Формы и методы бюджетного регулирования (на примере правоохранительных органов)

Дипломная работа
 
 
«Формы иметоды бюджетного регулирования»
(на примереправоохранительных органов)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
С О Д Е Р ЖА Н И Е:
 
 
 
Введение… 3
Глава 1. Теоретические,методологические и правовые вопросы бюджетного регулирования            6
1.1.Основы и принципыфункционирования бюджетной системы Российской Федерации     6
1.1.1. Бюджетная система РоссийскойФедерации… 6
1.1.2.Сущность бюджетногорегулирования… 10
1.1.3.Принципы функционированиябюджетной системы Российской Федерации… 16
1.2. Формы и методы бюджетногорегулирования… 22
1.2.1.Обзор форм и методовбюджетного регулирования… 22
1.2.2. Револьверное финансирование(метод переходящих расходов)… 30
1.2.3. Программно-целевоефинансирование… 31
1.3.Методики выделения финансовойпомощи регионам… 34
1.4.Зарубежный опыт бюджетногорегулирования… 42
Глава 2. Анализ практики бюджетногорегулирования в системе органов внутренних дел, судебной иуголовно-исполнительной системах… 49
2.1. Экономический подход кпроизводству правопорядка… 49
2.1.1.Правопорядок как экономическоеблаго… 49
2.1.2.Структура производстваправопорядка как экономического блага… 51
2.2.Методы бюджетного регулированиясистемы правопорядка… 55
2.2.1. Актуальные вопросыфинансирования системы правопорядка… 55
2.2.2.Методы бюджетногорегулирования судебной системы… 60
2.2.3.Финансыуголовно-исполнительной системы… 64
2.2.4.Методы бюджетногорегулирования в системе органов внутренних дел… 70
2.3.Анализ практики бюджетногорегулирования РУВД Центрального района г. Санкт-Петербурга… 75
Заключение… 82
Список литературы… 86
Приложения… 90
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Введение
Актуальность темы дипломного исследования. Формирование механизмаэффективного бюджетного регулирования в России представляет собой сложныйпроцесс, связанный с преодолением юридических, социально-экономических,организационных, психологических и иных трудностей. На современном этапереформирования бюджетной сферы требуется дальнейшая теоретическая разработкастадий бюджетного процесса, в то же время необходимы практические рекомендациипо его совершенствованию и оптимизации.
Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения,как правовых установлений, так и экономического содержания является еецелостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого:каждому отводится своя роль, и любой из них не заменим в едином механизмефинансового обеспечения жизнедеятельности государства. Но в нынешней российскойситуации явным фаворитом выступает федеральный бюджет, к которому прикованосновной политический и научный интерес, в несколько меньшей степени привлекаютвнимание проблемы региональных бюджетов, да и то в контексте их взаимодействияс тем же федеральным бюджетом.
Достоинством бюджетного регулирования в условиях демократичнойполитической системы является его открытость и гласность, невозможность длягосударства пренебречь общественным мнением и интересами всех участниковбюджетного процесса.
В ходе мобилизации в бюджет денежных средств затрагиваютсяинтересы большого числа субъектов, выступающих в качестве налогоплательщиков иплательщиков сборов. Заинтересованы в выгодном для них распределении иполучатели бюджетных средств, которым определенная часть средств выделяется впорядке бюджетного регулирования.
Эффективность бюджетного регулирования во многом зависит отего правового и научно-методического обеспечения, учета зарубежного опыта вбюджетной сфере, оптимальности организации стадий, успешностисоциально-экономического развития в целом, а также иных объективных исубъективных факторов.
Актуальность изучения проблемы бюджетного регулированияобусловлена также тем обстоятельством, что в последние годы субъекты РоссийскойФедерации получают все больше полномочий, в первую очередь в сфере социальнойполитики, однако этот положительный процесс не сопровождается соответствующимрасширением финансовых возможностей. Вследствие этого переданные в ведениерегиональных властей права не реализуются полностью, что в свою очередьобостряет социальную напряженность, усиливает противоречия между федеральными ирегиональными структурами власти, поддерживает региональный сепаратизм. Вконечном счете это опасно для федеративного государства. Поэтому упорядочениефинансовой поддержки субъектов РФ и межбюджетных отношений в целом являетсяважным условием дальнейшего углубления экономических реформ и укрепленияроссийской государственности на основе принципов демократии и федерализма.
Отсутствие эффективных стимулов повышения доходноститерриториальных бюджетов привело к появлению большого числа хроническидотационных территорий. С другой стороны, плановое выравнивание территориальных(в том числе республиканских) бюджетов за счет дотаций и субвенций создало урегиональных органов власти иждивенческие настроения и не способствует развитиюих хозяйственной инициативы.
Негативное влияние имеет преимущественное финансированиеотраслевых приоритетов по сравнению с приоритетами территориальными. Оно ведетк усугублению диспропорций в уровне социально-экономического развития республики других субъектов Федерации.
Наконец, свою лепту внесло и многолетнее командноеперераспределение национального дохода между регионами, что усугубилонеравенство территорий по уровню и динамике бюджетной обеспеченности населения.
Много вопросов в современной теории и практике существуетотносительно методов регулирования государственного сектора, в том числесектора правоохранительных услуг.  Вместе с тем, представление о правопорядкекак об экономическом благе, производимом в ограниченном количестве, совершенно необходимодля осмысленного и реалистичного подхода к анализу эффективности существующейсистемы его поддержания, к планированию ее деятельности и к ее реформированию.К сожалению, этот аспект правопорядка зачастую выпадает из публичного дискурса,по крайней мере в России.
Все эти факторы в совокупности предопределили цельдипломной работы, которая состоит в анализе форм и методов бюджетногорегулирования в России на современном этапе экономического развития.
В задачи работы входит:
1)  раскрыть сущность бюджетногорегулирования;
2)  охарактеризовать формы,методы и методики бюджетного регулирования;
3)  показать спецификубюджетного регулирования в секторе правоохранительных услуг; осуществить анализформ и методов бюджетного регулирования в системе органов внутренних дел,судебной и уголовно-исполнительной системах;
4)  проанализировать практикубюджетного регулирования на примере РУВД Центрального района г.Санкт-Петербурга;
5)  обобщить результатыисследования и сформулировать предложения и рекомендации.
Теоретической и информационной основой работы послужили труды отечественныхи зарубежных специалистов в сфере бюджетного регулирования, публикации повопросам финансирования бюджетной сферы, законодательные, нормативные, в том числеведомственные акты Российской Федерации, материалы о деятельности ГУВДСанкт-Петербурга и Ленинградской области, РУВД Центрального района г.Санкт-Петербурга.Глава 1. Теоретические, методологические и правовыевопросы
бюджетного регулирования1.1.Основы и принципы функционирования бюджетнойсистемы
Российской Федерации1.1.1. Бюджетная система Российской Федерации
Традиционно под бюджетной системой понимают основаннуюна экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемую нормамиправа совокупность бюджетов различных территориальных уровней.[1]
Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РоссийскойФедерации. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию Российской Федерации и сферусовместной деятельности РФ и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФустановлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (статьи 101, 104, 106, 114и др.).
Бюджетное право рассматривается в отечественной правовойдоктрине как подотрасль финансового права, как его составная часть[2].
В юридической науке преобладает мнение, что предметомфинансового права являются общественные отношения, возникающие в ходеобразования, распределения и использования государством финансовых фондов(финансовых ресурсов) в целях покрытия своих затрат на выполнение задач пореализации социально-экономических, оборонных и иных программ[3]. Метод финансового права характеризуетсяиспользованием императивных норм, властных предписаний, юридическимнеравенством субъектов финансовых отношений, сочетающимся с методомрекомендаций и согласования[4].          
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит изБюджетного Кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой 17июля 1998 г. и утвержденного Федеральным Законом № 145-ФЗ от 31 июля 1998 г.[5], и принятых в соответствии с нимфедеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законовсубъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации насоответствующий год, нормативных правовых актов представительных органовместного самоуправ­ления о местных бюджетах на соответствующий год и иныхфедеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативныхправовых актов представительных органов местного само­управ­ления.
Бюджетный кодекс Российской Федерации представляет собойобъемный нормативный акт, состоящий из 5 частей, 28 глав и 307 статей. В немнашли отражение практически все стороны бюджетных правоотношений, в частности:структура бюджетной системы, все стадии бюджетного процесса, вопросыответственности за нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, к числунесомненных достоинств Бюджетного кодекса следует отнести то, что подавляющеебольшинство его норм являются нормами прямого действия и не требуютконкретизации в подзаконных актах.
