РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
ЗАЧЕТНАЯ РАБОТА
по дисциплине
Государственное и муниципальное управление
Вариант№8
СОДЕРЖАНИЕ
Что такое «девелопмент» и каковы его функции?
Под термином «девелопмент» понимается комплексное развитие территории для последующей продажи застройщику либо другим заинтересованным лицам. Посредством такой деятельности расширяется доступ к земле частных застройщиков, активизируется городское строительство и весь инвестиционно-строительный комплекс. Подобных схем раньше в отечественной практике не было. В прежней экономической системе застройщик осуществлял от начала до конца все этапы инвестиционно-строительного процесса. Принимая во внимания тот факт, что такую деятельность могут осуществлять как частные, так и муниципальные структуры, можно утверждать, что процессы вовлечения земли в оборот происходили бы гораздо быстрее, если бы комплексным развитием территории для последующей продажи застройщику более активно занимались частные фирмы. В более узком смысле эта деятельность заключается, во-первых, в формировании земельных участков (определение градостроительных регламентов, включающих все обременения и сервитуты, установление границ), во-вторых, в подведении сетей инженерно-технического обеспечения (водопровод, канализация, газ и т.д.). Иногда, если производится реконструкция старых кварталов, также необходимо переселение частных лиц на другие площади. Упрощенная схема девелопмента представлена ниже.
/>
Рис.1. Упрощенная схема девелопмента
Можно выделить два разных взгляда на девелопмент. Первый -«классический», при котором девелопер после завершения работ по подготовке участков для дальнейшего строительства продает возросшие в цене земельные участки (или переуступает права аренды) другим частным застройщикам, которые продолжают и завершают строительство или реконструкцию на подготовленных земельных участках. При этом обеспечивается более высокий уровень специализации работ, расширяется фронт этих работ за счет прихода на рынок новых специализированных фирм, которые в условиях конкуренции борются за повышение качества работ и сокращение их себестоимости.
Второй вариант, более характерный для России, заключается в том, что фирма-девелопер после подготовки участка сама начинает его застраивать и зачастую сама же реализует построенные площади. Очевидно, что в такой ситуации страдают какие-то стадии инвестиционно-строительного процесса, так как сложно предположить, что хороший строитель окажется таким же хорошим риэлтором или девелопером. В результате снижается эффективность использования потребительского рынка, создаются благоприятные условия для создания крупных монополий и т.д.
Реформирование инфраструктуры рынка недвижимости и системы градорегулирования положительно повлияет на становление и развитие классических схем девелопмента в России. В современных условиях нехватки у местных властей средств на проведение планировочных работ частные инвесторы смогут взять на себя расходы по их осуществлению, а администрации — поменять пассивную позицию «ожидания заявителя», на активную, включающую инициативные действия по формированию и предоставлению земельных участков для строительства. В силу рационализации согласительных процедур процесс взаимодействия между местными властями и частными инвесторами-застройщиками станет более открытым, менее коррумпированным, а значит более экономичным как для инвесторов, так и для конечных потребителей. Упростится порядок предоставления инвесторам земельных участков для строительства, а главное, будет обеспечена передача земельного участка в долгосрочное владение (собственность или аренду) уже в начале инвестиционно-строительного процесса (до начала разработки проектной документации и получения разрешения на строительство), а не в конце его, как это происходит сейчас. Это одновременно разблокирует возможность ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков, что в свою очередь приведет к оживлению банковской сферы, увеличению количества людей, вовлеченных в строительство, и т.д.
2. Охарактеризуйте основные модели распределения ответственности между местными властями и частным предприятием в коммунальном секторе.
В мировой практике существуют три основные управленческие модели
организации работы коммунального комплекса: немецкая (или североевропейская), французская и английская. В той или иной степени все они основаны на том, что коммунальная инфраструктура — это сфера ответственности местной власти.
В Германии муниципалитеты создают акционерные общества, которые управляют водоканалами. Основные инженерные фонды входят в уставной капитал предприятия, то есть принадлежат уже не местным властям, а предприятию. В таких АО либо 100 процентов собственности, либо контрольный пакет акций принадлежит муниципалитету. В чем достоинство этой схемы? Возникает четкий механизм управления предприятием. Собственник через наблюдательный совет, через общепринятые рыночные институты обеспечивает управление своим имуществом.
