Глава 1. Финансовая система ЕС 1.1 Становление и формирование финансовой системы ЕС Для понимания функционирования современной финансовой системы ЕС, а также причин, повлиявших на формирование ее преимуществ и недостатков, необходимо иметь понимание основных фактов, которые легли в основу эволюции данной системы. История создания бюджетной системы ЕС начинается с того момента, когда появились принципы действия бюджетных механизмов, которые были заложены Парижским договором (18 апреля 1951 г.), учредившим Европейское Сообщество угля и стали (ЕСУС, European Coal and Steel Community), а также Римским договором (25 марта 1957 года), установившим Европейское Экономическое Сообщество (ЕЭС, European Economic Community). Эти принципы просуществовали почти без изменений до 1970 г. Первоначально у каждого из европейских сообществ был отдельный бюджет, из которого финансирование поступало на административные и операционные расходы. В 1957 г. с появлением ЕЭС был создан общий бюджет. В 1965 г. в соответствии с подписанным Договором о слиянии1, была создана единая Комиссия и единый Совет. Договор о слиянии объединил административный и операционный бюджеты ЕСУС и административный бюджет Евратома2. Согласно этому договору были созданы единая Комиссия и единый Совет, которые заменили высшие руководящие органы трех сообществ. К 1970 г. процесс объединения бюджетных инструментов был завершен. Согласно Люксембургскому договору, подписанному 22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были включены расходы Евратома на исследования и инвестиционные программы.3 Данное решение коренным образом меняло сущность бюджета Сообщества, замещая финансовые вложения стран–членов собственными ресурсами Европейского Сообщества. Это решение стало ключевым для бюджета Сообщества, предоставив ему финансовую независимость. Изначально основными источниками финансовых поступлений бюджета Сообщества стали таможенные сборы (1968 г.), сельскохозяйственные пошлины (1970 г.), а также доходы от НДС (1970 г.),4 формируемые на основе установления процентной ставки НДС для каждой страны-члена ЕС. Подробный анализ источников финансирования ЕС будет проведен в следующей части главы этой работы. Далее в данном разделе рассмотрим причины, повлиявшие на дальнейшее развитие бюджетной системы ЕС. С изменением институциональной системы Союза, расширением состава стран-членов, бюджетные механизмы работали все менее и менее эффективно, возникла необходимость реформирования системы бюджетирования ЕЭС. На Совете 1984 года в Фонтенбло было поднято несколько вопросов, представляющих значительную важность для финансового функционирования Сообщества: проблема несбалансированности бюджета Великобритании, присоединение Испании и Португалии, сдерживание расходов на проведение сельскохозяйственной политики, истощение собственных ресурсов, вызванное увеличением доли отчислений стран-членов от доходов с налога на добавленную стоимость, которая направлялась в доходы Сообщества.5 Немаловажной причиной реформирования финансовой системы ЕС стало также сформировавшееся несправедливое распределение ролей между странами-членами. Так, одни страны выступали в качестве доноров, другие – в качестве реципиентов. Для решения этой проблемы был введен механизм корректировки, позволивший дать послабление Великобритании и решить проблему несбалансированности ее бюджета. Решению проблемы несправедливого распределения ролей между странами-членами способствовало впоследствии введение нового источника финансирования бюджета, о котором будет сказано далее. Новое направление политического развития, которое получило Сообщество после третьего расширения (присоединения Испании и Португалии) в 1986 году и впоследствии заключения Единого акта, открыло перспективы для реформирования финансовой системы ЕС. Основная цель данного направления заключалась в предоставлении финансовых ресурсов для начала проведения политики «экономического и социального выравнивания» на уровне Сообщества с предоставлением гарантии того, что новые созданные фонды не будут источниками финансирования для проведения только общей сельскохозяйственной политики. Формирование базы финансовых ресурсов предполагало достижение соглашения об основных среднесрочных перспективах между всеми сторонами, вовлеченными в бюджетный процесс Сообщества. Концепция