственной границы является неотъемлемой составной частью государственнойсистемы обеспечения безопасности Российской Федерации и заключается восуществлении политических, правовых, экономических, военных, оперативных,организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по:
· недопущениюпротивоправного изменения прохождения государственной границы;
· обеспечениюсоблюдения юридическими и физическими лицами режима государственной границы,пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
· защите нагосударственной границе иных жизненно важных интересов личности, общества игосударства от внешних и внутренних угроз,
РоссийскаяФедерация сотрудничает с иностранными государствами в сфере охраныгосударственной границы на основе международных договоров.
Режимгосударственной границы включает правила:
· содержаниягосударственной границы;
· пересечениягосударственной границы лицами и транспортными средствами;
· перемещениячерез государственную границу грузов, товаров и животных;
· пропускачерез государственную границу лиц, транспортных средств;
· грузов,товаров и животных; .
· ведения нагосударственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерациихозяйственной, промысловой и иной деятельности;
· разрешенияс иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанныхправил и др.
Режимгосударственной границы устанавливается Законом о Государственной границе РФ,другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
Правиламисодержания государственной границы регулируется порядок сохранения иподдержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров,оборудования и содержания пограничных. просек, проведения совместных ссопредельным государством проверок прохождения государственной границы и др.
Пограничныйрежим — режим пограничной зоны, территориальных вод Российской Федерации, атакже ее внутренних вод, имеющих выход к государственной границе. Он служитисключительно интересам создания необходимых условий для охраны государственнойграницы.
Пограничныйрежим включает правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижениялиц и транспортных средств в пограничной зоне; хозяйственной, промысловой ииной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных идругих мероприятий в пограничной зоне; учета и содержания российскихмаломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) исудов (средств) передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду втерриториальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части водпограничных рек, озер и иных водоемов; ведения промысловой, исследовательской,изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водахРоссийской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иныхводоемов.2.2. Общая характеристика системы органов в сфереохраны Государственной границы РФ
Органыгосударственной власти Российской Федерации осуществляют в сфере охраныгосударственной границы полномочия, предусмотренные Конституцией РоссийскойФедерации и Законом о Государственной границе:
· обеспечиваютпо представлениям органов и войск Федеральной пограничной службы временноеограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки, местностиили объекты вблизи государственной границы во время проведения пограничныхпоисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территориюРоссийской Федерации или воспрепятствовании незаконным массовым пересечениямгосударственной границы;
· обеспечиваютобщественный порядок при проведении на государственной границе и вприграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федеральногоили международного характера;
· обеспечиваютправопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций,введении режима чрезвычайного положения;
· участвуютв правовом воспитании населения пограничных районов Российской Федерации,профилактике совместно с органами и войсками Федеральной пограничной службыправонарушений на государственной границе и в пунктах пропуска через нее.
В СССРпограничные войска входили в состав КГБ СССР[19]. 30 декабря 1994 года былаобразована Федеральная пограничная служба РФ[20]. Однако, данная служба непросуществовала и десяти лет. Начатая в 2003 года кардинальная реформуструктуры органов государственной власти привела к тому, что эта УказомПрезидента РФ от 11 марта 2003 г. №308 с 1 июля 2003 г. Федеральная пограничнаяслужба РФ упраздняется, а ее функции, как и в СССР, были переданы Федеральнойслужбе безопасности РФ[21], а одной из основныхфункций ФСБ было определена охрана Государственной границы РФ[22].Думается, что данное изменение будет иметь положительный эффект, посколькуфункции ФСБ и ФПС во многом были аналогичными. Более того, и до этого ФСБфактически участвовала в охране границы, однако при этом ей приходилоськоординировать действия с ФПС, что значительно усложняло такую деятельность иснижало ее эффективность.
Очень важнымшагом в реформировании структуры власти является также создание УказомПрезидента РФ от 27 октября 2003 г. Государственной пограничной комиссии[23],основными задачами которой являются оценка угроз безопасности РоссийскойФедерации в пограничной сфере и разработка комплекса мер по их нейтрализации;определение национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере;координация деятельности субъектов пограничной политики Российской Федерации;решение комплекса проблем, возникающих при реализации основных направленийпограничной политики Российской Федерации и др.
Для решениясвоих основных задач Комиссия имеет право принимать решения, необходимые дляорганизации, координации и совершенствования взаимодействия субъектовпограничной политики Российской Федерации; заслушивать на своих заседанияхруководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации и привлекаемых к реализации основныхнаправлений пограничной политики Российской Федерации организаций; получать отфедеральных органов государственной власти, органов государственной властисубъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций иобщественных объединений информацию, необходимую для деятельности Комиссии;инициировать создание пограничных комиссий в федеральных округах и осуществлятьконтроль их деятельности; создавать рабочие органы для подготовки заседанийКомиссии, изучения имеющихся проблем и подготовки проектов решений; направлятьв федеральные органы государственной власти и органы государственной властисубъектов Российской Федерации рекомендации по вопросам пограничной политикиРоссийской Федерации; вносить в установленном порядке предложения по вопросам,требующим решения Президента Российской Федерации или Правительства РоссийскойФедерации; осуществлять контроль за выполнением решений Комиссии.
