--PAGE_BREAK--Надзор представляет собой систему периодических контрольных действий по наблюдению за установленными в той или иной сфере деятельности условиями её осуществления. Например, надзор осуществляется за деятельностью субъектов хозяйствования с целью соблюдения ими условий лицензирования.
Мониторинг в отличие от надзора представляет собой систему постоянно совершаемых контрольных действий и операций по наблюдению с целью определения текущих изменений в деятельности субъекта хозяйствования.
3. Государственный финансовый контроль
Государственный финансовый контроль представляет собой совокупность действий и операций, осуществляемых органами государственной власти, а также специально созданными ими органами, с использованием специфических форм и методов его организации за соблюдением субъектами хозяйствования и органами государственной власти норм права с целью обеспечения законности, целесообразности, эффективности образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства.
Финансовый контроль в России, история существования которого насчитывает 350 лет, претерпевал на протяжении четырех веков различные организационные изменения в зависимости от особенностей экономической и политической ситуации. Неизменной оставалась его суть и цели. Значительно возрастала роль финансового контроля на переходных исторических этапах. Само зарождение системы государственного финансового контроля в XVII веке происходило как раз в такой период. Россия, едва оправившись от Смуты, была вынуждена решать задачи преодоления ее последствий. Происходило возвышение самодержавной власти, которая, для частичной компенсации экономической отсталости страны, объявила государственные ценности первостепенными. Требовалось четкое разграничение ведомственных функций, которого не могла обеспечить действовавшая с XV века Большая Казна. Созданный Счетный приказ способствовал росту доходов государства, опираясь на выборных посадских людей, требовал отчетов от местных финансовых органов и сборщиков налогов, чем служил укреплявшейся государственной власти. Так, в России времен Государя Алексея Михайловича зародился один из основных принципов государственного финансового контроля: независимость от местных органов власти.
Свое дальнейшее развитие государственный финансовый контроль получил в период петровских преобразований и во время реформы местного самоуправления Екатерины II. Однако в настоящую систему он оформился лишь в XIX веке, это время еще называют «золотым веком» государственного финансового контроля в России, когда был проведен ряд либеральных реформ, одержана победа в Отечественной войне 1812 года и отменено крепостное право. Неоценимой является реформаторская деятельность М.М.Сперанского, в результате которой финансовый контроль по существу стал независимым. Были учреждены Главное управление Государственных счетов и должность Государственного контролера. В их функции входило «усматривать выгоды, приобретенные казною при различных операциях», сегодня мы бы назвали эту работу аудитом эффективности.
Во второй половине XIX века при Александре II благодаря таланту и упорству генерал-контролера Контрольного департамента Валериана Алексеевича Татаринова сложилась система госфинконтроля: к 1 января 1866 года контрольные палаты действовали во всех областях и губерниях Российской Империи. Вводилась новая система государственной отчетности, неразрывными звеньями которой являлись единство бюджета и единство кассы, что неизбежно предполагало установление принципа предварительного контроля, против которого и тогда ожесточенно возражало Министерство финансов. Кроме того, именно в эти годы для государственных органов устанавливались единообразные сметы по доходам и расходам, переносить кредиты из одного подразделения сметы в другое запрещалось. Таким образом, устанавливался целевой принцип при расходовании государственных средств. Кроме того, начал оформляться принцип «прозрачности» бюджета: роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться.
В годы существования Советского государства система государственного финансового контроля была трансформирована, исходя из задач, определенных партийным руководством страны, а ее характерной чертой стало одновременное наличие системы органов партийного, народного, а также общественного контроля в составе профсоюзных и кооперативных организаций. Исходя из поставленных перед ней задач система в целом была достаточно эффективной.
С распадом СССР произошел и распад советской системы государственного финансового контроля. Образованной в 1995 году Счетной палате Российской Федерации пришлось выполнить историческую, без преувеличения, задачу восстановления системы и работоспособности независимого финансового контроля на новом витке российской истории. При этом необходимо понимать, что государственный финансовый контроль развивался в соответствии с определенными закономерностями, которых нужно придерживаться, и пренебрегать которыми было бы в высшей степени неосмотрительно.
Государственный финансовый контроль охватывает не только государственный сектор экономики, но и распространяется на субъекты хозяйствования всех форм собственности, главным образом путём проверки соблюдения ими налогового законодательства, выполнения государственных и муниципальных заказов, целевого использования субсидий, дотаций, бюджетных кредитов, а также эффективности предоставления и законности использования налоговых льгот. Следовательно, объектом государственного финансового контроля выступают все денежные отношения, складывающиеся в процессе деятельности субъектов хозяйствования, связанные с формированием и использованием финансовых ресурсов государства.
В соответствии с российским законодательством государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Оперативный контроль возложен на следующие государственные органы – Счётную палату РФ, Банк России, Министерство финансов РФ (Главное управление Федерального казначейства и Департамент государственного финансового контроля и аудита), Министерство РФ по налогам и сборам, ГТК РФ, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти.