реформы была представлена Комиссией в феврале 1987 г. в рамках «Пакета Делора-I»6, по имени Жака Делора, возглавлявшего Комиссию в тот период. В 1988 г. Европейский Совет в Брюсселе одобрил политические рамки реформы (broad political guidelines), центральными положениями которой стали система формирования собственных ресурсов, бюджетная дисциплина (budgetary discipline)7, реформирование структурных фондов (reform of the structural funds). Для формирования финансовой базы, которая давала бы Сообществу возможность осуществлять все возложенные на него функции, был расширен спектр источников дохода бюджета. Было решено отойти от схемы, когда общий объем собственных ресурсов был закреплен за одним из источников дохода (НДС). Теперь общий уровень финансовых ресурсов каждый раз закреплялся на определенном уровне в зависимости от величины общего ВНП Сообщества и рассчитывался исходя из оценки объемов ресурсов, необходимых для деятельности Сообщества, которые содержатся в среднесрочной экономической программе - финансовой перспективе.8 Объем собственных ресурсов9 увеличился с созданием дополнительного источника доходов «четвертого ресурса» – отчисления стран-членов, которые устанавливались в виде процента от величины их ВНП.10 Этот источник финансовых поступлений был введен для того, чтобы компенсировать сокращение поступлений в бюджет от традиционных собственных ресурсов, поскольку НДС имел регрессивный характер, а таможенные пошлины были снижены. Ставка процента отчисляемой доли стала определяться на каждый бюджетный год в зависимости от разницы между планируемыми расходами бюджета и доходами от других источников. Для обеспечения сбалансированности между различными категориями расходов и контролируемого повышения этих расходов была введена бюджетная дисциплина11, которая регламентировалась Межинституциональным соглашением12 и становилась вопросом общего регулирования для Парламента, Совета и Комиссии. Неотъемлемой частью этого соглашения стало решение о разработке финансовой рамки (финансовой перспективы)13, ставшей основой для новых соглашений по вопросам бюджетной дисциплины. Согласно этому положению Парламент, Совет и Комиссия имеют полномочие заранее определять основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и устанавливать рамки расходов Сообщества. Таким образом, в финансовой рамке отражается максимальный объем будущих расходов и их предполагаемый состав. Первое Межинституциональное соглашение было заключено на 1988-1992 гг., т.е. в период действия «Пакета Делора-I». Финансовая рамка, которая являлась неотъемлемой частью соглашения, становилась базой для осуществления различных направлений политики в рамках бюджетной дисциплины. Она является основой для обеспечения гармоничного и контролируемого развития секторов бюджетных расходов, и в то же время, для установления нового баланса в расходах в пользу расходов на проведение структурной политики. Третьим направлением бюджетной реформы 1988 г. стало реформирование деятельности Структурных фондов Сообщества14. Согласно Единому европейскому акту, три структурных фонда, финансируемые из общего бюджета (ФЕОГА, ЕСФ и ЕФРР)15, должны были проводить согласованную политику, направленную на достижение целей, обозначенных в соглашении. Для достижения намеченных задач было решено увеличить ассигнования, выделяемые в рамках фондов так, чтобы к 1993 г. они бы смогли превысить показатели 1987 г. в два раза. Для обеспечения эффективного выполнения целей фондов в рамках финансовой перспективы были установлены пять направлений деятельности: а) «развитие и структурное выравнивание регионов, отстающих в экономическом развитии»; б) «структурная перестройка в регионах, переживающих промышленный спад»; в) «борьба с долговременной безработицей»; г) «профессиональная интеграция молодежи»; д) «перестройка аграрного сектора и развитие сельских регионов». 