В составкомиссии входят Председатель Правительства, Директор ФСБ, заместитель СекретаряСовета Безопасности, Первый заместитель директора ФСБ России — руководительПограничной службы, полномочные представитель Президента в федеральных округах,председатели комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, руководителиминистерств и ведомств, имеющих полномочия, связанные с охраной границы (ГТК,МВД, Министерство иностранных дел и другие), руководители некоторыхприграничных субъектов федерации (Северная Осетия – Алания, Алтайского,Хабаровского края, Астраханской, Белгородской, Калининградской, Мурманской,Оренбургской, Челябинской области) и др.
Важныеполномочия имеют и другие государственные органы, среди которых особое место занимаетГосударственный таможенный комитет РФ[24], одной из важнейших задачкоторого является обеспечения соблюдения законодательства при перемещениетоваров через границу.
Полномочияпо охране Государственной границе возложены также на Министерства иностранныхдел, обороны, внутренних дел, Службу внешней разведки, на отдельные роды и видывойск Вооруженных сил РФ (войска противовоздушной обороны, военно-морской флот,внутренние войска), отдельными полномочиями наделены также органы властисубъектов федерации и органы местного самоуправления. Закон предусматриваетпривлечение в охране Государственной границе также населения и казачьихформирований.
3. Основные проблемы обеспечения охраныГосударственной границы РФ
Проведенныйвыше анализ внутренних и внешних угроз, а также общий анализ состоянияправового регулирования охраны Государственной границы РФ, позволяет выявитьряд проблем, препятствующих надлежащей ее охране. Особую важность здесьпредставляют выявленные выше внутренние угрозы
Одной изважнейших проблем в пограничных войсках составляет проблема преступности.Анализ показывает, что на протяжении последних лет уровень преступности в органахи войсках ФПС России снижался (в 1998 г. на 5,2%). Меньше совершено воинскихпреступлений (на 14%). в том числе уклонений от военной службы (на 32,3%),более чем в 3 раза снизилось количество скрытых от учета преступлений, а такжепогибших военнослужащих. Тем не менее преступность в пограничных войскахявление чрезвычайно опасное. Кроме того, на 2,7% возросло число общеуголовныхпреступлений. Это вызвано прежде всего тем, что почти каждое четвертое из нихсоставляют злоупотребления должностными полномочиями, превышение их ихалатность. В общей структуре преступности не снизилась доля тяжких и особотяжких преступлений. Более одной трети от числа зарегистрированныхпреступлений относится к этой категории. На фоне снижения преступности количествоучастников преступлений увеличилось на 9,9%, причем каждый седьмой из нихофицеры или прапорщики. По-прежнему высок уровень латентности. В целом уровеньпреступности остается достаточно высоким[25].
В числеосновных причин совершения преступлений их слабая социальная защищенность,особенно в вопросах сохранности их жизни и здоровья, материально-бытовогоснабжения, соблюдения жилищных и других прав. Интересно в этом плане отметить,что в 218 пограничных частях и соединениях с участием специалистов в 1999году были проведены прокурорские проверки исполнения законов о борьбе сгибелью и травматизмом, по результатам которых внесено 65 представлений, втом числе и в адрес Директора ФПС России[26]. Анализ обстоятельствтравматизма показал, что причинами его являются не только личнаянедисциплинированность военнослужащих, но и создание некоторыми должностнымилицами частей и соединений ненадлежащих условий службы, а также повышеннаянагрузка, неукомплектованность многих подразделений, особенно в «горячихточках».
Анализрезультатов проверок свидетельствует о распространенности отступлений оттребований законов при привлечении граждан к административной ответственностиза нарушение режима государственной границы. Военными прокурорамиопротестовано лишь 5 правовых актов командования, связанных с привлечением кадминистративной ответственности. Требуется принятие и иных мер по устранениюпричин бытующих нарушений. Так, законодательно не урегулирован порядок оплатыштрафов в ночное время, выходные и праздничные дни, когда отсутствуютдолжностные лица ФПС России, уполномоченные принимать решение о наложенииштрафов, а банковские учреждения не функционируют. Ввиду этого бытует порочнаяпрактика выдачи начальникам пунктов пограничного контроля незаполненныхбланков постановлений о наложении административных взысканий с подписью ипечатью вышестоящих должностных лиц.
