Федеральное агентство по образованию
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессиональногообразования
Северо-Кавказская академия государственной службы
Кафедраэкономической теории и предпринимательства
Курсовая работа на тему:
«Программно-целевой метод на муниципальном уровне»
Выполнил: Зделов В.Е.
студент факультета ГМУ
группы 543
Ростов-на-Дону, 2009
Содержание
Введение
1. Теоретико-методологические основыуправления развитием муниципального образования
2. Теоретические аспектыпрограммно-целевого управления развитием муниципальных образований
2.1 Сущность и особенностипрограммно-целевого управления
2.2 Управления развитием Ростовскойобласти на основе программно-целевого метода
Заключение
Список литературы
Введение
Спереходом России к рыночной экономике и развитием местного самоуправленияроссийские муниципальные образования получили возможность самостоятельноопределять управления развитием муниципального образования. Формирование социально-экономическойполитики и планирование развития муниципального образования не только право, нои обязанность органов местного самоуправления. В 1990-х — начале 2000-х годоворганы местного самоуправления выбирали самые различные формы планированияразвития: традиционные «Основные направления социально-экономическогоразвития», программы, планы, пакеты инвестиционных проектов и т.п. Выбортого или иного варианта определялся текущей ситуацией в муниципальныхобразованиях, существующим уровнем муниципального управления, предпочтениямимуниципальных руководителей, состоянием муниципального сообщества и другими факторами.
Внастоящее время общемировая тенденция перехода к устойчивому развитию требуетпостоянного совершенствования, поиска и развития новых, современных форм иметодов управления муниципальными образованиями в изменяющихся внешних ивнутренних условиях.
Развитиеместного самоуправления в рамках экономических реформ видоизменило муниципальноеуправление в России. Одно из наиболее ярких проявлений этого — активноераспространение на местах практики программно-целевого планирования развитиятерриторий, а также освоение местным самоуправлением технологий проектной культуры.Программно-целевой метод подразумевает не только организацию планирования, но икачественную экспертизу этого процесса, частью которой является определение экспертизуэтого процесса, частью которой является определение воздействия программ наразвитие муниципального образования.
Управлениеразвитием муниципального образования объективно связано с адекватнойреалистической оценкой воздействия муниципальных программ на развитие муниципальногообразования, которая имеет важное значение для принятия решений на различных уровняхуправления.
Недостаточнаятеоретическая и методическая разработанность вопросов воздействия программ на развитиемуниципального образования контексте управления развитием муниципальногообразования, актуальность и возрастающая практическая значимость предопределиливыбор темы данной работы.
Изучениетеории и практики формирования и функционирования управления территорией вусловиях рыночной экономики, в рамках которых рассматриваются и вопросыразвития муниципальных образований, в нашей стране началось совсем недавно, сначалом в 90-х годах реформ в России. Активную работу в области теориирегиональной экономики и местного самоуправления ведут Ю.П. Алексеев, С.С.Артоболевский, И.Д. Афанасьенко, С.Н. Бобылев, О.И.Боткин, В.Ю. Будавей, С.Д.Валентей, А.Г. Гранберг, Б.М. Жихаревич, М.П. Комаров, А.Л. Кузнецов, В.Н.Лексин, А.С. Маршалова, Т.Г.Морозова, В.И. Некрасов, А.С.Новоселов,Д.А.Новиков, А.К.Осипов, А.Н. Пыткин, А.И. Татаркин, О.А. Романова, В.Ф. Уколов,А.Н. Швецов, С.С. Шишов, Р.И. Шнипер и др.
Обобщениеопыта исследований рассматриваемой в курсовой работе показало, что вопросытеории, методологии и практики оценки воздействия программ на развитиемуниципального образования еще не получили исчерпывающей научной интерпретации.
Целью исследованияявляется выявление теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованиюуправления развитием муниципального образования на основе программно-целевого метода.
Поставленнаяцель потребовала решения ряда взаимосвязанных задач, а именно:
— исследоватьи обобщить теоретические и методологические основы управления развитиеммуниципального образования;
— определитьключевые направления развития муниципального образования;
— систематизироватьособенности воздействия муниципальных программ на развитие муниципальногообразования.
1. Теоретико-методологическиеосновы управления развитием муниципального образования
Формированиедемократической правовой государственности и социально ориентированной рыночнойэкономики невозможно без эффективного функционирования местного самоуправления,которое представляет собой особый институт, в наибольшей степени сочетающийволю государства и интересы, населения.
«Подместным самоуправлением, — отмечается в Европейской хартии о местномсамоуправлении, — понимается право и реальная способность органов местногосамоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлятьею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Вгосударствах с развитой рыночной экономикой местное самоуправление играетбольшую роль. В странах Европейского Союза уровень местных расходов в ВВПсоставляет в среднем 12% (от 3,5% в Румынии до 33% в Дании). В Германии расходыболее чем 9 тыс. коммун (общин, городов и районов)составляют 10% от ВВП.
В Россиив настоящее время завершается начальный этап становления местногосамоуправления. Решены организационные вопросы и сформированы органы властиболее чем в 13 тыс. муниципальных образованиях (в основном пока в городах ирайонах). Приняты базовые законодательные акты Российской Федерации и еесубъектов по проблемам местного самоуправления. В 1998 г. Россия ратифицировалаЕвропейскую хартию о местном самоуправлении.