16 Проведенную бюджетную реформу 1988 г., безусловно, можно назвать успешной, поскольку три основные цели – контролируемый и упорядоченный рост расходов; улучшение бюджетной процедуры и управления бюджетом; достижение необходимого объема поступлений от собственных ресурсов – были достигнуты. Реформа 1988 г. способствовала преодолению проблемы нехватки финансовых средств. Несмотря на то, что максимальные уровни расходов по различным категориям, установленным в финансовой перспективе 1988–1992 гг., были в несколько раз увеличены, суммарный объем расходов, зафиксированный в финансовой перспективе, не превышал предельного объема собственных ресурсов. Этому во многом способствовали два благоприятных экономических фактора – более быстрые темпы экономического роста по сравнению с прогнозировавшимися значениями и умеренный рост расходов на единую сельскохозяйственную политику. Межинституциональное соглашение 1988 г. и финансовая рамка, которая стала составной частью этого соглашения, способствовали созданию сбалансированных механизмов взаимодействия между институтами ЕС в бюджетном секторе. Последовавшее в 1993 г. второе межинституциональное соглашение, установившее финансовую рамку на период с 1993 по 1999 гг., подтвердило успешность инструмента межинституционального соглашения. Действие положений финансовой рамки, установленной в 1988 г. истекало в 1992 г. Новые задачи, обозначенные в договоре о Европейском Союзе17, ставили перед Сообществом задачу обеспечения дополнительных финансовых поступлений. Договор официально провозгласил цель создать в рамках Сообщества экономический и валютный союз, который предполагал проведение государствами-членами общей экономической и валютной политики, а также введение единой валюты. В начале 1992 г. Комиссия предложила новый проект среднесрочной финансовой рамки на 1993-1999 гг., которая получила название «Пакет Делора-II» и которая включала выполнение целей Договора о Европейском Союзе. Для достижения целей нового договора временные рамки действия финансовой перспективы были расширены до 7 лет. Новая финансовая рамка стала продолжением реформы 1988 года, поскольку затрагивала те же самые аспекты: структурные фонды, бюджетную дисциплину, собственные ресурсы. Одобренная Советом в декабре 1992 г. финансовая рамка на период с 1993 г. по 1999 г. отдавала приоритет расходам на структурные операции Евросоюза в наиболее отстающих регионах. Согласно Эдинбургскому соглашению, необходимо было увеличить объем ресурсов, направляемых на финансирование внутренних политик Сообщества, расширить финансирование Структурных фондов, а также принять ряд мер, направленных на повышение конкурентоспособности европейской промышленности.18 Последующие межинтституциональные соглашения и вводимые ими финансовые рамки на 2000-2006 гг. и на 2007-2013 гг. продолжили заданный ход реформирования бюджетной системы Сообщества. Так в рамках Межинституционального соглашения 2000-2006 г.19, был продолжен процесс повышения эффективности бюджетной процедуры. Существенным изменением стало закрепление сложившейся де-факто практики согласования всех видов расходов (обязательных и необязательных)20. При этом Парламент получал больше прав в определении необязательных расходов.21 К созданию последнего Межинституциоанльного соглашения (финансовая рамка на 2007-2013 гг.) были применены те же принципы, на которых формировалось соглашение для предыдущей многолетней финансовой рамки. Однако были внедрены новые механизмы, позволившие сделать многие процедуры более гибкими. Так, в новое соглашение было включено соглашение о создании Фонда Солидарности Европейского Союза (European Union Solidarity Fund), с помощью которого стало возможным финансировать возникающие расходы бюджета, превышающие установленную норму.22 Европейский фонд адоптации глобализации (European Globalization Adjustment Fund) также позволил размещать дополнительные ресурсы для финансирования непокрытых расходов.23 Таким образом, можно сделать вывод, что значимый перелом в системе бюджетирования ЕС произошел после внедрения реформой 1988 г. механизма многолетнего бюджетирования. Он задал направление, которое нашло отражение в последующих преобразованиях системы бюджетирования ЕС. Многолетние финансовые планы стали качественно новым инструментом управления бюджетной системой Сообщества, предоставили основу для совершенствования существующей системы и внедрения новых механизмов: бюджетной дисциплины, системы собственных ресурсов, а также финансирования программ через структурные фонды. ^ 1.2 Нормативно-правовое регулирование финансовой системы ЕС Финансовая система ЕС основывается на трех типах нормативно-правовых документов: положения системы договоров ЕС, вторичное законодательство, положения межинституционального