Содержание
Введение
1 Теоретико-методологические основы прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления
1.1 Содержание и значение законности в сфере управления
1.2 Общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления
1.3 Правовые основы обеспечения законности правовых актов муниципальных образований
2 Анализ проблем осуществления общего надзора органов прокуратуры за законностью правовых актов муниципальных органов
2.1 Проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в Российской Федерации
2.2 Основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов
2.3 Анализ системы надзора прокуратуры за обеспечением законности в сфере управления на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»
3 Пути совершенствования обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления
3.1 Опыт обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления
3.2 Модель совершенствования законности актов муниципальных органов
4 Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы
4.1 Социальная значимость внедрения разработанных мероприятий
4.2 Математическое и статистическое обеспечение выпускной квалификационной работы
4.3 Правовое обеспечение выпускной квалификационной работы
4.4 Социологическое обеспечение выпускной квалификационной работы
4.5 Компьютерное обеспечение выпускной квалификационной работы
Заключение
Ссылки на использованные источники
Список использованных источников
Приложение А. Модельный нормотворческий процесс
Введение
Актуальность. Нормотворчество в муниципальных образованиях, как процесс по знания и оценки правовых потребностей местных сообществ, формирования и принятия правовых актов (актов местного самоуправления) уполномоченными на то субъектами местного самоуправления в рамках соответствующих процедур, имеет под собой объективные основания. Существует множество причин, в силу которых нормотворческая деятельность может и должна осуществляться на местном уровне публичного управления. Речь идет о естественных началах нормотворческой деятельности в городских и сельских поселениях и на других территориях, а также — о принципах и правовых условиях этой деятельности в муниципальных образования.
Наиболее глубокие основания, естественные начала права населения городских и сельских поселений на нормотворческую деятельность кроются в пространственной организации общества.
Пестрота природной и индустриальной географии, различия в размещении и структуре производительных сил, включая структуру занятости, разнообразие культурных местных традиций, поляризация общества, идущая от процесса урбанизации, не оставляют надежд в отношении эффективности централизованной системы публичного управления. Наоборот, указанное многообразие естественных условий жизнедеятельности общества предопределяет разнообразие форм и методов публичного управления, необходимость автономии территориальных сообществ, децентрализацию нормативного регулирования общественных отношений и правотворчества. Однако суверенитет и неделимость государства, как принципы государственного устройства, и требование целостности государственной территории диктуют подчинение муниципальных образований, их нормотворческой деятельности необходимому минимуму незыблемых правовых ограничений, целью которых является предупреждение возможных посягательств на указанные принципы государственного строительства. Урбанизация как динамический атрибут развития общества лишь усиливает, с одной стороны, тенденцию к дифференциации (децентрализации) правового регулирования общественных отношений, с другой стороны, – тенденцию укрепления действия норм и правил, обеспечивающих единство экономического, правового и информационного пространства страны.
В странах с различной правовой историей и культурой соотношение самостоятельности местных сообществ и государственного вмешательства в вопросы правового регулирования в сфере организации местного жизнеобеспечения имеет различные пропорции и параметры. Современные общества не позволяют осуществлять публичное управление исключительно в рамках идеологии централизации, идеи децентрализованной системы публичного управления проникли в правовые системы большинства стран Европы. При этом они, в большинстве своем, проявили (в некоторых случаях — не вполне осознанно) глубокую приверженность идее т. н. «субсидиарного государства», в котором власть принадлежит уровню управления, наиболее близко расположенному к гражданам. Последовательный анализ иных принципов организации публичного управления (принцип единства действия, принцип равенства и др.) приводит к выводу о том, что более недвусмысленное включение принципа субсидиарности в азбуку государственного строительства России дает возможность переосмыслить проблему местного самоуправления и местного правотворчества, отойти от их восприятия как чего-то конфликтного или разрушающего и, напротив, посмотреть на них с точки зрения, упорядочивающей систему публичного управления, перспективы.
Местное самоуправление право на осуществление правового регулирования в своих территориальных пределах приобретает тогда и только тогда, когда предмет правового регулирования и целевая установка, преследуемая предполагаемым правовым актом, не отнесен к предметам государственного законодательного регулирования и не может быть достигнута иными (не нормативно-правовыми) средства ми, в частности, – административными предписаниями, финансовыми мерами (т. е. в пределах исполнительной компетенции) или путем просвещения населения и его информирования, или если задача не решаема в порядке частной инициативы, общественными силами или учреждениями опосредованного муниципального управления.
Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предоставляет муниципальным образованиям право осуществлять правовую регламентацию деятельности по всем предметам ведения местного самоуправления, перечень которых дается в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посредством издания правовых актов. Несмотря на то, что акты местного самоуправления не являются законами «в формальном» смысле слова, т. е. не издаются парламентом, они носят обязательный характер как законы «в фактическом смысле». Юридическую силу они имеют, однако, лишь на территории муниципального образования.
Поскольку в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления возникает риск произвола в отношении физических и юридических лиц, постольку местное самоуправление, а также его юридические средства деятельности ставятся под контроль права, ограничиваются некоторыми принципами, имеют соответствующие критерии соответствия фундаментальным ограничениям права. Основные права человека и гражданина, местные свободы, местная демократия, принцип равенства как правовые императивы конституционного уровня требуют их изучения и описания с точки зрения обеспечения соответствия актов местного самоуправления, а также правового режима их формирования, реализации и исчезновения, указанным ограничениям.
Муниципальное (местное) нормотворчество представляет собой осуществляемую в определенном, установленном уставом муниципального образованы, и иными нормативными актами органов и должностных лиц местное самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения.
В России достаточно актуален вопрос несоответствия актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, стоит проблема юридической техники, систематизации законодательства.
Ныне темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в нормативных актах.
К числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенным федеральным законодательством к ведению местного самоуправления, в частности, вопросов владения муниципальной собственностью, формирования местных бюджетов, определения структуры органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление без учета мнения населения; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.
Законность является атрибутом существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.
На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.
Таким образом, изучение проблемы регулирования нормотворчества муниципального образования является крайне актуальной.
Степень разработанности темы. Теоретические основы современной российской модели обеспечения законности муниципальных правовых актов заложили в своих трудах Г.В. Атаманчук, М.А. Васильев, О.Е. Кутафин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев. В.Е. Чиркин и другие правоведы.
В последние годы проблемы нормативного правового регулирования местно го самоуправления в России нашли свое отражение в научных работах И.В. Бабичева. М.А. Васильева, И.В. Выдрина, А.А. Замотаева, И.И. Овчинникова, Е.С. Шугриной и ряда других ученых.
Однако быстрое развитие нормативной правовой базы местного самоуправления в России, качественно новые проблемы, которые ставит сегодня практика, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории.
Целью дипломной работы является исследование надзора прокуратуры как способа обеспечения законности в сфере управления. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:
определить содержание и значение законности в сфере управления;
представить общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления;--PAGE_BREAK--
описать правовые основы обеспечения законности правовых актов муниципальных образований;
рассмотреть проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в Российской Федерации;
исследовать основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов;
проанализировать систему надзора прокуратуры за обеспечением законности в сфере управления на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»;
представить опты обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления;
представить пути совершенствования законности правовых актов муниципальных органов.
Объектом исследования в данной выпускной квалификационной работе является осуществление общего надзора органов прокуратуры за законностью, а предметом являются способы и методы осуществления надзора в сфере управления.
Методологическая основа.При проведении исследования применялись определенные методы исследования. Описательный метод позволил собрать теоретический материал по сущности и содержанию законности в сфере управления. Посредством метода анализа прошлых периодов было проведено изучение разработки нормативных актов в процессе управления городом Нижнекамском. Кроме указанных методов применялись и другие. Так эмпирический метод дает возможность создать представление о прокурорском надзоре в целом и муниципальном управлении. Кроме указанных методов применялись также теоретический и сравнительно-сопоставительный методы исследования, которые позволили собрать, проанализировать необходимую информацию и сделать выводы по проделанной работе.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессах правотворчества и правоприменения предлагаемых дипломантом теоретических выводов и вариантов конкретных решений правовых проблем. Результаты исследования также могут быть использованы в качестве информативного источника для местной администрации.
Структура выпускной квалификационной работы: работа состоит из введения, основной части, содержащей четыре раздела, заключения, списка использованной литературы (50) и 1 приложения.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяется цель, объект, предмет, ставятся задачи, а также показаны методологические основы, научная новизна, разработанность проблемы, научно-практическая значимость.
В первой главеобосновано и раскрыто, на основе изучения теоретических работ отечественных и зарубежных авторов, содержание основных понятий, рассмотрены подходы к решению проблемы, выявлена сущность прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления.
Во второй главесодержится комплексный анализ проблем осуществления общего надзора органов прокуратуры за законностью правовых актов муниципального управления.
В третьей главе описывается опыт обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления, опираясь на результаты проведенного анализа, указаны пути совершенствования системы регулирования обеспечения законности на основе модельного регулирования.
Четвертая глава включаетв себясоциальную значимость, правовое обеспечение, социологическое обеспечение, компьютерное обеспечение.
В заключении еще раз подтверждена актуальность проблемы обеспечения законности посредством надзора прокуратуры в сфере управления на современном этапе. Включает в себя выводы, перспективы дальнейшего исследования проблемы.
1. Теоретико-методологические основы прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления
1.1 Содержание и значение законности в сфере управления
Законность − атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.
В юридической науке законность нередко понимается как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями. Однако такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне.
Как специфические регуляторы общественных отношений закон, юридическая норма должны соответствовать существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуре, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан. Законность − это наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, их строгое соблюдение всеми субъектами права.
Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности должна удовлетворять таким критериям, как соответствие юридических норм естественному праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.
Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны. Если государственный аппарат осуществляет право вые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное, наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом:
Итак, любой стране нужна правозаконность. Это не просто соединение двух известных юридических слов − «право» и «законность». Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона, и в то же время сам закон − уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности [1, с. 48].
Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов», обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений − с другой.
В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как ре жим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но очень важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.
Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собой и с гражданами, негосударственными организациями.
Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу. С ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.
Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями.
В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.
В-четвертых, органы государственной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т. д.).
В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.
Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, что работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, что без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, что квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д., то да же строжайшее соблюдение законов при осуществлении право судия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море административного своеволия.
Юридическая правомерность деятельности государственной администрации − стержень всего режима законности в стране.
Рассматриваемый режим является общим для всех сфер государственного строительства, всех организаций и граждан, всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной администрации он имеет ряд особенностей.
Во-первых, на государственной администрации лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права, юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их работников. И в то же время работа государственной администрации многообразна и с точки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций.
Во-вторых, главное требование законности к государственной администрации состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.
В-третьих, подавляющее число подзаконных нормативных актов из дается исполнительно-распорядительными органами. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы − преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами. продолжение
--PAGE_BREAK--
В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности, как подчинение администрации нормам, которые она сама вы работала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменительного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С ней должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она, например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).
Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-терри ториальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения − важная задача административных структур.
Таким образом, важная особенность законности − необходимость соблюдения наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, а также судов и судей.
В четвертых, нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридически ми предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффективной. Государственная администрация активно занимается правонаделением: распределяет ресурсы, принимает на работу и т. д. Здесь законность и целесообразность должны органично сочетаться.
В пятых, администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая бандитизм и во многих подобных экстремальных ситуациях, субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. По этому существует реальная и неустранимая возможность ошибок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена обязательно принимаются во внимание.
В шестых, в ряде случаев органы исполнительной власти вынуждены действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы.
Например, нередки случаи, когда принимаются законы, для осуществления которых у администрации нет финансов.
В седьмых, учитывая огромный объем и разнообразие властной деятельности, наличие большой свободы усмотрения и отсутствие юридического образования у многих государственных служащих, для обеспечения режима правозаконности в деятельности государственной администрации нужна большая система гарантий.
Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.
Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические, юридические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимо го от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.
Только реальное разделение властей, а также существование независимых от правящей партии, государства средств массовой информации, движений и политических партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.
К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладности рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности в частности.
Огромное значение для существования правопорядка имеют правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности, умело организованного поощрения (идеологические предпосылки).
На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.
К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.
Таким образом, законность в сфере управления трактуется как необходимость неукоснительного соблюдения всех законов и подзаконных актов. Конечно, главным условием законности является качество самого закона. Но государство устанавливает и ряд специальных способов обеспечения законности в сфере управления: контроль, надзор, обжалование. Общий надзор органов прокуратуры за соблюдением законности в сфере управления является сегодня одним из наиболее действенных способов обеспечения законности.
1.2 Общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления
Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокуратура. Прокурорский надзор − это специфический вид государственной деятельности. Он распространяется на всю территорию страны и на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным.
История создания, формирования какого-либо государственного органа помогает лучше понять:
во-первых, историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов;
во-вторых, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган;
в-третьих, изучая историю того или иного государственного органа, можно в современных условиях принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа.
Созданию прокуратуры, Россия обязана Петру I, который четко обозначил функции этого органа: осуществление контроля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. В Указе от 27 апреля 1722 года царь назвал главу прокуратуры – генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных».
Следовательно, первоначальной целью создания прокуратуры в России было учреждение общего надзора, то есть надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Наряду с этим, прокуратура занималась надзором за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде.
Прокуратура утратила свои общенадзорные полномочия лишь в результате судебной реформы в 1864 году. При этом, учитывались не интересы государства, а амбиции отдельных влиятельных властных структур, всесильной администрации, которой деятельность прокуратуры в области надзора за законностью мешала творить произвол.
Именно поэтому утрата прокуратурой своей общенадзорной функции рассматривалась многими российскими политиками, государствоведами, судебными деятелями как существенный порок реформы.
Датой создания прокуратуры РФ следует считать 28 мая 1922 года, когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Произошло это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры в России. Данным Положением на прокуратуру возлагалось:
осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и иных частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления;
поддержание обвинения в суде;
наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ, в отличие от ранее действовавшей, посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» лишь одну статью – 129. Такое решение не очень удачное. Однако данная статья содержит одно из важнейших положений, характеризующих организационные основы прокуратуры. Согласно, определения этой статьи, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Оговорено также, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом».
Таким и является Закон «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 года с внесением в него изменениями и дополнениями от 17 ноября 1995 года.
Прокурор вправе в силу предоставленных ему полномочий проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом либо гражданином, если в поступивших заявлений, жалобе, ином обращении содержатся сведения о нарушении законов. Вместе с тем органы прокуратуры, осуществляя надзор, не должны подменять иные государственные органы и должностных лиц, на которых возложен контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций [2, с. 21].
Цели прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы обеспечить:
верховенство закона;
единство и укрепление законности;
защиту прав и свобод человека и гражданина;
охраняемые законом интересы общества и государства. продолжение
--PAGE_BREAK--
Эти же задачи стоят перед прокуратурой и при осуществлении надзора за законностью деятельности государственной администрации (общего надзора). Для их выполнения Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры наделены не обходимыми полномочиями.
В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом ее надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Надзор за законностью деятельности государственной администрации − одно из направлений прокурорского надзора. С этой целью органы прокуратуры проводят проверки. Повода ми для них служат любые поступившие в прокуратуру сообщения о фактах нарушения закона; основаниями − данные о каких-либо правонарушениях, требующих прокурорского реагирования.