Во французской модели инфраструктура остается в муниципальной собственности. Та же инженерная система водоснабжения принадлежит муниципалитету. А вот работать на водопроводно-канализационных сетях может любой частный оператор, выигравший конкурс. Муниципалитет формирует конкурентную среду в сфере управления своим имуществом, конкуренцию не на рынке, но за рынок. Могут применяться различные концессионные схемы, например «строительство — эксплуатация — передача», когда концессионер строит за свои деньги, в течение срока действия концессии владеет и эксплуатирует объект, а потом передает его в муниципальную собственность. Стоимость продукта, который концессионер производит в период действия концессии, регулируется муниципальной властью как продукт монополии. Вложенные в развитие инфраструктуры деньги концессионер возвращает за счет согласованной с городом тарифной политики. Контракт заключается, как правило, на длительный срок — 20—25 лет.
В таблице показано, как распределяется ответственность между государственными структурами и частным бизнесом при заключении различных типов концессионных соглашений, а также приведены наиболее применимые в мировой практике сроки заключения данных соглашений в зависимости от вида подписываемого контракта.
Распределение ответственности власти и бизнеса при заключении
концессионных соглашений и срок данных соглашений в зависимости от их типа
Тип соглашения
Собственность
на объект
Эксплуатация
Инвестиции
Коммерческие
риски
Срок
Контракт на обслуживание
Гос.
Частн.
Гос.
Гос.
1—2
Контракт на управление
Гос.
Частн.
Гос.
Гос.
3—5
Аренда
Гос.
Частн.
Гос.
Частн./Гос.
8—15
Концессия
Гос.
Частн.
Частн.
Частн.
20—25
Приватизация
Частн.
Частн.
Частн.
Частн.
—
Примечание. Частн. — частный сектор; Гос. — государственный или муниципальный сектор.
Существует и третий, английский, более радикальный путь, когда коммунальные структуры находятся в частной собственности. Все водоканалы в городах Великобритании в результате приватизации принадлежат одной из 7 частных фирм. Влияние региональной власти, тем не менее, сохраняется, потому что это локальные монополисты и их деятельность регулируется с учетом задач регионального развития.
Германская модель не дает того притока частных инвестиций, который необходим сейчас нашему ЖКК. Она, конечно, отличается большей социальной направленностью и в качестве инвестиционного ресурса ориентирована в первую очередь на бюджетные деньги, на устойчивое развитие в условиях высокого уровня бюджетной обеспеченности. А чем характеризуется наш коммунальный сектор? Прежде всего колоссальными потерями — тепла, воды и т.д., а также отсутствием бюджетных ресурсов. Перед нами стоит задача — вызвать у бизнеса интерес к сокращению потерь, создав механизмы превращения их в инвестиции. Потребители сегодня, так или иначе оплачивают ушедшие из дырявых труб тепло и воду. Возможно, организовать дело так, что бизнес, реконструируя магистрали, модернизируя технологические процессы, будет сокращать потери, а население — некоторое время продолжать их оплачивать. Но это не выброшенные на ветер деньги, а возврат инвестиций тем, кто вложил их в развитие инфраструктуры. А это уже концессионные механизмы. Когда период регулирования закончится, появится возможность уменьшить размер оплаты этих услуг. Поэтому особый интерес для нас представляет французский опыт.
Каковы цели и задачи мониторинга социально-экономического развития российских муниципальных образований? Какие показатели можно использовать для мониторинга муниципальных образований? Каким требованиям должна отвечать система показателей?
Муниципальные образования, превратившиеся в самостоятельные субъекты экономической жизни, во все большей степени становятся реальными участниками экономического процесса, все больше занимаются своим развитием. Цель местного социально-экономического развития — создание качественной среды, понимаемой в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов на территории данного муниципального образования.
Для решения этой задачи осуществляется комплекс мер по созданию правовой, организационной, налоговой и других составляющих среды функционирования предпринимательского сектора, по обеспечению эффективного расходования общественных ресурсов в городском хозяйстве и средств, направляемых на социальные нужды. Между муниципальными образованиями развиваются конкурентные отношения в сфере привлечения инвестиций, перераспределения общественных финансовых средств, рабочей силы и т.д.
Не менее важное условие успешного социально-экономического развития — широкое участие общественности в этом процессе. При формировании стратегий и планов местного развития необходимо учитывать мнение всех представителей местного сообщества, обеспечивать их участие в реализации муниципальных программ, а также постоянный общественный контроль за исполнением принятых решений. Одни из основных условий такого участия — прозрачность деятельности местных властей, полнота и доступность информации для населения.
Вместе с тем трансформация системы российской государственной статистики в 1990-е годы привела к тому, что сегодняшнее состояние муниципальной статистики далеко не удовлетворяет возрастающие потребности в ней — как в количественном, так и в качественном отношении. Это выражается в ошибках, неоднозначной трактовке одних и тех же показателей, несопоставимости данных по разным муниципальным образованиям.