Статья первая Бюджетного кодекса Российской Федерацииустанавливает, что к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающиемежду субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов иосуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РоссийскойФедерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлениегосударственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного имуниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетныхправоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всехуровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнениябюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за ихисполнением.
Центральное место в финансовой системе страны занимает государственныйбюджет – самый крупный денежный фонд, который использует правительство дляфинансирования своей деятельности.[6]
В юридической и экономической литературе понятие «бюджет» (отангл. budget – сумка, кошелек) рассматривается в разных аспектах.
Бюджет определяется как экономическая категория, то естьсовокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания,распределения и использования государственного централизованного фонда денежныхсредств.
Как правовая категория, бюджет — это основной финансовый плангосударства, роспись его доходов и расходов.
С точки зрения профессора Н.И.Химичевой, в правовом аспекте бюджетможно понимать  как основной финансовый план образования, распределения ииспользования централизованного денежного фонда государства или муниципальногообразования, утверждаемый соответствующим представительным органомгосударственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый планзакрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.[7]
Согласно статьи 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерациибюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежныхсредств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функцийгосударства и местного самоуправления.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетовтрех уровней:
_первый уровень - федеральныйбюджет и государственные внебюджетные фонды;
_второй уровень - бюджетысубъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственныхвнебюджетных фондов;
_третий уровень - местныебюджеты.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетныхфондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджетысубъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственныхвнебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектовРоссийской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в формеправовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке,установленном уставами муниципальных образований.
В современной России основным источником наполнения доходнойчасти бюджета являются налоги, таможенные платежи (таможенная пошлина, налоги,таможенные сборы и другие платежи, взимаемые в установленном порядкетаможенными органами).
Законодательство Российской Федерации о налогах и сборахсостоит из Налогового Кодекса и других законодательных нормативных актов,направленных на регулирование сферы налогообложения в Российской Федерации[8]. Налоговый Кодекс устанавливает системуналогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложенияи сборов в Российской Федерации.
Наиболее острой проблемой является низкий уровеньсобираемости налогов.
На протяжении многих лет задания по исполнению доходной частифедерального бюджета не выполнялись. По данным Министерства по налогам и сборамРоссийской Федерации поступления в бюджетную систему страны составляют около60% бюджетных заданий.[9]
На современном этапе приоритетами правовой политикироссийского государства в бюджетной сфере являются: стремление к четкомузаконодательному разграничению бюджетных полномочий между различными уровнямивласти; созданию финансово прозрачного механизма межбюджетных отношений:обеспечение закрепления на долгосрочной основе за региональными и местнымибюджетами доходов от поступления из определенных налоговых источников;внедрению современных методов оценки рациональности бюджетных расходов,разработке научных методов оценки эффективности затрат государственных средств;устранению излишней асимметрии бюджетного федерализма.
Развитие и укрепление собственной доходной базы региональных и местных бюджетов должно оптимально сочетаться в условиях большогоразнообразия регионов и стоящих перед ними задач с нарастанием масштабов иинтенсивности перераспределительных финансовых процессов.1.1.2.Сущность бюджетного регулирования
Основой бюджетного регулирования является закреплениеисточников доходов за бюджетами разного уровня.[10]
Бюджетное регулирование — это процессобеспечения сбалансированности (уравнивания доходов с расходами) каждогобюджета, входящего в состав бюджетной системы страны.
В области регулирования бюджетных правоотношений к ведениюРоссийской Федерации относятся:
_установление общих принципов организации ифункционирования бюджетной системы Российской Федерации;
_разграничение налогов и других доходовмежду уровнями бюджетной системы, а также распределение, в порядкемежбюджетного регулирования, доходов от федеральных налогов и сборов, иныхдоходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системыРоссийской Федерации;
_разграничение полномочий по осуществлениюрасходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
_определение основ составления ирассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РоссийскойФедерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РоссийскойФедерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за ихисполнением;
_определение основ формирования доходов,осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
_определение основ осуществлениягосударственных и муниципальных заимствований, а также основ управлениягосударственным и муниципальным долгом;
_установление порядка составления ирассмотрения проекта федерального бюджета, утверждение и исполнениефедерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составлениеотчетности об исполнении и утверждение отчетов об исполнении федеральногобюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
_составление и рассмотрение проектафедерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета,осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнениифедерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
_установление федеральными законами порядкаосуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления, управление долгом РоссийскойФедерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
_осуществление государственныхзаимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностраннымгосударствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;
_установление порядка формирования доходовфедерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов;
_осуществление расходов федеральногобюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
_установление порядка и условийпредоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджетабюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
_предоставление финансовой помощи ибюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерациии местным бюджетам;
_установление общих принципов и условийпредоставления бюджетных кредитов;
_установление минимальных государственныхсоциальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицупредоставленных государственных или муниципальных услуг;
_утверждение бюджетной классификацииРоссийской Федерации;
_установление единых форм бюджетнойдокументации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системыРоссийской Федерации;
_формирование, обеспечение погашения иобслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществлениягосударственных внешних заимствований;
_определение перечня и порядка формированиягосударственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
_установление оснований и порядкапривлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательстваРоссийской Федерации.
Участниками бюджетного процесса являются:
ºПрезидент РоссийскойФедерации;
ºорганы законодательной(представительной) власти;
ºорганы исполнительнойвласти;
ºорганы денежно-кредитногорегулирования;
ºорганы государственного имуниципального финансового контроля;
ºгосударственныевнебюджетные фонды;
ºглавные распорядители ираспорядители бюджетных средств;
ºиные органы, на которыезаконодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иныеполномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетныеучреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другиеполучатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющиеотдельные операции со средствами бюджетов.
Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системыРоссийской Федерациидолжно базироваться на единых методологическихосновах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат наоказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации,органы местного само­управления с учетом имеющихся финансовых воз­можностейвправе увеличивать нормативы финан­совых затрат на оказание государственных,муници­пальных услуг.
Расходы бюджетов в зависимости от их экономическогосодержания делятся на текущие расходы икапитальные расходы.
ÆКапитальные расходыбюджетов - частьрасходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность,включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие иливновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционнойпрограммой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов наинвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального(восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроиз­вод­ством,расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество,находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектовРоссийской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета,включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической клас­сификациейрасходов бюджетов Российской Федерации.
ÆТекущие расходы бюджетов - частьрасходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органовгосударственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений,оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслямэкономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, атакже другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы.
Процесс бюджетного регулирования начинается с того, что всевиды государственных расходов распределяются по различным звеньям и уровнямбюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система будетфинансироваться за счет федерального бюджета, а милиция общественнойбезопасности — будет содержаться за счет бюджетов субъектов РоссийскойФедерации. Одновременно все виды бюджетных доходов также распределяются поразличным звеньям бюджетной системы.
Для понимания сущности бюджетного регулирования необходимотакже раскрыть значение таких категорий, как «профицит бюджета» и «дефицитбюджета».
Профицит бюджета — это превышение доходов бюджетанад его расходами.
Дефицит бюджета — это превышение расходов бюджетанад его доходами.
Дефицит бюджета является отрицательным фактором, профицит — рассматривается как положительное явление, поскольку оно свидетельствует офинансовом благополучии государства и нормальной организации бюджетногопланирования.
Смысл бюджетного регулирования заключается в следующем.
При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровняхбюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и планируемых расходовкаждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е.ожидается профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколькоувеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов(дефицит бюджета). Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличитьдоходы или уменьшить расходы. Для федерального бюджета главными способамиувеличения доходов выступало либо увеличение размера налоговых поступлений(путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по ужесуществующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так ивнешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ,получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способыувеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налоговогобремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение,а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано илипоздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода врасход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему,порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для федеральногобюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования,как сокращение бюджетных расходов.
Несколько в другом положении находятся бюджеты субъектовРоссийской Федерации и местные бюджеты: закрепленных за этими бюджетами доходовзаведомо не хватает для покрытия их расходов. Собственно в разграничениедоходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта РоссийскойФедерации и местным бюджетом заложен именно этот принцип. Возможности же поувеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма невелики. Поэтомувключаются «в работу» механизмы бюджетного регулирования (Приложение 1).
В системе бюджетного федерализма должны функционировать триважнейших финансовых механизма: механизм распределения расходных полномочий;механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы; механизмбюджетных трансфертов, обеспечивающих итоговую сбалансированность всех уровнейбюджетной системы. Если эти механизмы неэффективны, то принципы и целивзаимодействия бюджетов не могут быть реализованы в полной мере.1.1.3.Принципы функционирования бюджетной системы
Российской Федерации
В основе бюджетного регулирования лежат определенныепринципы, основополагающие идеи, реализация которых позволяет правильносоставить, утвердить и исполнить бюджет, чтобы финансовые средстваиспользовались максимально эффективно для государства и общества.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодексРоссийской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и другиенормативные акты создают систему финансового регулирования,устанавливают общие принципы бюджетного и налогового законодательстваРоссийской Федерации, служат совершенствованию налогового администрирования,системы контроля за соблюдением налоговой дисциплины, упорядочению системыответственности за налоговые правонарушения.