соглашения. Последний инструмент регулирования является специфическим для бюджетного процесса и не имеет эквивалента в других сферах законодательства ЕС. В системе договоров ЕС, касающейся бюджетного регулирования, представляет интерес изучение положений, регулирующих финансовые вопросы в рамках Договора, учреждающего Европейское Сообщество.24 Данные положения устанавливают общие принципы управления бюджетными процедурами, формирование доходов и расходов бюджета, стадии бюджетного процесса, процедуры исполнения и контроля бюджета, а также дополнительные положения, касающиеся правил исполнения договора в части финансовых вопросов: формирование собственных ресурсов, наделение ответственностью финансовых контролеров. Договор о Европейском Союзе 1992 г. ввел положения о финансовых операциях в рамках проведения общей внешней политики безопасности, а также сотрудничества в сфере правосудия и внутренних дел (вторая и третья основы Сообщества).25 Статья 44 Договора о Европейском Союзе устанавливает специальные условия для регулирования процедур, механизмов и институтов, возникающих при взаимодействии между государствами-членами ЕС. В частности, статья говорит о том, что расходы от установления различных форм сотрудничества между странами-членами финансируются последними самостоятельно, если Совет не принимает противоположное решение. К системе вторичного законодательства, регулирующего финансовые вопросы Сообщества, относятся принимаемые решения, касающиеся системы собственных ресурсов, а также другие инструменты, принятые в этой сфере. По способу принятия данные решения можно отнести к системе первичного законодательства. Существенным элементом вторичного законодательства ЕС по финансовым вопросам является Финансовый регламент, устанавливающий основные принципы бюджетного процесса ЕС, принципы составления структуры бюджета, правила по управлению бюджетом ЕС, а также роли участников процесса.26 В соответствии со статьей 279 Договора, учреждающего Европейский Союз, Финансовый регламент принимается Советом единогласно после проведения консультаций с Парламентом и получения официальной позиции Собрания Аудиторов.27 Другим нормативно-правовым актом вторичного законодательства ЕС, касающимся регулирования финансов, который представляеи интерес для нашего анализа, является Директива, регулирующая бюджетную дисциплину.28 Она была принята 26 сентября 2000 г. и впоследствии отменена директивой Совета № 1248/2007 от 22 октября 2007 г.29 Главным образом, директива регулировала соблюдение бюджетной дисциплины в сельскохозяйственном секторе, устанавливая ограничительный уровень для расчета расходов на проведение сельскохозяйственной политики. Установленные в Mежинституциональном договоре в рамках финансового плана на 2007-2013 гг. уровни расходов бюджетных средств, отменили необходимость в действии данной директивы. Еще одним нормативно-правовым актом вторичного законодательства в бюджетной сфере является Директива, устанавливающая гарантийный фонд для внешних действий.30 Существует также целая система нормативных актов, регулирующих собственные ресурсы Сообщества, которая относится к системе вторичного законодательства для бюджетной системы ЕС.31 И последним источником регулирования финансовой системы ЕС, являются нормы Межинституционального соглашения. Они создаются для предотвращения рисков появления конфликтов и кризисов в бюджетных процессах. Целью данного соглашения является внедрение бюджетной дисциплины, повышение эффективности ежегодных бюджетных процессов, взаимодействия между институтами по финансовым вопросам, а также для обеспечения гарантии устойчивого финансового управления (sound financial management)32.^ 1.3 Источники финансовых поступлений бюджетной системы ЕС Согласно статье 269 Договора, учреждающего Европейское Сообщество, доходы общего бюджета ЕС состоят из собственных ресурсов и других источников. Однако большая часть бюджетных расходов финансируется системой собственных ресурсов, введенной решением Совета 70/243/ECSC 21 апреля 1970 г.33 В настоящее время в понятие собственных ресурсов входит три категории: традиционные собственные ресурсы, доходы от НДС и доходы, формирующиеся из предоставляемой доли ВНП стран-членов ЕС.34 Традиционные собственные ресурсы были введены в 1970 г. и включают таможенные сборы, сельскохозяйственные