Выделениеместного самоуправления в самостоятельную, независимую от государственной вертикалисферу осуществления властных полномочий является неотъемлемой составляющейтрансформационных процессов перехода от тоталитарных к демократическим формам управления.«В Российской Федерации, констатируется в ст. 12 Конституции РФ, — признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление впределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входятв систему органов государственной власти».
Основнойсодержательной стороной происходящих преобразований служит децентрализациявластных полномочий, передача соответствующих функций на уровень осуществления,максимально приближенный к населению страны, конкретной территории егопроживания, каждая из которых имеет лишь ей внутренне присущую (имманентную)специфику исторического развития, природно-климатические особенности, достигнутыйуровень экономического и социального развития. В этом смысле наиболеезаземленным на интересы и потребности конкретной личности уровнем осуществлениявластных полномочий является тот населенный пункт или их локализованная,органически целостная агломерация, на территории которой проживает данныйчеловек.
Однакоинтересы людей в более полном объеме могут быть учтены лишь при условии ихнепосредственного участия в выработке, принятии и реализации соответствующихрешений. Наиболее благоприятные условия для этого обеспечивает институт самоуправления.
Такимобразом, децентрализация властных полномочий выступает неотъемлемой составляющейширокомасштабного процесса демократизации всех сфер жизнедеятельности общества.В ряде стран Запада она опирается на так называемую теорию фискальногофедерализма.
Пониманиегосударственных функций и целей, отвечающих концепции децентрализации,опирается, в частности, на принцип субсидиарности и принцип увязки. Согласнопервому для государства эффективна передача полномочий по принятию решений намаксимально низкий уровень власти. Поскольку представления граждан относительноприоритетов в сфере государственной деятельности сильно зависят от местажительства, передача центру слишком большого объема задач и целей оказываетнегативное влияние на общественное благосостояние. Объясняется это тем, чторешения, принимаемые центром, вынужденно носят универсальный, абстрактныйхарактер. Напротив, решения, принимаемые на более низких уровнях, учитываютразличия в предпочтениях граждан. Соответственно, на нижних уровнях открываетсявозможность учета местных особенностей и в управленческих решениях, и прираспределении ресурсов и т.д. Не последнюю роль играет и то обстоятельство, чтона этом уровне расходы на получение информации, на управление и контроль вбольшинстве случаев ниже и количество субъектов, принимающих решения, меньше.
Принципувязки работает в том же направлении, что и принцип принятия наиболее эффективныхрешений: он предполагает максимально децентрализованную процедуру формирования целевыхустановок и их согласование увязку с соответствующим уровнем местных полномочийв отношении налогов, сборов и т.д.
В современнойэкономической литературе достаточно полно (применительно к смешанной экономике)освещаются функции государства (правительства).
Как правило,они сводятся к следующим:
1.Обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующей эффективномуфункционированию рыночной системы.
2. Защита конкуренции.
3. Перераспределение доходов и богатства.
4. Корректировка распределения ресурсов с целью измененияструктуры национального продукта.
5. Стабилизация экономики, т.е. контроль за уровнемзанятости, инфляции, порождаемой колебаниями экономической конъюнктуры, а такжестимулирование экономического роста.
Внаучной литературе есть и другие точки зрения, в соответствии которыми сфера осуществлениягосударственности и местного самоуправления в целом выполняет две основныефункции общего порядка:
во-первых,функцию обеспечения баланса интереса субъектов как производственной,хозяйственной, социальной политической деятельности (к примеру, производителейи потребителей малого и крупного бизнеса посредством антимонопольногозаконодательства; работодателей и работников посредством генеральных тарифныхсоглашений и т. д.), и публичного права, образующих сферу осуществлениягосударственности местного самоуправления через достижение консенсуса вразделении компетенции, определении политики субвенций.
во-вторых,функцию обеспечения общих условий эффективного функционирования и развития всехосновных сфер жизнедеятельности общества на всех без исключения его уровнях,т.е., в конечном счете, функцию обеспечения общих условий для экономического исоциального роста. Условия поддерживаются, прежде всего, отраслями иинститутами инфраструктурной направленности, образующими логически ифункционально взаимосвязанные сферы производственно-хозяйственной, социальной иинституционально сферы производственно-хозяйственной, социальной иинституциональной инфраструктуры.
Данныефункции равным образом присущи как всем государственным уровням (Федерация, еесубъекты, административно-территориальные образования, входящие в них), так иместному самоуправлению. При этом, если государство обеспечиваетсбалансированность интересов и общие условия функционирования всевозможныхсубъектов деятельности на макроуровне, т. е. на уровне национальнойсоциально-экономической системы, а регионы-субъекты Федерации — на мезоуровне,то местное самоуправление осуществляет те же функции применительно к своемууровню, более близкому к микроуровню.