Эти органы обязаны периодически осуществлять комплексные ревизии и тематические проверки в федеральных органах исполнительной власти, учреждениях и организациях, использующих государственные средства. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию органов контроля.
Непосредственно к деятельности органов государственного финансового контроля примыкает контрольная деятельность органов государственной власти, а также Президента РФ. Такой контроль осуществляется при рассмотрении и принятии законов и прежде всего при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, бюджетов государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчётов об их исполнении. В частности, комитеты Государственной Думы по бюджету и налогам, финансам и банкам и соответствующие подкомитеты ведут экспертно-аналитическую работу по финансовым вопросам, дают заключение по проекту федерального бюджета, занимаются оценкой законодательных предложений по вопросам налогообложения, банковской и других видов финансовой деятельности.
3.1. Финансовый контроль со стороны Счётной палаты РФ
Особое место в системе финансового контроля принадлежит, как уже говорилось ранее, Счётной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным законом РФ от 11 января 1995 г. Это не зависимый от Правительства РФ, постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделённый широкими полномочиями и подотчётный Федеральному Собранию РФ.
Объектом контроля со стороны Счётной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов и федеральная собственность.
К субъектам, на которых распространяются контрольные полномочия Счётной палаты, относятся:
1) все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, федеральные внебюджетные фонды;
2) органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;
3) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на деятельность которых контрольные полномочия Счётной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и
управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Таким образом, область действия контрольных полномочий Счётной палаты в отношении указанных субъектов связана с федеральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и федеральной собственностью.
В рамках задач, определённых законодательством, Счётная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Деятельность Счётной палаты направлена на проведение ряда мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведённых государственных расходов. К основным задачам Счётной палаты относятся:
– организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объёмам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
– оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
– финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативно-правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счёт средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
– анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
– контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
– регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий;
Особенно выделены полномочия Счётной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ и за использованием кредитных ресурсов, а именно за:
– управлением и использованием государственного долга;
– законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;
– эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;
– представлением государственных кредитов, а также представлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
Счётная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, которые являются основной формой её контроля.
3.2. Финансовый контроль со стороны Президента РФ
Осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путём издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения т должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе кандидатур на должность председателя Банка России.
Определённые функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ, созданное указом Президента РФ от 24 мая 1994 г. Как структурное подразделение Администрации Президента РФ оно подчиняется непосредственно Президенту, но при этом взаимодействует со всеми органами государственной исполнительной власти.
Среди его функций: 1) контроль за исполнением указов и распоряжений Президента РФ; 2) контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; 3) рассмотрение жалоб и обращений физических и юридических лиц.
3.3Финансовый контроль со стороны Правительства РФ.
В соответствии с Конституцией РФ и Законом «О Совете министров – правительстве РФ» оно наделено самыми широкими полномочиями. Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Оно контролирует и регулирует финансовую деятельность федеральных министерств и ведомств, направляет деятельность подведомственных ему органов финансового контроля.
Важнейшее место в системе финансового контроля со стороны Правительства РФ занимает Министерство финансов РФ. Наряду с бюджетным управлением в составе Министерства финансов организованы следующие управления: налоговых реформ, государственных ценных бумаг и финансового рынка, финансирования программ развития сельского хозяйства, финансовых программ развития производственной инфраструктуры и потребительского рынка, финансирования программ развития сферы материального производства и конверсии.
Функции Министерства финансов РФ соответствуют его положению как федерального органа по управлению финансами страны. Они относятся к следующим областям:
– государственные финансы в целом – участие в комплексном анализе экономики страны и работе по составлению долгосрочных и краткосрочных прогнозов их развития, определения потребностей государственных финансовых централизованных ресурсов, подготовка предложений о распределении этих ресурсов между федеральным бюджетом и государственными федеральными внебюджетными фондами;
– государственный бюджет – организация работы по составлению и обеспечению исполнения федерального бюджета, разработка предложений по нормативам отчислений от федеральных налогов, размерам дотаций и субвенций, выделяемых в бюджеты субъектов РФ, прогнозирование и составление консолидированного бюджета РФ;
– внебюджетные государственные федеральные фонды – подготовка предложений о создании и использовании целевых внебюджетных фондов, обеспечение финансового исполнения государственных федеральных внебюджетных фондов;
– страхование – участие в работе по развитию и совершенствованию страховой деятельности в стране;
– денежное обращение – разработка и осуществление мер по оптимизации товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, укреплению денежного обращения и покупательной способности рубля, подготовка предложений по улучшению состояния расчётов в народном хозяйстве, по основным направлениям денежно-кредитной политики РФ, обеспечение изготовления Гознаком денежных билетов и металлических монет;
– государственный кредит – выпуск государственных внутренних займов РФ, согласование общего объёма и условий выпуска долговых обязательств субъектов РФ, заключение соглашений с Центральным банком РФ о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели;
– финансовый рынок – разработка предложений по формированию финансового рынка, регулирование рынка ценных бумаг, регистрация выпуска ценных бумаг;
– финансовый контроль – контроль за исполнением федерального бюджета и использованием средств государственных федеральных внебюджетных фондов, за использованием валютных средств, инвестиций;
– организация учёта и отчётности – анализ сводной бухгалтерской отчётности федеральных органов исполнительной власти, руководство бухгалтерским учётом и отчётностью предприятий и др.