Общие принципы функционирования бюджетной системы РоссийскойФедерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядокрегулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в РоссийскойФедерации, основания и виды ответственности устанавливает Бюджетный кодексРоссийской Федерации.
Общие принципы для бюджетной системы закреплены в статье 28Бюджетного Кодекса РФ:
√ единство бюджетной системы РФ (ст. 29);
√ разграничение доходов и расходов между уровнямибюджетной системы РФ (ст. 30);
√ самостоятельности бюджетов (ст. 31);
√ полноты отражения доходов и расходов бюджета,бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32);
√ сбалансированности бюджета (ст. 33);
√ эффективности и экономности использования бюджетныхсредств (ст. 34);
√ общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (ст.35);
√ гласности (ст. 36);
√ достоверности бюджета (ст. 37);
√ адресности и целевого характера бюджетных средств(ст. 38).
Так, принцип разграничения доходов и расходов между уровнямибюджетной системы РФ предусматривает закрепление соответствующих видов доходов(полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органамигосударственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ иорганами местного самоуправления.
Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличиемсобственных источников доходов и правом определить направления ихиспользования. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровнейпозволяет органам государственной власти и управления иметь финансовую базу дляреализации своих полномочий[11].При этом, важно, чтобы доходная и расходная части бюджетов по своему составунаходились в полном соответствии с разграничением функций органовгосударственной власти по уровням управления.
Принцип полноты требует отражения в бюджете всех доходов ирасходов, точного обоснования дополнительного привлечения средств. Всенамерения по осуществлению расходов должны быть открыты для конкуренции забюджетные средства с другими представлениями и принятия альтернативных решений.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объемпредусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объемудоходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетныхсредств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органыи получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижениязаданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижениянаилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Правовое регулирование бюджетного процесса должнообеспечивать необходимую для принятия бюджета и его исполнения степеньдетализации поведения участников процессуальных правоотношений и бытьрациональным, эффективным.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, чтовсе расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета ипоступлений из источников финансирования его дефицита. Это предусматриваетотказ по возможности от использования целевых бюджетных и внебюджетных фондов,поскольку только в таких условиях можно добиться оптимальной расстановкиприоритетов среди многочисленных потребностей в расходах, обеспечить финансовуюпрозрачность бюджета и правильность принимаемых решений в сфере финансовойполитики.
Принцип гласностипредполагает прозрачность бюджета,что означает соблюдение следующих требований:
⌂ предварительногообсуждения проектов бюджета на открытых заседаниях парламента;
⌂ обязательногоопубликования утвержденных бюджетов после принятия закона о них, а такжеотчетов об исполнении бюджетов;
⌂ сообщения о ходеисполнения бюджетов в течение года;
⌂ публикацию отчета обисполнении бюджета.
Достоверностьпроявляется в надежности показателейпрогноза социально-экономического развития соответствующей территории иреалистичности расчета доходов и расходов бюджета. Этот принцип осуществляетсятем лучше, чем острее конкуренция за бюджетные средства и чем полнее взаимныйконтроль сторонников альтернативных направлений использования средств. Такжебольшое значение имеет наличие полной информации о результатах исполнениябюджета в текущем финансовом году.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средствозначает, что финансовые ресурсы выделяются конкретно-определенным получателямс обозначением целей их расходования.
Еще одним принципом бюджетного регулирования является принципежегодности бюджета, из чего вытекает цикличность бюджетного процесса в целом.Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствуеткалендарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Составление и принятиепроекта бюджета обязательно до начала финансового года. Принцип ежегодностидает возможность внести коррективы в социально-экономические прогнозы, учестьтенденции развития рыночной экономики, изменения в темпах роста производства,национального дохода.
Соблюдение правила о ежегодности бюджета позволяетсвоевременно подвести итоги и составить отчет об исполнении бюджета, сделатьбюджетную деятельность более финансово прозрачной, обеспечить эффективныйконтроль за потоками бюджетных средств.
Принцип публичности и гласности бюджетного процессапредполагает предоставление возможности для общественности и представителейгосударства обсудить проект бюджета. Широкое обсуждение проектов бюджета, ихобязательное опубликование после их принятия, а также отчетность исполнительныхорганов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджетаслужат обеспечению финансовой прозрачности бюджетной деятельности вгосударстве. Гласность помогает исполнить бюджет реально и с наименьшимипотерями. Гласным должно быть и отклонение от бюджета.
В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или онеутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информациидолжны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такогорешения.
В настоящее время в Российской Федерации существуетдостаточное количество нормативных актов, которые используют термин«прозрачность» применительно к бюджетным процессуальным отношениям. Вчастности, в заявлении Правительства РФ и Центрального банка о политикеэкономической и финансовой стабилизации, утвержденном постановлениемПравительства РФ от 20 июля 1998 года № 851 говорится о повышении прозрачностидеятельности естественных монополий операций Центрального банка, органов властисубъектов РФ.
Важным для бюджетного процесса является принцип специализациибюджетных показателей, который означает, что в основе, как составления, так иисполнения бюджета лежит единая бюджетная классификация. Бюджеты всех уровнейбюджетной системы Российской Федерации составляются по единой бюджетнойклассификации – с обязательной группировкой доходов и расходов по общимпризнакам, присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований ипорядковых номеров.
Принцип специализации показателей бюджета осуществляется навсех стадиях бюджетного процесса.
Бюджетная классификация — специальныйюридический акт, организующий бюджетную деятельность финансовых органов.
Следует отметить, что как специфический объект регулированиягоссектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части доходов, ни в частирасходов. Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификацийгосбюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) не содержатраспределения ресурсов по формам собственности, и на основе существующихметодик невозможно оценить средства, направляемые непосредственно в госсектор.Можно лишь составить частичное представление на основе анализа статей бюджетнойклассификации.
Так, при рассмотрении функциональной классификации становитсяочевидным, что ни одна из расходных статей (даже таких, как государственное иместное самоуправление или национальная оборона) не может быть полностьюотнесена к госсектору, а методики определения его доли внутри статейфункциональной классификации пока не существует.
Экономическая классификация также не дает оснований дляотнесения хотя бы отдельных ее статей только к госсектору. Перечень прямыхполучателей бюджетных средств хотя и состоит из государственных организаций,однако дальнейшее распределение этих ресурсов предполагает участие в процессеисполнения бюджета предприятий и других форм собственности.
Вместе с тем, благодаря развитию системы Федеральногоказначейства появилась возможность получать информацию об исполнениифедерального бюджета практически по всем разделам бюджетной классификации (втом числе по прямым расходам) в региональном разрезе.
Федеральное казначейство было создано в составе МинфинаРоссии. Его становление и развитие происходило на основании указа Президента РФот 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе», постановленийПравительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «О Федеральном казначействеРоссийской Федерации» (утвердившем Положение о Федеральном казначействе) и от28 августа 1997 г. № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую системуисполнения федерального бюджета» и последующих нормативно-правовых актов.
Федеральное казначейство состоит из Главного управленияФедерального казначейства (ГУФК), являющегося структурным подразделениемцентрального аппарата Минфина России на правах департамента, подчиненных емууправлений Федерального казначейства (УФК) по субъектам Федерации итерриториальных органов Федерального казначейства (ОФК) в городах, районах ирайонах в городах.[12]
Выбор из имеющегося перечня методов бюджетного регулированиягоссектора определяется на стыке потребностей и возможностей развития. Приопределении размеров, направлений, конкретных объектов и механизмов бюджетногофинансирования госсектора нужно принимать во внимание его возможности впроцессе создания и увеличения ВВП, однако система государственных приоритетовв распределении ресурсов между государственным и частным (смешанным) секторамиэкономики и внутри собственно госсектора на сегодняшний день отсутствует.
Вместе с тем, как справедливо считают специалисты,[13] четкое разграничение частных,общественных и смешанных благ является предпосылкой для разработки рациональнойбюджетной стратегии регулирования госсектора, позволяет определить границы,формы и методы участия государства в управлении его экономикой.