Вместе стем представляется, что не следует сводить различия между этими уровнями кразличиям лишь количественного порядка, масштабности. В существенной степениони дополняются и усиливаются различиями качественного характера. Дело в том,что многие аспекты, как первой, так и второй функции реально осуществимы лишьна макроуровне. Региональный и муниципальный уровень по преимуществу лишькорректирует их с учетом местной специфики. К примеру, достижение балансаинтересов крупного и мелкого бизнеса, производителей и потребителей,работодателей и наемного труда, населения отдельных территорий по поводуобъемов финансового потенциала местных бюджетов и т. п. концептуально можно идолжно быть обеспечено в первую очередь на общенациональном уровне.
Что жекасается муниципального уровня, то действия его органов нацелены, прежде всегона:
обеспечениеисполнения на их территории нормативно-правовых актов общегосударственного ирегионального (субъектов Федерации) характера;
реализацию(с поправкой на местную специфику) концептуально
признанныхна общественном уровне положений по обеспечению баланса интересов (к примеру,через механизмы социального партнерства) и общих условий жизнедеятельности,формирование и развитие системы здравоохранения, общего и профессиональногообразования, науки, культуры и т.д.);
изысканиеи задействование внутренних резервов по обеспечению на данной территориибаланса интересов, с одной стороны, и общих условий жизнедеятельности — с другой.
Врыночной ситуации степень автономности реализации данных функций на местномуровне закономерно возрастает и, следовательно, предполагает наличие автономныхресурсов их обеспечения. Социальная составляющая смешанной экономики в известноймере сглаживает (через механизмы межбюджетного выравнивания финансового потенциаларегионов) такого рода автономность. Однако ее рыночная составляющая активнопротиводействует этому. Более того, на современном этапе она выступает как контртенденцияиждивенчеству, гасящему мотивацию высокоэффективной хозяйственной деятельностирегионов и муниципальных образований. Поэтому, как отмечают, к примеру,немецкие исследователи, в развитии муниципальных образований появились новыетенденции: ориентация на внутренние ресурсы, диверсификация, региональнаякооперация, принципы региональной стратегии, формирование инновационных центрови муниципальный маркетинг. Вместе с тем, по мере того, как федеральный центр вГермании сталкивается с собственными трудностями, уходит в прошлое автоматизм вбюджетном регулировании и гарантированное получение муниципальнымиобразованиями средств для инвестиций и развития.
Муниципальнымобразованиям приходится постоянно расширять и диверсифицировать источникипополнения своих бюджетов.
ВГермании стали говорить о необходимости перехода от «унитарно-кооперативногофедерализма» к конкурентному, который делает ставку на развитиеконкуренции, эксперименты, широкое участие населения в управлении.
До сихпор успехи, связанные со строительством новых предприятий на территориимуниципального образования, рассматривались как определяющий факторстимулирования развития коммунальной (местной) экономики. Сейчас задачазаключается в том, чтобы более эффективно использовать имеющийся в распоряженииобщин инструментарий: финансовые средства, налоговую и тарифную политику,политику по отношению к недвижимости, расширение инфраструктуры, регламентациюстроительства, рекламу и консультирование, политику землепользования. Особуюроль в стимулировании коммунальной экономики могут сыграть многопрофильныеучреждения, которые призваны помочь опекаемым ими малым предприятиям начатьсобственное дело, выйти на рынок и закрепиться на нем.
Необходимостьсоздания стабильно функционирующей экономики требует объединения усилий всехзвеньев власти.
Муниципальноехозяйство — составная часть народнохозяйственного комплекса. Эффективнофункционирующее народное хозяйство способно в полной мере обеспечить условия, экономическийбазис решения социально-эколого-экономических проблем территорий. В ЗападнойЕвропе, США местное самоуправление формировалось постепенно, как результатинициативы и творчества самих граждан. Шел отбор наиболее эффективных его форм всоответствии с жизненными потребностями.
Формированиеместного самоуправления в России шло другим путем: оно создавалось в короткиесроки и решениями государственных органов. Это и определило своеобразие путей имеханизмов его действия.
Организующимначалом создания местного самоуправления, определения сферы и направлений егодеятельности, как уже отмечалось, служат Конституция Российской Федерации,Гражданский Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», УказыПрезидента Российской Федерации.
Предметомведения органов местного самоуправления являются вопросы местного значения,непосредственно связанные с жизнедеятельностью местного сообщества (ст. 60, 61Закона о местном самоуправлении). Тем самым сфера деятельности местного самоуправленияявляется составной частью жизни общества. Органы местного самоуправления вносятсвой вклад в решение задач общества в целом, разделяют ответственность сгосударством за успешность обеспечения социально-экономического развитиястраны. В послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию «Одейственности государственной власти в России» местное самоуправление определяетсякак важнейший механизм обеспечения единства страны, он служит одной из надежныхгарантий целостности государства.
Государственноеуправление в России — это целенаправленная деятельность власти по практическойреализации в жизнь демократических законов общественного развития, по организациирыночных экономических отношений в целях обеспечения выявленных исформулированных ею интересов общества. Предметом государственного управленияявляются формы и методы воздействия на производственную, экологическую,социальную и духовную составляющую общего процесса жизнедеятельности населения страны.
