История развития губернаторства в России
Возвратившись к институту губернаторства в царской России и сравнивая его с нынешним, становится понятным, что в современной России институт губернаторства не обладает пока необходимой гибкостью, маневренностью в отношениях между регионом и центральной властью. Но возможно, что он еще в стадии становления, переходного состояния и не следует строго осуждать его такое своеобразное положение в системе власти.
После политического кризиса 1991 года в нашей стране Президент России формирует исполнительные органы власти в субъектах федерации. Он создает институт глав администраций. Параллельно с это структурой он создает и институт представителя Президента Российской Федерации. Встает сразу вопрос: зачем назначать сразу двоих - и главу администрации, и представителя Президента Российской Федерации. Возможно, что это создание наблюдателей за работой глав администраций, в которых Президент Российской Федерации не был уверен. Да и на деле получилось так, что главы администраций не могли найти (в некоторых регионах и не находят до сих пор) общего языка с представителями Президента Российской Федерации. Однако время неумолимо движется вперед, и статус глав администраций был закреплен в уставах субъектов Российской Федерации, чем была укреплена их власть не только институционально, но и формально.
Совмещая деятельность свою в области, крае с членством в Совете Федерации, губернатор (2) занял такое положение в регионе, которого никогда не занимал губернатор в истории России. Между тем в большинстве уставов не была предусмотрена ответственность губернаторов за свою деятельность. Становится ясным, что губернаторы 1991 - 2000 годов ни перед кем не отвечали, тогда как сам принцип существования исполнительной власти предусматривает именно ответственность за дела по управлению данной территорией. Нарастал среди губернаторов произвол и безнаказанность. Особенно, если учитывать, что губернатор мог опираться на мощный материальный и административный ресурс в своем регионе. Не изменил этого положения и созданный Президентом Российской Федерации в самом начале 90-х годов институт представителей Президента РФ. Процесс децентрализации продолжал нарастать, что серьезно ослабляло вертикаль исполнительной власти в стране.
Нельзя упустить еще один серьезный момент в становлении института губернаторов, а именно: после октября 1993 года главами администрации были распущены областные и краевые Советы. На основании Конституции РФ 1993 года необходимо было назначать выборы и создавать структуру законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Положения о выборах краевых и областных законодательных органов и сроки выборов также должны были быть утверждены главами администрации. Во-первых, сроки назначения выборов несколько затягивались, что могло привести и привело к злоупотреблению властью, коррупции и правовому беспределу; во-вторых, формирование депутатского корпуса во многом зависело от глав администрации, и как следствие - депутаты были агрессивно настроены по отношению к федеральной власти и представителям Президента Российской Федерации в регионе.
В настоящий период существует ряд проблем в реализации института губернаторства в России. Так, по-прежнему идут споры по поводу способов получения власти губернаторами: назначать или выбирать всенародно. Некоторые предлагают также избирать главу администрации (губернатора) областным или краевым законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, т. е. навязывают парламентарную модель государственной власти в регионе. Но можно предложить и еще один способ, если рассуждать следующим образом. Глава администрации - губернатор - это глава исполнительной власти в регионе. Значит, он должен обладать рядом необходимых для всего населения региона качеств, ну уж, естественно, не отстаивать и не защищать интересы одной политической партии, так как он один для всего населения региона (субъекта РФ). Возможно, есть резон, подобрав соответствующую кандидатуру, заключать с ним контракт на определенный (на период работы законодательного органа) срок. Такой опыт есть в г. Железноводске Ставропольского края, где названная процедура предусмотрена Уставом города Железноводска.
Как отмечается в литературе, нельзя не заметить веские причины, заставляющие отрицательно относиться к выборам глав исполнительной власти, а именно: автоматически становясь членами Совета Федерации, губернаторы надевают на себя кольчугу иммунитета от правоохранительных органов. С учетом того, что отозвать регионального лидера практически невозможно, он становится неуязвимым как от «верхов», так и от «низов». Губернаторы начинают чувствовать себя князьками на «своей» территории, позволяют себе издавать противоречащие федеральному законодательству распоряжения, начинают создавать множество зачастую не нужных региону чиновничьих структур, назначают себе по десятку и более заместителей, обустраивают своих родственников, возводят для себя представительства в столице и шикарные особняки на территории субъекта Российской Федерации.
С. А. Авакьян полагает, и не без основания, что «учитывая определенное Конституцией государственное устройство России, губернатор, будучи региональным правителем, может только быть избранным. Тогда на вопрос, кто есть губернатор, следует отвечать, что губернатор является в первую очередь представителем территории, на которой он избран и на которой выполняет свои функции». Вторая проблема института губернаторства тесно связана с первой. Она касается статуса и полномочий губернатора, его взаимоотношений с представительным органом власти в регионе. Требует внимания Закон Алтайского края «О статусе депутатов Законодательного собрания», в котором введено понятие «интерпелляции». Суть его в том, что группа не менее 10 депутатов вправе направить главе администрации края интерпелляцию с требованием сообщить о характере решения им вопросов, имеющих общекраевое значение. А глава администрации обязан дать ответ на очередной сессии Законодательного Собрания (письменный текст ответа должен быть изложен также). На наш взгляд, эта форма запроса направлена на детализацию процедуры представления различных видов депутатских обращений.
Интересным, на наш взгляд, является вопрос: кто сможет стать губернатором, чем должен быть отмечен этот человек, какими особыми качествами он должен обладать. Ответ на этот вопрос как бы вытекает из предыдущего.
Следует присоединиться к мнению С. А. Авакьяна, который считает, что губернатор не может быть политической или хозяйственной фигурой. «Он должен быть всем» и далее: «характерен взгляд на губернатора как на консолидирующую личность. Этот человек объединяет вокруг себя все население края, области. Он является первым среди всех. Словом, он представляется комплексной фигурой. Хорошим губернатором может стать тот, кто владеет искусством руководства, а уж какая будет мера полномочий и в какой момент - это жизнь покажет». Позволим себе напомнить требования к судье Конституционного суда, а именно: безупречность.
Здесь уместно вспомнить книгу драматурга и писателя Ильи Сургучева «Губернатор», посвященную ставропольскому губернатору Николаю Егоровичу Никифораки.
В истории Ставропольской губернии особое место всегда занимала деятельность губернаторов - «первых блюстителей неприкосновенности прав верховной власти». В их талантливой плеяде особое место занимал генерал Никифораки, по сути превративший губернию с ее центром в цветущий оазис. Выпускник Санкт-Петербургского Михайловского артиллерийского училища, затем военной академии, герой Кавказской войны, удостоенный высших наград России, Николай Егорович Никифораки на протяжении 17 лет управлял Ставропольской губернией. Интеллигент, профессионал и патриот своего Отечества, он вникал во все сферы жизни губернии и ее центра. Перечислить его благие деяния в рамках одной статьи просто не представляется возможным. Вот таким и должен быть губернатор.
В своей деятельности глава администрации руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации. Второй блок законодательных актов представлен уставами и целым рядом законов области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а также - Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Согласно Положению о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года, глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В настоящее время глава исполнительной власти субъекта Федерации является только выборной должностью.