Рассмотримэти формы и методы более подробно.1.2. Формы и методы бюджетного регулирования 1.2.1.Обзор форм и методов бюджетного регулирования
 
Начиная анализ форм и методов бюджетного регулирования,прежде всего выделим методы государственного воздействия на экономику, которые,как полагают специалисты, можно сгруппировать следующим образом.[14]
Во-первых, косвенные методы финансового и денежно-кредитногорегулирования, включающие: — налоговую политику (установление налоговых ставоки предоставление налоговых льгот); — амортизационную политику (установлениенорма амортизации, индексация амортизационных отчислений, ускореннаяамортизация); — кредитную политику (регулирование учетной ставки,осуществляемое Центральным банком; установление и изменение размеровминимальных резервов, которые финансовые институты страны обязаны хранить вЦентральном банке и т.п.); — таможенную политику (установление экспортно-импортныхтаможенных пошлин).
Во-вторых, прямое государственное финансовое регулирование«(распределение бюджетных инвестиций, дотации и т.д.).
В-третьих, методы регулирования производственной деятельности(заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд,квотирование и лицензирование).
В-четвертых, государственное предпринимательство (участие вуправлении предприятиями смешанной формы собственности с долей акций,принадлежащих государству). Для эффективной реализации экономической политикиважно обеспечить комплексность и взаимоувязанность всех мер государственноговоздействия на экономику. Они должны формироваться и обобщаться в едином пакетедокументов, отражающих социально-экономическую стратегию государства.
Формы и методы бюджетного регулирования отличаютсямногообразием.[15]Финансовая деятельность государства осуществляется в различных формах. Преждевсего, государственное регулирование сочетает формы прямого и косвенногорегулирования. Экономическое регулирование достигается многочисленными методами- денежной и кредитной политикой, налоговой политикой, политикойгосударственных расходов, управлением государственным долгом, внешнеторговойполитикой, лицензированием экспортных потоков, таможенным налогообложением,нетарифными методами ограничения импорта.
Административная форма государственного регулированияприменяется, как правило, в области, где методы административного воздействияоказываются достаточно эффективными, а их применение становится совершеннонеобходимым. «В экономически развитых государствах существуют десятки тысячнормативных актов, которые должны соблюдать все участники экономическихотношений. Административно-нормативные, административно-контрольные функциигосударственных ведомств составляют неотъемлемое звено современного рыночногохозяйства».[16]Мировая практика государственного регулирования экономики подтверждаетиспользование форм прямого и косвенного воздействия, однако тенденции развитиятой или другой формы, мотивы, методы, направленность и мера вмешательства вкаждой стране имеют свою существенную специфику.
Бюджетное регулирование осуществляется как в правовой, так инеправовой форме.
Правовая форма заключается в мобилизации, распределении ииспользовании финансовых ресурсов. Для реализации этой формы государствоиспользует финансово-правовые акты.[17]
Методами бюджетного регулирования являются:
а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов,входящих в бюджетную систему;
б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходовдля каждого звена бюджетной системы;
в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетовв нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные налоги принятоименовать «регулирующие налоги»;
г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания емуфинансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратногопредоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);
д) межбюджетное кредитование в виде в виде бюджетного кредитаили бюджетной ссуды;
е) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование.
Основным методом бюджетного регулирования являетсяустановление твердо закрепленных и регулирующих доходов.
Закрепленные доходы — это доходы, которые всоответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (впроцентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет)поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к нимплатежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в главах 7,8 и9 БК РФ.
Регулирующие доходы бюджетов. Это доходы, которыепередаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в видепроцентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемымпри утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. ст. 48, 63 БК РФ).
Так, федеральный бюджет уступает бюджету право на зачислениеденежных сумм, собранных на территории данного региона в результате уплатыналогов, отнесенных к федеральным. В этом случае федеральный налог становитсярегулирующим доходом бюджета субъекта Российской Федерации. Отметим, чтопрактика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов федеральных налоговнаиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектовРоссийской Федерации, т. е. наработаны определенные стандарты при использованииналогов в роли методов бюджетного регулирования.
Аналогичным образом осуществляется бюджетное регулирование всвязке «бюджет субъекта Российской Федерации — местный бюджет»: бюджет субъектаРоссийской Федерации уступает местному бюджету право на зачисление денежныхсумм, собранных на территории данного муниципалитета в результате уплатыналогов, отнесенных к налогов субъектов Российской Федерации. В этом случаеналог субъекта Российской Федерации становится регулирующим доходом местногобюджета. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации может передатьместному бюджету доходы, которые получит от федеральных налогов, переданныебюджету субъекта Российской Федерации в качестве регулирующего дохода. Врезультате будет иметь место вторичное перераспределение федеральных налогов, спреобразованием их из регулирующего дохода бюджета субъекта РоссийскойФедерации в регулирующий доход местного бюджета.
Поскольку размер регулирующего налога, идущего на нуждынижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы этого налога,собранной на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот методбюджетного регулирования именуется как метод установления процентныхотчислений от регулирующих налогов.
Если названные методы оказались недостаточными для достижениясбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямойфинансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему вформе дотации, субвенции или субсидии.
Дотация[18] — бюджетные средства,предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной ибезвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 5 БК РФ).
Субвенция[19] — бюджетные средства, предоставляемые бюджетудругого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной ибезвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 5 БКРФ).
В отличие от дотации субвенция предоставляется нафинансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случаенеиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возвратупредоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использованиясубвенций их выделение прекращается.
Субсидия[20] — бюджетные средства, предоставляемые бюджетудругого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу наусловиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 5 БК РФ).
Субсидию объединяет с субвенцией то, что оба видапредоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что ониосуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидиявыражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иногомероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е.в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть- нижестоящим.
Трансферт — наряду с традиционными методами бюджетногорегулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств изфонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориальногоуровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактическипоступающих в вышестоящий бюджет доходов.
Предоставление денежных средств из вышестоящего бюджетанижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено навозвратной основе, т. е. посредством кредитования.
Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в данном случаео двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.
Бюджетный кредит — форма финансированиябюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другомубюджету на возвратной и возмездной основе.
Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставленныеодним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмезднойоснове на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Как мы видим, отличие бюджетной ссуды от бюджетного кредитазаключается лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: вопределении бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетнойссуды он оговаривается (не более шести месяцев).
Следует отметить, что данного признака явно недостаточно дляустановления каких-либо существенных различий между бюджетным кредитом ибюджетной ссудой. И в целом представляется, что введение в законодательствостоль тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетногорегулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этихметодов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если бытьточным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающуювозвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится кправовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Инымисловами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» этосоотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения,опосредующего возвратное движение денежных средств.
Отличительными чертами бюджетной ссуды и бюджетного кредитаот других форм финансовой помощи (дотаций, субсидий и субвенций) выступаетследующее. Во-первых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются надоговорной основе, т. е. на основе встречного волеизъявления сторон: припредоставлении ссуды или кредита из федерального бюджета бюджету субъектаРоссийской Федерации — соответственно органов государственной власти РоссийскойФедерации, с одной стороны, и органов государственной власти субъектаРоссийской Федерации, с другой стороны, где названные органы представляютфедеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации; при предоставленииссуды или кредита из бюджета субъекта Российской Федерации местному — на основевстречного волеизъявления соответственно органов государственной властисубъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органов местногосамоуправления, с другой, где названные органы представляют бюджет субъектаРоссийской Федерации и местный бюджет. Следует иметь в виду, что данный договорбудет не гражданско-правовым, а финансово-правовым (конкретнее,бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетной деятельности будетвыражать диспозитивный метод правового регулирования бюджетного отношения.Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на условияхвозвратности, срочности и (возможно) возмездности. Дотация, субвенция исубсидия предоставляются на условиях безвозвратности и безвозмездности.В-третьих, — и это отличие в финансово-правовой науке считается принципиальным- использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования производитсяна стадии исполнения бюджета, в то время как дотация (субвенция, субсидия)применяются на стадии его составления.[21]
Существует практика, когда вышестоящий бюджет берет нафинансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется врамках общефедеральных целевых программ.
Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, чтоимеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаютсяэти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетныхрасходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия,но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджетареально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.
Секвестр (от лат. sequestrum — ограничение) — специальныймеханизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенныхпределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходитпревышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаютсяпоступления от доходных источников, в результате чего становится невозможнымфинансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.
Таким образом, процесс бюджетного регулированияосуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящиебюджеты.
При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходови регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственныйдоход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например,Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тотнормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же нарегулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулируетнижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года(то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящийбюджет). 1.2.2. Револьверное финансирование (методпереходящих расходов)
Наш анализ будет неполным, если мы не рассмотрим такой методрегулирования, как револьверное финансирование. Этот метод предполагаетзакрепление за той или государственной структурой определенного бюджета,который без обсуждений в правительстве и Государственной думе передаетсяглавным распорядителям средств.
Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этомслучае данная структура не зависит от произвольных решений органовзаконодательной или исполнительной власти.
Предложенный метод предполагает следующие шаги:
∆ объем финансирования фиксируется и утверждаетсяГосударственной думой на среднесрочный период (например, на пять лет) попредставлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуяправительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;
∆ распределение средств по целевым статьям расходовпередается в ведение главных распорядителей. В принципе возможны разные схемыраспределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методекак наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переходк финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежатьнедостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам);
∆ для обеспечения гарантированного выделения средств врамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации праваглавных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управленияФедерального казначейства средств по этой части финансирования в случае ихнеперечисления в установленные сроки;
Фактически именно такая система финансирования существует вРоссии применительно к судебной власти на протяжении последних двух-трех лет. Впоследние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чутьменее одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однакопринципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебнойсистеме не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.
Недостатки этого метода состоят, в частности, в том, что онне снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли,т. е. определения расходных потребностей.
Револьверное финансирование призвано обеспечить минимальныестандарты качества. 1.2.3. Программно-целевое финансирование
Программно-целевое финансирование предполагает системноевыделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочнымипрограммами, направленными на решение определенных социально-экономическихзадач, и предусматривает создание особого организационно-процедурногомеханизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:
√ соблюдение единого подхода к формированию фондовфинансирования программы;
√ оптимальное распределение ресурсов по направлениям(подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;
√ возможности гибкого, с учетом хода реализациипрограммы, перераспределения средств.
Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсамис помощью программ, хорошо известны в России. Программно-целевые методыиспользуются в основном для долгосрочного планирования.
Преимущества программно-целевого финансирования состоят втом, что:
√ финансируется не сеть учреждений, а совокупностьмероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимыерезультаты;
√ появляется возможность многолетнего бюджетирования и,как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но икапитальных затрат;
√ гибкое перераспределение средств между различнымиэлементами производства и концентрация их на наиболее важных участкахобеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.
Но у программно-целевого финансирования есть недостатки:
— создание организационно-процедурного механизма программноцелевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика,очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых нареализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекцииподпрограмм, здания для дирекций и т. д.);
— объединение и последующее «гибкое перераспределение»финансовых ресурсов, например, таких влиятельных министерств и ведомств, какМВД, Минюст и Судебный департамент, представляется на сегодняшний день вообщемаловероятным;
— печальная судьба целевых программ (ближайших родственницпрограммно-целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньгиминистерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются встопроцентном объеме редко.
За 1992-2000 годы финансировалось 235 целевых программ иподпрограмм. Однако сроки действия целевых программ и сроки их финансирования,как правило, не совпадали. Некоторые программы утверждались без источниковфинансирования. Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80процентов. Проверки показали, что в первую очередь финансировались оплата трудаи неотложные первоочередные платежи. Практически по всем программам имело местонецелевое использование выделенных средств.
За время своего существования программы меняли заказчика, объемыфинансирования, программы переходили в подпрограммы и наоборот.
Для исполнения федеральных целевых программ, в реализациикоторых участвуют несколько органов исполнительной власти, было характерноотсутствие координации работ и отсутствие контроля над использованием средствфедерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что бухучет иотчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленныминарушениями. В частности, средства федерального бюджета списывались по целевымпрограммам без подтверждающих документов о выполненных работах или оказанныхуслугах.
Метод программно-целевого финансирования широко используетсяв практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Онспособствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителейпрограммы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов сцелями конкретных программ. Но это не единственный метод, используемый взарубежной практике. Рассмотрим зарубежный опыт в сфере бюджетного регулированияболее подробно.1.3.Методики выделения финансовой помощи регионам
Рассмотрим с теоретической точки зрения виды трансфертов,выделяемых региональным бюджетам. С. Синельников и другие исследователиподразделяют все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты (трансферты) на тритипа.[22]
Во-первых, выделение грантов может быть связано с «переливомвыгод», который заключается в том, что не все выгоды, создаваемые с помощьюбюджетных расходов субнационального образования, потребляются населениемданного образования.
Во-вторых, причиной использования межбюджетных трансфертовявляется необходимость перераспределения доходов, которая может диктоваться,как политическими причинами, заключающимися в наличии ограничений поминимальному уровню жизни, обеспечиваемому населению во всех регионах, так исоображениями, вытекающими из требований к построению рациональной налоговойсистемы. Данный вид трансферта, направленный на изменение доходов нижестоящихуровней власти, не приводит к изменению относительных цен государственныхуслуг.
В-третьих, причиной выделения гранта могут являтьсяполитические обязательства национальных органов власти, в соответствии скоторыми они должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень оказаниягосударственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровняфинансируется производство соответствующего общественного блага. Дляподдержания определенного уровня предоставления общественных благ национальноеправительство использует механизм целевых грантов на их финансирование. Такойспособ финансирования субнациональных бюджетных расходов позволяет, с однойстороны, сохранить контроль субнациональных властей над соответствующимирасходами, а с другой, — создать механизм стимулирования повышения уровняпредоставления государственных услуг субнациональными властями.
Основные модели в области распределения финансовой помощибюджетам субнациональных административно-территориальных образований можноразделить на два класса:
√ модели без введения ограничения на средстванационального бюджета, направляемые на цели межбюджетного выравнивания, вкоторых объем финансовой помощи конкретному административно-территориальномуобразованию задается с помощью зависимости размера субсидии от некоторыхпоказателей доходов (доходного потенциала) и расходов (расходных потребностей)субнациональных бюджетов, претендующих на получение финансовой помощи;
√ модели, учитывающие ограниченность средствфедерального бюджета и подразумевающие, что источником ресурсов длявыравнивающих трансфертов являются бюджеты территорий-доноров.
При этом следует отметить, что оба класса моделей могут бытьпостроены на основе выравнивания как фактических расходных и доходныхпоказателей территориальных бюджетов, так и потенциальных либо нормативныхпоказателей расходов и доходов субнациональных бюджетов, что является одним изважных факторов, определяющих способность механизма распределения финансовойпомощи создавать стимулы для получателей по сбору собственных налогов иповышению уровня собственных расходов. Необходимо также указать на то, чтопредставленные ниже модели распределения финансовой помощи построены с учетомпредпосылки о том, что размер финансовой помощи региону может принимать какположительные, так и отрицательные значения.
Рассмотрим первый тип моделей распределения выравнивающихтрансфертов субнациональным бюджетам, который не предусматривает введениефактора ограниченности средств центрального бюджета в расчет финансовой помощи.При такой постановке задачи можно выделить следующие базовые варианты расчетаобъема финансовой помощи бюджету i-го административно-территориального образования(в расчете на одного потребителя общественных благ):
Одним из наиболее простых вариантов расчета сумм финансовойпомощи субнациональным бюджетам является покрытие разрыва между расходами идоходами субнациональных бюджетов, либо их оценкой, без приведения данныхпоказателей в соответствие с некоторыми средними по стране величинами. Данныйспособ расчета трансфертов включает следующие основные формы расчета суммфинансовой помощи:
1.Выделение трансферта в зависимости от фактической величинысобственных доходов и расходов бюджета территории. В данном случае объемтрансферта i-му региону равен
Tri = Ei – Ti (1)
гдеTri– объем финансовой помощиi-му региону;
Ei – собственные расходыбюджета i-го региона;
Ti– собственные доходы бюджетаi-го региона.
Данная форма распределения финансовой помощи является самойпростой и применяется обычно в государствах с низкой степенью автономиисубнациональных властей как в вопросах определения уровня расходов, так идоходов субнациональных бюджета.
К примеру, система распределения финансовой помощи (дотаций)в СССР была построена именно по этому принципу.
2. Вместо фактических значений собственных расходов и доходовсубнациональных бюджетов, в формуле расчета финансовой помощи могутиспользоваться показатели нормативных расходных потребностей и/или налоговогопотенциала субнациональных властей. В этом случае формула принимает вид:
/>, (2)
где/>– стандартная (средняя илимаксимальная) налоговая ставка, из которой исходят национальные власти прирасчете налогового потенциала территорий в целях осуществления межбюджетноговыравнивания;
/>– оценка необходимых расходов бюджета i-горегиона;
Bi – фактическая налоговаябаза в i-том регионе.
В приведенном виде формула межбюджетного выравниванияиспользуется при распределении как выравнивающих трансфертов, так и оказанияспецифических видов финансовой помощи.