Соответствующееместо в системе государственного управления занимают муниципальные образования- населенная территория, в пределах которой осуществляется местноесамоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборныеорганы, реализуется местная социальная, экономическая, экологическая и институциональнаяполитика.
Муниципальныеобразования выступают объектом местного самоуправления, которое завершаетсистему органов власти страны. Это последнее звено, где должны исполнятьсязаконы и решения государственной власти. Причем формы государственногоуправления должны быть адекватны конкретным целям, задачам, условиям проводимыхпреобразований на всех уровнях власти, включая местное самоуправление.
Местнаясоциальная, экономическая, экологическая и институциональная политика вытекаетиз муниципальных потребностей и интересов населения в организации егожизнедеятельности.
Виерархии общественных потребностей происходит разделение функций и полномочийсубъектов управления национальной экономикой, среди которых наряду с федеральными,межрегиональными и региональными выделяются муниципальные субъекты, призванныеудовлетворять потребности на своем уровне. То есть муниципальные потребностивыступают здесь как часть целого, во взаимосвязи и взаимообусловленности сдругими потребностями, удовлетворением которых должны заниматься местные органывласти в строгих рамках отведенного им места в иерархии национальной системыуправления экономикой. Эти взаимосвязи проявляются в реальной жизнедеятельностинаселения и муниципальных органов управления. К примеру, муниципальные органывласти в целях поддержания, защиты экономической политики государства отчисляютналоги в областной и федеральный бюджеты, которые, накапливаясь,перераспределяясь, или в целевом порядке направляются на удовлетворение потребностейнаселения, проживающего не только на территории данного муниципальногообразования, но и в любом другом месте страны.
В своюочередь, муниципальные образования получают областные и федеральные средствадля удовлетворения потребностей населения, проживающего на их территории. Иммогут также делегироваться областные и федеральные полномочия, подкрепленныересурсами для передачи некоторых функций, требующихся для удовлетворенияпотребностей на местах.
Такимобразом, в основе формирования и реализации местной социальной, экономической,экологической и институциональной политики должны лежать многообразныемуниципальные потребности и интересы, исходя из которых, муниципальные властиорганизуют их удовлетворение. Именно из потребностей и интересов вытекаютосновные задачи местных органов власти по формированию и реализации местнойэкономической политики. Они утверждают и исполняют местный бюджет, вводятместные налоги и сборы, управляют муниципальной собственностью.
2. Теоретические аспекты программно-целевогоуправления развитием муниципальных образований
2.1 Сущностьи особенности программно-целевого управления
Теоретическимосновам программно-целевого управления социально-экономическими системамипосвящено значительное число научных трудов. Однако, заметна незавершенностьконцептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии четкого представления осистеме базовых атрибутов названного феномена. Как правило, трактовкапоследнего ограничивается фиксацией в качестве его главных признаков наличияцели и программы ее достижения. В этом случае задача выявления сущности иособенностей программно-целевого управления вряд ли может быть решена,поскольку целевая функция присуща всякому управлению, также как и программа,толкуемая как совокупность взаимосвязанных мероприятий по реализации цели.
Анализпубликаций свидетельствует также о терминологическом разнобое, когдаисследователи нередко используют понятия «программно-целевое управление»,«программно-целевой метод управления», «программно-целевойпринцип управления», «программно-целевой подход», какоднопо-рядковые. На самом деле речь идет о явлениях, хотя и связанных друг сдругом, но находящихся в определенной субординации.
На нашвзгляд, необходим критический анализ имеющегося теоретического задела, в результатекоторого может быть уточнена и дополнена содержательная интерпретацияпрограммно-целевого управления. Следует заметить, что в зарубежной, преждевсего, американской литературе встречается ряд терминов для обозначенияпрограммно-целевого управления: system management, weapon system management, project management. Ф.Каст и Дж. Розенцвейг в этойсвязи отмечали, что хотя существуют определенные различия между этими терминамии их значениями, они относятся к одному общему явлению — интегрированномууправлению конкретной программой на системной основе. В.С.Рапопорт иЛ.В.Родионова рассматривают программно-целевое управление как организационнуюформу, использование которой необходимо для выполнения комплекса работ («программы»)и предполагает вполне определенный тип структуры управления (в приведеннойавторами статье -матричной). Они отмечают, что для управления программамивводятся должности соответствующих руководителей, которые в максимальнойстепени сосредоточивают на себе всю ответственность за достижение целипрограммы, координируют взаимодействие по программе как внутри организации, таки вне нее.
Важенсделанный ими акцент на то, что если вначале программно-целевое управлениерассматривалось как временное и динамичное структурное решение, то практика показалапотребность в использовании специального организационного механизма, которыйнуждается в создании постоянных подразделений аппарата управления.
Говоря оперспективах развития управленческих структур «на базе программ»авторы монографии «Теория управления системами» Р.Джонсон, Ф.Каст,Дж. Розенцвейг в свое время отмечали, что проектный или программный типорганизации, создаваемой для выполнения определенных задач, будет основнымтипом организации будущего.
Заметим,что императив, определяющий необходимость трансформации структуры управленияпри переходе к управлению программами был обоснован и осуществлен еще всоветской практике 20-х годов.
