ГЛАВА II. СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В УПРАВЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЕМ (90-Е ГОДЫ XX – НАЧАЛО XXI ВВ.)§ II.1. Современный зарубежный опыт общественного участия в управлении образованиемУправление системами образования – одна из самых актуальных и обсуждаемых проблем во всем мире, так как она имеет прямое отношение к качеству и эффективности деятельности образовательных учреждений. Из литературы и активно развиваемого сегодня практического обмена опытом с зарубежными коллегами можно почерпнуть значительные сведения по мировой истории и практике данного вопроса. Однако, отечественный исследователь, опирающийся на особенности зарубежных образовательных систем, в той или иной степени использующих схемы общественного участия, при выборе аргументов должен соблюдать крайнюю осторожность. Необходимо иметь в виду, что адекватное понимание этих систем и особенностей затруднено как контекстным различием парадигм общественного сознания, исторического опыта, социального устройства и традиций, так и элементарными сложностями перевода. История развития национальных систем образования свидетельствует о том, что конкретная организация, конкретные формы и методы управления образованием во многом зависят от особенностей политических, экономических и культурных традиций от специфики государственного устройства и права, современного и ретроспективного. Ряд авторов отмечает, что различия между странами – даже, казалось бы, исторически единого европейского культурного пространства – настолько велики, что конкретное положение, формально тождественное, на первый взгляд, в законодательстве различных стран, в действительности может нести принципиально различную смысловую нагрузку. «Чистое сравнение систем, структур, учебных планов или также статей закона и специальных понятий может ввести в заблуждение, – пишет Р. Моррис. – Исторические, конституционные и социальные различия между странами настолько велики, что подобия и противоположности, которые мы можем сначала предполагать, в действительности не имеют места» [29, c.207]. «Среди исследователей образовательного права в настоящее время существует консенсус в отношении того, что систематическое сравнение правовых систем наталкиваются на социокультурные границы» [17], – замечает и Ф. Рюдигер Ях. Кроме этого, обзор зарубежных и отечественных источников затруднен неоднократно подчеркивавшейся нами комплексностью образовательной проблематики. За одной и той же дискуссионной проблемой (например, за требованием автономии для школы, – темой, являющейся одной из центральных) могут скрываться самые разные мотивационные и содержательные обоснования. К ним относятся соображения экономии ограниченных бюджетных средств (проблема экономической эффективности школы, сокращение бюджетного финансирования), попытка снять ответственность за педагогические неудачи системы образования с политических партий или органов управления и перенести ответственность на уровень отдельной школы. Это может быть чисто идеологическое требование свободы в условиях демократического общества или попытка улучшить качество образования через введение в образование рыночных механизмов. Наконец, за требованием автономии могут стоять чисто педагогические проблемы, связанные с мотивацией и заинтересованностью учителей, ситуативным характером педагогической деятельности и т.д. Все эти мотивы, ведущие, в конечном счете, к требованию автономии школы, имеют в каждом конкретном случае различную подоплеку, и, соответственно, реакция образовательной общественности на идею автономии, а также на конкретные формы ее реализации, находящие свое выражение в законах, будут тоже различными. Не зная этой подоплеки, нельзя правильно оценить ту или иную тенденцию, ту или иную идею и, следовательно, занять адекватную позицию по отношению к ней [200]. Соответственно, одной из задач современных отечественных обзоров и исследований зарубежного опыта, с целью его наиболее эффективного использования, должно быть выявление структурных единиц и системных взаимосвязей, в рамках которых эти единицы могут быть правильно поняты. Только в этом случае мы можем адекватно отнестись к накопленному опыту и текущей зарубежной дискуссии по вопросам образования. В этой связи, обращаясь к современному зарубежному опыту общественного участия в управлении образованием, мы считаем необходимым начать с обзора общих принципов местного самоуправления в мировой практике. Современная мировая теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами – участие граждан в решении всех касающихся их вопросов [37]. Разнообразие практик местного самоуправления сегодня определяют следующие теории, сформировавшиеся в основном еще в XIX в.: - теория свободной общины; - общественно-хозяйственная теория управления; - государственная теория [185].