Прокурор, а также его заместитель, помощник вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных и негосударственных организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Прокурор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам относительно деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
При осуществлении надзора за соблюдением органами и должностными лицами государственной администрации прав и свобод человека и гражданина прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод чело века и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушавших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует иные полномочия, предоставленные в связи с осуществлением надзора за исполнением законов.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, если пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным при чинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, нарушены права и свободы значительно го числа граждан, в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах по страдавших.
Если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о проступке и материалы проверки в органы или должностным лицам, которые полномочны рассматривать такие дела.
Выявив нарушения действующего законодательства, прокурор применяет и специальные меры прокурорского реагирования:
протест;
представление;
постановление;
заявление о признании правового акта противоречащим за кону (недействительным);
предостережение.
Протест прокурора − это правовой документ, который приносится на незаконный правовой акт и содержит требование о его отмене или приведении в соответствие с действующим законодательством. Он приносится в орган либо должностному лицу, издавшему незаконный акт, или в вышестоящий орган. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Представление − это акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Основанием для внесения представления выступают установленные в ходе проверки нарушения. Как правило, оно вносится в орган или должностному лицу, компетентному обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений, при наличии системы, группы нарушений. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с принятием конкретных мер по устранению допущенных правовых аномалий. О результатах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме в месячный срок.
Заявление о признании правового акта противоречащим за кону − это письменное обращение прокурора в суд, содержащее ходатайство признать незаконный правовой акт недействительным. Заявление направляется в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
В начале 1999 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения. В частности, он был дополнен ст. 251 «Предостережение о недопустимости на рушения закона». В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным липам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
При наличии признаков преступления прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела [4].
В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, из даваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органа ми государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения при меняемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет издание незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Следует иметь в виду, что издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.
В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, и проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Необходимо подчеркнуть, что, осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на промышленном предприятии, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем предприятия приказов в ходе применения этого законодательства. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).
Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности − предупреждение издания не законных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.
Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки могут проводиться и на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.
Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.
Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления о при влечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.
В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям мо гут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.
В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение:
сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);
целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);
проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений о их незаконности;
комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретно го закона или нескольких законов. продолжение
--PAGE_BREAK--
Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.
В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти и управления. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям, поступившим в районные органы местного самоуправления, могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций − по копиям, поступившим в районную администрацию.
Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вы вод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами: материалами проверок, расследований, ревизий; разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами; побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, что осуществить в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.
К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов.
Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы.
В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию.
Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.
Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они кроме того должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.
Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами при меняемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.
В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет вопросы:
− правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;
− не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;
− не ограничивает ли акт права и свободы граждан, за конные интересы юридических лиц;
− не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации;
− не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;
− не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;
− соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;
− содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;
− не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;
− соблюден ли порядок принятия или издания акта, за крепленный в регламенте органа;
− содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;
− каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.
Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, неисполняющим эти решения и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.
При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами [1].
Таким образом, становление прокурорского надзора имеет свои исторические вехи развития. В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При этом надзор за законностью деятельности государственной администрации является одним из направлений прокурорского надзора.
1.3 Правовые основы обеспечения законности правовых актов муниципальных образований
В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.
Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного само управления [1]. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе всех правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих поэтому свои административно-правовые, или управленческие, особенности.
Поскольку акты управления принимаются органами местно го самоуправления, то институт административных актов автоматически становится муниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления − типичный институт административного права (хотя его можно рассматривать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется такая проблема, как «местное нормотворчество» [2].
В нормативных актах − продуктах местного нормотворчества изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муниципального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных пределах на основе закона и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти полномочия по изданию административных актов.
Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления − муниципальное правотворчество (нормотворчество)3. Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчество» (т. е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов местного самоуправления создание правовых норм − это административно-правовой процесс.
Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства − Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.
В самом общем виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов можно традиционно разделить на два вида:
нормативные правовые акты муниципального образования, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления; продолжение
--PAGE_BREAK--
индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленных субъектов права. Данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие − эпизодическое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), определяет содержание индивидуально-конкретного правоотношения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения).
Основной нормативный правовой акт муниципального образования − это его устав, своеобразная «конституция» (в известном смысле «кодекс») самого муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; право вые акты муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормотворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся по рядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
К другим наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся акты, принимаемые:
населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан;
муниципальным советом (представительным органом муниципального образования);
главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления);
подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата). Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными закона ми и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, − уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (например, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности, охраной общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности мест ной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного само управления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов определяются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Требования, предъявляемые к нормативному правовому акту местного самоуправления, это установленные законом правила, обязательные условия, которые необходимо соблюдать при подготовке и принятии акта.
Прежде всего, правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать общим требованиям, предъявляемым к правовым актам органов власти, которые обусловлены правовой природой этих актов, т. е. юридической функцией, силой акта, его сферой деятельности и формой.
В правовой науке уделяется большое внимание требованиям к правовым актам. Однако подход авторов к этому вопросу различается [1].
В.А. Власов и С.С. Студеникин выделили три группы требований: общие юридические, специальные и организационно-технические. В соответствии с организационно-техническими требованиями акт должен отвечать задачам конкретного, дифференцированного и оперативного руководства, быть написан языком четким и доступным для понимания его исполнителями, максимально кратким и грамотным с юридической стороны. Решение должно быть научно обоснованным, непротиворечивым, точным и ясным, не допускающим никаких разночтений, своевременным (приниматься с учетом состояния объектов на данном этапе их развития, требований времени и конкретно исторических условий), гибким, подвижным, приниматься тогда, когда в нем ощущается настоятельная необходимость, простым, лаконичным и иметь строгие формы, быть логически последовательным. Отмечается требование целесообразности, т. е. полезности, эффективности, оперативности, применимости для достижения конкретной цели. Указывается и на то, что акт должен быть экономичным, издаваться в случае действительной необходимости, содержать вариант, требующий наименьших затрат средств.
В целом называется более тридцати различных требований, предъявляемых к правовым актам. Но при этом отсутствует единая позиция авторов по таким вопросам, как понятие правового акта, его функции. Различия в перечнях требований, предъявляемых к правовым актам, объясняются и неодинаковым вниманием используемых терминов, наименований. В ряде случаев одни и те же требования сформулированы по-разному. Например, требования реальности акта, его выполнимости и осуществимости. Называются и слишком частные, узконаправленные требования, которые могут быть охвачены более широкими понятиями. Например, без сомнения такое требование, как обеспеченность правовых актов информацией, является частью требования обоснованности актов.
Все требования, которые предъявляются к правовым актам, в целом можно подразделить на две группы: первая – требования законности, вторая — организационно-технические требования.
Принцип законности является конституционным принципом организации и деятельности всех органов государства, в том числе и органов местного самоуправления.
Соблюдение законности означает строгое и неуклонное выполнение законов и основанных на них подзаконных актов всеми без исключения органами, организациями, должностными лицами и гражданами, полное соответствие их поведения предписаниям юридических норм.
В юридической литературе законность определяют как «метод», «принцип», «требование», «режим». Все эти категории с разных сторон отражают свойства такого явления, как законность.
Понятие законности правовых актов раскрывается в системе требований, которые должны соблюдаться при издании актов, требования к актам органов местного самоуправления касаются их содержания и порядка принятия. Требования могут быть общими, т. е. предъявляться к любому акту органа местного самоуправления, и специальными (дополнительными), предъявляемыми к различным видам этих актов.
Требования законности актов органов местного самоуправления можно сгруппировать в четыре группы:
соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
соблюдение компетенции органа, принимающего акт;
соответствие правового акта цели и содержанию законного нормативного акта, обладающего большей юридической силой согласно иерархии правовых актов;
соблюдение формы правового акта и порядка принятия в соответствии с законом или иными нормативными актами.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина – требование непосредственно вытекает из содержания ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Соблюдение компетенции органа местного самоуправления как требование при принятии правового акта закреплено в ст. 7 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г., согласно которой органы и должностные лица местного самоуправления принимают правовые акты по вопросам своего ведения (вопросам местного значения). продолжение
--PAGE_BREAK--
Соблюдение данного требования предполагает прежде всего правильное представление о компетенции органа, т. е. о пред метах его ведения, правах и обязанностях. В ФЗ «Об общих принципах...» 1995 г. были определены вопросы местного значения. При этом полномочия органов местного самоуправления в дан ном Законе не получили закрепление. При отсутствии законодательно определенных полномочий органов местного самоуправления создавалась ситуацию, когда эти полномочия могли быть закреплены либо в законах субъектов Федерации, либо в уставах муниципальных образований. Возникал определенный разнобой в том, как и за какими органами местного самоуправления закреплялись те или иные полномочия по решению местных вопросов. В ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. этот вопрос уже решается иначе. В нем не только закрепляются вопросы местного значения, но и в ст. 17 Закона определены полномочия органов местного самоуправления, в пределах которых они могут принимать правовые акты. Иначе решается вопрос о разграничении полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления. Круг вопросов правотворчества представительных органов местного самоуправления довольно широк. Расширен перечень предметов исключительного ведения представительного органа. Так, к его ведению отнесен вопрос об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, об определении порядка участия муниципального образования в организациях муниципального сотрудничества, порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, Законом определена ведущая роль представительных органов в системе органов местного самоуправления, что обеспечивает верховенство правовых актов представительных органов по вопросам местного значения в системе правовых актов местного самоуправления. И тем не менее на практике в муниципальных образованиях наблюдается тенденция к усилению исполнительной власти. Принцип подотчетности исполнительного механизма представительному органу местного самоуправления, закреп ленный Законом, воспроизводится в нормативных актах муниципальных образований, однако складывающиеся там модели самоуправления сводят к минимуму возможности влияния представительного органа на решения исполнительных органов. В частности, в муниципальных образованиях глава образования, как правило, избирается населением непосредственно и обладает довольно сильной исполнительной властью.
Касаясь соблюдения компетенции по предмету регулирования, отметим недопустимость вторжения одних органов в сферу деятельности других, хотя данное требование нередко нарушается органами местного самоуправления. Подчас главы муниципальных образований принимают правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции представительных органов. Так, в 2004 г. глава г. Твери принял решение о повышении тарифов за коммунальные услуги, оказываемые муниципальными предприятиями, в то время как решение таких вопросов отнесено Уставом муниципального образования к компетенции городской Думы. В итоге это дело разрешалось в судебном порядке.
Предписания, содержащиеся в правовом акте представительного или исполнительного органов местного самоуправления не должны превышать пределов, установленных законодатель ном. Таким образом, важно не только установить, к ведению какого органа относится вопрос, по которому предполагается издание правового акта, но и определить пределы для решения этого вопроса. К сожалению, на практике нередки нарушения и этого требования. Так, в Уставе Рамешковского района Тверской области, принятого представительным органом районного муниципального образования, было закреплено, что главой района может быть избран гражданин Российской Федерации, не моложе 21 года и проживающий на территории Рамешковского района не менее одного года». Слова «проживающий на территории Рамешковского района не менее одного года» не соответствуют Конституции РФ и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории Российской Федерации, включая требования к сроку проживания гражданина РФ на данной территории, устанавливаются Конституцией РФ. В отношении выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в Конституции РФ каких-либо ограничений пассивного избирательного права не содержится. Следовательно, представительный орган названного муниципального образования, принявший Устав, превысил пределы своих полномочий. Эта часть Устава была отменена решением Рамешковского районного суда от 11 марта 2004 г.
Наконец, правовые акты муниципальных органов не должны нарушать территориальных пределов деятельности этих органов. Важно, чтобы компетенция органа местного самоуправления была строго регламентирована нормами права. Конечно, все предусмотреть в законе сложно, поэтому законодатель устанавливает, что кроме названных в законе вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (ст. 14 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г.).
Соответствие целям и содержанию закона означает, что при издании правового акта органа местного самоуправления, иных нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, не допустимы какие бы то ни было отступления от целей, которые имелись в виду в законах и других актах (например, в уставе муниципального образования), обладающих большей юридической силой. Это требование обязывает органы местно го самоуправления использовать предоставленные им полномочия только для тех целей, которые определены законом.
Говоря о необходимости соответствия правовых актов органов местного самоуправления целям и содержанию закона, следует обратить внимание на недопустимость противопоставления законности и «целесообразности» при принятии актов. Особенно недопустимо нарушение требований законности по мотивам «целесообразности». Нельзя, например, постановлением главы муниципального образования передать денежные средства, выделенные для содержания школ, медицинских учреждений, на ремонт дорог, каким бы это важным ни казалось. Другой пример. Собранием депутатов Кашинского района Указом в 2001 г. было принято решение, утверждающее Положение о резервном фонде в составе муниципального образования, в котором устанавливалась возможность оказания материально-технической помощи расположенным на территории Кашинского района правоохранительным и судебным органам, пожарным дружинам, противопожарным службам, поисково-спасательной службе, военкомату, в том числе на приобретение оборудования, средств связи и транспорта. Такое решение противоречит Бюджетному кодексу РФ, в ст. 84 которого определено, что функциональные виды расходов (в том числе функционирование федеральной бюджетной системы) финансируется исключительно из федерального бюджета. По протесту прокурора решение Собрания депутатов было отменено. В целом нарушения законодательства органами местного самоуправления встречаются довольно часто. Наиболее распространенными являются нарушения бюджетного законодательства, в области использовании земли, в сфере предоставления льгот.
Издание акта в порядке и форме, установленных законов означает соблюдение муниципальными органами всех правил подготовки проекта правового акта, его рассмотрения, принятия, оформления и доведения до сведения исполнителей.
В статье 46 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. дан примерный перечень субъектов, обладающих правом вносить проекты правовых актов. К ним относятся: депутаты представительного органа, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты право творческой инициативы, установленные уставом муниципального образования. Здесь же устанавливается, что порядок внесения проектов муниципальных актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся проекты. В ст. 35 Закона закреплено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
Правила подготовки правовых актов органов местного самоуправления определяются регламентом представительного органа и местной администрации.
Важнейшим моментом при подготовке правового акта органа местного самоуправления является внесение проекта этого акта. Готовится проект органом или лицом, внесшим вопрос на рассмотрение органа местного самоуправления.
В регламентах органов местного самоуправления устанавливается и порядок принятия правовых актов, причем он может различаться в зависимости от того, по какому вопросу принимается правовой акт. По отдельным вопросам правовые акты считаются принятыми, если за них проголосовало квалифицированное большинство (2/3 голосов); по остальным вопросам акты принимаются простым большинством (более 1/2 голосов). В некоторых случаях определяется большинство голосов от из бранных или присутствующих депутатов. Такая ситуация не всегда оправдана. Демократический порядок принятия нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления предполагает наиболее полное представительство в данном органе. В том случае, когда устанавливается в регламенте, что акт считается принятым большинством от присутствующих депутатов, а не от избранных, теряется весь смысл деятельности представительного органа. В этом случае нельзя гарантировать оптимальное выражение воли депутатов представительного органа в принимаемом акте.
Вопрос о видах правовых актов муниципальных органов решен на уровне федеральной власти, а не на уровне муниципального образования. При определении вида правового акта принимается во внимание прежде всего характер и функции, выполняемые органом.
Соблюдение законной формы акта является одним из условий его правомерности, служит внешним признаком, удостоверяющим подлинность и государственный характер акта [2].
ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. не только закрепил виды актов органов местного самоуправления, но и определил круг вопросов, по которым орган или должностное лицо местного самоуправления принимает конкретный вид акта. Как отмечалось ранее, основным критерием, позволяющим определить форму акта, согласно Закону, является содержание вопросов, разрешаемых органом или должностным лицом.