Е.В.Рудневаобоснованно указывает на то, что характерной чертой управления разработкой иреализацией плана ГОЭЛРО явилась «концентрация ресурсов и централизацияполномочий путем создания специального органа (комиссии ГОЭЛРО при ВСНХ),наделенного правами по координации других организаций, привлечению нужныхспециалистов, информации, научных материалов, обеспечению целевогофинансирования работ по подготовке проекта плана».
Важнообратить внимание на то, что использование программно-целевых структур неявляется альтернативным вариантом традиционным их видам. В литературеобоснованно отмечается, что, например, матричная структура, можетфункционировать в рамках сложившейся линейно-функциональной структуры.
Заметим,что выделение организационной структуры как неотъемлемого атрибутапрограммно-целевого управления, не является обязательным для всех авторов. Так,например, А.Д.Самохин ограничивает такое управление только постановкой целей(главных задач) и определением путей к ним.
Фрагментарностьв трактовке системы программно-целевого управления присуща и другимисследователям. Она реализуется посредством характеристики одного из еекомпонентов — методов. К ним, например, относят методы:
— оценкии выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы;
— формированияи оптимизации программ;
— определенияресурсов и распределения их между элементами программ;
— организациисистемы управления" программой и обеспечения организационноговзаимодействия;
— координациии контроля по программам.
Нетруднозаметить, что сами методы здесь не названы, определены лишь этапы исоответствующие им виды деятельности, значимые для осуществления названногоуправления.
Столь женеконкретными являются представления о методах программно-целевого управления иу других авторов. Так, Ю.Н. Казанский утверждает, что программно-целевой метод — это способ конкретной реализации целевой комплексной программы в определеннойобласти ее применения. По мнению Б.А.Райзберга и А.Г.Лобко, в широком смыслеслова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблемпосредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных нацели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. При этом имиделается акцент на то, что этот метод должен быть использован, если проблема неустраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот,обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принятьспециальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсныевозможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.
М.Ю.Кривошеевахарактеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей изадач государственного, экономического, социального, экологического икультурного, территориального развития, разработки взаимосогласованныхмероприятий по их реализации в установленные сроки.
Нетруднозаметить и другие недостатки в приведенных положениях. Так, Ю.Н. Казанскийограничивает инструментарий (методы) управления только фазой реализациипрограмм, оставляя организационно не обеспеченными другие функции управления(планирование, координация, контроль). Напротив, для М.Ю.Кривошеевой названныеметоды используются только на этапе разработки программ. Иными словами, в обоихслучаях вне поля зрения остается весь управленческий цикл.
Особойпозиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А.Райзберг,Е.П.Голубков, Л.С.Пекарский. По их мнению, это понятие следует рассматривать вшироком и узком смыслах.
Программно-целевоеуправление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъектауправления на объект управления, вырабатываемое на основе методологиисистемного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплекснаяпрограмма, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всехстадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущностьпрограммно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализациицелевых комплексных программ различного типа. При анализе «широкой»трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутовпрограммно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ейприсуща известная абстрактность, поскольку неясно кто выступает в качествесубъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.
«Узкая»версия фиксирует лишь внешний уровень проявления программно-целевого управления(разработка и реализация программ) и в силу этого не может претендовать нараскрытие его сущности.
Попыткувыявления необходимого и достаточного состава компонентов программно-целевогоуправления предпринимают исследователи, обращаясь к американской практикеформировании и функционирования системы «планирование-программирование-бюджетирование»(ППБ), апробированной в США еще в начале 60-х годов XX века.
Ю.В.Катасоноврассматривает ее, как механизм планирования, распределения ресурсов и контролядеятельности.
Важенсделанный им вывод о том, что с принятием системы ППБ оценка ожидаемой ифактической эффективности деятельности правительственных ведомств США покритерию сравнения затрат и результатов была поставлена на систематическую основу.
Такимобразом, к элементам программно-целевого управления он обоснованно добавляетконтроль, используемый во вполне определенной форме.
Рядавторов раскрывают природу программно-целевого управления посредствомидентификации подхода, реализуемого при осуществлении такого управления. Однаиз наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежитболгарским ученым Н.Стефанову, К.Симеонову, К.Костеву, С.Качаунову, по мнениюкоторых, он базируется на использовании целевого, программного, системного икомплексного подходов.
Впослесловии к их книге С.Р.Микулинский и Х.Г.Попов связывают необходимостьцелевого подхода с усилением значения целевой стадии, программного — споявлением особых проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного икомплексного — с обеспечением организационной полноты и целостности в условияхдействия факторов разного уровня и природы (экономических, социальных,организационных).
Заметим,что идею целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описываетсяв научной литературе, сформулировал известный теоретик П.Друкер в монографии «Практикауправления», вышедшей в 1954 г… На практике эта идея была реализована всистеме целевого управления («management by objectives» -MBO).
Идеясинтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется идругими учеными. Так, по мнению С.А.Репина, такое управление связано сразработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программныйподходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурныйподход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексныйподход).
На нашвзгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложеннаяавтором, не является методологически корректной, поскольку нарушенасубординация названных подходов. Полагаем, что единство элементов и функцийсистемы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональныйподходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимогои достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного иособенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др.Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежелисистемный подход. Последний призван интегрировать не только структурные «блоки»и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, вкоторой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.