^ Основа теории свободной общины – представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованное из бельгийского права. Эта теория подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство. Подчеркивается, что собственные дела общин отличны по своей сути от дел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, а должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Обосновывая главный признак местного самоуправления, общественно- хозяйственная теория управления на первый план выдвигает не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, – это заведование делами местного хозяйства. В рамках государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими правоведами, местное самоуправление представляет форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результате местного самоуправления [206]. Популярность любой из этих теорий в каждой стране зависит от множества причин исторического и национального характера, от общей демократической или автократической направленности политической системы. Все муниципальные институты стран мира по типам организации самоуправления можно объединить в три группы: англосаксонскую, континентальную (французскую) и смешанную. Континентальный тип используется во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Португалии; англосаксонский тип применяется в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии. На их основе организуется третий тип – смешанный, присущий системам самоуправления Германии, Австрии, Японии. Все три типа обладают общими чертами. Местные органы власти наделяются собственной компетенцией, состав которой представлен четырьмя основными видами дел или полномочий: 1) финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, планирование и регулирование местной хозяйственной деятельности; 2) коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария и т.д.; 5) в социальной сфере: строительство дешевого жилья для бедноты, школ, больниц, библиотек; 4) установление правил поведения в общественных местах, местная полиция [295, 82, 84, 86, 95]. С точки зрения происхождения полномочий, составляющих компетенцию, выделяют дела обязательные, факультативные (добровольные) и делегированные (порученные). Обязательные дела – вопросы, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке (водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц, опорожнение мусорных ящиков и т. д.). Объем факультативных дел обычно обусловлен финансовыми возможностями местных властей, а по своему содержанию они обычно охватывают дополнительные социальные услуги, предоставляемые населению, либо услуги, связанные с культурными мероприятиями. Общая тенденция во многих странах заключается в расширении объема обязательных и порученных дел, что отражает возрастающую интеграцию местных органов власти в государственный механизм, их приспособление к решению, прежде всего, задач общегосударственного значения. Например, в Германии такие дела составляют в настоящее время 80–90% от общего объема задач, решаемых местными органами [86]. Аналогичным образом в Финляндии установленные законом обязанности составляют приблизительно 75% всего объема дел коммун [150, c.15-16]. Наряду с общими выделенные типы устройства самоуправления характеризуются специфическими признаками. Для обозначения местного самоуправления в законодательстве стран, придерживающихся англосаксонского типа муниципальных институтов, принят термин, который можно перевести как «местное правительство» (local government), указывающий на местный характер деятельности как один из основных критериев отграничения от государственных органов власти. Местные органы власти рассматриваются своеобразными «агентами» центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Англосаксонскому типу свойственны следующие черты: - высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления; - отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня). Основными чертами функционирования местного самоуправленияконтинентального (французского) типа являются: - сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным; - ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления. В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной. Сегодня наблюдается тенденция к сближению моделей местного самоуправления: сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем. В современном мире общим вектором развития является поощрение инициативы «с мест» при сохранении единого правового пространства. Именно это позволяет «наращивать» конкурентоспособность страны в целом, развивая разнообразие отдельных ее частей, поддерживая местное самоуправление, ориентируясь