пошлины, взимаемые с экономических трансакций, которые собираются странами-членами от имени ЕС. Традиционные собственные ресурсы считаются «естественными» собственными ресурсами, так как они собираются в рамках политики Сообщества, и не являются доходами, полученными из вкладов стран-членов. Собственные ресурсы от НДС формируются на основе установления процентной ставки НДС для каждой страны-члена ЕС в соответствии с правилами согласования (harmonized rules). Решением Совета 1970 г. максимальная ставка сбора НДС была установлена на уровне 1% от общей базы. С присоединением Испании и Португалии ставка была повышена до 1,4% для покрытия издержек присоединения. Решением о собственных ресурсах 2000 г. максимальная ставка была снижена до текущего уровня 0,5% от собранных доходов от НДС.35 На период с 2007 по 2013 гг. процентная ставка НДС была установлена на уровне 0,3% , а также снижена для ряда стран: до 0,225% для Австрии, 0,15% для Германии и 0,10% для Нидерландов и Швеции. В 1988 г. Советом ЕС было принято решение о введении «четвертого источника» бюджетных доходов на основе валового национального продукта (ВНП), который предназначался для того, чтобы заменить источник доходов от НДС.36 В 1988 и 1999 гг. ставка отчисляемой доли от ВВП устанавливалась на уровне 1,14% и 1,27% соответственно. В 1995 г. Европейской системой национальных счетов (European System of National and Regional Accounts, ESA, 1995) было введено положение о том, что отчисления будут осуществляться не с ВНП, а с валового национального дохода (ВНД).37 В настоящее время конкретная ставка отчисляемой доли от ВНД стран-членов определяется на каждый бюджетный год и зависит от разницы между планируемыми расходами бюджета и доходами от других источников. Отчисления от ВНП стран-участниц взимаются только в том случае, если невозможно покрыть расходы за счет других поступлений в бюджет. Не существует никаких ограничений на установление ставки процента для доходов, формируемых на основе ВНП кроме пределов на установление нормы собственных ресурсов, которые определяют объем всех собственных ресурсов на уровне, не превышающем 1,24% ВНП ЕС. К другим источникам доходов бюджета относятся взносы третьих стран в программы Сообщества, возврат средств, выделенных в качестве грантов Сообщества, которые не были использованы по назначению, прибыль от просроченных платежей, а также балансы предыдущих годов, вычеты из вознаграждений сотрудников институтов ЕС. Немаловажным элементом системы формирования финансовых поступлений бюджетной системы является также механизм корректировки (correction mechanism)38, который позволяет снижать вносимую долю страны-члена ЕС в общий бюджет. Так в 1984 г. Европейский Совет в Фонтенбло39 принял решение о введении корректировки для Великобритании. Этот механизм дает Великобритании послабление в размере 0,66% от отрицательного баланса. Затраты на финансирование послабления для Великобритании разделяются между другими членами Сообщества в соответствии с их долей ВНД (за исключением Австрии, Германии, Нидерландов, Швеции). Процедура взимания собственных ресурсов Сообщества, регулируется статьей 8 Решения о системе собственных ресурсов.40 В соответствии с данной статьей страны-члены несут ответственность за сбор ресурсов в соответствии с национальным законодательством, которое должно находиться в рамках общих требований Сообщества. Взимание собственных ресурсов осуществляется исполнительными органами стран-членов, которые действуют от имени Сообщества, не имеющего собственных налоговых и таможенных органов для осуществления данных задач. Собранные ресурсы становятся доступными для Комиссии через счета, открытые в Казначействах стран на ее имя. Для покрытия затрат на сбор традиционных собственных ресурсов страны-члены вычитают 25% от собранной базы. Диверсифицированная система финансовых поступлений ЕС дает возможность стабильного обеспечения доходов бюджета с сохранением сбалансированного поступления традиционных и иных видов доходов.