3.15. Бассейновый принцип организационно-правового обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития крупного регионаСистемный подход к решению проблем экологической безопасности включает как институциональные решения, так и непосредственную организацию работы по обеспечению экономической и хозяйственной возможности их выполнения. Разрыв этой цепи ведет к необоснованным декларациям, фактически к самообману, когда изданные нормативы не обеспечены ни экономически, ни организационно. Особую актуальность комплексность подходов имеет в вопросах обеспечения безопасности, устойчивого развития территорий бассейнов крупных рек. Бассейн в силу природных географических и геологических особенностей представляет собой единую водохозяйственную, экологически связанную систему и в то же время, как правило, административно разделен, ответственность за его безопасность и развитие расчленяется между административными образованиями и отраслями различного профиля. Катастрофические наводнения лета 2002 г. в ряде северных и южных регионов, их экономические и социальные последствия еще раз показали очевидные слабости отраслевых и местных подходов к проблемам развития и безопасности. Эффективность бассейновых принципов управления крупными экологически связанными территориями должна проявляться, по крайней мере, в следующем: обеспечение более рационального использования бюджетных средств, выделяемых на цели компенсации амортизации гидротехнических сооружений, восстановление и укрепление берегов, систем водоснабжения и другие восстановительные работы; обеспечение прогностичности управления на базе геоинформационной системы бассейна и многофакторном оперативном мониторинге; в силу явной недостаточности централизованного бюджетного финансирования главным стимулом, пожалуй, является изыскание в рамках реализации принципов бассейнового управления эффективных внебюджетных источников финансирования. Даже этот краткий перечень проблем содержит разноплановые задачи: законодательно-правовые, государственного управления и хозяйственной деятельности. В основе надвигающегося кризиса в обеспечении экологической безопасности территорий бассейнов крупных рек лежит хроническая недостаточность финансирования мер, компенсирующих износ основных фондов и гарантирующих безопасность сооружений и техники, финансирования, компенсирующего негативное влияние антропогенных и других деструктивных для сложившихся экосистем факторов. В частности, на эти цели Программой экономического и социального развития РФ до 2005 г. предусматривается примерно 1,5-1,7 млрд руб. в год из Федерального бюджета. По самой приближенной оценке, исходя, например, из экстраполяции расходов, которые потребовались на восстановительные работы после наводнения 2002 г. в северных регионах, и затрат на тушение лесных пожаров в центральном Федеральном округе, минимальные компенсационные издержки должны быть в 4-5 раз больше. Задолженность перед окружающей средой по восстановлению жизнеобеспечивающих природных ресурсов с каждым годом нарастает, и этот процесс приобрел в полном смысле угрожающий характер. Стоит еще раз подчеркнуть, что особенно жесткий, кризисный характер приобрела ситуация в бассейнах крупных рек, где в результате экологической катастрофы без водоснабжения могут оказаться миллионы людей, градообразующие предприятия и коммунальные хозяйства. Прежде всего, необходимо обеспечить точность и результативность использования имеющихся бюджетных средств, максимально снять проблему их распыления, "размазывания" по громадной территории страны. В этом отношении создание государственной схемы бассейнового управления в виде комитета или государственного учреждения единого заказчика является, пожалуй, единственным исторически проверенным выходом. Бассейн крупной реки представляет собой единую природо-хозяйственную общность, которую нельзя игнорировать при общефедеральном планировании распределения инвестиций и которую невозможно расчленить по объектам региональной или отраслевой ответственности. Вместе с этим создание только специально уполномоченного государственного органа управления решить задачу во всем комплексе проблем не может. В классическом варианте необходимо разделение функций управления единого заказчика и подрядных хозяйствующих и эксплуатирующих организаций. В силу высокой многофакторной связности территорий бассейнов крупных рек функционально такая организация может быть сформирована в виде крупного акционерного общества с разветвленной