на культурную самобытность и экономические особенности регионов. «Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления», – гласит один из принципов федерализма, выдвинутых в 1947 г. на Конгрессе в Монтре [247]. Таким образом, вышеперечисленные принципы местного муниципального самоуправления определили внешние организационные форматы, в рамках которых развивались системы управления образованием и средней школой, а содержательное наполнение этого процесса было связано с развитием педагогической науки, наделением сферы образования новыми социальными функциями и постановкой перед ней новых задач. В 1960-е годы в мире происходит скачок в развитии педагогики как научной дисциплины. Внешним образом «бум» проявился в беспрецедентном росте педагогической историографии на Западе и в Японии, в создании международных и национальных обществ историков педагогики [13], в основании новых периодических изданий – журналов, бюллетеней, альманахов, серий [21]. Как никогда, усилился интерес к методологии и истории педагогики. Несоизмеримо со всем предыдущим периодом возросло число источниковедческих публикаций, сборников и серий публикаций самых разных документов и материалов [9]. В настоящее время общее число публикаций по проблемам качества образования исчисляется тысячами. В России, в частности, только в 2001 г. проведено 74 научных и научно-практических конференций, посвященных вопросам качества образования. Они прошли в 37 городах, в 46 классических и педагогических университетах, в 27 технологических и отраслевых вузах [193, c.42-45]. В целом, все это является внешним проявлением переосмысления функций историко-педагогического знания, трансформации его научного и практического потенциала. Такие изменения происходят потому, что в «послеспутниковую» эпоху, как ее называют западные педагоги [20, c.283], в условиях резко обострившегося кризиса образовательных систем понадобилась существенно большая, чем прежде, предсказательная сила педагогической теории. Основной проблемой, обсуждаемой в литературе, стало то, что традиционная модель государственной школы, с ее заранее определенным каноном предметов, системой оценок и управления, оказывается не в состоянии справиться с задачами, которые выдвигает перед ней сложный мир современной цивилизации. Влияние школы, дающей формальное образование, оказалось наглядно меньшим, нежели влияние среды; институциализированные формы воспитания не достигали ожидаемых целей. Наглядной стала ситуация, описанная еще в начале ХХ века знаменитым американским этно- социологом Маргарет Мид: «младшие учатся не только у старших, но, в значительной мере, младшие учатся у сверстников и, более того, старшие вынуждены учиться у младших, потому что младшие зачастую лучше адаптируются к реалиям»[27, 33]. Стало очевидным, с одной стороны, что целенаправленное воздействие на личность в ходе ее формирования неэффективно без строго определенного согласования его со всем ходом ее становления, а с другой, что дистанция между школой, как институтом, и социальной средой, а, точнее, правильно формализованной ее частью – обществом, должна быть сокращена. Для коррекции воспитания как целеположенной деятельности общества неотложно понадобились знания об общем процессе социализации, о действительном месте в нем формального образования и воспитания, а для повышения эффективности образования как института были актуализированы вопросы общественного участия. Под «современной цивилизацией» или «современным развитием общества» понимался целый комплекс перемен, который только в аспекте образования может быть описан с самых разных позиций: новые требования государства к системе образования, изменение запросов «мира труда» к «миру науки», проблема адаптации к постоянно изменяющимся условиям, переосмысление отношений индивида, общества, государства и т.п. На первый план выступили предсказательные функции научного знания: «Понимание современности в свете приведших к ней тенденций дает возможность с известной степенью точности предсказать вероятность будущего и на основе этого избирать альтернативы, приводящие к совершенствованию практики» [3, c.85]. Историки стали непременными участниками комитетов по разработке новых реформ воспитания и образования, по подготовке рекомендаций для родителей и для всех вовлеченных в воспитательную работу с людьми самого разного возраста. В конце ХХ в. кризис традиционных систем образования, как формализованных институтов передачи готовых знаний от одного поколения к другому обнажился с еще большей остротой. Централизованные системы образования в Германии, Англии, России с жесткой вертикалью подчинения с соответствующим набором учебных технологий и методик, с определенными структурами управления