^ 1.4 Механизмы управления многолетними и однолетними финансовыми циклами Как уже было отмечено в данной работе, в ЕС наряду с однолетней системой бюджетирования, в рамках которой бюджет устанавливается ежегодно, существует также многолетний план финансовых расходов, называемый финансовой рамкой. Этот механизм позволяет сохранять преемственность при проведении многолетних проектов Сообщества и обеспечивать их стабильное финансирование. Именно эта функция стала причиной создания многолетней финансовой рамки. До ее появления растущие трения между двумя институтами, ответственными за принятие бюджета, нарушили механизмы ежегодной бюджетной процедуры и привели к несоответствию между реальным распределением ресурсов и изначальными требованиями Сообщества. Последствия бюджетного кризиса 1988 г. побудили институты ЕС согласовать способ для повышения эффективности бюджетной процедуры, тем самым, обеспечив соблюдение бюджетной дисциплины. Основной функцией финансовой рамки является установление максимального уровня расходов для определенного вида деятельности на определенный период. Действующая финансовая рамка на период с 2007 по 2013 гг. была создана в 2006 г. в рамках Межинституционального соглашения между Европейским парламентом, Советом и Комиссией, которая в свою очередь, устанавливает правила и процедуры управления многолетним финансовым планом на ежегодной основе (процедуры пересмотра, технической корретировки), а также правила повышения эффективности ежегодной бюджетной процедуры.41 Так последние корректировки были внесены в 2008 г. и касаются технического регулирования финансового плана на 2009 г. в соответствии с изменениями ВНП.42 Межинституциональное соглашение, по определению, направлено на установление процедур взаимодействия и правил поведения для достижения консенсуса, предотвращения и разрешения разногласий. Это означает, что институты согласны на частичное ограничение своих властных полномочий в установленных сферах. Тем не менее, если данные процедуры не могут привести к заключению соглашения, каждый институт может использовать любое из правил поведения, которое закреплено Соглашением. Финансовая рамка позволила внести существенные изменения в процедуру согласования бюджета, упорядочив механизмы выработки консенсуса в отношении определения объема бюджета, методов финансирования и оценки приоритетов с экономической и политической точки зрения. Многолетней финансовой рамкой также был введен механизм выработки долгосрочных финансовых решений, которые принимаются вне ежегодных бюджетных процедур в форме консенсуса между Парламентом и Советом. Это дало возможность достигнуть нескольких результатов. Во-первых, бюджетная политика Сообщества стала более предсказуемой за счет увеличения гарантии для определения и исполнения различных направлений деятельности Сообщества. Во-вторых, страны-члены получили возможность более эффективно управлять и планировать свои национальные бюджеты в соответствии с общими объемами расходов Сообщества. В-третьих, установление предельных объемов расходования средств дало возможность совмещать текущие и новые операции в среднесрочной перспективе, сохраняя сбалансированность бюджета. Финансовая рамка ввела новые механизмы финансового программирования и контроля над расходованием бюджетных средств, отведя функцию проведения оценки соответствия текущих операций заданной финансовой рамке Комиссии. В соответствии с положением Межинституционального соглашения, финансовое программирование должно осуществляться два раза в год для всех видов расходов. Целью программирования является определение текущего исполнения расходов многолетних программ. Оно является также инструментом прогнозирования и оценки исполнения финансовых обязательств многолетних программ на протяжении всего периода их осуществления. Помимо функции осуществления контроля над ходом исполнения расходов инструмент финансового программирования выполняет две другие важные функции. Во-первых, он позволяет институтам выбирать более системный подход к среднесрочному управлению ориентированному на результат, основанному на эффективном распределении затрат, регулярной оценке хода исполнения программ. Во-вторых, когда период исполнения программы подходит к концу, Комиссия может основывать свои предложения для нового цикла программы на базе уже проведенной оценки предыдущего цикла программы. Введение многолетней финансовой рамки позволило больше сфокусироваться на политическом аспекте и эффективности распределения доступных финансовых ресурсов между различными операциями Сообщества, принимая во внимание соотношение между достигнутыми результатами и планируемыми целями в рамках