Представляетсянеобходимым внести соответствующие дополнения в Кодекс об административных правонарушенияхи законодательно урегулировать эти вопросы, вплоть до предоставлениядолжностным лицам пунктов пропуска права самим принимать по квитанциям деньгив счет уплаты штрафа.
Неблагополучнаяситуация сложилась в обеспечении военнослужащих, лиц, уволенных в запас, ичленов их семей полагающимися нормами жилья. На 1999 г. в очереди на получениеквартир и улучшение жилищных условий в ФПС стояло свыше 12 тыс. человек,дебиторская задолженность со стороны коммерческих структур составляла более 12млн. руб.[27]
Из-захронического недофинансирования плотность кораблей, участвующих в охранегосударственной границы и исключительной экономической зоны России, из года вгод неуклонно снижается, на судоремонтных заводах практически остановленыремонтные работы на 33 кораблях, снабжение морских частей в последние годыосуществляется нерегулярно и в минимальных объемах (12 — 14% от заявляемыхсредств). По этой причине только в Арктическом регионе по сравнению спредшествующим периодом несение службы кораблями на границе снизилось в 3 раза.
Положениеусугубляется тем, что в силу отсутствия топлива к охране государственнойграницы практически не привлекается авиация. Из-за нехватки запасных частейбольшая часть самолетов и вертолетов простаивает на земле в ожидании ремонта.
Заключение
Итак,проведенный анализ показал, что в настоящее время военной безопасности Россииугрожает большое количество как внешних, так и внутренних угроз. Потенциальнонельзя найти практически ни одного участка Государственной границы РФ, накотором не исходила бы потенциальная угроза от географического соседа. Конфликтв Керченском проливе между Украиной и Россией очень показателен в этом плане.
Внутренниеугрозы не менее малочисленны и не менее опасны для состояния субъектов охраныГосударственной границы и представляют чрезвычайно большую опасность дляРоссии. В частности, здесь следует учитывать, что пограничники постоянно имеютпри себе боевое оружие, а это в свою очередь требует более тщательного отборатех лиц, которые будут участвовать в охране границы. Настораживают также полноеотсутствие патриотического воспитания, что значительно снижает устойчивостьпограничных войск в случае потенциальной угрозы.
В России внастоящее время существует довольно большое количество государственных органов,имеющих полномочия по охране Государственной границы РФ. Органа, который быотвечал только за эту деятельность, в настоящее время не существует.Существовавшая с 1994 года Федеральная пограничная служба была упразднена в2003 году и ее полномочия были переданы Федеральной службе безопасности,которая в настоящее время стала главным органом, осуществляющим охрануГосударственной границы. Думается, что такое перераспределение полномочийвполне обосновано.
Одной изважнейших проблем является хроническое недофинансирования, что приводит кнеукомплектованности частей, участвующих в охране государственной границы иисключительной экономической зоны России. При этом оно постоянно снижается изгода в год. Особенно это опасно в деле охраны Государственной границу, т.к. всилу особенностей рельефа государственной (большинство морская и горная) особоезначение имеет ее охрана с помощью кораблей ВМФ и авиации. Это приводит к тому,что в силу отсутствия топлива к охране государственной границы практически непривлекается авиация. Из-за нехватки запасных частей большая часть самолетов ивертолетов простаивает на земле в ожидании ремонта.
Тем неменее, в деле охраны Государственной границы остается немало проблем, которыетребуют скорейшего своего разрешение. При этом необходимо совершенствованиегосударственного управления по многим направлениям, без которых эти проблемы нерешить. Представляется, что основные усилия государства должны быть приложеныпо следующим направлениям;
· соразмерностьудовлетворения потребностей Вооруженных сил с экономическими возможностямистраны, открытость и прозрачность военного бюджета, чтобы исключить возможностикоррупции и воровства средств, предназначенных на военные нужды;
· отказ отвоенных амбиций и концентрация усилий на том, чтобы на основе минимальной,разумной достаточности обеспечить обороноспособность РФ, что в свою очередьпредполагает отказ от неоправданного военного присутствия в других странах ирегионах планеты, от фактически безвозмездной военной помощи «дружественнымгосударствам»; упор в миротворческой деятельности России не столько навоенные, сколько на политические методы урегулирования существующих ипотенциальных конфликтов; финансирование закупок только новейшего оружиябудущего и модернизации уже существующих вооружений. повышение эффективностиэкспорта вооружений при строжайшем государственном контроле с получением реальнойприбыли не посредниками, а предприятиями ОПК, работающими на экспорт; повышениепрестижа военной службы, достойное содержание военнослужащих, восстановлениеуважения к Армии и реабилитация лозунга защиты Отечества как священного долгавсех граждан страны.
