Федеральные округа и новая региональная политика

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА И НОВАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА Анализируя проблемы политико-правового статуса федеральных округов, специалисты выделяют как минимум два аспекта. Во-первых, вопросы, связанные со стратегией предполагаемой в перспективе реорганизации системы федеративного устройства России. А, во-вторых, вопросы, связанные с новой региональной политикой федерального центра, касающиеся перспектив создания единой системы исполнительной власти и возможностей

по перераспределению полномочий между центром и провинциями. Кроме этого политологов и юристов интересует механизм реализации задуманной стратегии. Речь идет о том, будут ли предполагаемые изменения происходить в рамках действующего конституционно-правового пространства или же федеральные органы государственной власти предпримут попытку изменения некоторых конституционных норм. Исходя из основ конституционного строя современной

России, можно сказать, что федеральные округа пока не вписываются в рамки сложившегося федерального законодательства, так как их статус отдельно не определен законом, а их образование связано лишь с Указом Президента при утверждении института полномочных представителей Президента России. В связи с этим можно предположить, что в рамках территорий семи федеральных округов теоретически возможно укрупнение субъектов Российской

Федерации, но это потребует конституционных изменений, так как коснется изменений всей системы федеративного устройства России. С политической точки зрения, на это сегодня есть готовность и у Президента России, и у Федерального Собрания. И проблемы могут возникнуть только на уровне законодательных собраний субъектов Российской Федерации, так как без утверждения ими предполагаемых поправок в Конституцию изменить систему федеративного устройства невозможно.

Поэтому в ближайшем будущем рассматривать федеральные округа как звенья нового территориального устройства государства, видимо, не следует. Да и содержательную сторону проблемы укрупнения субъектов Федерации формализовывать нет необходимости. Если, действительно, предположить, что действия Президента нацелены на стратегию изменения системы территориального устройства страны, то следует уже сегодня объяснить, каковы причины таких радикальных перспектив.

При этом надо иметь в виду, что действующая система регионального устройства России связана не просто с формальным определением границ того или иного субъекта Федерации. Это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради формального укрупнения территорий может стать непоправимой политической ошибкой.

Хотя по этому вопросу имеются и другие точки зрения. Многие специалисты отмечают, что нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень поступают предложения от 89 субъектов Федерации. Такое большое число субъектов Федерации осложняет государственное управление, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, многократно увеличивает штат чиновников на местах.

В течение первого десятилетия существования независимой России неоднократно предпринимались попытки упорядочить систему федеративного управления страной. Как подчеркивает в своей монографии В.В. Климанов, “Указ Президента В. Путина от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации” – это не просто попытка продолжить развитие федерализма в

России и укрепить властную вертикаль власти, по сути дела, в нем заложена новая форма административно-территориального деления, которая заслуживает более глубокого обсуждения и осмысления. Названия федеральных округов в большинстве своем соответствуют географическому положению входящих в них субъектов регионов. Но есть и расхождения: так, Южный федеральный округ (первоначально Северо-Кавказский) включает не только предкавказские субъекты

Федерации, но и регионы-соседи - Астраханскую и Волгоградскую области и Республику Калмыкия. В Центральном округе пять субъектов Федерации являются приграничными. Половина территории Западной Сибири (Тюменская область с двумя автономными округами) оказалась в составе Уральского округа, а не Сибирского, а половина Урала (Башкортостан,

Удмуртия, Оренбургская и Пермская области) попала в Приволжский округ. Интересно, что в состав последнего вошла и Кировская область, числящаяся в составе Волго-Вятского экономического района, но уже неоднократно делавшая попытки “связать” себя с европейским Севером. Один из последних таких случаев имел место в Санкт-Петербурге в сентябре 1999 г когда это было одним из вопросов повестки дня на заседании

Координационного совета межрегиональной ассоциации “Северо-Запад”. Принятое решение совета ассоциации буквально было следующим: “Просить Правительство Российской Федерации включить Кировскую область в реестр регионов Северо-Западного экономического района”. Вообще, “переходное положение” отдельных субъектов Федерации по отношению к макрорегионам страны позволяет двояко оценивать нарезку федеральных округов.