учреждениями образования перестали справляться с требованиями, предъявляемыми обществом. Также и американская система муниципального образования с очень слабым государственным регулированием поставила страну в тупик. Кроме того, в последней четверти ХХ в. в странах Западной Европы и Америки произошли значительные изменения в области общественного устройства в пользу среднего класса. Они стали еще одним толчком к развитию дискуссии по поводу отношений между государственными и различными типами негосударственных форм финансирования образования для реализации права на получение различных форм и уровней образования (лозунг «Равные возможности для всех, но не равные результаты») [297, c. 35-42]. В этом плане после бурного развития в 1960-70-х годах и последовавшего за ними относительного затишья начала 1980-х годов в развитых странах Запада сегодня вновь интенсивно разгорелись дискуссии в области образовательной политики. Международные сравнительные исследования учебных достижений учащихся ТИММС и особенно ПИЗА, с одной стороны, способствовали росту общественного и политического интереса к проблемам образования, с другой, являлись его выражением. С конца 90-х гг. в рамках европейской интеграции начали проводиться систематические сравнительные исследования систем образования европейских стран, что нашло свое выражение в многочисленных публикациях – статьях и монографиях – на эту тему [17]. В них можно обнаружить детальный анализ и оценку всей совокупности проблем современного образования, которые обсуждаются и у нас в стране. Было признано, что начавшийся в XX в. и ускоряющийся в XXI в. процесс перехода мирового сообщества к обществу знаний, подразумевающий формирование единого мирового научно-образовательного и коммуникационного пространства занимает одно из наиболее значимых мест в ряду благоприятных тенденций мирового развития. Наличие такого интегрирующего фактора является тем более важным в условиях слабо предсказуемой трансформации геополитического расклада, включающей в себя, с одной стороны, отказ от идеологемы «многополюсного мира», формирование новых точек напряженности, развитие мирового псевдоконфессионального терроризма, а с другой, достижение предельного темпа мирового развития, обусловленного ограниченностью энергетических и других ресурсов, опасностью обострения экологических, демографических и других кризисов глобального масштаба. Все развитые образовательные системы начала XXI в. имеют три особенности: особое внимание к состоянию школьного образования, возникновение новой интегрирующей специализации – междисциплинарного образования, акмеологический подход к подготовке специалистов на высших этапах вузовского и послевузовского образования. Преодолевается технократический перекос и, с другой стороны, идеологическая ангажированность гуманитарного образования. При всем разнообразии традиций, форм и подходов к образованию в разных странах выработалась единая точка зрения, что без внутрисистемной и междисциплинарной интеграции образование в любой стране сталкивается с трудно преодолимыми, а подчас и тупиковыми ситуациями [108]. При формализации межгосударственных отношений в форме договоров, соглашений и т.д. все чаще оговариваются так называемые академические обмены. Европу охватил болонский процесс, и даже такие государства азиатско-тихоокеанского региона (АТР), как Китай, Япония и Республика Корея вынуждены становиться на путь академической открытости и преодоления языковых и других барьеров в науке и образовании. Все это доказывает развитие осознания специфической интегрирующей и стабилизирующей миссии образования, не только в национальном, но и в общемировом масштабе. При этом очевидно, что сами по себе новые технологии (Интернет, быстродействующие ЭВМ, массив новых открытий и т.д.) являются не причиной, а лишь фоном содержательного перехода к обществу знаний. В мире произошло осознание, что экономические успехи государств определяются их системами образования, образованностью граждан, подготовленной на всех уровнях рабочей силой, что привело к переоценке роли и места образования в обществе, к пересмотру миссии образования. Это осознание связано с тем, что наиболее эффективным фактором производства становится человеческий капитал. Традиционные факторы производства (земля, сырье, финансово-промышленный капитал) трактуются как «играющие огромную роль, но ограниченные и сокращающиеся»; человеческий же капитал понимается как увеличивающийся и «формируемый», он определяется пределами возможностей человека как субъекта образования и носителя «картины мира» [245]. Таким образом, в постиндустриальной экономике система образования становится приоритетной производственной отраслью. В силу этого смена этапов цивилизации