ежегодной процедуры бюджетирования. Однако политическое значение разделения расходов на обязательные и необязательные, являющееся основной для разграничения компетенций между Советом и Парламентом, стало менее значимым в рамках Межинституционального соглашения, поскольку оно включает оба вида расходов и вводит механизмы для предотвращения недопустимого преобладания необязательных расходов над обязательными, устанавливая предельные объемы для необязательных расходов. Финансовая рамка не может рассматриваться как многолетний бюджет, поскольку ежегодные бюджетные процедуры являются значимыми для определения фактического уровня затрат в рамках заданных пределах на объемы затрат на год на определенный вид деятельности, а также для распределения бюджетных средств между различными статьями расходов. По-сути, однолетние финансовые планы являются встроенными элементами многолетних финансовых планов. Они представляют собой более гибкие инструменты для решения возникающих вопросов Сообщества. Так институты, принимающие бюджетные решения, могут устанавливать новые виды расходов, а также перераспределять их в рамках заданных годичных лимитов и многолетних расходных приоритетов в зависимости от возникающих потребностей стран-членов и Сообщества в целом. Можно заключить, что многолетние финансовые планы способствовали не только решению ряда политических проблем, но и стали инструментами для повышения эффективности управления бюджетными процессами. Так, ежегодные бюджетные процессы, в рамках которых принимаются детальные решения в отношении доходов и расходов бюджета, стали более транспарентными, поскольку четко определялись лимитами для финансирования определенных программ, стали способствовать сохранению преемственности для осуществления программ Сообщества, а также получили новые механизмы для проведения планирования и контроля над исполнением бюджета. ^ 1.5 Основные принципы управления бюджетом Европейского Сообщества Как и многие национальные бюджеты, единый бюджет ЕС формируется и управляется согласно определенным принципам, установленным в Финансовом регламенте Сообщества.43 Существует девять основных принципов управления бюджетом ЕС: принцип единства (the principle of unity), принцип точности (the principle of the accuracy), принцип универсальности (the principle of universality), принцип ежегодности (the principle of annuality), принцип равновесия (the principle of equilibrium), принцип спецификации (the principle of specification), принцип единого счета (the principle of the unit of account), принцип транспаретности (the principle of transparency), принцип устойчивого финансового менеджмента (the principle of the sound financial management). Принципы управления бюджетом ЕС задают рамки для построения системы механизмов управления бюджетными процессами, изучения которых составляет одну из задач данной работы. Этим обуславливается необходимость проведения анализа данных принципов. Принцип единства закреплен в статье 268 Договора о Европейском Сообществе. Согласно этому принципу, все расходы и доходы ЕС должны быть объединены в единый бюджетный документ. Статья 4 Финансового регламента Сообщества утверждает, что бюджет является инструментом, с помощью которого возможно осуществлять бюджетный прогноз, а также санкционировать расходы и доходы. Единство бюджета означает, что доходы и расходы бюджета являются санкционированными. На практике принцип единства не был принят в полной мере. Принцип универсальности является следствием принципа единства. Он не зафиксирован напрямую в Договорах, однако закреплен в статье 17 Финансового регламента, который утверждает, что «общие доходы покрывают расходы… все доходы и расходы должны быть прописаны полностью (как в бюджете, так и в статьях) без взаимной корректировки». В соответствии с данным принципом, бюджетные доходы не могут быть поставлены в соответствие определенным статьям расходов (правило непривязанности44), а доходы и расходы не могут быть закреплены в соответствии друг другу (правило общего бюджета). В соответствии этому, доходы собираются и используются без разграничения для финансирования всех расходов. Данный принцип дополняет принцип единства, гарантируя, что бюджетное утверждение определенного вида расхода не зависит от определенно вида дохода, который мог бы ограничить и разделить бюджет