Так, например, последовавшие сразу после появления Указа от 13 мая недоумения руководства Башкортостана по поводу включения республики в Приволжский округ, и слова о том, что республика всегда была связана с Уральским регионом, не во всем верны: до 70-х гг. Башкирия входила в состав Поволжского экономического района. В целом, все же правильнее было бы назвать новую “вотчину”

С.В. Кириенко Волго-Уральским (или Урало-Приволжским) округом. Органы государственной власти Тюменской области сейчас участвуют в работе двух межрегиональных ассоциаций: Уральской и “Сибирского соглашения”. Поэтому отнесение разработчиками президентского указа главного региона нефте– и газодобычи к Уралу также можно с натяжкой считать экономически целесообразным”. Далее автор подчеркивает, что “проведенное деление страны на федеральные округа преследовало больше

политические, чем экономические цели. Стремление к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления на территориях предопределило отход сетки деления страны на федеральные округа от объективно сложившихся к концу 1990-х гг. макрорегионов в виде восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, объединяющих органы государственной власти всех субъектов Федерации (некоторые регионы в лице их руководителей входят сразу в две ассоциации).

Между тем, формирование таких ассоциаций шло достаточно сложно и долго с 1990-1991 гг когда при отмене плановой экономики и развале СССР снизу начинали возникать новые интеграционные образования регионов, призванные “заместить” крупные экономические районы Госплана. Таким образом, наряду с традиционной территориальной сеткой, объединяющей отдельные субъекты Федерации в крупные экономические районы, сложилось и новое деление страны, “укладывающее” регионы в

межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Можно предположить, сколько больших и малых трудностей встанет на пути построения новой гипотетической схемы административно-территориального деления на основе федеральных округов, образованных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. В более “выигрышном” положении в данном отношении оказываются Северо-Западный и Дальневосточный округа. Именно эти округа более всего накладываются на границы существующих

межрегиональных ассоциаций и экономических районов. На другом полюсе - Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Федерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций), да и центр округа “смещен” в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новгороде. В целом, федеральные округа немного снизили сложившуюся социально-экономическую

асимметрию между регионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать. В новых границах два округа (Сибирский и Дальневосточный) занимают 2/3 территории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России. Такая характеристика специалистов экономической географии причин создания федеральных округов помогает нам дать свою политико-правовую оценку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых

условиях. Учитывая то, что Президент при утверждении федеральных округов назвал главной причиной задачу по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, можно предположить, что дальнейшие действия федерального центра будут связаны с перераспределением функций и полномочий органов государственной власти на трех уровнях, а именно – на уровне федерального центра, на уровне федеральных округов и на уровне субъектов

Федерации. Понятно, что трехуровневая система государственного управления будет иметь свои плюсы и минусы. Позитивным в этой схеме можно считать то, что федеральная власть укрепит свои позиции с помощью представителей Президента в федеральных округах, будет получать более достоверную провинциальную информацию и ужесточит свои контрольные функции, по крайней мере, за законностью использования бюджетных средств и конституционностью действий региональных властей. Негативным в трехуровневой схеме можно считать конституционную неопределенность

предметов ведения и полномочий всех структур государственной власти, созданных на уровне федеральных округов и громоздкость бюрократического аппарата управления. Следует подчеркнуть и то, что нет аналогов трехуровневой системы федерализма и в мировой практике. Тенденции развития зарубежного федерализма направлены на демократизацию национальных политических систем с условием децентрализации власти. Политическая наука на

Западе ориентирована на моделирование саморазвивающихся общественных систем, а такое возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества. Вектор развития российского федерализма в условиях создания семи федеральных округов имеет несколько иное направление. Возможно, оно оправдано в условиях переходного периода формирования правового российского государства. Дальнейшие всесторонние исследования проблем функционирования трехуровневой системы российского

федерализма дадут возможность для более глубокого анализа сущности и тенденций развития современной российской государственности. РЕГИОНЫ О РЕГИОНАХ Динамика развития региональных политических исследований вдали от столичных городов обусловлена, на наш взгляд, следующими факторами (в порядке значимости): наличием/отсутствием традиций в области социальных наук, положением учебных учреждений; политическим климатом в регионе, ориентациями региональных органов власти и их руководителей; состоянием и уровнем

международных научных связей в регионе. Как отмечалось выше, почти вся деятельность в сфере общественных наук в советский период была ориентирована на обслуживание официальной идеологии и осуществлялась в рамках столичных институтов Академии наук, а также структур, имеющих непосредственное отношение к ЦК КПСС, МИД и КГБ. В соответствии со сложившейся иерархией функций главной задачей обществоведов из регионов было политическое образование на уровне среднего звена - прежде всего в рамках региональных