В последние годы расширяется деятельность Минфина РФ в сфере контроля за движением финансовых потоков в стране. В феврале 2002г. приступил к работе Комитет по финансовому мониторингу Минфина РФ (КФМ), созданный для противодействия отмыванию преступных доходов. С этой целью КФМ анализирует и передаёт правоохранительным органам информацию, полученную от коммерческих банков и других кредитных организаций и страховых фирм по крупным сделкам с наличными и безналичными деньгами, ценными бумагами, а также по сделкам, связанным с оттоком капитала за рубеж. Комитет сотрудничает с МНС РФ, ГТК РФ, а также с иностранными и международными организациями, борющимися с отмыванием денег.
Оперативный контроль использования государственных средствосуществляют действующие в рамках Минфина департаменты государственного финансового контроля и аудита, а также органы Федерального казначейства.
Основными задачами департамента являются обеспечение государственного финансового контроля и методического руководства аудитом в РФ. Основная функции департамента государственного финансового контроля заключаются в осуществлении контроля за целевым использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.
Для усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента РФ «О Федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556 создана единая централизованная система органов Федерального казначейства, подчиняющаяся Министерству финансов РФ.
Федеральное казначейство включает:
а) Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ;
б) территориальные органы Федерального казначейства по субъектам РФ, городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах.
Федеральное казначейство в соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса РФ осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
3.4. Финансовый контроль, осуществляемый специализированными органами
В связи с повышением роли налогов в доходах государства при переходе к рыночной экономике возникла необходимость выделения налоговых органов в особую централизованную систему – Государственную налоговую службу РФ, которая Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. была преобразована в Министерство РФ мо налогам и сборам.
Министерство РФ мо налогам и сборам – это федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий выработку и проведение государственной налоговой политики, взимание налогов и сборов. Министерство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам налогов и сборов и осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, правильностью начисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и иных обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды.
К органам налогового контроля в РФ относятся органы налоговой службы, таможенные органы, а также органы, осуществляющие контроль за уплатой государственной пошлины и других сборов.
Систему органов налоговой службы РФ образуют Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения по субъектам РФ и муниципальным образованиям.
В обязанности налоговых органов входит:
– соблюдение законодательства о налогах и сборах;
– контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах;
– ведение учёта налогоплательщиков;
– проведение разъяснительной работы по применению законодательства о налогах и сборах, бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах и т.д.
– осуществление возврата или зачёта излишне уплаченных или взысканных сумм налогов, пеней и штрафов;
– соблюдение налоговой тайны;
– направление налогоплательщику копии актов налоговой проверки и решения налогового органа, а также требования об уплате налога и сбора.
Кроме того, налоговые органы несут ответственность за убытки, причинённые налогоплательщикам в результате неправомерных действий или бездействия или же неправомерных действий (бездействия) работников этих органов при исполнении ими своих обязанностей. Причинённые убытки должны быть возмещены из средств федерального бюджета.
В соответствии с Указом президента РФ от 18 февраля 1992 г. « О государственном страховом надзоре в РФ» финансовый контроль в сфере страхования осуществляется Федеральной службой России по надзору за страховой деятельностью в составе Министерства финансов РФ.
Помимо лицензирования страховой деятельности и регулирования единого страхового рынка органы государственного страхового надзора в центре и на местах осуществляют контроль соблюдения прав и интересов страхователей. Устанавливаются правила формирования и размещения страховых резервов, методика расчёта соотношения между активами и обязательствами страховой фирмы, а также порядок учёта страховых операций и формы отчётности по страховой деятельности.
Особая роль в осуществлении финансового контроля принадлежит Банку России (ЦБ РФ). Он организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране, осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. Созданное с этой целью специальное подразделение – Департамент банковского надзора - проверяет соблюдение коммерческими банками банковского законодательства и установленных ЦБ нормативов банковской деятельности.
Таможенное делоРФ в соответствии со ст. 8 Таможенного кодекса РФ (ТК РФ) осуществляют непосредственно таможенные органы РФ, являющиеся правоохранительными органами. Они образуют единую систему, включающую:
– Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ);
– региональные таможенные управления РФ;
– таможни РФ;
– таможенные посты РФ.
Возглавляет систему таможенных органов Государственный таможенный комитет РФ продолжение
--PAGE_BREAK--