В юридической литературе в качестве таких критериев называют: степень важности принимаемого решения, юридическую природу, процедуру принятия актов, основанную на принципе коллегиальности или единоначалия, правовые последствия, место органа, издающего акт управления в системе органов власти [3].
Критерии выбора формы актов предлагается рассматривать как основные и дополнительные. К основным критериям относят процедуру принятия акта, вид (форму) деятельности органа, правовые последствия (пределы воздействия акта). К дополнительным критериям относят степень важности вопроса, по которому принимается акт, юридическую природу акта (нормативность, юридическую силу).
С некоторыми критериями, названными в литературе, трудно согласиться. Такой критерий, как важность вопроса, на наш взгляд, нельзя включать в число критериев выбора формы актов, поскольку он не поддается объективной оценке. Однако нельзя не согласиться с И.С. Самощенко, который отмечал, что «юридическая природа акта зависит не от того, какой вопрос им решается, а от того, решается ли он им в общем плане или же в плане конкретном, индивидуальном».
Иногда форма акта предопределена в другом акте, содержащем предписания издавать тот или иной акт с указанием его формы. Так, в ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. устанавливается, что представительный орган принимает устав муниципального образования. При этом в Законе определены и вопросы, которые должны быть отражены в уставе [4].
Таким образом, акты, принимаемые органами местного самоуправления, отличаются большим многообразием форм, при этом за дача выбора оптимального варианта формы конкретных актов имеет практическое значение.
Итак, законность в сфере управления трактуется как необходимость неукоснительного соблюдения всех законов и подзаконных актов. Конечно, главным условием законности является качество самого закона. Но государство устанавливает и ряд специальных способов обеспечения законности в сфере управления: контроль, надзор, обжалование. Общий надзор органов прокуратуры за соблюдением законности в сфере управления является сегодня одним из наиболее действенных способов обеспечения законности. продолжение
--PAGE_BREAK--
Становление прокурорского надзора имеет свои исторические вехи развития. В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При этом надзор за законностью деятельности государственной администрации является одним из направлений прокурорского надзора.
В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.
2 Анализ осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов управления
2.1 Проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в РФ на современном этапе
Конституция РФ в разделе, устанавливающем основы конституционного строя, гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, в том числе при осуществлении собственного правотворчества (ст. 12), а также закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы (ст. 15).
Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.
К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан зачастую остаются без внимания и оперативного реагирования. Проблема обеспечения законности правовых актов местного самоуправления требует серьезного государственного подхода [, с. 70].
До принятия действующей Конституции РФ незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне федеральное законодательство закрепило принцип, согласно которому решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.
В то же время существующий механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность муниципального правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только для граждан, но и для государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует порой местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат».
Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор. В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Феде рации» от 17 января 1992 г. предоставляет прокурору возможность по своему усмотрению выбрать процедуру восстановления законности: принести протест в порядке надзора либо сразу обратиться в суд. При этом объектом прокурорского надзора могут быть как нормативные, так и индивидуальные правовые акты [3, с. 71].
Однако прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействительным может лишь суд. Кроме того, прокурорский надзор носит ситуационный характер. Прокуратура не обязана вести тотальную проверку правовых актов муниципальных образований и осуществляет ее только при наличии соответствующего сигнала, т. е. выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления оперативно попадают в поле зрения прокуратуры.
Сложившаяся ситуация требует поиска дополнительных правовых механизмов государственного контроля за законностью муниципального правотворчества, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина. Одним из таких механизмов может являться административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, поэтому административный контроль может устанавливаться здесь только в определенных узких пределах.
Европейская хартия местного самоуправления допускает существование административного контроля и определяет основные принципы его осуществления: 1) любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов; тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач; 3) административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство защищает [4, с. 72].
Развитая система административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и издаваемыми ими актами особенно характерна для французской модели местного самоуправления. После реформы местного самоуправления 1982 г. отмена правовых актов выборных муниципальных органов во Франции стала возможна только через административный суд в случае противоречия этих актов законам. В современной правовой системе Франции имеется ряд правовых механизмов административного контроля за деятельностью местных коллективов и формируемых ими органов, которые показали на практике свою эффективность и заслуживают серьезного внимания со стороны российского законодателя [, c. 72].
Согласно закону от 2 марта 1982 г. правовые акты местной власти во Франции обретают силу с момента их передачи представителю государства. Сфера контроля охватывает все местные коллективы и распространяется на все органы и структуры, действующие от их имени. Законодательство Франции перечисляет акты, обязательно направляемые на контроль. Это решения местных выборных органов или решения, принятые в рамках делегированных ими полномочий; акты нормативного характера, принятые местными властями в сфере их компетенции; индивидуальные и нормативные решения полицейского характера; соглашения по сделкам, займам, уступкам или сдаче в аренду местных госслужб промышленно-коммерческого характера; индивидуальные решения о назначении служащих и их продвижении по службе; разрешения на использование земель [, с. 95].
Остальные акты вступают в силу с момента их опубликования или оглашения заинтересованным лицам. Деление актов на подконтрольные и неподконтрольные не является препятствием для возбуждения префектом, представляющим центральную власть, контрольного производства по актам, относящимся к неподконтрольным, если, по его мнению, эти акты были изданы не в рамках установленной компетенции.
Представитель государства может выдвигать замечания или передавать в административный суд акты, которые, по его мнению, противоречат законодательству. Признать акты местных коллективов недействительными может только административный суд. Однако законом от 6 февраля 1992 г. введена процедура отсрочки исполнения акта по запросу представителя государства. Административный суд по запросу префекта приостанавливает действие правового акта местной власти, если в запросе приводятся доводы, способные служить основанием для признания акта недействительным. Причем такое решение административный суд принимает до рассмотрения дела по существу. Если, по мнению префекта, оспариваемый акт подрывает реализацию частных или общественных свобод, решение об отсрочке его исполнения административный суд выносит в течение 48 часов [, с. 96].
Указанный правовой механизм, опирающийся на развитую систему административной юстиции во Франции, показал на практике свою высокую эффективность. Законодательство Французской Республики предусматривает и иные меры, направленные на обеспечение законности местного право творчества. К ним, в частности, относится деятельность так называемых медиаторов — должностных лиц, которые собирают претензии от граждан по вопросам работы государственной администрации и местных органов власти. Медиатор независим от исполнительной власти и защищен парламентской неприкосновенностью. Граждане вправе обратиться к медиатору через своего депутата или сенатора.
Получив жалобу на решение местной власти и усмотрев в этом решении отступление от требований закона, ущемление прав человека и гражданина, медиатор обращается в орган, издавший оспариваемый акт, с требованием о его отмене или изменении. Медиатор вправе давать рекомендации, предлагать способы разрешения конфликтов. Медиатор также может при помощи дисциплинарных и судебных мер добиваться привлечения к ответственности конкретного чиновника, виновного в принятии незаконных решений и не исполняющего его требования. Деятельность медиаторов часто более эффективна, чем судебные процедуры, поскольку, как правило, более оперативна, менее формальна, направлена на достижение целесообразного результата [5, с. 97].
Опыт Франции может быть использован в России. Речь не идет о механическом копировании. Однако некоторые принципы французской модели административного контроля за законностью актов местных властей могли бы удачно вписаться в отечественную правовую систему.
Попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Законы о местном самоуправлении Ивановской, Ленинградской областей, Республики Татарстан, ряда других субъектов Федерации пред усматривают обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты. Однако органы государственной власти субъектов Федерации могут влиять на их содержание только косвенно, используя финансовые рычаги или общий авторитет государственной власти.
В региональных законах иногда говорится о возможности административного контроля органов государственной власти субъектов Федерации за изданием органами местного самоуправления правовых актов. Однако эти положения либо никак не конкретизируются (как, например, в законе «О местном самоуправлении в Новосибирской области»), либо сводятся к праву органов государственной власти направлять органам местного самоуправления предложения об отмене незаконных актов, которые органы местного самоуправления исполняют в добровольном порядке.
В первоначальной редакции закона «О местном самоуправлении в Воронежской области» содержалась норма, наделявшая администрацию области правом обращаться к местным администрациям с предписанием об отмене или приведении в соответствие с действующим законодательством их правовых актов, противоречащих законодательству. При этом администрация области не наделялась какими-то полномочиями по административному принуждению к исполнению указанных «предписаний». Данная норма в 1998 г. была опротестована областной прокуратурой как несоответствующая федеральному законодательству. Воронежской областной Думе было предложено отменить эту статью закона [17, с. 98]. продолжение
--PAGE_BREAK--
Рассмотрев протест прокуратуры, областная Дума попробовала найти компромиссный вариант, заменив в законе термин «предписание» словом «предложение». Однако даже в такой «безобидной» формулировке указанная норма продолжала вызывать многочисленные нарекания и была исключена из новой редакции закона под давлением сторонников «чистоты» муниципального законодательства [6, с. 71].
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также правом обращаться по этому вопросу в суд.
Тем самым федеральный законодатель подтвердил полномочия, которые ранее использовались органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании региональных законов. Указанное положение Федерального закона имеет несомненную практическую ценность, оно предоставляет субъектам Федерации возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества. При этом контроль исполнительных органов государственной власти может быть более конкретным, прагматичным, процедурно менее формальным, чем прокурорский надзор.
Федеральный закон не наделил правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления представительные органы государственной власти субъектов Федерации. Такое решение, на наш взгляд, спорно. Депутаты представительных органов власти субъектов Федерации, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать появление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих права граждан. Было бы неплохо, если бы представительный орган государственной власти по инициативе депутата или группы депутатов мог указать органу местного самоуправления на допущенные им нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер — обратиться с заявлением в суд.
То, что Федеральный закон относит функцию государственного контроля к полномочиям лишь исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, «забывая» про представительные, вызывает удивление и еще по одной причине. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления по решению именно законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае доказанных в судебном порядке нарушений ими Конституции РФ, законов, устава муниципального образования. То, что эта норма Закона соответствует Конституции РФ, было подтверждено Конституционным Судом РФ. Нелогично, предусмотрев в законодательстве подобные меры ответственности, обойти стороной вопрос о допустимости контроля за законностью актов местного самоуправления со стороны представительных органов власти субъектов Федерации [, с. 72].
Возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Учитывая рассмотренный опыт административного контроля во Франции, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными. Возможны различные варианты подобного правового механизма, а в данном подразделе дипломной работы мы рассмотрим два из них.
Вариант 1. Подача прокурором или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в суд заявления о признании недействительным (как противоречащего закону) правового акта местного самоуправления автоматически приостанавливает действие этого акта до вынесения решения судом.
Вариант 2. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации, обращаясь в суд, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Решение может приниматься судом при наличии веских аргументов до рассмотрения дела по существу, например, в течение одного дня. Такой правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе, он позволит оперативно предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений местных властей [7, с. 73].
Действующим законодательством предусмотрен более серьезный контроль органов государственной власти за изданием органами местного самоуправления правовых актов, касающихся исполнения отдельных государственных полномочий. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 6 устанавливает, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству, условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Это положение развивается в ряде законов субъектов Федерации. Для органов местного самоуправления предусматриваются обязательность решений органов государственной власти субъектов Федерации, касающихся порядка исполнения государственных полномочий субъектов Федерации, право органов государственной власти проводить необходимые проверки, истребовать принятые правовые акты, давать предписания к отмене незаконных решений и даже отменять акты органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 67 закона «О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области» при передаче органам местного самоуправления отдельных полномочий органами власти Калужской области может быть установлен порядок отмены нормативных правовых актов органов местного самоуправления органом государственной власти, передавшим соответствующие полномочия.
При разработке проекта закона Воронежской области «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления» предлагалось закрепить в законе право администрации области объявлять не имеющими юридической силы противоречащие закону решения органов и должностных лиц местного самоуправления, изданные по вопросам исполнения переданных на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий области. Однако из-за обоснованных сомнений по поводу соответствия такой нормы федеральному законодательству она не была включена в текст закона.
Вопрос о допустимости закрепления в законе возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления, касающегося исполнения этим органом отдельных государственных полномочий, является спорным. По мнению А. А. Замотаева, целесообразность предоставления субъектам Федерации такой возможности сомнительна, поскольку значительная часть нормативных правовых актов субъектов Федерации в свою очередь противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Нельзя, не обеспечив правовую чистоту регионального законодательства, получать право оценивать юридическую корректность актов органов местного самоуправления [8, с. 29]. Эта проблема требует серьезного изучения.
Необходимы и дополнительные правовые инструменты оперативной защиты прав и законных интересов отдельного гражданина, нарушенных на муниципальном уровне. Конституцией и принятым в соответствии с ней федеральным конституционным законом введен институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Безусловно, это должностное лицо не в состоянии отследить все случаи нарушения законов в муниципальных образованиях и может сосредоточить свое внимание лишь на наиболее значимых делах.
Достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти субъектов Федерации за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Согласно ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление порядка регистрации уставов муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации [9, с. 73].
Встречается мнение, что сам институт государственной регистрации уставов муниципальных образований нарушает конституционные права муниципальных образований, в частности, право на осуществление собственного правового регулирования в пределах установленных полномочий. С этим нельзя согласиться. Государственная регистрация придает официальный статус тексту основного документа, самостоятельно принятого в муниципальном образовании, и обеспечивает меры его правовой защиты. Государственная регистрация устава призвана обеспечить его соответствие Конституции РФ и законодательству, не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.
Дискуссионным является вопрос о возможности так называемого последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований органами, осуществляющими их регистрацию. Соответствие устава муниципального образования законам проверяется при его регистрации, однако впоследствии законодательство может изменяться, и нормы устава войдут с ним в противоречие. Законность устава может быть недостаточно внимательно проверена перед его регистрацией, могут появиться новые толкования положений законов и т. д. [10, с. 74].
Вправе ли регистрирующий орган контролировать соответствие уставов муниципальных образований законодательству и принимать какие-либо меры, способствующие устранению выявленных нарушений? Большинство законов субъектов Федерации, устанавливающих порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований, обходит этот вопрос (т. е. не предусматривает последующий контроль за законностью зарегистрированных уставов). Однако некоторые законы допускают возможность отмены решения о регистрации устава — чаще в судебном порядке. Так, закон «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Смоленской области» предусматривает, что при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с последующим вновь принятым федеральным и областным законодательством нормы устава в месячный срок приводятся в соответствие с этим законодательством. При отказе органов местного самоуправления привести устав в соответствие с новым федеральным и областным законодательством управление юстиции, другие органы и граждане вправе обратиться в суд с заявлением о приведении устава в соответствие с действующим законодательством.
Однако иногда в законах субъектов Федерации встречается и иной порядок отмены решения о регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно закону «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Нижегородской области» при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с нормами последующего законодательства устав приводится в соответствие с этим законодательством. При отказе представительного органа местного самоуправления от приведения его в соответствие с последующим законодательством или от направления на государственную регистрацию внесенных в зарегистрированный устав изменений регистрирующий орган вправе отменить решение о государственной регистрации устава. Здесь фактически предусматривается возможность отмены органами государственной власти действующего нормативного правового акта муниципального образования — его устава, что не соответствует принципам, установленным федеральным законодательством [11, с. 32].