не отдельно обоснованные сегменты. Принцип точности означает, что Европейское Сообщество не должно тратить больший объем ресурсов, чем это необходимо. Статья пятая Финансового Регламента определяет этот принцип следующим образом: «доходы и расходы должны быть обозначены в соответствующих статьях». Статья расходов не может быть введена в бюджет, если ее значение не обосновано. Принцип соблюдения ежегодного цикла требует того, чтобы бюджетные операции осуществлялись в рамках соответствующего финансового года. Это позволяет более легко осуществлять мониторинг действий исполнения бюджета Сообщества. В Договоре о Европейском Сообществе определяются три аспекта данного принципа: оценка, исполнение, соответствие финансового года календарному. Что касается оценки, то первый параграф статьи 268 Договора о Европейском Сообществе устанавливает, что все статьи доходов и расходов должны быть оценены для каждого финансового года. Статья 271 Договора о Европейском Сообществе и статья 6 Финансового регламента утверждают, что расходы бюджета должны быть санкционированы на каждый финансовый год. И, наконец, статья 272 (1) Договора о Европейском Сообществе устанавливает календарные рамки для финансового года с 1 января по 31 декабря. Календарный год, который является и финансовым годом, задает базовую единицу времени, используемую для многолетнего финансового плана. Принцип равновесия бюджета Сообщества означает, что планируемые доходы и расходы каждого бюджетного года должны быть сбалансированы. Это правило закреплено в статье 268 Договора о Европейском Сообществе. Сообщество, в отличие от стран-членов, не может брать средства взаймы для покрытия своих расходов. Если в конце финансового года фиксируется превышение доходов над расходами, то положительное сальдо переносится на следующий год. Если наблюдается дефицит бюджета, то его величина переносится на счет расходов ЕС в будущем году. На сегодняшний день более типичной является ситуация, когда доходы бюджета больше, чем его расходы. Принцип спецификации расходов закреплен в статье 271 Договора о Европейском Сообществе. Согласно этому принципу все расходы Сообщества должны соответствовать определенной цели для того, чтобы предотвратить возможную путаницу в статьях расходов как на стадии санкционирования, так и на стадии исполнения. Принцип спецификации определяет горизонтальную структуру построения бюджета (распределение расходов по шести разделам, по числу институтов Сообщества) и вертикальную структуру бюджета. Бюджетная номенклатура позволяет группировать расходы по разделам, подразделам, статьям. Принцип спецификации также применяется к доходам бюджета и требует того, чтобы различные источники доходов бюджета были четко определены. Как и в других международных организациях, вопрос, какую валюту использовать в качестве единой валюты, возник и в европейском Сообществе. Принцип использования единой расчетной единицы, которая бы отличалась от национальной валюты стран, был установлен в рамках Европейского Сообщества угля и стали45. За несколькими исключениями бюджет сообщества всегда составлялся в расчетных единицах.46 С установлением экономического и монетарного союза с 1 января 1999 г. бюджет Сообщества стал рассчитываться в евро.47 Согласно статье 29 Финансового регламента, бюджет должен быть установлен и исполнен, а статьи расходов представлены в соответствии с принципом транспарентности. Бюджет, все поправки к бюджету, а также консолидированные счета должны быть опубликованы в Официальном журнале Европейского Союза (Official Journal of the European Union). Принцип транспарентности также предполагает отражение информации о займах и кредитах Сообщества, выданных третьим странам в приложении к бюджету, а также предоставление информации о внешних операциях Фонда гарантий в финансовом заявлении.48 Принцип устойчивого финансового управления является базовым принципом управления бюджетом Европейского Сообщества. Данный принцип был закреплен в статье 274 Договора о Европейском Сообществе, которая утверждает, что Комиссия исполняет бюджет под свою ответственность и в рамках заданных расходов в соответствии с принципами устойчивого финансового управления. Статья 27 Финансового регламента описывает данный принцип в терминах экономии, эффективности и результативности. Принцип экономии предполагает то