диктует необходимость смены парадигмы образования: на смену поддерживающего образования должно прийти инновационное образование. При этом, если интеграции науки и образования противостоит специализация, теряющая функциональный смысл «разделения труда» и чреватая дезинтеграцией, когда не учитывается новый уровень информационных связей и коммуникаций, обеспечивающих технологические и психологические возможности современного образовательного пространства, то взаимодействию и взаимопроникновению структур гражданского общества и системы образования мешает традиционная закрытость последней, еще в середине ХХ в. одинаково характерная для тоталитарных и демократических стран. Таким образом, если геополитической миссией мирового научно-образовательного пространства является обеспечение достойного вхождения образования и науки всех стран мира в разрешение мировых (общечеловеческих) проблем путем пространственной интеграции усилий по преодолению всего спектра глобальных проблем и противоречий, то на национальном уровне миссией образования является обеспечение государств человеческими ресурсами, достаточными для эффективного участия в мировой конкуренции. При этом «вертикальная» межуровневая и межпредметная интеграция науки и образования в каждой стране может мобилизовать свои возможности, определить собственные цели и потребности в научной и образовательной сфере в связи с реальными возможностями и ресурсами «человеческого капитала» и с установкой на достойную роль в мировом образовательном пространстве. Одним из основных выводов, к которым пришло большинство участников продолжительной дискуссии по всему комплексу обсуждаемых проблем, стал отказ от государственной школы, как ведущей парадигмы школьной политики и выдвижение на передний план идеи гражданской школы, т.е. школы, понимаемой как орган и институт гражданского общества. Франк Рюдигер Ях формулирует это в сжатом виде так: «Только граждански понятая школа, в которой родители и учителя на основе общих основных убеждений в рамках обязательных для всего общества целевых установок формируют определенную педагогическую программу, в состоянии соответствовать требованиям образования, ориентированного на ценности и учебные достижения в условиях плюралистического общества» [17]. Собственно говоря, все сводится к раскрытию и анализу того, что следует понимать под такой гражданской школой и как конкретно эта идея может осуществляться и уже осуществляется в своих основных элементах в ряде европейских стран, какова общая тенденция в политике образования, находящая свое выражение и в положениях закона. Обобщая все сказанное выше, можно заметить, что, несмотря на все существующее многообразие национальных систем образования, в области управления образованием в зависимости от того, как распределены полномочия принимать решения, исторически сформировались две модели: централизованная и децентрализованная. Централизованная модель предполагает концентрацию прав принятия решений, сосредоточение властных полномочий на верхнем уровне управления. Такая модель управления (с некоторой передачей полномочий от центра местным властям) характерна для Италии, Испании, Греции, Португалии, Люксембурга, Франции. Децентрализованная модель управления образованием предполагает передачу или делегирование ответственности за принятие ряда решений, а значит, и делегирование соответствующих этой ответственности прав на нижние уровни управления (например, в США). Активный сдвиг в сторону децентрализованной модели управления образованием наблюдался в мире в последнюю четверть ХХ века (например, в Испании). Подводя итог, можно выделить шесть основных моментов в подходе к децентрализации, наблюдаемых в европейских странах. Это рассредоточение власти среди социальных партнеров, региональная передача власти, региональная деконцентрация, локализация, институциональная автономия, маркетизация. Так региональная модель управления характерна для Австрии, Германии, Бельгии. Местный контроль в управлении системой образования осуществляется в Дании, Финляндии, Швеции, Ирландии. Институциональная автономия характерна для образовательных систем Нидерландов и Великобритании. Новая, а точнее новейшая, волна реформирования системы школьного образования в США и странах Европы началась в середине 80-х годов, что совпало по времени с острым кризисом конкурентоспособности национальных компаний. Наиболее высокими темпами, иногда преодолевая серьезное сопротивление значительных групп населения, реформировалось английское образование. Сегодня, несмотря на то, что реформы не закончены, опыт Великобритании можно считать наиболее развитым и апробированным, поэтому необходимо более подробное его рассмотрение. В центре общественных и