На связьпрограммно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращаютвнимание С.В.Кропачев и Е.А.Наумов с системным и целевым подходами —М.Ю.Кривошеева, четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.
Рассмотренныепозиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы икомпонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличенииобщих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами),особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающихсвоеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватныхпредставлений о возможностях такого управления. Полагаем, что раскрытие природыпрограммно-целевого управления неразрывно связано с определением объективныхпредпосылок его появления. На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего,изменение условий функционирования объектов управления, превращение их воткрытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируетсяих внешней средой.
Следовательно,не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную системуподвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последнихстановится необходимым условием управления.
Принципиальноважной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результатеуправление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы наизменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования,средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений,накладываемых на потребление ресурсов.
Функцияадаптации, пишут известные американские исследователи Д.Кац и Р.Кан, так же,как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации,хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации — вовне, онисхожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства иопределенности в условиях жизни организации.
Системыуправления должны иметь два механизма, — делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж.Розенцвейг. — Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональностьмежду подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другоймеханизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакциюсистемы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутреннихсвойств внешним требованиям.
Закономернымстановится переход от традиционного типа планирования деятельностиорганизационной системы к стратегическому.
И.Ансоффобоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации нена существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться.
2.2Управления развитием Ростовской области на основе программно-целевого метода
Решениемколлегии Администрации Ростовской области было принято решение одобритьпрограммно-целевой подход в реализации основных направлений государственнойполитики Администрации Ростовской области в сфере развития малогопредпринимательства и утвердить перечень мероприятий по разработке проектапрограммы развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008годы.
В целяхустранения указанных проблем при осуществлении предпринимательской деятельностив Ростовской области, а также наполнения регионального рынка товарами иуслугами малых предприятий области, увеличения вклада малого бизнеса вформирование валового регионального продукта, формирования благоприятногоправового и инвестиционного климата для развития предпринимательской инициативыи инвестиционной активности малых предприятий применяется программно-целевойподход в реализации основных направлений государственной политики в этой сфере.
Вбольшинстве территорий на реализацию муниципальных программ средства местныхбюджетов не выделяются, при этом отдельными администрациями не используютсявозможности, предоставляемые областным бюджетом, тем самым данных возможностейлишаются предприниматели этих муниципальных образований.
Необходимоотдельно отметить города Волгодонск и Азов, где работа по развитию малогопредпринимательство игнорируется местными администрациями.
В городеВолгодонске, где малое предпринимательство развивается динамично, участвует вформировании консолидированного бюджета области и обеспечении занятостинаселения, перспективы развития и поддержки администрацией города этого сектораэкономики не определены, муниципальная программа поддержки малогопредпринимательства на 2004г. не принята, объекты инфраструктуры, иобщественные объединения предпринимателей в городе не функционируют.
В г.Азове складываются неблагоприятные условия для осуществленияпредпринимательской деятельности, наблюдается рост уровня административныхбарьеров на пути развития предпринимательства, что подтверждается результатамипроведенного социологического опроса предпринимателей и неоднократнымиобращениями предпринимателей в Администрацию области на фоне бездействиясозданной в г. Азове муниципальной комиссии по устранению нормативно-правовых,административных и организационных барьеров на пути развитияпредпринимательства.
В связис этим, в 2005 году министерством экономики были формированы выездные рабочиегруппы по оказанию методологической помощи в организации работы по развитиюмалого бизнеса в данных городах.
Однакоотдельными администрациями муниципальных образований области налаженаэффективная система мер по развитию малого бизнеса. Например, в Азовском районедоля продукции, произведенной малыми предприятиями, составляет 29 % в общемобъеме произведенной продукции по району, доля малого бизнеса в общем объеменалоговых поступлений -28,5%. В Зерноградском районе доля продукции малыхпредприятий также высока и составляет 27,8 %.
Вшахтерских территориях, таких как города Новошахтинск и Донецк, Октябрьский район,учитывая тяжелую экономическую ситуацию, местные администрации построили работутаким образом, что малый бизнес решает вопросы занятости населения, наполняетрынок товарами и услугами. Так, объем произведенной малыми предприятиями г.Донецка и г. Новошахтинска продукции составляет 16,1% и 29,9% соответственно отобщего объема. В Октябрьском (с) районе доля занятых на предприятиях малогобизнеса составляет 27 % от общего количества занятых района. В г. Новошахтинскеэтот показатель составляет 29,7 %.
При этомво всех указанных территориях эффективно функционируют объекты инфраструктурыподдержки малого предпринимательства, ведется адресная работа с перспективнымипроектами малого бизнеса.
Причем,в отдельных случаях удаленность от областного центра не влияет на развитиемалого предпринимательства. Так, в Обливском районе эффективная работа пореализации муниципальной программы привела к тому, что за 2004 год заработнаяплата на предприятиях малого бизнеса увеличилась на 52%, доля малых предприятийв общем объеме произведенной продукции составила 28,5%, доля в налоговыхпоступлениях — 20,7%. А в соответствии с муниципальной программой вобщеобразовательных учреждениях Обливского района изучение основпредпринимательства начинается в 8-9 классах.