В этих условиях все более активную роль играют как сами города и их ассоциации, так и прочие организации, которые занимаются методической, исследовательской и консалтинговой деятельностью, — научно-образовательные центры, негосударственные структуры. В числе последних -Институт экономики города, изучающий социально-экономическое положение российских муниципальных образований и оказывающий им содействие в реформировании экономики и социальной сферы.
Система показателей социально-экономического развития муниципальных образований должна быть нацелена на поддержку процессов принятия решений на уровне муниципальных образований и, в свою очередь, способствовать решению трех задач.
1. Предварительный анализ ситуации в муниципальном образовании. Проблемы муниципалитета с большей или меньшей степенью глубины описываются с помощью набора формализованных показателей. Анализ этих показателей в динамике, их сравнение с аналогичными показателями в других муниципальных образованиях или с определенными нормативными значениями позволяют выявить проблемные сферы и потенциальные полюса роста.
2. Оценка ожидаемого эффекта от мероприятий, предлагаемых в программах муниципального развития. Постоянно расширяемый массив информации позволяет в ряде случаев рассчитывать ожидаемый эффект от их реализации на основе сопоставления с другими муниципальными образованиями, где аналогичные меры уже реализованы. Такой подход позволяет, по крайней мере ориентировочно, оценить эффект от выполнения всей программы.
3. Мониторинг и оценка выполнения принятых программ развития муниципальных образований. Периодические информационные срезы ситуации в муниципальном образовании используются для оценки того, как выполняются меры, заложенные в программу, а также для оценки эффективности этих мер. Таким образом, создается основа для работы механизма обратной связи в ходе муниципального управления, необходимой коррекции средне- и долгосрочного планирования, уточнения текущих планов.
Для того чтобы система показателей способствовала решению поставленных задач, она должна быть построена на основе следующих принципов.
1. Комплексность. С учетом того, что муниципальное образование рассматривается как единая система, показатели должны отражать ситуацию во всех сферах его экономики и социальной среды, находящихся как в прямом (муниципальный сектор), так и в косвенном (независимые предприятия и организации) управлении муниципальных властей. Одновременно показатели системы, использующиеся для описания различных, но взаимосвязанных аспектов экономических и социальных процессов, должны быть методологически согласованы, опираться на единую концепцию, использовать единые определения и классификации.
2. Полнота охвата в сочетании с относительной простотой системы показателей. При разработке системы показателей ставилась цель отразить широкий спектр экономических и социальных процессов, происходящих в муниципальных образованиях. В идеале, чтобы дать качественную характеристику данных процессов, требуется собрать и обработать большие объемы статистических данных, затратив на это значительные силы и средства. Однако на практике решения по тем или иным управленческим вопросам часто принимаются в условиях неполноты информации, недостатка времени на детальное информационное обеспечение, необходимости экономить средства и других ограничивающих факторов.
Поэтому ключевой задачей разработки системы индикаторов является поиск ограниченного количества наиболее важных для каждой сферы городской жизни показателей, отражающих качественные процессы в городской экономике и социальной сфере. Использование этого ограниченного числа показателей (индикаторов) позволит, затратив относительно небольшие усилия, организовать оперативный мониторинг.
3. Возможность насыщения системы достоверной информацией и сопоставимость показателей во времени и пространстве. Система показателей должна быть реалистичной, то есть включать показатели, которые фактически могут быть получены, причем на постоянной основе.
Систему показателей целесообразно создавать с использованием стандартных классификаций, разработанных Госкомстатом. Вместе с тем в нее должны быть включены показатели, для которых требуется информация, не представленная в стандартных статистических классификациях. В эту категорию попадают данные отраслевого характера (они, как правило, существуют в качестве «внутренней» информации в различных отраслевых подразделениях ЖКХ, пассажирского транспорта и др.), оценочные данные и некоторые другие. Могут также возникнуть ситуации, когда для отдельных показателей потребуется провести дополнительные исследования, однако предварительно следует оценить целесообразность использования таких показателей с точки зрения затрат на их получение.
4. Открытость системы показателей для пользователя. Практика показывает, что прозрачность и доступность информации о социально-экономическом развитии муниципального образования становятся одними из решающих условий для привлечения инвесторов, а также для эффективного использования муниципальных ресурсов. Открытие информации о муниципальном образовании — существенный элемент городской маркетинговой программы, в основе реализации которой должен лежать следующий принцип: лучше отрицательная информация о муниципальном образовании, чем отсутствие информации.
5. Однозначная интерпретация показателей. Этот критерий является существенным условием сопоставимости показателей. Определения показателей и способы их расчета основаны на единой методологии, которая разрабатывается в несколько основных этапов:
идентификация явлений и процессов, подлежащих статистическому изучению, формулирование целей, ради которых должны быть исчислены те или иные показатели, определение типа данных, требующих разработки;
определение содержания показателей;
определение методов оценки показателей, процедур обработки первичных данных с целью получения обобщающих показателей;
определение основных источников данных, необходимых для исчисления показателей.