политических дебатов в Великобритании, касающихся системы образования, начиная с детских дошкольных учреждений и кончая высшей школой, находятся три темы: стандарт и качество предоставляемого образования, столкновение между индивидуальным выбором и общественной гарантией качества, взаимоотношения между центральными, местными и институциональными управляющими структурами. Бесплатный доступ к среднему образованию для всей молодежи в Великобритании, как и в большинстве европейских стран, был введен после Второй мировой войны. Управление образовательной системой, за исключением университетов, и основная ответственность за ее функционирование были возложены на местные органы власти. На практике в среднем образовании существовала двухуровневая система. Средние классические школы за счет проведения отбора учащихся по более строгим критериям добились более высокого статуса, чем средние «современные» школы. С 60-х годов лейбористская партия начала проводить политику единого школьного обучения. Однако государственный надзор за сферой образования в Великобритании был слаб, и рекомендациям следовали не все. Общенациональная учебная программа отсутствовала, школы могли самостоятельно принимать решения относительно учебной программы. Местные органы отвечали за образование в своем районе и располагали большой свободой в области принятия решений по таким вопросам, как структура школ и их финансирование. Основным законодательным актом, повлиявшим на структуру образовательной системы и управление ею, стал Закон о реформе образовательной системы 1988 г. Правительство взяло на себя полномочия в сфере образования, которыми ранее были наделены местные органы, и одновременно с этим делегировало школам полномочия по решению текущих вопросов управления персоналом и финансами. Были созданы механизм и финансовые стимулы выхода школ из-под контроля местных органов власти и их перехода в ведение центрального органа управления [46]. До 1988 г. местные органы управления образованием принимали решения, контролировали и управляли практически всеми статьями бюджета учебных заведений, в то время как директора и руководство самих школ имели мало (или вовсе не имели) таких возможностей. Теперь финансирование образовательной системы осуществляется частично из общенационального, частично из местного бюджета. Подавляющее большинство школ финансируются местными управлениями образования, которые перечисляют им средства. Эти средства образуются частично за счет доходов Казначейства и общенациональных налогов, а частично за счет местных налогов («коммунальный налог»). Ежегодно правительство рассчитывает в масштабе всей страны сумму средств, которую каждый местный орган власти должен будет потратить на образование и на все другие услуги местного уровня. Каждый местный орган власти в Англии и Уэльсе должен иметь программу распределения бюджетных средств между отдельными школами в рамках системы LMS. После составления программы местным органом власти и проведения консультаций программа должна представляться на одобрение правительству. Несмотря на то, что программы и суммы финансирования различаются, они должны соответствовать особым требованиям, где основной упор делается на разработку формулы финансирования для всех школ, чтобы впоследствии выделить как можно большую долю средств непосредственно школам, которые смогут самостоятельно принимать решения в области финансирования. По некоторым статьям школы не могут расходовать средства самостоятельно. В число таких статей входят капиталовложения, затраты, связанные с особыми потребностями, и некоторые статьи, финансируемые напрямую центром. Однако обязательным условием является передача не менее 85% бюджетных средств непосредственно в конкретные школы [18]. Важно, что руководящий орган каждой школы имеет право самостоятельно решать, как потратить свой бюджет на удовлетворение потребностей школы. Например, самостоятельно устанавливается численность преподавательского и прочего персонала. Руководящий орган отдельно взятой начальной, средней или специальной школы может перераспределять средства между различными статьями бюджета по своему усмотрению. Органы общественного управления школой были созданы законом в 1986 г. Полномочия органов управления ограничивались назначением директора и совещательными функциями в отношении содержания образования. В период с 1993 по 1998 г. органы общественного управления пользовались правом получать финансирование напрямую от государства. Однако череда конфликтов с местными органами управления образованием вынудила правительство аннулировать это полномочие. С 2002 г. наиболее успешным органам управления школой разрешено брать ответственность за деятельность не одной школы, а нескольких. В