В отличие от первого из рассмотренных вариантов механизмаопределения объемов финансовой помощи регионов, основанного на показателях,рассчитанных для одного региона, в большинстве государств мира с многоуровневымбюджетным устройством используются методики распределении финансовой помощи,целью которых является приведение выравниваемых показателей на субнациональномуровне к некоторому среднему по стране показателю. В их числе можно выделитьследующие основные варианты.
1. Выделение трансферта в зависимости от соотношенияналогового потенциала властей – получателей финансовой помощи со средним постране (стандартным) показателем налогового потенциала:
/>, (3)
где/> — стандартная налоговаябаза, используемая в целях межбюджетного выравнивания.
В качестве примера распределения финансовой помощи всоответствии с указанной формулой можно привести канадскую системураспределения средств в рамках программы выравнивающих трансфертов (Equalizationpayments).
2. Выделение трансферта в зависимости от нормативнойпотребности субнациональных бюджетов в осуществлении расходов на финансированиеопределенного уровня необходимых расходов:
/>, (4)
где en – стандартный (средний) уровеньфинансирования необходимых бюджетных расходов на единицу общественного блага изсубнациональных бюджетов;
Ni – нормативная потребность в обеспеченииобщественными благами i-го региона на душу населения;
/>– средняя по стране потребность вобеспечении общественными благами на душу населения.
В данному случае трансферт представляет собой величину,эквивалентную дополнительным расходам, которые необходимо осуществить на i-ой территории посравнению со средним по стране уровнем для достижения среднего уровняобеспеченности общественными благами (при средней производительностигосударственных расходов).
3. Выделение трансферта в зависимости от дополнительнойпотребности субнациональных бюджетов в финансировании нормативных расходныхпотребностей, исходя из собственных доходов:
/>. (5)
В данном случае финансовая помощь i-му регионувыделяется в зависимости от потребности бюджетаадминистративно-территориального образования в доведении уровня финансированиянормативных расходов до стандартного уровня, исходя из стандартного налоговогопотенциала (в расчете на душу населения).
Возможны различные комбинации из перечисленных вариантов.Формулы расчета трансфертов с учетом средних по стране показателей также могутприменяться совместно с целью достижения комбинированного эффекта. В качествепримера можно привести вариант распределения финансовой помощи, используемый вАвстралии для расчетов нецелевых безусловных трансфертов (FinancialAdjustmentGrants), при котором объемфинансовой помощи равен:
/>. (6)
Отдельным вариантом механизма распределения финансовой помощисубнациональным бюджетам является выделение трансфертов в формесофинансирования производимых субнациональными властями расходов либо потенциальныхдоходов. В этом случае формула расчета финансовой помощи i-му регионувыглядит следующим образом:
/> или />, (7)
где k – норма софинансирования (число единицфинансовой помощи на единицу доходов или расходов).
Анализируя рассмотренные варианты механизмов распределенияфинансовой помощи, следует еще раз остановиться на возможности построениямногочисленных комбинаций из данных формул с применением различных показателей.Так, используемая в настоящее время в Российской Федерации формула дляраспределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) можетбыть выражена в приведенных выше терминах следующим образом:
/>, (8)
где в зависимости от этапа выравнивания используются средниеили минимально необходимые значения />, />=1, а на втором этапе ковторому слагаемому в формуле добавляется сумма трансферта, полученного напервом этапе. Другими словами, на первом этапе распределения ФФПР происходитраспределение средств пропорционально отклонению скорректированного с учетоминдекса расходных потребностей налогового потенциала региона (/>) от среднего значения.
На втором этапе распределение осуществляется с цельюдоведения скорректированного налогового потенциала до минимальногарантированного уровня />. Приэтом индекс расходных потребностей рассчитывается как отношение расходныхпотребностей на душу населения в i-ом регионе к среднему по странеуровню. Таким образом, объем трансферта на обоих этапах является функцией ототклонения скорректированного налогового потенциала региона от среднего илиминимально необходимого уровня налогового потенциала.
Как показывает практика, применение определенной формулыраспределения финансовой помощи в конкретной стране зависит, во-первых, отжелаемых результатов политики распределения трансфертов, а во-вторых, отособенностей государства, в котором происходит распределение финансовой помощи.Так, если задачей национального правительства является стимулирование налоговыхусилий получателей, то расчет финансовой помощи должен быть построен настандартных налоговых ставках, если в цели правительства входит приведениесобственных расходов субнациональных властей в соответствие с нормативными, вформуле расчета должны использоваться показатели нормативных расходов. Вслучае, если в задачи национального правительства входит в буквальном смысле«выравнивание» показателей субнациональных бюджетов (т.е. приведение их всоответствие со средним или иным экзогенно заданным уровнем), то этоподразумевает использование формул, основанных на дотировании разницы междутерриториальным и нормативным (средним) показателем. В иных случаях достаточносубсидирования некоторой потребности в средствах для всех территорий.
В случае, когда центр для каждого региона выбирает долюпогашаемого разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом (т.е.софинансирует фискальный разрыв) при наличии бюджетного ограничения насуммарную величину трансферта, простейшая оптимизационная задача может бытьзаписана следующим образом:
/> при ограничении /> (9)
где
Tri     – объем финансовойпомощи, получаемой регионом из федерального бюджета;
/>      — налоговыйпотенциал региона;
/>      — нормативы расходоврегиона.
Решениемэтой задачи является следующая методика распределения финансовой помощирегионам:
/> (10)
где g  определяется из условия
/> (11)
Таким образом, оптимальной стратегией центра являетсявыделение каждому региону трансферта, который финансирует одинаковую для всехрегионов долю от наблюдаемого для данного региона разрыва между нормативнымирасходами и налоговым потенциалом. При этом единая для всех регионов доляпогашаемого разрыва представляет собой отношение средств выделенных нафинансовую помощь регионам к суммарной по всем регионам потребности вфинансировании разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом.Аналогичная формула выделения трансферта, может быть выписана для случаев,когда центр ориентируется не на нормативные значения расходов и доходов, а нафактические или когда в расчет принимаются и фактические значения и нормативныеоценки.
Анализ действующей в России практики распределения финансовойпомощи между регионами показывает, что совокупный объем федеральной финансовойпомощи регионам (включая трансферты из Федерального фонда финансовой поддержкирегионов и другие виды помощи) распределяется преимущественно в целях покрытияразрыва между доходными и расходными показателями региональных бюджетов.[23]
Фактическое предназначение федеральной финансовой помощи внастоящее время — это не выравнивание минимальной бюджетной обеспеченностирегионов в смысле обеспечения некоторого уровня предоставления общественныхблаг либо получаемых бюджетных доходов, а помощь регионам в финансированииразрыва  между установленными законодательством расходными обязательствами ипотенциальными (рассчитанными в соответствии с оценками федерального центра)бюджетными доходами (софинансирование центром разрыва между доходами ирасходами региона). При этом оценки расходных обязательств и потенциальныхдоходов на практике в большей или меньшей степени (различной в разные годы) основывались как на фактических значениях доходов и расходов, так и нанормативных величинах расходных потребностей и налогового потенциала. Посколькудополнительно к Фонду финансовой поддержки регионов, рассматриваются другиевиды выделяемой из федерального бюджета финансовой помощи, то можно утверждать,что учет фактических доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации прираспределении всего объема финансовой помощи до сих пор имеет большое значениепо сравнению с нормативными величинами доходов и расходов.1.4.Зарубежный опыт бюджетного регулирования
Бюджетное устройство и регулирование в различных странахобусловливаются историческими, культурными, социально-экономическими иполитическими факторами, сложившимся распределением полномочий, как междувысшими органами государственной власти, так и между центральными и местнымиорганами.
Как закреплено в части первой статьи 131 Конституции Испании:«Государство посредством издания закона может планировать общую экономическуюдеятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания игармонизации регионального и секторального развития и стимулирования ростадоходов и богатства, а также их наиболее справедливого распределения»[24].
Задача по обеспечению гармонизации личных и коллективныхинтересов, региональных и общественных, по созданию благоприятных условий дляэкономического развития стоит перед любым современным государством, но решаетсяона по-разному.
В большинстве стран компетенция парламента в бюджетной сфересводится к следующему: утверждению бюджета, разработанного правительством,контроль за его исполнением и обсуждение правительственного отчета о егоисполнении. Так, согласно Основному закону Японии: «Право распоряжатьсягосударственными финансами осуществляется на основе решения Парламента»,введение новых и изменение существующих налогов может производиться только наосновании закона или при соблюдении условий, предписанных законом; для покрытиянепредвиденного бюджетного дефицита решением парламента может быть образованрезервный фонд, ответственность за  расходование которого возлагается наКабинет.[25]
В Германии Парламент (орган законодательной власти) обсуждаетпроект бюджета, принимает бюджет, а также утверждает с учетом замечанийфедеральной счетной палаты ежегодный правительственный отчет об исполнениибюджета,   представляемый федеральным министерством финансов.