Такжепродолжают эффективно работать администрации г. Таганрога, Сальска и Сальскогорайона.
В целяхупорядочивания проводимой работы в городах и районах области будут разработаныметодика оценки работы местных администраций и методические рекомендации поорганизации работы по развитию малого бизнеса для администраций муниципальныхобразований области.
Помимоэтого, основной задачей в 2005 году является разработка мер по подготовке ивведению режима работы по системе «одного окна». Самой сложной в этомпроцессе является проблема эффективности взаимодействия между органамиисполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местногосамоуправления и территориальными подразделениями федеральных органовисполнительной власти. В рамках этой работы планируется завершитьинвентаризацию и разработать шаблоны процедур, которые проходят предпринимателидля получения разрешительной документации. Помимо этого, будут разработанырекомендации по созданию служб «одного окна» в местных органахисполнительной власти.
Такимобразом, двухлетний опыт реализации Программы, проведенные исследования исоциологические опросы позволили выделить те направления, которые требуютцеленаправленного воздействия в следующем среднесрочном периоде.
Основныеакценты в работе органов исполнительной власти будут расставлены следующимобразом:
совершенствованиефедерального и регионального законодательства содействие в привлеченииинвестиций путем расширения доступа к финансовым ресурсам устраненияадминистративных барьеров;
развитиемалого предпринимательства на муниципальном уровне с целью создания в каждоммуниципальном образовании системы работы с предпринимателями;
повышениеинформированности и уровня образования субъектов малого предпринимательства; рекламированиеи распространение опыта «прозрачного» ведения бизнеса;
мониторинги анализ развития малого предпринимательства с целью выявления «слабыхмест» и выработке соответствующих мер.
Основнойцелью разрабатываемых мер станет устранение различного рода барьеров на пути привлеченияинвестиций в развитие малого предпринимательства.
Эти мерыпланируется направить не только на формирование прочной региональной правовойбазы, защищающей как иностранных, так и в российских инвесторов, но и насерьезную работу с самими предпринимателями по формированию качественных инвестиционныхпроектов с учетом оптимизации возможных рисков и издержек, способных привлечьреальных инвесторов.
Институциональныеизменения, происходящие в экономике, свидетельствуют об активном вовлечениисубъектов малого предпринимательства во все сферы экономической деятельности. Всвязи с этим, одним из основных направлений будущей Программы будет являтьсяцелый комплекс мер, направленных на развитие малых предприятий в социальнозначимых сферах экономики: ЖКХ, здравоохранение, экология, наука и научноеобслуживание, сельхозпереработка и сельхозпроизводство.
Новыминаправлениями государственной поддержки станут меры, направленные на развитиемеждународного сотрудничества малых предприятий и развитие социальнойответственности субъектов малого предпринимательства. В рамках этой работыособое внимание будет уделяться устранению разрыва в уровне заработной платыработников предприятий малого бизнеса и крупных и средних предприятий.
Такимобразом, все указанные меры будут направлены на развитие малого бизнеса,который, в свою очередь, оказывает существенное влияние на решение проблемызанятости и прямо или косвенно участвует в формировании бюджетов всех уровней.Малое предпринимательство является основой для формирования конкурентной среды,насыщения платежеспособного спроса, улучшения социального климата и в конечномитоге положительного влияния на все сферы общественной жизни региона.
Пояснительнаязаписка к проекту областной целевой программы развитии малогопредпринимательства в Ростовской области на 2006-2008 годы.
Решениемколлегии администрации области от 28.02.2005 № 22 был одобренпрограммно-целевой подход в реализации основных направлений государственнойполитики администрации Ростовской области в сфере развития малогопредпринимательства и утвержден перечень мероприятий по разработке проектапрограммы развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008годы.
Всоответствии с этим, а также с Федеральным законом от 14.06.1995 № 88-ФЗ «Огосударственной поддержке малого предпринимательства», областным закономот 16.06.1997 № 40-ЗС «О поддержке малого предпринимательства в Ростовскойобласти», постановлением Администрации области от 20.04.2005 № 137 был разработанпроект областной целевой программы развития малого предпринимательства вРостовской области на 2006-2008 годы (далее — Программа).
В основуновой Программы заложен принцип преемственности. То, что доказало своюэффективность за годы действующей Программы, сохранится в будущей. В то жевремя, ряд мероприятий Программы носит характер новаций.
ЦельюПрограммы является развитие малого предпринимательства в Ростовской областипосредством выравнивания условий для ведения предпринимательской деятельности вгородских округах и муниципальных районах области.
Областныецелевые программы представляют собой комплекс мероприятий, обеспечивающийэффективное решение проблем экономического, экологического, социального икультурного развития Ростовской области. Программы, реализуемые в настоящеевремя на территории Ростовской области отражают приоритеты политики вконкретных сферах деятельности администрации области:
Реализациямолодежной политики. Вэтих целях на территории области реализуется Областная целевая программа «МолодежьДона» на 2006-2010 годы. Кроме того, Областная целевая программапрофилактики правонарушений в Ростовской области на 2007-2010 годы, в том числена организацию летнего отдыха и оздоровления детей, нуждающихся в особой заботегосударства.