высших партийных школ (ВПШ). В то же время немалое число региональных социологов и экономистов сознательно сторонилось "политики", выбирая более безопасные и менее идеологизированные сферы - например, изучение трудовых отношений, быта, досуга и т.д. Ситуация начала меняться в период перестройки, когда, с одной стороны, резко возросло количество высших учебных заведений, многие из которых присвоили себе статус университетов и академий, а с другой - в 1989 году в результате трансформации официальной идеологии

политология стала узаконенной научной дисциплиной. Как следствие этого, в 1990-91 годах начинается создание кафедр политологии, персонал которых рекрутировался прежде всего из числа преподавателей научного коммунизма (во многих случаях имело место просто переименование кафедр.), реже - из преподавателей философии и истории. Региональные ВПШ в 1990 году были преобразованы в социально-политические институты с формально независимым

статусом. В этот же период в системе Академии наук сложились и несколько новых учреждений в регионах, в круг интересов которых входили и политические исследования (1988 - Институт философии и права Уральского отделения АН СССР, 1989 - Санкт-Петербургский филиал Института социологии АН СССР). Однако все эти преобразования в регионах были лишь отражением процессов, протекавших в столице,

да и масштаб их в провинции был несоизмеримо меньше, чем в Москве. Выборные кампании 1989-90 годов в регионах также способствовали образованию исследовательской среды и формированию корпуса специалистов. К этому периоду относятся первые опыты электоральных исследований, начало развития избирательных технологий в регионах и т.д. Немалую роль в этом сыграло создание ряда новых региональных информационных структур - газет (например,

"Сибирская газета" в Новосибирске) и независимых информационных агентств (Поволжское информационное агентство (ПИА) в Саратове, "Губерния" в Нижнем Новгороде, "Ижинформ" в Ижевске). Такие организации приступили к сбору и анализу политической информации в своих регионах. Характерно, что новые СМИ стремились к расширению сферы деятельности на все

Поволжье (ПИА) или на всю Сибирь ("Сибирская газета"), что было необычным для вертикально интегрированной информационной Среды в России. И хотя позднее экономические изменения привели к исчезновению либо коммерциализации большинства новых изданий и агентств (выжили лишь немногие), но во многом благодаря этим СМИ проблемы политического процесса в регионах оказались в центре общественного внимания. К тому же периоду можно отнести и предпринимавшиеся в регионах попытки осмыслить становление вновь

образованных Советов, политических партий. Проведению исследований в быстро меняющихся условиях мешали отсутствие опыта и активное участие ряда специалистов в политической борьбе. Новый этап развития регионов после 1991 года привел к ощутимым изменениям в научном сообществе. Резкое сокращение расходов на исследования в рамках РАН и высшей школы нанесло серьезный удар прежде всего по региональным научным центрам и по регионалистике

как таковой. Не менее тяжелые последствия повлек за собой распад сложившейся в советский период инфраструктуры научной информации: помимо сокращения государственного финансирования научных изданий и комплектации библиотек, в 1992-93 годах в провинции резко уменьшилось число семинаров по проблемам региональных исследований, особенно межрегиональных мероприятий. В результате в регионах был фактически подорван институциональный механизм научных связей, причем наиболее "пострадавшими" оказались географически удаленные

от Москвы научные центры (см. Davydova, 1997). Поддержка исследований, проводимых в регионах, со стороны западных и российских фондов пока явно недостаточна. Наиболее крупные российские фонды - Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) и Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ) уделяют политической регионалистике (а тем более работам провинциальных ученых) весьма малое внимание, хотя в последнее время фондами организуются специальные

региональные конкурсы, а в рамках основной программы РГНФ число провинциальных грантополучателей растет. Спонсорство региональных исследований со стороны нового российского бизнеса в провинции, как правило, имеет спорадический характер и зачастую сопряжено с некими политическими обязательствами ученых перед спонсорами; примеры же регулярной поддержки научных проектов предпринимательскими структурами в регионах

пока единичны (например, Ханты-Мансийская корпорация "Югра" финансировала издание двух научных сборников по проблемам Тюменской области и выпуск альманаха "Этика успеха" - с 1994 года вышло 11 номеров). Трудно сказать, насколько быстро эта ситуация может измениться к лучшему. Состояние основных исследовательских учреждений в российской провинции и их роль в политической регионалистике

отличаются следующими характеристиками: Институты РАН в регионах, в отличие от крупных московских академических институтов типа ИМЭМО или ИСКРАН (Мейер, 1994), не смогли провести эффективную реструктуризацию. Провинциальные специалисты предпочитают не создавать небольшие мобильные исследовательские коллективы на базе академических институтов, а вести научную работу либо индивидуально, либо в рамках независимых центров и иных структур, оставаясь формально на прежней службе.