Федеральное министерство финансов Германии отвечает зареализацию консолидированного государственного бюджета, который включает бюджетфедерации с ее специализированными внебюджетными фондами, бюджеты федеральныхземель и общин. На него возложена задача контролировать ход исполнения государственногобюджета, вмешиваясь при необходимости, например путем секвестрования.
Государственный бюджет Великобритании состоит из двух частей:Консолидированный фонд и Национальный фонд займов. Основная часть ресурсовгосударственного бюджета проходит по Консолидированному фонду, которыйпредставляет собой счет текущих поступлений средств и их расходования.Национальный фонд займов представляет собой бюджет капиталовложений. Превышениедоходов над расходами Консолидированного фонда зачисляется в доходную частьНационального фонда займов. Если же в Консолидированном фонде имеется дефицит,то он покрывается ссудой из Национального фонда займов, на эту суммуПравительство увеличивает государственный долг.
Консолидированный фонд — специальный счет Министерства финансовВеликобритании в Банке Англии. Средства с данного счета могут выделяться толькос разрешения Парламента и под контролем специального должностного лица Палатыобщин — Контролера (генерального аудитора), или как его еще именуют — Генерального контролера.[26]
Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешенияПарламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежатвозврату.
Бюджетная система Великобритании включает два основных звена:государственный бюджет, через который перераспределяется около половинынационального дохода государства и местные бюджеты, которые формальнообособлены. Поэтому бюджетный процесс в центральных и местных органах властиимеет свою специфику.
Ежегодно в Великобритании принимаются два основных финансовыхзакона, регулирующих отношения в бюджетной сфере: закон об ассигнованиях,предметом которого являются государственные расходы, а также закон о финансах,в котором закрепляются государственные доходы и их источники.
Бюджетные полномочия шведского парламента Риксдагаопределяются основным конституционным документом – Формой правления 1974 года.Девятая глава «Финансовая власть» закрепляет бюджетно-финансовый статусшведского представительского органа[27].
Финансирование деятельности государственных органов иучреждений в Швеции осуществляется на основе так называемых «рамочных»ассигнований. Прежнее детальное регулирование использования ими финансовыхресурсов постепенно заменено более широкой свободой действий в финансовойсфере, но с учетом ответственности организации за результаты своейдеятельности. Также финансируемым органам предоставлена как возможностьполучения бюджетных кредитов, так и право переноса неиспользованныхассигнований на следующий период[28].
Таким образом, с одной стороны, определяются границысвободной финансовой деятельности организаций, а с другой, обеспечиваетсяэффективность управленческого механизма.
В регламентационных актах и специализированных директивахконкретным учреждениям правительство уточняет цели и критерии их деятельности,равно как и требования к представлению учреждениями информации о своейдеятельности[29].
Изучение  мирового опыта свидетельствует о значимостииспользования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования,способа решения социально-экономических  задач. Местные бюджеты являются болеединамичными, они образуют постоянно развивающуюся систему, преобразующуюся сучетом специфики региона и экономической ситуации. Во Франции и Великобританииудельный вес местных финансов в общих финансовых ресурсах государствасоставляет более 30 процентов, в США, Германии, Японии — 50-60 процентов.[30]
Исследование тенденций эволюции бюджетных систем разных странпоказывает, что с более широким внедрением рыночных механизмов, доля централизованногогосударственного бюджета  сокращается, а бюджетов низовых звеньев возрастает.
Наряду с программно-целевым методом регулирования за рубежомшироко применяется такой метод, как бюджетирование, ориентированное нарезультат.
Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже спрограммно-целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как вего основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств,необходимых для их достижения. Однако в отличие от целевых программбюджетирование, ориентированное на результат, не требует создания специальныхструктур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческихорганизаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств.Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримыецели и соответствующие ресурсы.
Этот подход к финансированию государственных услуг началформироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике такихгосударств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторыедругие.
Вот, например, как сформулированы цели судебной системыВеликобритании в Her Majesty's Treasury Spending Review 2000:
«Правительство обязуется к 2004 году улучшить отправлениеправосудия в сфере уголовного права следующим образом:
— повысить как минимум на 5 процентов долю потерпевших исвидетелей, которые считают отношение, проявленное к ним представителямисудебной власти, «достаточно удовлетворительным или в высшей степениудовлетворительным»;
— усилить доверие общества, в том числе этническихменьшинств, к системе правосудия;
— сократить время с момента ареста до момента вынесенияприговора (либо закрытия дела по другим причинам):
— обеспечить рассмотрение 80 процентов всех дел попреступлениям не-совершеннолетних в пределах установленных сроков и др.[31]
Несмотря на очевидные преимущества ориентированного нарезультат бюджетирования, такие как, внимание к качеству услуг, предоставляемыхгосударством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможностьреализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств, он имеет исвои недостатки.
Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды»,который в России при оценке государственных программ еще не применяется.Следовательно, потребуются определенные средства и время на обучениеработников. С помощью метода «издержки-выгоды» сравниваются альтернативныеварианты достижения одной и той же цели и выбирается та программа, у которойвыгоды от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с ихосуществлением.
Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только отусилий, предпринимаемых отдельным министерством, ведомством или другимигосударственными агентствами. Поэтому изолировать и идентифицировать вкладгосударственной программы в тот или иной результат бывает довольно сложно.
В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваютсяо приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному нарезультат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программызатрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов всоответствии с заданными параметрами.
И, наконец, в-четвертых, опыт показал, что преждевременныепопытки введения ориентированного на результат бюджетирования в странах спереходной экономикой привели к тому, что реальным результатом нововведениястало не повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции.
Подводя итог Первой главе, отметим, что теория бюджетногорегулирования предлагает широкий набор методов и методик. Однако применениекаждой из них требует взвешенного подхода, учитывающего социально-экономическиеи культурно-исторические особенности государства, а также практикугосударственного регулирования, о чем речь пойдет далее.
Глава 2. Анализ практики бюджетного регулирования всистеме органов внутренних дел, судебной и уголовно-исполнительной системах2.1. Экономический подход к производствуправопорядка2.1.1.Правопорядок как экономическое благо
Правопорядок — необходимое условие существования любогообщества. Однако обеспечить идеальный правопорядок, т. е. полностью подчинитьпоступки людей общим правилам (законам), в реальной жизни невозможно. Крометого, поддержание правопорядка требует довольно значительных затрат и усилий.Именно поэтому правопорядок, всегда возникающий в результате человеческойдеятельности, можно рассматривать как экономическое благо: во-первых, оннесовершенен (предложение ограничено и в количественном, и в качественномотношении), во-вторых, для его поддержания нужно тратить ресурсы. Мы не можемпотреблять это благо в неограниченном количестве, не задумываясь над тем,откуда оно берется, — в отличие, например, от воздуха, в котором мы обычно неиспытываем недостатка.
Таким образом, обеспечение законности имеет не толькоэтические, политические и юридические, но и экономические аспекты. Для тогочтобы в обществе соблюдались законы, необходимы затраты ресурсов — времени,денег, труда, материалов и т. п., причем всегда приходится выбирать междунесовершенными, неидеальными вариантами их использования. Больше того, выборпроизводится не только между правопорядком и другими благами, но и междуотдельными составляющими самого правопорядка. Уместно говорить не просто оподдержании правопорядка, но и о его производстве в экономическом смысле.[32]
Рассмотрим эту деятельность с точки зрения соотношенияиздержек и результатов.
Поскольку правопорядок является экономическим благом, егопроизводство — точно так же, как производство хлеба, нефти или туристическихуслуг — реагирует на ценовые сигналы. В частности, при нулевой цене или низкомпотолке цен спрос на него превосходит предложение. Поскольку в большинствеслучаев государство берет на себя обязательство обеспечивать правопорядокбесплатно (не взимать деньги за услуги судов, полиции и других учреждений) илипо субсидируемым ценам, возникает такое явление, как дефицит, т. е. превышениеспроса над предложением.
За примерами не нужно далеко ходить — всем хорошо известнаперегруженность российских судов. Вопрос о нарушениях сроков рассмотрения дел всуде регулярно ставится на Пленумах Верховного суда РФ, но все попыткисократить эти сроки до сих пор не принесли заметных результатов.[33] По мнению заместителя председателяКрасноярского краевого суда В. И. Мартыненко, высказанному на пленуме 25октября 1999 года, «проблема соблюдения сроков рассмотрения уголовных игражданских дел никогда не утратит своей злободневности». Иначе говоря, никакоеувеличение ресурсов, направляемых на содержание судебной системы, не можетустранить дефицит.