Особыеусилия должны быть приложены в деле возрождения разрушенной системыпатриотического воспитания, без которого у России вообще будущего нет.Необходимы реальный вклад в это со стороны всех слоев российского общества, втом числе и бизнеса, введение военного налога, как это было в прошлом, насостоятельных граждан, особенно когда речь идет об уклонении от военной службы.
Список использованных источников
I. Нормативные акты Российской Федерации
1. КонституцияРФ (с изменениями от 9 сентября 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г., 25июля 2003 г.) // Российская газета. – 1993. – 25 декабря; СЗ РФ. – 1996. – №3.– Ст.125; №7. – Ст.676; 2003. – №30. – Ст.3051.
2. Федеральныйзакон от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторыезаконодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельныхзаконодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантийсотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотическихсредств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговойполиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственногоуправления» // СЗ РФ. – 2003. – №27 (Часть I). – Ст.2700
3. Федеральныйзакон от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации ивъезда в Российскую Федерацию» (с изменениями от 18 июля 1998 г., 24 июня 1999г., 10 января, 30 июня 2003 г.) // СЗ РФ. – 1996. – №34. – Ст.4029; 1998. –№30. – Ст.3606; 1999. – №26. – Ст.3175; 2003. – №2. – Ст.159; №27 (Часть I). –Ст.2700.
4. Закон РФот 1 апреля 1993 г. №4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (сизменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г.) // СЗ РФ. – 1993. – №17. –Ст.594; 1994. – №16. – Ст.1861; 1996. – №50. – Ст.5610; 1997. – №29. – Ст.3507;1998. – №31. – Ст.3805,3831; 1999. – №23. – Ст.2808; 2000. – №32. – Ст.3341;№46. – Ст.4537; 2002. (Часть I) – №1. – Ст.2; №52 (Часть I). – Ст.5134; 2003. –№27 (Часть I). – Ст.2700.
5. УказПрезидента РФ от 27 октября 2003 г. №1264 «Об утверждении Положения оГосударственной пограничной комиссии и ее состава по должностям» // СЗ РФ. –2003. – №44. – Ст.4293
6. УказПрезидента РФ от 11 марта 2003 г. №308 «О мерах по совершенствованиюгосударственного управления в области безопасности Российской Федерации» // СЗРФ. – 2003. – №12. – Ст.1101
7. Военнаядоктрина Российская Федерации // Российская газета. – 25 апреля 2000 г.
8. УказПрезидента РФ от 17 декабря 1997 г. №1300 «Об утверждении Концепциинациональной безопасности Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 января2000 г.) // СЗ РФ. – 1997. – №52. – Ст.5909; 2000. – №2. – Ст.170.
9. УказПрезидента РФ от 30 декабря 1994 г. №2245 «О Федеральной пограничной службеРоссийской Федерации» (с изменениями от 8 августа 1997 г., 19 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. – 1995. – №1. – Ст.44; 1997. – №32. – Ст.3756; 2003. – №47. – Ст.4520.
10. Указ Президента РФ от 25 октября 1994 г. №2014 «Об утверждении Положенияо Государственном таможенном комитете Российской Федерации» (с изм. и доп. от16 сентября 1999 г.) // СЗ РФ. – 1994. – №27. – Ст.2854; 1999. – №38. –Ст.4533.
II. Специальная литература
11. Вахрамеев А.В. К вопросу национальной безопасности Российской Федерации(декларации и реальность) // Социально-гуманитарные знания. – 2001. – №1. –С.3-11.
12. Величин Я.С. Расследование незаконных пересечений Государственнойграницы Российской Федерации // Правоведение. – 2003. – №1. – С.146-153.
13. Информационно-аналитический бюллетень клуба «Реалист». – М., 1997. –№29.
14. История военной стратегии России / Под ред. В.А. Золотарева. – М., 2001.
15. Комаров С.М. Риск политической нестабильности: роль и место силовыхструктур в нормализации социально-политической обстановки // Армия и общество.– 1999. – №1. – С.70-75.
16. Михайленок О.М. Вооруженные силы как фактор стабильности государственнойжизни // Социально-гуманитарные знания. – 2002. – №5. – С.28-58.
17. Носков А. Безопасность границы – по закону // Законность. – 2000. – №2.– С.8-12.
18. Рост политического экстремизма // Армия и общество. – 1999. – №3. –С.35-40.
19. Система гуманитарного и социально-экономического знания / Под ред. С.А.Хмелевской. – М., 2001.
20. Чебан В.В. Геополитическое положение и военная политика России. – М.,2001.
21. Чугунов В.М. Военная безопасность России как качественное состояниегосударства // Армия и общество. – 2000. – №1. – С.64-68.
22. Шнайдер Г.Й. Криминология. – М., 1995.