В Свердловской области 20 ноября 1995 г. Управлением юстиции был зарегистрирован Устав города Екатеринбурга, который был сразу же официально опубликован и вступил в силу. 7 декабря того же года распоряжением начальника Управления юстиции государственная регистрация Устава города была отменена. 24 января 1996 г. решением Верх-Исетского районного суда по заявлению Екатеринбургской городской Думы указанное распоряжение было признано незаконным, изданным с превышением установленной компетенции и недействительным с момента его подписания.
В Ивановской области законом предусматривается возможность отмены решения о государственной регистрации Устава по вновь открывшимся обстоятельствам, в том числе в случаях, когда принятое решение основано на недостоверных или недостаточно проверенных документах либо явилось следствием неправильного применения действующего законодательства. В этом случае по результатам проверки может быть принято решение о полной отмене акта государственной регистрации Устава и аннулировании выданного свидетельства о государственной регистрации или о частичной отмене акта государственной регистрации без аннулирования свидетельства (если отдельные положения зарегистрированного Устава противоречат действующему законодательству) [12, с. 33]. продолжение
--PAGE_BREAK--
В принципе, возможность отмены решения о регистрации устава муниципального образования по вновь открывшимся обстоятельствам допустима (если, например, был грубо нарушен порядок регистрации: представлен не тот текст устава, который был принят в муниципальном образовании, документы оказались подложными и т. п.). Однако механизм какой-то частичной отмены акта государственной регистрации устава представляется сомнительным. Возможность последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований, на наш взгляд, следует закрепить в федеральном законе, при этом должны быть четко указаны рамки полномочий субъектов Федерации в этом вопросе.
Между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного само управления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения [13, с. 77].
Проблема нарушений в сфере обеспечения законности в системе разработки и принятия муниципальных актов существует во многих регионах России. Так, например, в Самарской области в 2005 году были выявлены и оспорены 2921 подзаконный акт органов местного самоуправления (в 2004 г. – 1662), в том числе 238 актов представительных органов местного самоуправления (в 2004 г. – 170), 2863 акта иных органов местного самоуправления (в 2004 г. – 1492). На незаконные акты органов местного самоуправления прокурорами городов и районов вынесено 2810 протестов (в 2004 г. – 1547).
Таким образом, муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции. К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор.
Анализ проблем контроля центральных властей за нормативной деятельностью местных органов показал, что возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. При этом, учитывая рассмотренный опыт административного контроля, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными.
2.2 Основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов
В России достаточно актуален вопрос несоответствия актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, стоит проблема юридической техники, систематизации законодательства.
Ныне темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в нормативных актах [14, с. 31].
Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:
– сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
– подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
– подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
– подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства) [15, с. 32].
Вся эта многогранная деятельность усложняется в связи с тем, что предметом является нормативный массив муниципальных органов.
Органы государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации принимают меры по юридической технике (в широком смысле), по приведению в соответствие актов местных органов законодательству, меры по предотвращению нарушений. В области создания правовой базы местного самоуправления необходимо обеспечить:
— правовое регулирование самостоятельной организационной, финансовой и хозяйственной деятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
— устранение внутренних противоречий и неполноты федерального законодательства по вопросам местного самоуправления;
— кодификацию федеральных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления;
— приведение законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством;
— создание условий для формирования в муниципальных образованиях собственной системы нормативных правовых актов;
— выработку механизмов ответственности за неисполнение федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, актов органов местного самоуправления.
— правовое установление порядка определения границ и территорий муниципальных образований [16, с. 33].
Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.
В качестве примера актов органов государственной власти субъектов Федерации может служить Постановление Губернатора Московской области от 13 июня 2001 г. «О содействии органам местного самоуправления муниципальных образований Московской области в обеспечении соблюдения законодательства Российской Федерации, Московской области при принятии ими правовых актов» [17].
Указанным актом главам муниципальных образований Московской области рекомендовано: провести анализ уставов муниципальных образований Московской области, других нормативных правовых актов, принятых (изданных) представительными органами местного самоуправления, главами муниципальных образований и принять меры по приведению их в соответствие с федеральным законодательством и законодательством Московской области; осуществить меры по созданию, укреплению, повышению эффективности деятельности юридических служб; обеспечивать проведение проверок на соответствие законодательству Российской Федерации, Московской области проектов правовых актов юридическими службами органов местного самоуправления до их подписания; использовать компьютерные справочные правовые системы.
Органу власти – комитету по делам территориальных образований, общественных и территориальных связей Московской области предписано оказывать организационно-методическую поддержку органам местного самоуправления при решении практических задач в сфере местного самоуправления; обобщать опыт работы органов местного самоуправления по актуальным направлениям их деятельности и готовить информационные материалы по данным вопросам; организовать проведение ежегодных областных конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления; при участии центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области выявить проблемные вопросы, касающиеся местного самоуправления, и подготовить по ним проекты нормативных правовых актов Московской области в соответствии с законодательством [18].
Эффективность взаимодействия органов и должностных лиц в значительной степени зависит от принимаемых ими актов. В субъектах Федерации после принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» издано немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20%, то сегодня около 73%. Просторы нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере, т.к. приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.
Муниципально-правовые акты в России – наиболее конкретные по своему содержанию акты, на характер которых в наибольшей степени может оказать влияние население муниципального образования. Данные акты должны:
— отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;
— быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления или вопросов ведения соответствующего муниципального образования;
— подвергаться в случаях, установленных законом, государственной регистрации;
— публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;
— приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления.
Думается, что бы унифицировать регулирование данной сферы, необходимо разработать на федеральном уровне закон о нормативно-правовых актах местного самоуправления [19, с. 79]. продолжение
--PAGE_BREAK--
Правовые акты субъектов РФ устанавливают государственные гарантии местного самоуправления на региональном уровне. Нормативные правовые акты муниципальных органов позволяют решать вопросы местного значения с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Одним из важнейших элементов правовой основы местного самоуправления являются уставы муниципальных образований, в которых на базе федерального и регионального законодательства определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованиях, их территориальная и финансово-экономическая основы, другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). В нем закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования органы местного самоуправления должны быть наделены собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции РФ во всех субъектах РФ идет процесс формирования регионального законодательства о местном самоуправлении. В большей части субъектов РФ уже принят ряд законов, в том числе – вопросы проведения муниципальных выборов, осуществления муниципальной службы, регистрации уставов муниципальных образований, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, разграничения объектов муниципальной собственности и государственной собственности субъектов РФ [20, с. 43].
К числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенным федеральным законодательством к ведению местного самоуправления, в частности, вопросов владения муниципальной собственностью, формирования местных бюджетов, определения структуры органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление без учета мнения населения; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.
Причины нарушения федерального законодательства региональными и муниципальными нормативными правовыми актами:
– недостаточное урегулирование проблемы ответственности органов и должностных лиц публичной власти за принятие актов, противоречащих федеральному законодательству;
– неполнота и несовершенство федерального законодательства, в частности, отсутствие в действующих федеральных правовых актах норм, устанавливающих: механизмы реализации права муниципальной собственности на землю; право муниципальных образований на защиту в Конституционном Суде РФ; основы статуса выборных должностных лиц публичной власти;
– слабость кадров региональных и муниципальных органов власти [21, с. 45].
В ряде субъектов РФ затягивается процесс передачи полномочий, объектов собственности на уровень муниципальной власти, продолжаются попытки централизовать местное самоуправление, не считаться с мнением населения, муниципальной власти и, наоборот, на баланс органов местного самоуправления без должного финансового обеспечения передаются ведомственные, государственные объекты социально-культурной и коммунально-бытовой сферы, местные органы несут дополнительные расходы, которые не компенсируются государством. Не создан надежный правовой механизм компенсации этих расходов.
В настоящее время в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов [22]. Разнообразие их природно-географических и экономических условий, культуры и традиций, жизненного уклада создают немало трудностей для правового урегулирования сферы местного самоуправления на всех уровнях [23].
Совет Нижнекамского района ведет нормотворческую работу по разработке и внедрению нормативных актов путем принятия распорядительных документов. Динамика принятия таких документов представлена на рисунке 2.2.1.
Представленная диаграмма свидетельствует о том, что в 2006 году администрацией уделялось больше внимания процессу принятия управленческих решений, которые способствуют развитию города и района.
/>
Рисунок 2.2.1 – Динамика принятия распорядительных актов Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района
Из общего числа принятых решений можно выделить постановления Главы администрации, распоряжения Главы и распоряжения заместителей главы администрации и руководителя аппарата, динамику принятия которых представим на рисунках 2.2.2, 2.2.3 и 2.2.4.
/>
Рисунок 2.2.2 – Динамика принятия постановлений Главой Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района
Представленная динамика принятия постановлений отражает снижение количественного уровня принятия управленческих решений, что ещё не говорит о снижении качественного уровня принятия управленческих решений Главой администрации. Как уже сказано было выше, кроме постановлений Глава издает также и распоряжения, динамика издания которых представлена на рисунке 2.2.3.
/>
Рисунок 2.2.3 – Динамика издания распоряжений Главы Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района
Исходя из того, что в целом количество принятых аппаратом администрации распорядительных документов увеличилось, и количество принятых Главой администрации документов в целом снизилось, следует, что активную роль в принятии управленческих решений в 2006 году играли заместители Главы администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района, что отразим на рисунке 2.2.4.
/>
Рисунок 2.2.4 – Динамика принятия распоряжений Заместителями Главы Совета города и района и руководителем аппарата
Представленная динамика подтвердила предположение о возросшей роли участия заместителей главы города и района и руководителя аппарата в системе принятия нормативных актов. В 2006 году этот показатель по сравнению с 2005 годом увеличился в 1,5 раза. Возможно, что данная тенденция обусловлена тем, что Глава администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района повышает уровень принятия управленческих решений путем делегирования полномочий с целью наиболее эффективного управления городом и районом.
В целях повышения эффективности нормотворческого процесса необходимо совершенствовать информационное обеспечение. С этой целью в 2005 году работа с документами в общем отделе администрации города и района, приемных 4 заместителей Главы администрации автомати зирована, внедрена система электронного документооборота «Дело». Разработано и утверждено постановлением Главы администрации города и района № 944 от 23.12.2003 «Положение о порядке работы с обращениями граждан в администрации Нижнекамского района и г. Нижнекамска». Проведена учеба по организации работы с обращениями граждан с ответственными за этот участок работы в структурных подразделениях, территориальных органах республиканских Министерств, предприятий системы ЖКХ, социальной защиты, транспортных организаций города.
Основной проблемой в системе муниципального нормотворчества выступает проблема несоответствия муниципальных актов и законности. Так в 2006 году отмечалась тенденция резкого роста числа нарушений законов в сфере административной юстиции, по сравнению с предыдущими годами (2004 г. – 9, 2005 г. – 7, 2006 г. – 98), что наглядно отображено на рисунке 2.2.5.
/>
Рисунок 2.2.5 – Динамика числа нарушений законов в сфере административной юстиции
В связи с этим надзорная деятельность органов прокуратуры была активизирована, прокуроры стали уделять особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых в исполнительных органах местного самоуправления. Постановления и распоряжения главы администрации города и района, решения Объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.
Таким образом, современные проблемы актов муниципального образования являются, прежде всего, несоответствие актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, проблемы юридической техники и систематизации законодательства. Но, несмотря на проблемы, связанные с функционированием местного самоуправления и его органов в настоящее время идет поиск оптимальных форм деятельности местных сообществ, призванных создать условия, достойные человеческого существования. Основной проблемой в системе муниципального нормотворчества выступает проблема несоответствия муниципальных актов и законности. В связи с этим надзорная деятельность органов прокуратуры была активизирована, прокуроры стали уделять особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых в исполнительных органах местного самоуправления. Постановления и распоряжения главы администрации города и района, решения Объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.
2.3 Анализ системы надзора прокуратуры за обеспечением законности в сфере управления на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»
Надзор за законностью правовых актов органов власти и управления является одним из основных направлений в деятельности Нижнекамской городской прокуратуры. Постановления и распоряжения главы администрации го рода и района, решения объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.
В 2005 году Нижнекамской городской прокуратурой принесено 56 протестов и 37 представлений на незаконные правовые акты местных органов представительной власти и органов местного самоуправления, принятые с нарушением налогового, бюджетного, земельного и иного законодательства.
В адрес главы администрации Нижнекамского района и г.Нижнекамска и распоряжения его заместителей принесено 17 протестов, па постановления и решения главы администрации рабочего поселка Камские Поляны принесено 4 протеста.
На незаконные правовые акты Кармалинского, Шингальчинского, Каен-линского, Елантовского, Сосновского, Майскогорского, Краснокадкинского, Нижнеуратьминского, Простинского Советов местного самоуправления прине сен 31 протест, в том числе:
− 23 протеста на решения Советов местного самоуправления, не соответствующих налоговому законодательству.
− 1 протест на решение Каенлинского Совета местного самоуправления № 6 от 15.01.2004 года, которым установлен частный сервитут на земельные участки, принадлежащие гражданам.
− 3 протеста па решения Каенлинского и Шереметьевского Советов местного самоуправления, которыми предусмотрена выдача разрешений на открытие торговых точек в населенных пунктах Нижнекамского района и занятие предпринимательской деятельностью индивидуальным предпринимателям.
− 4 протеста на решения Советов местного самоуправления по иным вопросам. продолжение
--PAGE_BREAK--
В ходе проверки правовых актов, принятых Нижнекамским объединенным Советом народных депутатов установлены также нарушения Налогового и Бюджетного кодексов РФ.
Так, решением № 14 от 25.08.2004 года «О муниципальном долге» установлено неверное понятие муниципального долга, решением № 12 от 04.06.2004 года «Об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные услуги» утверждены тарифы на жилищно-коммунальные услуги на собак, решением № 32 от 27.12.2004 года «О внебюджетном фонде «Чистая вода» предусмотрено установление добровольного целевого сбора, обладающего при знаками налога, решением № 27 от 27.12.2004 года принят бюджет с нарушениями бюджетного законодательства. Па названные решения принесены протесты.
В адрес 15 Советов местного самоуправления, расположенных на территории г. Нижнекамска и Нижнекамского района внесены представления об уст ранении нарушений Земельного кодекса РФ и Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» с требованием внести изменения в уста вы муниципальных образований.
Также Нижнекамской городской прокуратурой в адрес глав администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района, р.п. Камские Поляны внесены представления об устранении нарушений Федерального закона «О государственной регистрации прав па недвижимость и сделок с ним» на постановления главы администрации, которыми Нижнекамскому отделу Главного управления федеральной регистрационной службы поручена регистрация постановлений главы администрации о предоставлении жилых помещений лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и ранее приватизировавшим жилье.
По постановлениям главы администрации № 873 от 22.12.2004 года и распоряжениям заместителей главы № 325−р от 22.03.2004 года и № 1319 от 16.12.2004 года, которыми допущено вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов прокуратурой города внесено представление об устранении нарушений законов местном самоуправлении.
По правовым актам о создании различного рода комиссий и внесении изменений в составы комиссий, принятым главой администрации и егозаместителями Нижнекамской городской прокуратурой в адрес главы администрации Нижнекамского района и г. Нижнекамска внесены представления об устранении нарушений законов о местном самоуправлении, Федеральных законов «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об отходах производств и потребления».