системой дочерних обществ в субъектах Федерации, располагающихся на территории бассейна. В силу высокой значимости для решения социально-экономических проблем, масштабов ответственности за безопасность обширных и плотно населенных территорий страны, контроль за деятельностью такого акционерного общества целесообразно сохранить за государством. Технологически представляемую схему фактически антикризисного управления стоит показать на примере бассейна реки Волга. Амортизация жизнеобеспечивающих природных ресурсов Волжского бассейна приобрела критический характер. Высокая плотность населения: бассейн занимает менее 8% территории России, но здесь проживает более 40% населения страны, в бассейне Волги сосредоточена почти половина промышленного и сельскохозяйственного производства РФ, - такая мощная нагрузка требует исключительных мер по восстановлению и поддержке несущей способности территории. Волга и ее притоки являются основными источниками питьевого и технического водоснабжения, каскад Волжских гидроузлов обеспечивает 13% энергии, вырабатываемой всем теплоэнергетическим комплексом региона. Волго-Камская водная система - основная транспортная артерия европейской части России, входит в структуру основных трансевропейских транспортных коридоров, объем грузопотоков достигает 20 млн т в год. На территории бассейна около 450 месторождений нефти и газа, добыча составляет около 80 млн т газа в год. Отсутствие единой бассейновой хозяйствующей организации привело к неэффективной практике распределения ответственности. В территориальном плане каждый субъект Федерации отвечает за свой "кусок" Волги, в сферу отраслевой ответственности (Министерства природных ресурсов, Министерства транспорта, Минтопэнерго, крупных компаний: РАО ЕЭС, Газпром и др.) входят отдельные, изолированные друг от друга "вертикальные" направления поддерживающих и восстановительных работ. Крупную реку и связанный с ней комплекс жизнеобеспечивающих ресурсов невозможно разделить. По своей сути, работы по обеспечению сбалансированности использования природных возможностей бассейна должны носить трансграничный и комплексный характер. Иные методы ведут к неоправданному увеличению издержек и неэффективности результатов. Технологически создание РАО "Волга" можно провести через аккумуляцию гидротехнических сооружений, водоохранных зон и иного имущества решением Правительства в федеральном управляющем органе: Федеральном государственном учреждении (ФГУ) или Комитете, с последующей передачей в собственность РАО. Схема функционирования и финансирования РАО "Волга" представлена на рисунке. Только в границах Субъектов Федерации Приволжского федерального округа балансовая стоимость гидротехнических сооружений, включая шлюзы, составляет около 85-90 млрд руб. при остаточной стоимости на уровне 13-14 млрд руб. Ежегодные затраты содержание гидротехнических (ГТС) составляют 630-650 млн руб., из них только около 500 млн руб. могут быть покрыты за счет платы за водопользование в округе, если установить ее в полном объеме, и федеральную и региональную части направлять на соответствующие заказы. Конечно, в действующем варианте не до развития, амортизационные долги продолжают расти. Кстати, если говорить о проблемах развития системы экологической безопасности, то цена решения проблемы существенно увеличится. Дело в том, что не более 20-30% очистных сооружений работают в плановом режиме. Сброс загрязненных вод по субъектам Федерации только Приволжского округа колеблется от 60-70% (Республика Татарстан, Нижегородская область) до более чем 90%, (Ульяновская область, Чувашская республика) (данные Госдоклада "О состоянии и об охране окружающей среды РФ в 2001 г.) Не решены принципиальные проблемы безопасности шлаконакопителей, полигонов твёрдых бытовых отходов (ТБО). Судя по планируемым в рамках Федеральной целевой программы "Возрождение Волги" затратам на объекты безопасности, сосредоточенные по основному стволу Волги, т.