Развитиесельского хозяйства. Предусмотренореализуемыми на территории области программами: «Областной целевойпрограммой оздоровления крупного рогатого скота от лейкоза на 2005-2011 годы»;целевой программой «Социальное развитие села в Ростовской области до 2008года».
Развитиеинновационного потенциала. В рамках данного направления на территории области реализуется Областнаяцелевая программа развития инновационной деятельности в Ростовской области на2007-2008 годы.
Развитиемалого предпринимательства. В данном направлении на территории области реализуется Областная целеваяпрограмма развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008годы.
Развитиеправоохранительной деятельности. На территории области реализуются следующие программы: Областнаяцелевая «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и ихнезаконному обороту на 2005-2008 годы» и Областная целевая программа «Комплексныемеры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на2008-2009 годы»; Областная целевая программа «Повышение безопасностидорожного движения на территории Ростовской области» на 2007-2012 годы,Областная целевая программа профилактики правонарушений в Ростовской области на2007-2010 годы.
В целомпрограммно-целевой подход к решению социально-экономических проблем себяоправдывает. Однако уровень структурированности большинства из действующихпрограмм и уровень адекватности используемых в них контрольных показателейнуждается в серьезном улучшении.
Заключение
Осуществляемаяв стране реформа местного самоуправления предполагает запуск механизмовпризванных обеспечить динамичное социально-экономическое развитие местныхсообществ, реальное улучшение качества жизни их населения. Такое развитиедетерминировано факторами разной природы (экономическими, социальными,организационными и др.).
Возможностииспользования потенциала этих факторов дифференцированы по субъектам,представляющим органы власти и управления федерального, регионального иместного уровней. Отсюда, заметно актуализирована потребность в интеграции ихдеятельности.
Принципиальноезначение приобретает также смещение акцентов бюджетного процесса от «управлениябюджетными ресурсами (затратами) на „управление результатами“.
Всущественной мере такое положение обусловлено отсутствием теоретическихпредставлений, адекватно отражающих возможности программно-целевого управления,специфику его содержания и организации применительно к городским и сельскиммуниципальным образованиям. Несовершенен и методический аппарат, применяемыйпри разработке и реализации целевых программ местного развития. Значительныйвклад в формирование концептуальных построений, раскрывающих сущность исодержание программно-целевого управления, его методологическую основу внеслитакие отечественные и зарубежные исследователи, как А.Аганбегян, И.Галушка,А.Гранберг, Л.Евенко, Ф.Каст, Ю. Катасонов, С. Качаунов, К. Костев, В.Лексин,Б.Мильнер, Н.Моисеев, Х.Попов, Г.Поспелов, Б.Райзберг, В.Рапопорт, Дж.Розенцвейг, К.Симеонов. Н.Стефанов, Ч.Хитч, А.Швецов.
Несмотряна большой интерес исследователей к названной проблематике, многиепринципиальные вопросы только обозначены, но не решены, в том числе, связанныес выявлением особенностей и принципов организации программно-целевогоуправления развитием муниципальных образований, обобщением позитивногоотечественного и зарубежного опыта такого управления, обоснованием направленийи методического обеспечения его совершенствования.
Списоклитературы
1. Ладепко И.С. Логикацелевого управления / И.С.Ладенко, Г.Л.Тульчинский. — Новосибирск: Наука,2007. — 208 с;
2. Поспелов Г.С,Программно-целевое планирование и управление / Г.С.Поспелов, В.А.Ириков. — М:2006.-440 с.
3. Кривошеева М.Ю. Стратегиясоциально-экономического развития региона на основе программно-целевых методов управленияВоронеж, 2005.-С6.
4. Рапопорт B.C. Объективные предпосылки и основные положения целевогоуправления / В.С.Рапопорт, Л.В.Родионова // США: организационные проблемы управления/ Под общей редакцией Б.З.Мильнера. — М.: „Мысль“, 2008.
5. Руднева Е.В. Целевыекомплексные программы: организационно экономический механизм (отв. ред. Н.П.Федоренко)-М.: Наука. 2006.
6. Самохип А.Д. Методыпрограммно-целевого подхода / А.Д.Самохин //Экономика и математические методы:Т. 10, вып.5. — М., 2007.
7. Цвылев Р.И. О целевыхметодах планирования и управления //Вопросы экономики. — 2005. — №7.
8. Райзберг Б.А.Программно-целевое планирование и управление / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. — М:Инфра-М, 2007.
9. Райзберг Б.А.Системный подход в перспективном планировании / Б.А. Райзберг, Е.П.Голубков,Л.С. Пекарский Л.С. // М.: Экономика, 2006
10. Стефанов Н.Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика /Н.Стефанов,К.Симеонов, К.Костев, С.Качаунов. — М: „Прогресс“, 2005.
11. Кропачев СВ.Программно-целевое управление решением научно-технических проблем /С.В.Кропачев, Е.А.Наумов. — Новосибирск: Наука, 2006.
12. Решение коллегииАдминистрации Ростовской обл. № 22 от 28.02.05 г.