Решением Шингальчипского Совета местного самоуправления N 106 от 30.12.2004 года утвержден бюджет Шингальчинского Совета местного само управления на 2005 год по доходам 6451243 рубля, по расходам 6494603 рублей и дефицитом 43360 рублей, при этом прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации не указаны. В адрес председателя Шингальчинского CMC внесено представление.
В феврале 2005 года городской прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства, регламентирующего организацию и порядок рас смотрения письменных и устных обращений граждан в Советах местного самоуправления. Проверка показала, что руководители многих Советов местного самоуправления не приняли надлежащих мер по обеспечению должной организации работы с обращениями граждан, имеют место существенные нарушения закона РТ «О порядке рассмотрения обращений граждан в РТ». Так, в ряде Советов местного самоуправления установлены факты нарушений требований закона в организации личного приема граждан, оставление без ответов письменных обращений граждан, отсутствие регистрации обращений граждан, не надлежащее ведение журнала регистрации обращений граждан.
В 2006 году Нижнекамской городской прокуратурой внесен 21 протест и 39 представлений на незаконные правовые акты органов местного самоуправления.
По результатам проверки соблюдения законности при составлении местных бюджетов на 2006 год в адрес Главы муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» и глав муниципальных образований, расположенных на территории муниципального района внесено 17 представлений об устранении требований бюджетного законодательства.
В адрес муниципальных образований, расположенных в границах Нижнекамского муниципального района внесены представления об устранении нарушений Федерального закона № 131−ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с требованием внести изменения в уставы муниципальных образований, не соответствующие требованиям федерального законодательства.
На незаконные правовые акты Афанасовского, Красноключинского, Краснокадкинского и Каенлинского сельских поселений, регулирующие вопросы бюджетного процесса и бюджетного устройства, расходование бюджетных средств в указанных муниципальных образованиях принесено 4 протеста,
В ходе проверки правовых актов, принятых по вопросам, касающимся прав субъектов предпринимательской деятельности и регулирования бюджетных правоотношений установлено, что постановлением главы администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района № 299 от 30.04.2004 года утверждены Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов по денежным обязательствам получателей средств местного бюджета. На выше указанное постановление Нижнекамской городской прокуратурой принесен про тест.
Советами Сухаревского и Шереметьевского сельских поселений незаконно приняты решения о возложении обязанности по ремонту трубопровода, обеспечению жителей поселения водой, заключению договоров на оказание услуг по водоснабжению на субъекты предпринимательской деятельности − ООО «Бриг» и ООО «Шереметьевский ЖилСтройСервис».
Нижнекамской городской прокуратурой в адрес глав муниципальных образований «Город «Нижнекамск» и «Нижнекамский муниципальный район» вне сены представления об устранении нарушений требований Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми установлены полномочия органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов, регулирующих сферы градостроительного, жилищного и земельного законодательства.
Решениями Советов муниципальных образований «Каенлинское сельское поселение» и «Майскогорское сельское поселение» созданы комиссии по под готовке к паводку и возможным случаям заболевания птичьим гриппом и команды по вакцинации и утилизации птиц. В составы комиссии включены жители сел. При этом согласие привлекаемых лиц на выполнение социально значимых работ не получено.
Решением Совета муниципального образования «Каенлинское сельское по селение» № 25 от 24.07.2006 принято незаконное решение о взимании платы за оказание услуг по выдаче справок в размере 5 рублей и ксерокопирование в раз мере 3 и 5 рублей соответственно.
При проведении проверки соблюдения законодательства о муниципальной службе было установлено, что в нарушение требований закона, в муниципальном образовании «Нижнекамский муниципальный район» не приняты реестр муниципальных служащих, порядок внесения представлений о присвоении квалификационного разряда, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, порядок проведения аттестации, положение о кадровом резерве, передачи в доверительное управление долей в уставном капитале коммерческих организаций (пакетов акций) под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы, должностные инструкции муниципальных служащих.
По результатам проверки в адрес главы и руководителя исполнительного комитета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» внесены представления с требованием устранить нарушения закона. Внесенные представления удовлетворены, к дисциплинарной ответственности привлечены 7 должностных лиц.
Повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование муниципальной службы. Принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» № 8−ФЗ от 08.01.1998 дало непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.
В целях реализации указанного закона в Республике Татарстан принят за кон РТ № 18−ЗРТ «Об муниципальной службе в РТ» от 24.03.2004, которым установлены общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Республике Татарстан.
Для успешного развития реформы местного самоуправления и становления института муниципальной службы необходимо принятие значительного количества правовых актов органами местного самоуправления.
Так, в соответствии со статьями 10, 11, 17, 27, 31 Закона РТ «О муниципальной службе в Республике Татарстан» муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Татарстан. Квалификационные требования по должностям муниципальной службы устанавливаются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей. Квалификационные требования устанавливаются нормативным актом органа местного самоуправления с учетом его задач и функций и включаются в должностную инструкцию муниципального служащего.
В качестве ограничений, установленных для муниципальных служащих, законом предусмотрена обязанность по передаче в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций. Порядок такой передачи должен быть определен Советом муниципального образования.
Представительным органом местного самоуправления также определяются случаи замещения вакантных муниципальных должностей муниципальной службы на конкурсной основе.
В настоящее время указанные положения закона на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» не реализованы, представительным органом муниципального образования необходимые нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.
Сложившаяся ситуация не позволяет исполнительным комитетам муниципальных образований, расположенных в границах Нижнекамского муниципального района разработать и принять иные предусмотренные законодательством о муниципальной службе муниципальные правовые акты.
Кроме того, проверкой установлены факты несоблюдения муниципальными служащими установленных законом запретов и ограничений, а также не представления и несвоевременного представления сведений об имуществе и доходах в налоговый орган.
Так, в нарушение ст. 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и а. 17 Закона РТ «О муниципальной службе в Республике Татарстан» муниципальные служащие Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» специалист первой категории, начальник общего отдела зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей и в 2005 году проходи ли перерегистрацию в МРИ ФНС РФ № 11 по РТ. По состоянию на 01.09.2006 вышеназванные служащие состоят на налоговом учете в качестве индивидуальных предпринимателей.
В нарушение ст. 12 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и п. 4 Указа Президента РФ № 484 от 15.05.1997 (в ред. 25.07.2000) ведущим специалистом отдела делопроизводства и работы с обращениями граждан, специалистом первой категории этого же отдела, главным специалистом отдела по связям со СМИ и общественными формированиями, обязанность по представлению в органы государственной налоговой службы сведений о полученных доходах и об имуществе, принадлежащем на праве собственности, которые являются объектами налогообложения, не исполнена.
Одной из причин указанных нарушений закона является отсутствие контроля за соблюдением законодательства о муниципальной службе.
Нижнекамской городской прокуратурой в соответствии с заданием прокуратуры Республики Татарстан проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства при составлении и утверждении бюджетов муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район». продолжение
--PAGE_BREAK--
Проверкой установлены нарушения бюджетного законодательства при составлении и утверждении бюджета муниципального образования на 2006 год.
Решением о бюджете муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» доходы бюджета на 2006 год утверждены в объеме 1904249 тысяч рублей (общий объем дохода бюджета) и расходы − 2028093 тысячи рублей (общий объем расходов). Размер дефицита бюджета утвержден в сумме 123844 тысячи рублей.
В соответствии со ст. 66, п. 2 ст. 92, п. 2 ст. 3 81 Бюджетного кодекса РФ расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы. Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления.
В нарушение данного требования закона решением Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» размер текущих расходов утвержден в сумме 1952731 тысяча рублей, что превышает общий объем доходов местного бюджета.
В соответствии со ст. 22, п. 2 ст. 62, ст. 217 Бюджетного кодекса РФ экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Итак, надзор за законностью правовых актов органов власти и управления является одним из основных направлений в деятельности Нижнекамской городской прокуратуры. Постановления и распоряжения главы администрации го рода и района, решения объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются. При проведении проверки соблюдения законодательства о муниципальной службе было установлено, что в нарушение требований закона, в муниципальном образовании «Нижнекамский муниципальный район» не приняты реестр муниципальных служащих, порядок внесения представлений о присвоении квалификационного разряда, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, порядок проведения аттестации, положение о кадровом резерве, передачи в доверительное управление долей в уставном капитале коммерческих организаций (пакетов акций) под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы, должностные инструкции муниципальных служащих.
Повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование муниципальной службы. Принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» № 8−ФЗ от 08.01.1998 дало непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.
3 Пути совершенствования обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления
3.1 Опыт обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления
Вопросы обеспечения законности правового регулирования местного самоуправления, а также проблемы, находящиеся в тесной взаимосвязи с ними, в последнее время неизменно вызывают пристальный интерес, как практических работников, так и широкого круга ученых, представляющих различные сферы правовой науки. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня во многих субъектах Российской Федерации идет активный процесс по модификации и совершенствованию систем местного самоуправления как на региональном, так и на муниципальном уровнях.
В связи с этим первоочередное значение в настоящее время приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. К тому же, сегодня очевидна необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства с региональными и муниципальными законодательными системами на основе положений Конституции РФ.
По нашему мнению, механизм обеспечения единства правового пространства России представляет собой систему органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает нормоконтроль, представляющий собой одну из форм осуществления государственной власти, заключающуюся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием региональных и местных юридических актов нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права [24, с. 32].
Элементами механизма обеспечения единства правового пространства России являются Президент РФ и его представители в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и прокуратуры. В то же время можно констатировать, что в настоящее время между отдельными составляющими этого механизма нет четкого, законодательно оформленного разграничения функций и сфер компетенции, нет должного взаимодействия.
Безусловно, позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России территориальных органов юстиции. Решающее значение для этого имел Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Он предусматривает проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации и включение их в федеральный регистр.
При проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов Челябинской области Главным управлением Министерства юстиции в числе проверяемых были включены акты, регулирующие правоотношения в сфере местного самоуправления, представляющего собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Следует напомнить, что в соответствии с пунктом «н» статьи 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Совместное ведение в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству, принятому по предмету совместного ведения [25, с. 33].
Однако, в ходе проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Челябинской области в сфере местного самоуправления, были выявлены положения, несоответствующие Конституции РФ и действующему законодательству, нарушающие принцип самостоятельности местного самоуправления.
Так, с превышением предоставленной органам государственной власти субъекта компетенции, постановлениями Челябинской областной Думы от 29.09.1995 №246 «О представительном органе местного самоуправления города», №247 «О представительном органе местного самоуправления сельсовета», №248 «О представительном органе местного самоуправления города, поселка» были установлены структура, численный состав и полномочия представительных органов местного самоуправления [26, с. 33].
Указанные правовые акты были обжалованы в суд, и Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда согласилась с доводами Главного управления и Прокуратуры Челябинской области о том, что вышеназванные положения создают препятствия и ограничивают права населения области в осуществлении своих прав на участие в местном самоуправлении и признала их противоречащими федеральному законодательству, недействительными и недействующими с момента издания.
Пунктом 1 статьи 11 Закона Челябинской области от 16.10.1995 №08-ОЗ «О местном самоуправлении в Челябинской области» был установлен срок полномочий представительных органов местного самоуправления – 4 года. В соответствии же с Федеральными законами от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункты 1 и 2 статьи 8) и от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подпункт 6 пункта 1 статьи 8), срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Из этого следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо. В связи с этим указанное положение областного Закона также было признано Челябинским областным судом противоречащим федеральному законодательству.
Кроме того, Челябинским областным судом были признаны противоречащими федеральному законодательству положения Законов Челябинской области «О статусе главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области» и «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Челябинской области», в части неправомерного установления данным лицам отсрочки от военной службы [27, c. 34].
Обращает на себя внимание также и проблема соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Следует отметить и тот факт, что если рассматривать регулирование местного самоуправления непосредственно на уровне законов, то нужно указать, что развитие местного самоуправления в Российской Федерации (как публичного института) во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры в пределах которых ему следует реализовать свои полномочия.
Вместе с тем, довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и ведомственными и местными интересами правоприменителей делает процесс четкого нормативного регулирования местного самоуправления чрезвычайно сложным. В связи с этим и учитывая почти полное отсутствие нормоконтроля за ними, многие исследования говорят о необходимости включения в проект Федерального закона «О юстиции» статью «Контроль за соответствием нормативных актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству».
Нормативным обоснованием данного предложения может послужить ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Причем в качестве его основной цели она признает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов. Очевидно, что соответствующие функции должны быть возложены именно на органы юстиции.
В качестве наиболее характерных нарушений законодательства РФ, содержащимися в уставах и актах органов местного самоуправления, можно выделить следующие:
превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий.
неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления. продолжение
--PAGE_BREAK--
нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.
нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством.
нарушение административного законодательства [28, с. 35].
В настоящее время в Челябинской области проделана значительная работа по приведению нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ и действующим законодательством. Для проведения учета и осуществления контроля над нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Главным управлением юстиции по Челябинской области созданы и ведутся Реестр Уставов муниципальных образований (внесено 305 Уставов), Реестр нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, Реестр нормативных правовых актов Глав муниципальных образований.
В целях дальнейшего контроля за соответствием нормативных правовых актов органов местного самоуправления Конституции РФ, законодательству РФ и Челябинской области приказом начальника Главного управления утвержден Временный порядок проведения юридической экспертизы и ведения реестра нормативных правовых актов органов местного самоуправления Челябинской области. Письмом Главного федерального инспектора в Челябинской области Временный порядок направлен во все муниципальные образования Челябинской области.
Временным порядком рекомендовано органам местного самоуправления обеспечить направление в Главное управление Министерства юстиции по Челябинской области копий нормативных правовых актов в 10-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные нормативные правовые акты, для включения этих актов в реестр и проведения юридической экспертизы. В настоящее время в соответствии с вышеназванным Временным порядком в Главное управление поступило свыше 500 актов органов местного самоуправления.
Необходимо отметить, что анализ вновь поступающих актов органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о значительном улучшении их качества как с точки зрения законности содержащихся в них норм, так и с точки зрения юридической техники. Это говорит о том, что должностные лица органов местного самоуправления (прежде всего юридические службы) стали уделять гораздо больше внимания проблеме соответствия актов органов местного самоуправления Конституции РФ и федеральному законодательству [29, с. 36].
Следует обратить внимание на тот факт, что сознавая важность поставленной задачи по созданию единого правового пространства в Российской Федерации и учитывая наличие объективных трудностей у органов местного самоуправления в процессе нормотворческой деятельности, руководством Главного управления Министерства юстиции по Челябинской области принято перспективное решение не ограничиваться лишь контрольными функциями, а оказывать всестороннюю помощь органам местного самоуправления в этой сфере. Достаточно важным с этой точки зрения является утвержденное Положение о Консультационном пункте по оказанию правовой помощи органам местного самоуправления Челябинской области. Основными направлениями деятельности Консультационного пункта являются оказание правовой помощи органам местного самоуправления при подготовке и принятии нормативных правовых актов, обобщение основных несоответствий федеральному законодательству, выявляемых в актах органов местного самоуправления Челябинской области, подготовка методических рекомендаций по вопросам нормотворчества органов местного самоуправления и др. [30, с. 37].
Завершая рассмотрение проблем обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области следует признать, что реализация деятельности по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления не может осуществляться достаточно активно ввиду отсутствия необходимой правовой основы для предупреждения принятия актов органов местного самоуправления, несоответствующих законодательству РФ.