е. как раз в Приволжском федеральном округе, минимальный объем финансирования должен составлять 1,4-1,7 млрд руб. ежегодно из бюджетов всех уровней. Разорвать этот круг можно, только заставив работать капитал, образованный связанным с водными ресурсами имуществом и, в том числе, эффективно использовать примыкающие к водным объектам рекреационные территории. Включение широкого сектора внебюджетных доходов позволит не только покрыть издержки, но и создать инвестиционный фонд для действительного восстановления. На первом этапе организации нового вида хозяйствования только переход от дифференциального бюджетного распределения на всех уровнях к системе заказов (единой хозяйствующей организации) позволит сформировать действительно жесткий организационно-экономический каркас для уверенного содержания действующих ГТС. Даже по сложившейся традиционной схеме региональная и муниципальная компоненты могут составлять до 80% издержек. Другое дело, что нынешняя схема не позволяет решать бассейновые, трансграничные задачи, и ресурсы "расползаются", не давая необходимого эффекта. В процессе становления РАО "Волга" начинают активно работать и внебюджетные технологии финансирования, в том числе: система рентных платежей за пользование водными ресурсами, прежде всего в гидроэнергетике; фонд превентивных мероприятий обязательного экологического страхования и страхования ГТС; прибыль от эффективной эксплуатации имущественного комплекса, включающего шлюзы, портовые, складские и причальные сооружения, переданные в обмен на акции РАО "Волга"; эффективное использование водоохранных территорий, особенно рекреационного назначения, также переданных муниципалитетами и регионами в обмен на акции, а также и других фондовых инструментов привлечения инвестиций для решения уставных задач РАО. Решение организационных и экономических проблем бассейнового управления невозможно без соответствующей правовой базы. И здесь актуальна дифференцированность подходов, связь законодательных актов с особенностями географического, экологического, экономического, индустриального и демографического состояния и условий развития бассейна. Для бассейна Волги крайне важна правовая основа разрешения межрегиональных и межотраслевых водных конфликтов, правовая основа сохранения исторически сложившейся экосистемы бассейна. Законодательный блок должен не только охранять Волжский бассейн, но и дать новый импульс к его развитию. Решение задач такого масштаба можно искать в виде блока законодательных актов прямого действия. Например, по аналогии с законодательным блоком реформирования управления железнодорожным транспортом России можно законодательно определить весь порядок организации РАО "Волга", включая Устав общества, имущество и сферу ответственности. Вместе с тем широкий спектр механизмов гибкости в решении мощного комплекса проблем управления бассейном проще заложить зонтичным ФЗ. При этом выделить следующие положения: законодательно определить ограничения на рост использования поверхностных и грунтовых вод; определить как монопольную деятельность по координации разработки недр, обеспечения геологической безопасности водопользования, защиты берегов и гидротехнических сооружений; законодательно определить бассейновый характер управления и специально уполномоченный федеральный орган, ответственный за состояние и развитие территории бассейна; ввести на территории бассейна обязательное экологическое страхование, включая страхование потенциально опасных гидротехнических объектов; наконец, определить роль и правила действия федеральных целевых программ, направленных на сохранение и развитие бассейна реки Волга. При этом нужно учесть, что Волга является основной частью крупнейшей трансевропейской магистрали. Российский закон целесообразно гармонизировать с соответствующим Европейским законодательством, директивами Европейской комиссии. Устойчивость развития территории бассейна Волги и ее притоков определяется стратегией развития энергетического и промышленного комплексов. На самом деле этот важнейший для России регион своей значимостью обязан интеллектуальному и индустриальному потенциалу. В этом отношении экологическая чистота технологий в энергетике и промышленности является главным критерием эффективности бассейнового управления. Необходимо определить ряд приоритетов, учитывая социальную, экологическую и экономическую компоненты. Выбрать стратегию развития, наиболее эффективную и экономичную, вполне реально с использованием современных экологически защищенных и высокорентабельных технологий. Внедрение отечественных и зарубежных технологий, принципов экологически ориентированного управления позволяет в настоящее время снизить технологическую нагрузку на Волжский регион. Задача, вполне реализуемая на данном этапе, реализуемая за счет создания современной, адекватной состоянию экономики технологии управления и законодательно-нормативной базы. Косариков А.Н., заместитель председателя Комитета по экологии ГД РФ, д.э.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