Несмотря на снижение статуса Академии наук, ее институты, как и раньше основные исполнители разработок по заказам органов власти и местного самоуправления, хотя, как правило, этим проектам присущ сугубо прикладной характер. Международные контакты академических институтов хотя и развиваются, но на уровень конкретных программ ученые обычно выходят благодаря не институциональным, а индивидуальным связям, которыми стараются с администрацией и друг с другом "не делиться".

Успешное появление самих институтов на западном научном рынке зависит от наличия связей в зарубежных научных кругах, которые провинциальным институтам, минуя Москву, завязать и поддерживать на должном уровне нелегко. В итоге солидный потенциал академических институтов не просто недоиспользован, а распыляется. Поскольку реформы Академии наук в обозримом будущем не предвидится, то эти институты, скорее всего,

будут поддерживаться "на плаву" до тех пор, пока государство не исчерпает меру своего терпения и средств, однако исследовательские перспективы их сомнительны. Университеты и высшие учебные заведения в большинстве регионов также находятся в состоянии затяжного финансового кризиса, не позволяющего вести полноценную исследовательскую работу; особые трудности с комплектацией испытывают их библиотеки. Преподаватели-обществоведы (в том числе и политологи) вынуждены

искать дополнительные заработки, увеличивая свою учебную и иную нагрузку (в собственных вузах или на стороне). В силу этого исследования региональных политических процессов приобрели индивидуальный и весьма ограниченный характер (наиболее распространен предвыборный консалтинг). Несмотря на отмеченное выше расширение международных научных связей, их практика в основном связана с программами обменов и стажировками, но не с научными проектами (тем более - не по регионалистике).

Финансовое положение негосударственных вузов в провинции (как и в столице) более выигрышно, вместе с тем, за редким исключением, серьезную исследовательскую работу они не ведут, а политология к тому же не относится к приоритетным направлениям их деятельности - ее преподавание зачастую обусловлено лишь требованиями государственных стандартов. В целом нелегкое положение провинциальных университетов и вузов усугубляется государственной политикой в области образования, которая пока не подверглась существенным

реформам, и стремлением Центра передать высшее образование в ведение субъектов Федерации. В перспективе это может привести к стагнации политических исследований в целом, включая региональные, и к концентрации научных интересов политологов из провинции исключительно на местной проблематике. Какое-либо изменение ситуации к лучшему здесь вероятно лишь по преодолении экономического кризиса, но к тому времени научный потенциал может быть утрачен безвозвратно.

Региональные кадровые центры, вошедшие с 1994 году в структуру Российской Академии государственной службы на правах самостоятельных учреждений и подразделений, так и не смогли выполнить функции каналов федерального влияния и опорных пунктов реформ в регионах, возлагавшиеся на них в начале реорганизации. Более того, в большинстве своем они сохранили и костяк старого состава преподавателей ВПШ. Кадровые центры вели регулярный сбор информации о политической ситуации в соответствующих

регионах, передававшейся в Администрацию Президента; после ухода Г. Бурбулиса с государственных постов эта работа была свернута, а исследовательские подразделения данных центров частично подверглись сокращению. Единой программы по исследованию региональных политических процессов в тот период не было, и каждый кадровый центр решал эти проблемы самостоятельно. Сейчас же, несмотря на заявленный межрегиональный характер, местные отделения

РАГС в основном ограничивают исследовательское поле пределами того субъекта Федерации, на территории которого они находятся. Отдельные заказные работы в других регионах бывают лишь спорадически. Несмотря на относительно стабильное финансовое положение структур РАГС по сравнению с университетами и вузами, их исследовательский потенциал пока невысок. В качестве основных проблем региональных политических исследований в российской провинции мы выделяем

(в порядке значимости): низкий уровень квалификации специалистов (он падает и далее вследствие утечки кадров из науки в бизнес или политику); нехватку финансирования; высокий уровень политической зависимости и ангажированности исследователей; разрыв информационных связей с Москвой и с другими регионами. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1. Медведева В.К. Региональные выборы по смешанной избирательной системе: первые итоги 2.

Праздничных А.Н. Региональная конкурентоспособность как феномен глобализации. 3. Медведева В.К. Проблемы становления института выборов в современной России. 4. Исаев Борис Акимович 5. Кафедра политических наук Российского университета дружбы народов: наши публикации 6. Медведева В.К. Манипулятивные избирательные технологии и право граждан на информацию 7.

Филиппов В.Р. Аналитический обзор "Этнополитические парадоксы и кризис российского федерализма"