Таким образом, законодательно закрепить обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также утвердить на федеральном уровне методику проведения юридической экспертизы указанных актов. Также представляется желательным создание специализированного структурного подразделения в территориальных органах юстиции, которое бы непосредственно осуществляло работу по данному направлению деятельности. Опыт Челябинской области показывает, что создание специализированного пункта по оказанию помощи органам местного самоуправления может существенно повысить качество местного нормотворчества.
3.2 Модель совершенствования законности актов муниципальных органов
В связи с этим, настоящее время с особой остротой встает вопрос о совершенствовании механизмов ответственности высших выборных должностных лиц местного самоуправления, в значительной мере определяющих функционирование системы местного самоуправления. Сегодня очевидно, что нечеткое правовое решение этого вопроса является источником серьезнейших политических рисков [31, с. 37].
Рассматривая поставленную проблему, нам представляется правильным выделить следующие основные элементы, обеспечивающие функционирование правового механизма ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»:
— механизм ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»перед местным населением;
— механизм ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»перед государством;
— механизм муниципального внутрисистемного контроля в отношении Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район».
Рассматривая механизм Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» перед местным населением следует указать, что в общих чертах он установлен в Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащем статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Данный закон установил такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Однако, в нем четко указано, что порядок и условия наступления ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.
Следует признать, на практике применение указанного вида ответственности является достаточно проблематичным, так как в уставах муниципальных образований процедура отзыва Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» и, как правило, не закрепляется, а если и закрепляется, то очень абстрактно, в общих фразах.
На основе анализа уставов муниципальных образований Уральского федерального округа, следует отметить, что в них, как правило, применительно к отзыву Главы муниципального образования не определяются: основания отзыва; порядок возбуждения вопроса об отзыве; субъект, наделенный правом назначить голосование по вопросу отзыва; процедура сбора подписей; порядок финансирования и проведения агитации; процедура назначения, проведения и подведения итогов голосования; последствия голосования; порядок прекращение полномочий Главы муниципального образования; меры принуждения к отставке в случае отказа Главы прекратить свои полномочия в случае выражения недоверия [32, с. 35].
С учетом всего вышеизложенного, следует констатировать тот факт, что в настоящее время практическая реализация процедуры отстранения Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от занимаемой должности в результате выражения ему недоверия населением муниципального образования является очень проблематичной, что порождает нестыковку между правом населения избрать Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» и правом населения привлечь его к ответственности.
Помимо ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» перед населением в системе ответственности Главы муниципального образования следует выделить механизм его ответственности перед государством, анализ которого представляется достаточно интересным в научном плане.
В настоящее время, в законодательстве прописан следующий механизм. Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район», принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае, если противозаконный акт не отменен Главой муниципального образования, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.
Закрепленная в законодательстве процедура отрешения Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» схематично может быть сведена к следующему юридическому составу:
— вынесено решение суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону;
— решение суда не исполняется Главой муниципального образования;
— неисполнение Главой муниципального образования судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом;
— имеется предупреждение Главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения;
— глава муниципального образования в течении месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.
Следует особо отметить, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава Глава муниципального образования может быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течении трех месяцев со дня вступления в силу решения суда Главой муниципального образования не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ вправе отрешить Главу муниципального образования от должности.
Рассматривая механизм ответственности Главы муниципального образования перед государством, отметим, что приведенная схема ответственности Глав муниципальных образований в настоящее время все же далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд, приведенный механизм ответственности Глав муниципальных образований имеет ряд недостатков, а именно:
— не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;
— основанием ответственности Глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;
— в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования, назначаемый по контракту Глава местной администрации не подпадает под действие указанного механизма ответственности перед государством. продолжение
--PAGE_BREAK--
Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность. Однако, не стоит отрицать и положительные стороны существования подобных правовых механизмов ответственности, так как даже отмеченная гипотетическая возможность отрешения Глав муниципальных образований была расценена некоторыми из них как нарушение их самостоятельности и стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который рассматривая законность прежней редакции механизма отрешения Глав муниципальных образований в своем постановлении от 16 октября 1997 года №14-П «По делу о проверке конституционности п.3 ст.49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отметил, что установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.
Однако, в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, по нашему мнению, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.
Анализ механизма ответственности Глав муниципальных образований, по нашему мнению, будет не полным в случае, если не указать механизм внутрисистемного контроля в отношении Глав муниципальных образований в системе муниципальной власти. Схематично данный механизм определен п.6 ч.3 статьи 15 Федерального Закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в которой определено, что контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.
Контролирующие функции в отношении Глав муниципальных образований в системе муниципальной власти возложены на местный представительный орган. Однако, в данном вопросе есть определенные проблемы, состоящие в том, что волеизъявление Главы муниципального образования, избранного всем местным населением, равно лишь единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, получение которого является достаточно проблематичным в случае возникновения противоречий между отмеченными муниципально-властными субъектами.
Кроме того, практика показывает, что в случае возникновения конфликта между представительным органом и Главой муниципального образования местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между ними по поводу отмены тех или иных решений. При этом, по нашему мнению, ключевой недоработкой законодателя является то, что местный представительный орган, де-факто наделенный контрольными полномочиями в системе муниципальной власти, де-юре не наделен полномочиями по самостоятельной отмене незаконных правовых актов Главы муниципального образования.
Достаточно спорной является правовая схема в соответствии с которой контролирующий субъект вправе лишь предложить подконтрольному – Главе муниципального образования принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении – обратиться в суд. Очевидно, что в настоящее время полномочия представительного органа местного самоуправления являются недостаточными для осуществления действенного контроля за Главой муниципального образования в системе муниципальной власти [33].
В заключение отметим, совершенствование механизмов ответственности Глав муниципальных образований не должно являться самоцелью. Всем понятна вся тяжесть их положения, обусловленная тем, что существующая система управления на местном уровне в настоящее время оказалась неадекватной состоянию общества, местные власти утратили контроль за развитием событий, их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое и информационное обеспечение. Однако, именно в силу указанных обстоятельств деятельность Глав муниципальных образований не может быть построена на основах бесконтрольности и безответственности. Очевидно, что приоритетным должен являться такой подход к конструированию их правового положения, в котором в оптимальном сочетании будут гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, использующие в качестве критерия конечную эффективность деятельности Глав муниципальных образований.
Проблема разграничения компетенции в любой публично-правовой системе является одной из наиболее проблемных. Особую актуальность в настоящее время эта проблема приобрела применительно к системе муниципальной власти, так как эта публично-правовая система и соответствующий ей правовой институт обладают значительной новизной своего правового содержания. Это обусловлено тем, что в достаточно недавнем прошлом публично-правовой феномен «муниципальная власть» совсем не исследовался в правовой теории, так как система местного самоуправления, которая обусловила появление муниципальной власти, сама отличается значительной новизной.
Сущность проблемы разграничения компетенции в системе муниципальной власти на сегодня состоит в том, что в муниципальных образованиях сегодня функционирует два равнозначных публично-властных субъекта, наделенных муниципально-властными полномочиями. В качестве таких субъектов следует выделить Главу муниципального образования и местный представительный орган, которые отличаются достаточной новизной своего правового статуса и, естественно, имеют размытые критерии отграничения их компетенции.
Анализируя научные разработки, посвященные проблеме разграничения компетенции высших выборных должностных лиц местного самоуправления и местных представительных органов, следует отметить, что в настоящее время разграничение их компетенции может проводиться по различным основаниям. Однако, в нашем понимании, первичным в этом вопросе является функциональное разграничение их компетенции.
Приступая к рассмотрению обозначенной проблемы, считаем необходимым указать то, что согласно ч.2 ст.3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. С учетом содержания указанной нормы, базируясь на некоторой схожести муниципальной и государственной власти, опираясь на разработки ученых, исследовавших юридическую природу государственной власти, можно утверждать, что в пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной, иерархически соподчиненной системой муниципальных органов.
В этой системе муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как местные властные учреждения делят между собой все функции, связанные с решением местных дел, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата синхронизировано и сбалансированно. Если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, являющегося частью муниципально-властного аппарата, то это, в зависимости от важности выполняемой им функции, может повлечь серьезный сбой в деятельности всей системы муниципальной власти.
Отмеченное обстоятельство обуславливает вывод о том, что принципиальное значение для функционирования системы муниципальной власти имеет не муниципальный орган, как таковой, а выполняемая им функция, которая, по мнению С.С.Кравчука, выступает как отдельное направление деятельности органа. Следовательно, наибольшую важность для четкого решения местных вопросов представляет именно реализация функции, возложенной на муниципальный орган.
Однако, функция любого муниципального органа полностью производна от функций, реализуемых в системе муниципально-властного аппарата, и представляет собой «основное направление его деятельности, выражающее его сущность..». Следовательно, при характеристике такого муниципально-правового понятия, как «функция муниципального органа» принципиальное значение имеют его характеристики, определяющие содержание деятельности конкретного муниципального органа.
Важно, по нашему мнению, обратить внимание и на то обстоятельство, что реализация определенной функции муниципальным органом представляет собой не просто произвольную деятельность муниципального органа, а деятельность, имеющую четко определенное содержание. В связи с этим, можно предложить определение функции муниципального органа, как юридически закрепленного круга действий, возложенного на муниципальный орган и безусловного для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание.
В приведенном определении сознательно сделан акцент на том, что муниципальный орган является не свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой, специально созданной местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.
Переходя к непосредственно проблемам, связанным с разграничением функций в системе муниципальной власти, следует начать с того, что в настоящее время ключевыми направлениями ее деятельности являются нормотворчество, правоприменение, контроль за правоприменением и представительство интересов местного населения. В силу указанного обстоятельства, по нашему мнению, следует акцентировать внимание на следующих функциях, реализуемых органами системы муниципальной власти.
Во-первых, в числе функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует выделить нормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлением муниципальных юридических норм, обусловливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме соответствующих субъектов, устанавливающих юридические нормы, являющиеся общеобязательными для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.
Если проанализировать правовое положение муниципально-властных субъектов на предмет осуществления ими в пределах муниципального образования нормотворческой функции, то можно отметить, что в современной схеме осуществления местного самоуправления нормотворчеством занимается Глава муниципального образования, издающий Постановления, содержащие муниципально-правовые нормы.
К примеру, в соответствии с ч.3 ст.26 Устава муниципального образования «Город Алапаевск» Свердловской области, утвержденного Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 4.07.97 г., акты Главы муниципального образования «Город Алапаевск», Свердловской области, утвержденного Решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 4.07.97 г., акты Главы муниципального образования «Город Алапаевск», принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
Применительно к реализации данной функции в системе муниципальной власти, необходимо уточнить, что в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает не только Постановления, но и Распоряжения. В связи с этим в научной литературе имеется мнение о том, что к нормативно-правовым актам Главы муниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятся Распоряжения Главы муниципального образования. По нашему мнению указанное суждение не является бесспорным, т.к. если принять во внимание тот факт, что традиционно в теории права нормативный акт определяется, как «официальный документ содержащий юридические нормы» («узаконенные правила поведения общего характера, т.е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»), то Распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а содержат индивидуально – ориентированные, организационно – распорядительные предписания индивидуализированного характера.
Следовательно, Распоряжения Главы муниципального образования, не содержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правоприменительными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц». продолжение
--PAGE_BREAK--
Рассматривая реализацию нормотворческой функции в системе местного самоуправления, следует отметить тот факт, что кроме Главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий Решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.
Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная (исполнительно – распорядительная) функция. Содержание правоприменительной функции обуславливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов.
По нашему мнению, в рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции:
исполнительская функция, которая заключается в непосредственным, буквальным исполнении требований юридических норм;
распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального образования.
Если же проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.
Однако, и местный представительный орган также в процессе своего функционирования занимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестирования местного бюджета).
С учетом вышеуказанных фактов можно сделать вывод о том, что правоприменительную функцию на территории муниципального образования осуществляют, как Глава муниципального образования так и местный представительный орган. Поэтому, если подходить к терминологии муниципального права с формально – юридических позиций, то исполнительно – распорядительным субъектами в области местного самоуправления следует обозначать, как Главу муниципального образования, так и местный представительный орган.
Третью функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, является представительская функция. Содержание представительской функции заключается в представительстве интересов местного населения. Представительство интересов местного населения в первую очередь осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.
Следует отметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положении Главы муниципального образования не отражается его представительская функция. Однако, если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, что по своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам. В связи с большой представительской значимостью Главы муниципального образования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образований.
Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозначить как контрольная функция. Реализация контрольной функции предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функции составляют два следующих момента:
контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к контролирующему субъекту;
контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим требования юридических норм.
Исходя из анализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:
местный представительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельность участников местных общественных отношений;
глава муниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность всех участников местной жизни и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении.
В системе местного нормотворческого процесса имеют право на участие некоммерческие организации (НКО).
Объединяя граждан по общности интересов, НКО могут решать многие проблемы и справляться с теми функциями, которые в России традиционно выполняют государство или органы местного самоуправления.
НКО являются активным участником общественных отношений в той или иной областях (культура, правозащита, экология, поддержка инвалидов, защита интересов молодежи, детей и во многих других сферах), включая бюджетную сферу.
В свою очередь, сами общественные отношения нуждаются в правовом регулировании. Такое регулирование осуществляется с использованием системы правовых актов: международных, федеральных, региональных и муниципальных.
Перед тем, как начать своё «законотворческое путешествие», в том числе «на пути» общественного участия в бюджетном процессе заинтересованная НКО должна для себя решить, по какому пути она пойдет: по официальному или по неформальному.
Круг субъектов, обладающих правом официальной правотворческой инициативой, как правило, определяется конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований, но иногда и иными нормативными актами (например, регламентами соответствующих представительных органов) [35, с. 43].
Поэтому, приступая к реализации технологии внесения законодательных инициатив, необходимо уточнить, закон данного субъекта РФ предусматривает ли закрепление за субъектом правотворческой инициативы права поручить или заказать на договорной основе подготовку первоначального или альтернативных проектов нормативных правовых актов общественным организациям.
Так, например, статья 44 областного закона «О правовых актах в Свердловской области»предусматривает внесение законопроектов в порядке народной законодательной инициативы, которая осуществляется посредством внесения в Областную Думу законопроекта, в поддержку внесения которого выступает не менее десяти тысяч граждан, проживающих на территории области и обладающих избирательным правом.
Особый интерес представляет глава 8 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» – «Лоббизм в правотворчестве края», которая не только определяет лоббизм как «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве», но определяет также порядок осуществления лоббистской деятельности в правотворческих органах края и порядок аккредитации официального представителя общественного объединения при правотворческом органе края.
НКО должны добиваться официального права, в противном случае они вынуждены реализовать правотворческие инициативы через депутатов.
Порядок осуществления нормотворческого (правотворческого) процессав муниципальном образовании должен устанавливаться в Уставе муниципального образования, регламенте представительного (и исполнительного!) органа МСУ. Уставом может быть предусмотрено участие в нормотворческом процессе НКО [34].
Правотворческий процесс как технология — совокупность и последовательность отдельных операций (стадий,этапов), приводящих к заданной цели – установлению (изменению, отмене) какой-тонормы права.
Каждой стадии процесса соответствует определенный набор участников нормотворческого процесса.
В таблице А1 (Приложение А) приведен модельный нормотворческий процессв муниципальном образовании.
Воспользовавшись таблицей, заинтересованная некоммерческая организация может самостоятельно:
выбрать интересующую её стадию и попытаться стать участником процесса (официальным или «теневым»);
внимательно изучить регламентные нормы и процедуры, действующие в конкретном муниципальном образовании, и затем – сузить (расширить) перечень стадий нормотворческого процесса;
уточнить состав участников на каждой стадии;
сформулировать (уточнить) цели, которые некоммерческая организация планирует реализовать.