общественный Управляющий совет, имеющийся сегодня практически в каждой английской школе, входят представители родителей, учителей (избираемые своими группами), директор, представители местных органов управления. Состав Совета от 15 до 20 человек, в зависимости от размера учебного заведения. Совет выбирает председателя, которым не может быть директор или учитель. Совет утверждает в должности всех учителей, хотя непосредственно подбирает в педагогический состав учителей обычно директор. Фактически Совет выступает в роли работодателя для педагогического состава школы. Управляющий Совет школы отвечает за распределение школьного бюджета1. Совет отвечает за расстановку приоритетов при расходовании средств, он решает, сколько учителей назначить, сколько набрать других сотрудников, какую технику купить, сколько книг приобрести, какие средства выделить на ремонт и поддержание школьного здания в нормальном состоянии. Он отвечает за учебную программу школы (за пределами времени, отводимого на исполнение обязательного национального учебного плана, может распоряжаться оставшимися часами) и устанавливает правила школьной жизни (правила поведения учащихся, введение или отмену школьной формы). Он может фактически являться владельцем школьного здания, отвечать за привлечение большей части капитальных инвестиций. Работу Совета контролирует общественность. Раз в год члены Совета обязаны публиковать годовой отчет о деятельности школы, куда включаются, в том числе, и результаты образовательного тестирования, показанные школой. Вслед за этим организуется общешкольное собрание, на котором родители учеников могут задавать вопросы по существу подготовленного доклада. Основываясь на имеющихся данных, Совет задает количественные показатели будущего обучения детей и состояния школы, ищет пути совершенствования этих показателей. Планируемые показатели (цели) также публикуются. Большинство видов деятельности Совета проводится при непосредственном участии директора, который, что естественно, обладает одним из наиболее влиятельных голосов в формировании школьной политики. Местные власти непосредственно не управляют жизнью школы, но они проводят мониторинг успеваемости учреждения и контролируют со своей стороны расход финансов. Делегирование полномочий школам – фактически, перевод их на самоуправление, в автономный и самостоятельный режим – происходит лишь при выполнении ими некоторых условий. Если управление школой неэффективно, если имеются случаи коррупции или академические показатели школы неадекватны и вызывают жалобы родителей, то местные власти имеют право и должны вмешаться. Эти властные полномочия оформлены законом.Самая мягкая форма вмешательства – это письменное предупреждение, которое посылается директору школы и органу школьного управления (Совету). В нем сообщается, какие действия школа должна предпринять по коррекции сложившейся ситуации. В крайнем случае, власти могут даже отобрать у школы бюджет или поменять органы управления. Но всякий раз, когда они решают вмешаться в деятельность школы, они должны доказательно обосновать свое вмешательство [200, c.25-27].. В целом, в этом случае можно говорить о подлинных органах самоуправления.1 Имеется в виду, что реализуется подушевое финансирование, при этом в расчет берутся, помимо числа Таким образом, благодаря тому, что решения принимаются на местах, директора и работники школ в большей степени участвуют в управлении собственной деятельностью, школа в достаточной степени обеспечена финансами, можно сказать, что школы сами отвечают за свою судьбу. При этом они еще и подотчетны общественности, что делает их позицию более ответственной. Школы в значительной мере зависят от личных качеств непосредственных руководителей, а высокопрофессиональные кадры имеются не везде. Граждане, входящие в состав школьного Управляющего совета, несут большую ответственность, но работают фактически волонтерами, что снижает мотивацию. Рассматривая зарубежный опыт, нам хотелось бы особо выделить испанский пример радикальной, но, тем не менее, успешной трансформации и системы образования, и государственного управления в целом, так как историческое развитие наших стран позволяет провести целый ряд параллелей. Географическое положение России и Испании на перекрестке между Западом и Востоком предопределило их роль пограничных застав, а процессы колонизации (Сибирь в одном случае, и Америка в другом) на долгое время сделали их империями. Такое прошлое и сейчас влияет на наци§ II.2. Современные представления о государственно-общественном управлении образованием в РоссииПонятие государственно-общественного характера управления с самого начала предполагает рассмотрение этого принципа государственной образовательной политики в