Если говорить о структуре системы показателей социально-экономического развития муниципальных образований, то она традиционно состоит из трех уровней.
1. Первичные показатели — это те показатели, которые могут быть получены непосредственно из статистических источников (государственной или муниципальной статистики, внутренней отчетности). База первичных показателей служит основой для подготовки расчетных индикаторов.
2. Индикаторы — несложные относительные показатели, получаемые расчетным путем из первичных показателей. Часть из них уже существует в официальных статистических материалах, часть представляет собой новые показатели.
3. Сводные индексы — небольшое число сложных индексов, характеризующих комплексные параметры: качество жизни, состояние экономики, развитие человеческого потенциала и т.д. Одним из примеров таких сложных показателей может служить, например, индекс развития человеческого потенциала, предложенный в Докладе о развитии человека за 1999 год Программы развития ООН. Расчет индекса развития человеческого потенциала проводится на основе трех показателей: ожидаемой продолжительности жизни при рождении, достигнутого уровня образования, измеряемого как совокупный индекс грамотности взрослого населения («вес» в две трети) и совокупной доли учащихся, поступивших в учебные заведения первого, второго и третьего уровней («вес» в одну треть), а также уровня жизни, измеряемого на базе реального ВВП, приходящегося на душу населения.
Система индикаторов социально-экономического развития муниципальных образований, разработанная в Институте экономики города, позволяет оценивать ситуацию в муниципальных образованиях, «замерять» изменения в их экономике и социальной сфере, выявлять общие тенденции
развития, а также сравнивать муниципальные образования между собой.
Она включает 109 показателей, сгруппированных в 4 крупных блока и 21 подблок по основным направлениям муниципальной экономики и социальной сферы. Индикаторы характеризуют объекты как прямого управления (бюджет, земельные ресурсы, муниципальная нежилая недвижимость), так и косвенного (см. таблицу).
Система индикаторов социально
-экономического развития муниципальных образований
Блоки и подблоки индикаторов
Количество индикаторов
1. Социально-экономическая характеристика населения
Структура населения
10
Показатели доходов населения
5
2. Экономическая база муниципального образования
Промышленность и сельское хозяйство
2
Занятость
6
Малое предпринимательство
2
Инвестиционная деятельность
5
3. Муниципальные финансы, нежилая недвижимость и землепользование
Муниципальный бюджет
12
Муниципальная нежилая недвижимость и землепользование
14
4. Сфера услуг и городское хозяйство
Жилье и его доступность
11
Жилищно-коммунальное хозяйство
9
Коммунальные услуги
4
Транспортные услуги
5
Услуги связи и информационные услуги
2
Культурно-просветительное обслуживание
1
Социальная защита
4
Здравоохранение
5
Образование
4
Благоустройство
2
Охрана порядка
3
Рекреационная сфера
1
Торговля
2
Всего 109
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Таболин В.В. «Экономика города». М. «Фин. и стат.», 2004.
Симионов Р.Ф. «Экономика градостроительства». М. «МарТ ИКЦ», 2003.
Егоров Е.В. «Экономика жилищного хозяйства России». М. «Теис», 2002.
Занодворов В.С. «Экономика города». М. «Академ. книга ИКЦ», 2003.
«Лекции по экономике города и муниципальному управлению». М. «Институт экономики города», 2004.
Ясин Е.Г. «Модернизация экономики России». (4 книги) М. «ГУ ВШЭ», 2004.
Воронин А.Г. «Муниципальное хозяйство и управление». М. «Фин. и стат.», 2004.
Гладышев А.Г. «Муниципальная наука: теория, методология, практика». М. «Муниципальный мир», 2003.
Лобанов В.В. «Государственное управление и общественная политика». СПб. «Питер», 2004.
Лексин В.Н. «Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития». М. «Эдингориал УРСС», 2003.
Ковешников Е.М. «Государство местное самоуправление в России. Теоретико-правовые основы взаимодействия». СПб. «Норма», 2002.
Симионов Ю.Ф., Дрозд Н.И. «Жилищно-коммунальное хозяйство. Справочник». Ростов-на-Дону. «МарТ ИЦ», 2004.
Зотов В.Б. «Местное самоуправление в России». М. «Ось-89», 2003.
Игнатов В.Г. «Местное самоуправление». Ростов-на-Дону. «Феникс», 2003.
Кнорринг В.И. «Основы государственного и муниципального управления». М. «Экзамен», 2004.