Проанализировав все вышеизложенное в отношении функций, реализуемых в системе муниципальной власти, напрашивается вывод о том, что на современном этапе развития муниципального строительства в Российской Федерации система муниципальной власти представляет собой достаточно функционально не дифференцированный публично-властный механизм в рамках которого основные управленческие функции реализуют, как Местная Дума со своим подчиненным аппаратом, так и Глава муниципального образования со своими подчиненными структурами.
В качестве основы решения проблем нормотворчества в системе муниципального управления предлагается введение модельного регулирования данного процесса. Предлагаемая модель строится на двухуровневой системе местного самоуправления, которая предполагает разделение компетенции между базовыми муниципалитетами (поселениями, небольшими их объединениями) и их крупными объединениями (волостью, районом). При этом муниципальные образования на каждом уровне имеют собственную компетенцию, для реализации которой органы местного самоуправления наделяются необходимыми ресурсами. продолжение
--PAGE_BREAK--
Отношения между муниципальными органами требуют урегулирования как путем издания актов органами государственной власти субъекта Российской Федерации, так и посредством заключения договоров между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. При этом такие договоры не должны нарушать внутреннего единства, целостности правового поля субъекта Федерации.
В настоящее время правовые акты всех уровней власти оставляют открытой, нормативно не урегулированной проблему территориальной основы местного самоуправления, хотя без определения места района в системе местного самоуправления невозможно решить вопрос о статусе и разделении компетенции муниципальных образований на одной и той же территории.
Сравнительно-правовой анализ государственной власти и власти местного самоуправления позволил выявить сходство актов местного самоуправления с актами государственной власти и показать их специфику.
Не входя в систему государственной власти, органы местного самоуправления обладают властными полномочиями публично-правового характера. Они вправе принимать обязательные на всей территории муниципального образования решения, за невыполнение которых могут применяться меры юридической ответственности.
Органы местного самоуправления, с одной стороны, самостоятельно устанавливают правовые нормы по вопросам местного значения, а с другой, — выполняют функции органов государственной власти, переданные им субъектами Российской Федерации, что также зачастую связано с принятием правовых актов. При этом орган власти субъекта Российской Федерации практически не имеет механизма воздействия на правотворчество представительного органа местного самоуправления, за исключением обжалования его неправомерных решений в суд. Очевидна необходимость принятия на федеральном или региональном уровне закона о правовых актах органов местного самоуправления, издаваемых по вопросам их собственной компетенции, а также в связи с выполнением ими переданных государственных полномочий.
На практике сложилось несколько возможных путей такой передачи: посредством, во-первых, издания регионального закона и вынесения решения представительного органа местного самоуправления о принятии этих полномочий; во-вторых, заключения договора между субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления и последующего издания нормативных правовых актов о передаче полномочий органам местного самоуправления и решения представительного органа об их принятии; в-третьих, передачи полномочий односторонним решением органа субъекта Российской Федерации.
Полагаем, что третий вариант противоречит принципам организации местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не находятся в их подчинении, поэтому органы государственной власти не вправе передавать им свои полномочия без их явно выраженного согласия [35, с. 147].
Таким образом, необходимость предлагаемого модельного регулирования заключается в том, что в условиях развития муниципального нормотворчества в российских муниципалитетах существует множество проблем, в основном организационного характера. Основными преимуществами предлагаемой модели регулирования нормотворческого процесса является использование зарубежного опыта модели партнерства и агентской модели взаимоотношения центральных и местных властей, привлечение модельных норм. Модельность предлагаемых норм заключается в том, что она, будучи моделью поведения её участников, содержит в то же время модель будущих муниципальных актов или норм. Посредством модельных норм способствуют унификации и достижению определенного единообразия.
Модельное регулирование муниципального нормотворчества осуществляется под руководством главы муниципального образования, который обеспечивает координацию всей системы местного самоуправления по решению вопросов местного значения и занимает ключевую позицию в системе местного самоуправления. Главы муниципальных образований получили значительную самостоятельность, которая, по мысли законодателя, должна была контролироваться и ограничиваться системой правовых механизмов, таких как: механизм ответственности перед местным населением, механизм ответственности перед государством, механизм внутрисистемного контроля в системе муниципальной власти. Отмеченные механизмы ответственности Глав муниципальных образований в период формирования современной системы местного самоуправления являлись в значительной мере не проработанными.
4 Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы
4.1 Социальная значимость внедрения разработанных мероприятий
В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, из даваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органа ми государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет издание незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Следует иметь в виду, что издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.
В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, и проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Необходимо подчеркнуть, что, осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на промышленном предприятии, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем предприятия приказов в ходе применения этого законодательства. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).
4.2 Математическое и статистическое обеспечение выпускной квалификационной работы
Статистический анализ данных решает множество задач, для которых могут быть использованы различные статистические методы.
Средняя величина является в большинстве случаев весьма информативной мерой «центрального положения» наблюдаемой переменной. При этом следует помнить, что процедура поиска средних величин будет зависеть от типа переменной.
Если переменная номинальная, то в качестве средней величины следует использовать моду– наиболее часто встречающееся значение.
Например, при контент-анализе документов по прокурорскому надзору прокуратуры г. Нижнекамск в 50 страницах, была выявлена следующая тематика печати: 1 – нарушения правовых актов в бюджетной сфере, 2 – нарушения правовых актов в налоговой сфере, 3 – нарушения правовых актов по земельному законодательству.
Для превращения этих данных в осмысленную статистическую картину необходимо рассчитать частотное распределение, а затем процентное соотношение страниц к пяти вышеназванным группам.
Таблица.1. Расчет частотного распределения
Тематика публикаций
Количество
страниц
Количество страниц в процентном соотношении
1 – нарушения правовых актов в бюджетной сфере
17
33%
2 – нарушения правовых актов в налоговой сфере
10
20%
3 – нарушения правовых актов по земельному законодательству
23
47%
Всего
50
100%
Модой в данном примере будет альтернатива 3, частота которой равняется 23. Иными словами, в газете распространены протесты по нарушениям правовых актов по земельному законодательству.
4.3 Правовое обеспечение выпускной квалификационной работы
В данной работе были рассмотрены и проанализированы основы регулирования нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях на современном этапе. В этой связи необходимо указать, какие именно правовые документы использовались.
Во-первых, использовался Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ от 6 октября 2003 года, который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Во-вторых, работа в целом также основывалась на законе Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» № 45-ЗРТ от 28 июля 2004 г., который в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Конституцией Республики Татарстан осуществляет правовое регулирование организации местного самоуправления в Республике Татарстан. продолжение
--PAGE_BREAK--
Кроме указанных законодательных актов в дипломной работе использовались:
— Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.;
— Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.;
— Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» № 1550-1 от 6 июля 1991 г.;
— Закон РТ «О местных органах государственной власти и управления» № 2246-XII от 30 ноября 1994 г.;
— Закон РТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» № 45-ЗРТ от 28 июля 2004 г.;
— Закон РТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» № 2250-XI от 30 ноября 1994 г.;
— Закон РТ «О продлении сроков полномочий представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в РТ» № 6-ЗРТ от 28 января 2005 г.;
— Закон РТ «О государственной собственности и собственности местного самоуправления» № 2353 от 15 сентября 1999 г.
4.4 Социологическое обеспечение выпускной квалификационной работы
Обоснование проблемы исследования. Вопросы обеспечения законности правового регулирования местного самоуправления, а также проблемы, находящиеся в тесной взаимосвязи с ними, в последнее время неизменно вызывают пристальный интерес как практических работников, так и широкого круга ученых, представляющих различные сферы правовой науки. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня во многих субъектах Российской Федерации идет активный процесс по модификации и совершенствованию систем местного самоуправления как на региональном, так и на муниципальном уровнях.
В связи с этим первоочередное значение в настоящее время приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. К тому же, сегодня очевидна необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства с региональными и муниципальными законодательными системами на основе положений Конституции РФ.
В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.
Соблюдение законности означает строгое и неуклонное выполнение законов и основанных на них подзаконных актов всеми без исключения органами, организациями, должностными лицами и гражданами, полное соответствие их поведения пред писаниям юридических норм.
Соответствие целям и содержанию закона означает, что при издании правового акта органа местного самоуправления, иных нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, не допустимы какие бы то ни было отступления от целей, которые имелись в виду в законах и других актах (например, в уставе муниципального образования), обладающих большей юридической силой. Это требование обязывает органы местно го самоуправления использовать предоставленные им полномочия только для тех целей, которые определены законом.
Говоря о необходимости соответствия правовых актов органов местного самоуправления целям и содержанию закона, следует обратить внимание на недопустимость противопоставления законности и «целесообразности» при принятии актов.
Представленные требования к нормативно-правовым актам органов местного самоуправления формируют необходимость надзора прокуратуры как способа обеспечения законности. Все это отражает актуальность и необходимость проведения социологического исследования в данной сфере.
Цель исследования – выявление тенденций обеспечения законности нормативно-правовых актов управления органами прокуратуры.
Объект исследования – правовые акты местного самоуправления.
Предмет исследования – обеспечение прокуратурой верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересы общества и государства.
Гипотеза исследования: предварительный анализ ряда материалов системе регулирования нормотворчества позволяет сделать предположение, что в настоящее время в системе разработки и принятия нормативно-правовых актов существуют проблемы обеспечения их законности, несоответствия федеральному законодательству и законодательству субъектов федерации.
Задачи исследования:
— определить динамику разработки распорядительных документов;
— выявить схему работы администрации с населением;
— определить систему разработки нормативных актов в деятельности администрации;
— выявить проблемы в обеспечении законности принимаемых нормативных актов администрации.
Логический анализ основных понятий.
Прокурорский надзор — осуществляемый органами прокуратуры надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением этими органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Прокурор вправе: опротестовывать акты, издаваемые различными юридическими лицами, если они противоречат закону; привлекать правонарушителей к уголовной ответственности, возбуждать производство об административном правонарушении; обеспечивать возмещение материального ущерба, причиненного нарушением закона, и т.д.
Муниципальное (местное) нормотворчество — осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения.
Муниципально-правовые нормы – это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государства.
Муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного само управления, документально оформленное, обязательное для исполнения м территории муниципального образования, устанавливающее либо из меняющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Рабочий план исследования представлен в таблице 1.
Таблица 1 – Рабочий план исследования
Мероприятие
Сроки
проведения
Ответственный
Примечание
1
2
3
4
1 Сбор информации по теоретической части (написание основных понятий, обобщение и анализ исследований по данной проблеме, описание актуальности проблемы)
02.01.07–07.01.07
Дипломант
1
2
3
4
2 Составление программы социологического исследования (формулировка и обоснование проблемы, указание цели исследования, определение объекта и предмета исследования, логический анализ основных понятий, формулировка гипотез и задач исследования)
08.01.07–11.01.07
Дипломант
3 Подготовка инструментария
12.01.07
Дипломант
4 Анализ документов продолжение
--PAGE_BREAK--
13.01.07–15.02.07
Дипломант
5 Подготовка полученных данных к обработке
16.02.07–19.02.07
Дипломант
6 Анализ информации, полученной из исследований по статистическим данным
20.02.07–23.02.07
Дипломант
Методологическая основа. Основным методом сбора информации явился метод обработки документов, который позволили проанализировать сложившуюся ситуацию в области регулирования нормотворчества в Нижнекамском муниципальном образовании.
Таблица 2 - Операционализация понятий по анализу документов
Операциональные понятия
Индикаторы
Наименование исследования
Порядок предоставления отчетов по организации прокурорского надзора
Сроки предоставления рапортов о результатах проверок правовых актов должностных лиц и органов муниципального образования
Указание прокуратуры РТ «О порядке предоставления отчетов по организации прокурорского надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления» от 12.01.06 № 7-10-4-06
Проверка соблюдения законности правовых актов органов местного самоуправления
Количество протестов и представлений об устранении нарушений
Докладная записка Заместителю прокурора РТ
Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Количество выявленных нарушений
Отчет о работе прокурора
Проверка соблюдения бюджетного законодательства
Объем доходов и расходов бюджета
Представление об устранении нарушений бюджетного законодательства при составлении и утверждении бюджета муниципального образования
Правовое регулирование муниципальной службы
Нарушение законодательства о муниципальной службе
Представление об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе
Надзор за законностью правовых актов органов власти и управления
Статистические данные о вынесенных протестах и представлениях за 2005 год
Надзор за соблюдением законности в деятельности местных органов представительной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, контролирующих органов
4.5 Компьютерное обеспечение выпускной квалификационной работы
В настоящее время компьютерные технологии проникают всё глубже во все сферы научной и производственной деятельности человека. И в рамках программного обеспечения в выпускной квалификационной работе предусматривается использование следующих операционных систем:
Microsoft Word 97 – текстовый редактор;
Microsoft Excel 97 – электронные таблицы;
INTERNET – компьютерная сеть
Справочные правовые системы:
а) ГАРАНТ;
б) КонсультантПлюс.
Microsoft Word 97 — применялся для написания всей работы: её редактирования, составления таблиц.
Microsoft Excel 97 – использовался для составления сводных таблиц, диаграмм, графиков.
INTERNET – Yandex использовался для поиска новых книг по социальным конфликтам, технологиям их разрешения.
Справочные правовые системы: ГАРАНТ и КонсультантПлюс применялись для поиска Федеральных законов, программ и концепций профилактики девиантного поведения молодежи Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, Республики Татарстан и г. Нижнекамска.
Эти программы помогли более полно раскрыть тему данной работы.
Заключение
Проведенное в данной дипломной работе исследование отражает тенденции проведения прокурорского надзора за законностью актов муниципального органа.
Законность в сфере управления трактуется как необходимость неукоснительного соблюдения всех законов и подзаконных актов. Конечно, главным условием законности является качество самого закона. Но государство устанавливает и ряд специальных способов обеспечения законности в сфере управления: контроль, надзор, обжалование. Общий надзор органов прокуратуры за соблюдением законности в сфере управления является сегодня одним из наиболее действенных способов обеспечения законности.
Становление прокурорского надзора имеет свои исторические вехи развития. В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При этом надзор за законностью деятельности государственной администрации является одним из направлений прокурорского надзора.
В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.
Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции. К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор.
Анализ проблем контроля центральных властей за нормативной деятельностью местных органов показал, что возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. При этом, учитывая рассмотренный опыт административного контроля, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными.
Современные проблемы актов муниципального образования являются, прежде всего, несоответствие актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, проблемы юридической техники и систематизации законодательства. Но, несмотря на проблемы, связанные с функционированием местного самоуправления и его органов в настоящее время идет поиск оптимальных форм деятельности местных сообществ, призванных создать условия, достойные человеческого существования. Основной проблемой в системе муниципального нормотворчества выступает проблема несоответствия муниципальных актов и законности. В связи с этим надзорная деятельность органов прокуратуры была активизирована, прокуроры стали уделять особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых в исполнительных органах местного самоуправления. Постановления и распоряжения главы администрации города и района, решения Объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.
надзор за законностью правовых актов органов власти и управления является одним из основных направлений в деятельности Нижнекамской городской прокуратуры. Постановления и распоряжения главы администрации го рода и района, решения объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются. При проведении проверки соблюдения законодательства о муниципальной службе было установлено, что в нарушение требований закона, в муниципальном образовании «Нижнекамский муниципальный район» не приняты реестр муниципальных служащих, порядок внесения представлений о присвоении квалификационного разряда, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, порядок проведения аттестации, положение о кадровом резерве, передачи в доверительное управление долей в уставном капитале коммерческих организаций (пакетов акций) под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы, должностные инструкции муниципальных служащих.
Повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование муниципальной службы. Принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» № 8−ФЗ от 08.01.1998 дало непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации. продолжение
--PAGE_BREAK--
Законодательно закрепить обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также утвердить на федеральном уровне методику проведения юридической экспертизы указанных актов. Также представляется желательным создание специализированного структурного подразделения в территориальных органах юстиции, которое бы непосредственно осуществляло работу по данному направлению деятельности. Опыт Челябинской области показывает, что создание специализированного пункта по оказанию помощи органам местного самоуправления может существенно повысить качество местного нормотворчества.
Необходимость предлагаемого модельного регулирования заключается в том, что в условиях развития муниципального нормотворчества в российских муниципалитетах существует множество проблем, в основном организационного характера. Основными преимуществами предлагаемой модели регулирования нормотворческого процесса является использование зарубежного опыта модели партнерства и агентской модели взаимоотношения центральных и местных властей, привлечение модельных норм.
Модельное регулирование муниципального нормотворчества осуществляется под руководством главы муниципального образования, который обеспечивает координацию всей системы местного самоуправления по решению вопросов местного значения и занимает ключевую позицию в системе местного самоуправления. Главы муниципальных образований получили значительную самостоятельность, которая, по мысли законодателя, должна была контролироваться и ограничиваться системой правовых механизмов, таких как: механизм ответственности перед местным населением, механизм ответственности перед государством, механизм внутрисистемного контроля в системе муниципальной власти. Отмеченные механизмы ответственности Глав муниципальных образований в период формирования современной системы местного самоуправления являлись в значительной мере не проработанными.
Основным направлением в системе совершенствования обеспечения законности актов муниципальных органов власти является тесное сотрудничество местных властей и органов прокуратуры.
Ссылки на использованные источники
Возвращение к истокам права: Судебные Уставы // Законность. – 2004. – №5. – С.47-54.
Винокуров, Ю. Проверки исполнения законодательства о защите прав потребителей / Ю. Винокуров // Законность. – 2004. – №6. – С.19-27.
Баграх Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд., пересмотр. И доп. − М.: Норма, 2007. − 816 с.
Прокурорский надзор / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. Ред. Ю.Е. Винокурова. – М.: Высшее образование, 2005. – 460 с.
Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический ас пект // Правоведение. − 2000. − № 2. − С. 41−42.
Савченко Д. А., Шугрина Е. С, Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. − М., 1999. − С. 205-209.
Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность. – 1997. – №8. – C.8-14.
Власов Б.А., Студеникин С.С. Советское административное право. — М., 1959. — С. 140.
Елистратов А.И. Очерк административного права. — Петроград. — 1922. — С. 91.
Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. — М., 1962. – С. 53; Федосеев А.А. Нормативные акты советского государства и формы их выражения: Дисс. На соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. – Л., 1964. – С. 146; Тиновицкая И.Д. Правовые вопросы документирования управленческой деятельности: Автореф. дисс. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. – М., 1972.– С. 14.
Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: Нормативные правовые акты: науч.-практич. Пособие. — М.: Дело, 2006. – 256 с.
Розенфельд, В. Г., Сергеев, А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. – 2000. – № 6 (233). – С. 69 – 78.
Слива, А. Местное самоуправление ограничено только законом // Законность. – 1996. – №3. – C.26-29.
Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. –1998. – №2. – C.6-11.
Розенфельд, В. Г., Сергеев, А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. – 2000. – № 6 (233). – С. 69 – 78.
Виталь, Э. Местные органы власти во Франции. – М.: Юристъ, 1996. – 250 с.
Бессарабов В.Г. Правотворчество и прокурорский надзор / Бессарабов В.Г. // Журнал российского права. – 1997. – №5. – С.17-21.
Бессарабов, В.Г. Прокуратура как важное звено становления в России демократического правового государства / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. – 1998. – №9. – С.5-11.
Субочев В.В. Муниципальные законодательные интересы: понятие, природа, закономерности осуществления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 6. – С. 64–99.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон: [принят в октябре 1999 г.] // Сборник законодательства Российской Федерации. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
Розенфельд, В.Г. О функциях и организации деятельности прокуратуры / В.Г. Розенфельд // Журнал российского права. – 1999. – №2. – С.69-83.
Гущин В.З. Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях / В.З. Гущин В.З. // Журнал российского права. – 2000. – №4. – С.34-42.
Замотаев. А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной? / А. Замотаев // Российская Федерация сегодня. – 2003. – № 18-19. – С. 28-30.
Местное самоуправление. – М.: Право, 2003. – 320 с.
Рабко, Т.А. Правотворчесто законодательных органов субъектов федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? / Т.А. Рабко // Журнал российского права. – 2000. – №9. – С.51-55.
Савченко, Д.А. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы / Д.А. Савченко, Е.С. Шугрина, В.А. Горожанин // Государственная власть и муниципальное управление. – 2006. – № 6. – С. 31-35.
Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта федерации: теория и практика / Т.А. Рабко // Журнал российского права. – 2002. – №2. – С.52-59.
Местное самоуправление. – М.: Право, 2003. – 320 с.
Комарова В.В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления// Ученые записки. – Ростов на Дону: Ростовиздат, 2002. – 120 с.
Шалумов, М.С. Прокурорский надзор и государственый контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности / М.С. Шалумов // Государство и право. – 1999. – №1. – С.79-85.
Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: теория и проблемы развития / К.Ю. Яровиков // Государство и право. – 1999. – №11. – С.68-72.
Калина, В.Ф. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты / В.Ф. Калинина [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http: // liber. rsuh. ru, свободный.
Мельников, Н.В. Прокурорская власть / Н.В. Мельников // Государство и право. – 2002. – №2. – С.14-20.
Мельников, Н.В. Прокурорский надзор — самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России / Н.В. Мельников // Государство и право. – 2003. – №5. – С.34-41.
Алексеев, С.С. Общая теория права. Т. 1 / С.С. Алексеев. – М.: Юристъ, 2006. – 720 с.
Бессарабов, В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. – 2003. – №9. – С.14-23.
Казарина А. Общий надзор: возможности и пределы / А. Казарина // Законность. – 2003. – №7. – С.5-9.
Беркович Е. Прокурор и правотворческая деятельность местного самоуправления / Е. Беркович // Законность. – 2003. – №9. – С.11-14
Соловьев, С.Г. Проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области / С.Г. Соловьев // Муниципальная власть. – 2004. – № 12. – С. 32-39.
Сергеев А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления / А. Сергеев // Законность. – 2003. – №10. – С.55-57.
Тарасов, А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля / А.М. Тарасов // Государство и право. – 2004. – №10. – С.15-25.
Беляев, В.П. Надзор как форма юридической деятельности / В.П. Беляев // Известия высших учебных заведений. – 2004. – №3. – С.68-84.
Беркович, Е. Местное самоуправление: предмет надзора / Е. Беркович // Законность. – 2004. – № 11. – С. 9-10.
Низовцев, А. Надзор за соблюдением законов о государственной и муниципальной собственности / А. Низовцев // Законность. – 2005. – № 2. – С. 19-20.
Киричек, Е.В. Прокурорский надзор — гарантия обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации / Е.В. Киричек // Государственная власть и местное самоуправление. – 2003. – №2. – С.23-27.
В обществе – об обществе // Информационный бюллетень. – 2003. – № 1. – С. 36-39.
Курманов, М.М. Уклонение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от исполнения решений судов о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов субъекта РФ: теория и практика / М.М. Курманов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 2. – С. 33-37.
Андреева, Л. Правотворчество органов местного самоуправления (по материалам Новгородской области) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http: www. dialogvn. ru / uk / 1999 / n04 / s99-4-01. htm, свободный.
Технология внесения законодательных инициатив [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http: // www. budgetrf. ru, свободный.
Дмитриев, Ю. Проблемы классификации нормативных правовых актов муниципального образования / Ю. Дмитриев // Право и жизнь. – 2001. – № 35. – С. 147-153.
Список использованных источников
Возвращение к истокам права: Судебные Уставы // Законность. – 2004. – №5. – С.47-54.
Винокуров, Ю. Проверки исполнения законодательства о защите прав потребителей / Ю. Винокуров // Законность. – 2004. – №6. – С.19-27. продолжение
--PAGE_BREAK--
Баграх Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд., пересмотр. И доп. − М.: Норма, 2007. − 816 с.
Прокурорский надзор / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. Ред. Ю.Е. Винокурова. – М.: Высшее образование, 2005. – 460 с.
Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический ас пект // Правоведение. − 2000. − № 2. − С. 41−42.
Савченко Д. А., Шугрина Е. С, Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. − М., 1999. − С. 205-209.
Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность. – 1997. – №8. – C.8-14.
Власов Б.А., Студеникин С.С. Советское административное право. — М., 1959. — С. 140.
Елистратов А.И. Очерк административного права. — Петроград. — 1922. — С. 91.
Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. — М., 1962. – С. 53; Федосеев А.А. Нормативные акты советского государства и формы их выражения: Дисс. На соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. – Л., 1964. – С. 146; Тиновицкая И.Д. Правовые вопросы документирования управленческой деятельности: Автореф. дисс. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. – М., 1972.– С. 14.
Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: Нормативные правовые акты: науч.-практич. Пособие. — М.: Дело, 2006. – 256 с.
Розенфельд, В. Г., Сергеев, А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. – 2000. – № 6 (233). – С. 69 – 78.
Слива, А. Местное самоуправление ограничено только законом // Законность. – 1996. – №3. – C.26-29.
Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. –1998. – №2. – C.6-11.
Розенфельд, В. Г., Сергеев, А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. – 2000. – № 6 (233). – С. 69 – 78.
Виталь, Э. Местные органы власти во Франции. – М.: Юристъ, 1996. – 250 с.
Бессарабов В.Г. Правотворчество и прокурорский надзор / Бессарабов В.Г. // Журнал российского права. – 1997. – №5. – С.17-21.
Бессарабов, В.Г. Прокуратура как важное звено становления в России демократического правового государства / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. – 1998. – №9. – С.5-11.
Субочев В.В. Муниципальные законодательные интересы: понятие, природа, закономерности осуществления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 6. – С. 64–99.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон: [принят в октябре 1999 г.] // Сборник законодательства Российской Федерации. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
Розенфельд, В.Г. О функциях и организации деятельности прокуратуры / В.Г. Розенфельд // Журнал российского права. – 1999. – №2. – С.69-83.
Гущин В.З. Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях / В.З. Гущин В.З. // Журнал российского права. – 2000. – №4. – С.34-42.
Замотаев. А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной? / А. Замотаев // Российская Федерация сегодня. – 2003. – № 18-19. – С. 28-30.
Местное самоуправление. – М.: Право, 2003. – 320 с.
Рабко, Т.А. Правотворчесто законодательных органов субъектов федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? / Т.А. Рабко // Журнал российского права. – 2000. – №9. – С.51-55.
Савченко, Д.А. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы / Д.А. Савченко, Е.С. Шугрина, В.А. Горожанин // Государственная власть и муниципальное управление. – 2006. – № 6. – С. 31-35.
Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта федерации: теория и практика / Т.А. Рабко // Журнал российского права. – 2002. – №2. – С.52-59.
Местное самоуправление. – М.: Право, 2003. – 320 с.
Комарова В.В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления// Ученые записки. – Ростов на Дону: Ростовиздат, 2002. – 120 с.
Шалумов, М.С. Прокурорский надзор и государственый контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности / М.С. Шалумов // Государство и право. – 1999. – №1. – С.79-85.
Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: теория и проблемы развития / К.Ю. Яровиков // Государство и право. – 1999. – №11. – С.68-72.
Калина, В.Ф. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты / В.Ф. Калинина [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http: // liber. rsuh. ru, свободный.
Мельников, Н.В. Прокурорская власть / Н.В. Мельников // Государство и право. – 2002. – №2. – С.14-20.
Мельников, Н.В. Прокурорский надзор — самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России / Н.В. Мельников // Государство и право. – 2003. – №5. – С.34-41.
Алексеев, С.С. Общая теория права. Т. 1 / С.С. Алексеев. – М.: Юристъ, 2006. – 720 с.
Бессарабов, В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. – 2003. – №9. – С.14-23.
Казарина А.Общий надзор: возможности и пределы / А. Казарина // Законность. – 2003. – №7. – С.5-9.
Беркович Е.Прокурор и правотворческая деятельность местного самоуправления / Е. Беркович // Законность. – 2003. – №9. – С.11-14
Соловьев, С.Г. Проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области / С.Г. Соловьев // Муниципальная власть. – 2004. – № 12. – С. 32-39.
Сергеев А.Приостановление действия актов органов местного самоуправления / А. Сергеев // Законность. – 2003. – №10. – С.55-57.
Тарасов, А.М.Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля / А.М. Тарасов // Государство и право. – 2004. – №10. – С.15-25.
Беляев, В.П.Надзор как форма юридической деятельности / В.П. Беляев // Известия высших учебных заведений. – 2004. – №3. – С.68-84.
Беркович, Е.Местное самоуправление: предмет надзора / Е. Беркович // Законность. – 2004. – № 11. – С. 9-10.
Низовцев, А.Надзор за соблюдением законов о государственной и муниципальной собственности / А. Низовцев // Законность. – 2005. – № 2. – С. 19-20.
Киричек, Е.В.Прокурорский надзор — гарантия обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации / Е.В. Киричек // Государственная власть и местное самоуправление. – 2003. – №2. – С.23-27.
В обществе – об обществе // Информационный бюллетень. – 2003. – № 1. – С. 36-39.
Курманов, М.М. Уклонение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от исполнения решений судов о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов субъекта РФ: теория и практика / М.М. Курманов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 2. – С. 33-37.
Андреева, Л. Правотворчество органов местного самоуправления (по материалам Новгородской области) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http: www. dialogvn. ru / uk / 1999 / n04 / s99-4-01. htm, свободный.
Технология внесения законодательных инициатив [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http: // www. budgetrf. ru, свободный.
Дмитриев, Ю. Проблемы классификации нормативных правовых актов муниципального образования / Ю. Дмитриев // Право и жизнь. – 2001. – № 35. – С. 147-153.
Приложение А
Таблица А.1 — Модельный нормотворческий процесс
№п/п
Стадиянормотворческого процесса
Участники
Примечание
1
2
3
4
1
Анализ общественных отношений в данной сфере (критическое осмысление состояния вопроса). Сбор и обобщение социально-экономической информации.
Инициатор нормотворческой инициативы.Специалист (эксперт, аналитик) в предметной области.
Побудительным мотивом к такому анализу могут быть письма, жалобы, обращения избирателей
2
Анализ правоотношений в данной сфере (формулирование предмета правового регулирования)
Юрист-консультант
В частности, определяется, к “чьёму ведению” относится исследуемый вопрос продолжение
--PAGE_BREAK----PAGE_BREAK--
26
Анализ правоприменения
Юрист-разработчик.Юристы-исследователи.НКО.Любые заинтересованные лица.
С применением различных методик, включая опросы.
27
Подготовка предложений по корректировке правового акта (изменению, дополнению, отмене)
Субъекты права нормотворческой инициативы.