Поэтому государство вынуждено применять различные формынеценового рационирования потребления своих услуг: очередь (время ожиданиярассмотрения дела становится неявной «ценой»), сроки давности, разные уровнисудов последней инстанции по различным категориям дел, процедуры досудебногоразрешения конфликтов и т. д. Один из наиболее древних и эффективных способовуменьшения остроты дефицита судебных услуг — создание иерархии судов.
В то же время прямое государственное субсидирование услуг,связанных с правопорядком, может приводить к их явному перепроизводству. Вусловиях современной демократии действия государства, в частности в сферерегулирования экономики, существенно зависят от политически активных группдавления. Принятие соответствующих норм осуществляется в результатевзаимодействия спроса со стороны этих групп и предложения со стороны органовзаконодательной власти. Поскольку работа законодателей оплачиваетсягосударством, а издержки, связанные с исполнением законов, ложатся нагосударственный бюджет и на рядовых граждан, возникает тенденция к перепроизводствусоответствующих норм, хорошо заметная в правовых системах современных демократическихгосударств.
Итак, говоря о проблемах поддержания правопорядка, а темболее о реформировании правоохранительной и правоприменительной системы,невозможно игнорировать экономический аспект этого вида человеческойдеятельности.
В большинстве исторически известных обществ правопорядок какэкономическое благо производился преимущественно в государственном секторе,хотя на разных стадиях правоприменительной деятельности степень участиягосударства весьма существенно варьировалась.
Поскольку услуги государственного сектора финансируются изналоговых поступлений, обеспечение равных прав для всех граждан подразумеваетэкономическое перераспределение при участии государства. 2.1.2.Структура производства правопорядка какэкономического блага
С экономической точки зрения правопорядок представляет собойкомплексную услугу, производство которой имеет сложную вертикальную (стадийную,временную), горизонтальную (функциональную) и пространственную структуру.[34] Анализ этой структуры имеет важноезначение для планирования государственных расходов на поддержание правопорядка,поскольку она задает возможные альтернативы при распределении финансовых и иныхресурсов.
При всей сложности такой услуги, как «поддержаниеправопорядка», и всем разнообразии ее конкретных форм можно выделить пятьосновных стадий ее производства:
†производство правовыхнорм;
†надзор за соблюдениемнорм и выявление нарушителей;
†судебное разбирательствои разрешение правовых конфликтов;
†исполнение судебныхрешений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществлениенаказаний;
†профилактикаправонарушений.
Каждая из этих стадий может рассматриваться и как оказаниеособого вида услуг, и как часть единого производства правопорядка.
Говоря о вертикальной структуре производства услуг поподдержанию правопорядка, следует иметь в виду, что ее составляющие являются нетолько взаимодополняющими, но и взаимозамещающими благами. Например, болееэффективная профилактика или надзор снижают спрос на услуги судебной и судебно-исполнительнойсистем, улучшение работы судов может привести к снижению нагрузки на тюрьмы ит. д. К сожалению, все это мало принимается во внимание при планированиибюджетных расходов на поддержание правопорядка, а также всевозможных реформ.
В свою очередь горизонтальная структура производствапредставляет собой разделение функций между различными организациями иучреждениями (субъектами производства) внутри производственных стадий. Онаопределяется целым рядом факторов. Наиболее существенные из них:
1. Эффект экономии за счет масштаба производства(концентрации).
Разные стадии производства правопорядка различаются постепени капиталоемкости и по возможностям замены труда другими факторамипроизводства (например, в работе судов замена труда капиталом практическиограничивается применением оргтехники, в то время как для охраны ипатрулирования возможно использование весьма производительного и дорогостоящегооборудования). Соответственно, различным может быть и эффект экономии за счетувеличения масштаба производства, т. е. снижения средних издержек при росте егообъемов. Примеры этого явления:
†экономия в сферематериально-технического обеспечения работы судов, достигаемая за счет егоцентрализации (пример: Судебный департамент в России);
†повышение эффективностиоперативно-розыскной деятельности за счет создания централизованных иинтегрированных распределенных баз данных (пример: Интерпол).
2. Специализация.
Специализация является естественным направлением развития всфере производства услуг по поддержанию правопорядка. Соответствующие процессынаблюдаются на всех стадиях производственной цепочки.
В сфере надзора за соблюдением норм и выявления нарушителейимеет место специализация различных правоохранительных, контролирующих,надзорных и иных органов в соответствии с категориями правонарушений.
В сфере судебного разбирательства и разрешения правовыхконфликтов определена специализация конституционных судов, судов общейюрисдикции, арбитражных судов, мировых и третейских судов. Кроме того, судыимеют право создавать коллегии для рассмотрения отдельных категорий дел. Впоследнее время в России наблюдается стремление к усилению специализации всудебной деятельности, ставшее одним из важных аспектов судебной реформы.Примером может служить жесткое разделение категорий дел, рассматриваемых судамиобщей юрисдикции и арбитражными судами. Предлагается также создатьспециализированные суды по административным, семейным, жилищным делам,экологическим правонарушениям и т. д.
В сфере исполнения судебных решений имеет место разделениетруда между органами, осуществляющими исполнение наказаний в виде лишениясвободы, и органами, исполняющими прочие судебные решения.
В сфере профилактики правонарушений выделяются два основныхнаправления специализации:
†работа с потенциальнымисубъектами преступной деятельности (криминогенные группы), направленная напредотвращение нарушений закона;
†работа с возможнымиобъектами преступных посягательств — населением (группы риска), имущественнымиобъектами и нематериальными активами, направленная на защиту этих объектов отвозможных преступных актов.
В территориальной структуре производства услуг по обеспечениюправопорядка можно выделить два взаимосвязанных, но нетождественных аспекта:пространственное распределение производственной деятельности и степеньцентрализации/децентрализации управления и полномочий. Эти особенностинеобходимо учитывать при планировании государственных расходов на производствоуслуг по поддержанию правопорядка, в частности на судебную и пенитенциарнуюсистему.
Степень централизации в производстве услуг по поддержаниюправопорядка зависит от распределения полномочий и финансирования междунациональным (общегосударственным) и субнациональным (региональным, местным)уровнями государственной власти и управления.
Любой системе поддержания правопорядка свойственна та илииная степень децентрализации. Анализ данных о расходах бюджетов разных уровнейна систему уголовного правосудия показывает, что наибольшая степеньдецентрализации наблюдается в странах с большой территорией и/или населением(Канада, Япония, США), а наименьшая — в менее населенных и географическикомпактных странах (Дания, Венгрия, Швеция).
Например, в Канаде 58% расходов на систему уголовногоправосудия осуществляется на субнациональном уровне, но при этом они почтиполностью финансируются центральным правительством. В то же время расходы насубнациональном уровне в Дании, Норвегии и Швеции составляют всего 20-30%совокупных расходов. Местные власти в скандинавских странах, как и в Канаде,наделены некоторыми административными полномочиями, однако центральноеправительство выступает практически единственным источником финансирования.[35]
Неизбежность высокой степени централизации в производствеправопорядка обосновывают теми же причинами, что и необходимость производстваэтих услуг государством.
Степень централизации и децентрализации в производстве услугпо поддержанию правопорядка может быть различной в отношении источниковфинансирования, расходных полномочий и полномочий по созданию правовых норм.
Российская судебная система — централизованная с элементамиделегирования расходных полномочий и бюджетного федерализма; система исполненияуголовных наказаний в России полностью централизована.[36]
Обсуждаемые в настоящее время варианты правовой реформы непредусматривают сколько-нибудь заметной децентрализации судебной системы исистемы исполнения судебных решений. Но это не означает, что рассмотрениепредложений по их реальной децентрализации (федерализации) в принципеневозможно. Более того, без активного публичного обсуждения и достиженияобщественного согласия по этому вопросу невозможна никакая эффективная реформасудебной и правоохранительной системы в нашей стране.2.2.Методы бюджетного регулирования системыправопорядка2.2.1. Актуальные вопросы финансирования системыправопорядка
Правопорядок является комплексной услугой, предоставление которойберет на себя в основном государство. Можно выделить пять компонентов услуги:
]производство правовых норм;
]надзор за соблюдением норм и выявлениенарушителей;
]судебное разбирательство и разрешениеправовых конфликтов;
]исполнение судебных решений, а такжерешений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний.
Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особыйвид услуги. С точки зрения государственного финансирования это означает, чтоможно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от друга.Так, практически, в России сейчас и происходит. Для финансирования надзора за соблюдениемнорм и выявления нарушения средства выделяются Генеральной прокуратуре и МВД;для судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов — Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Судебному департаменту приВерховном Суде РФ и Высшему арбитражному Суду РФ; для исполнения судебныхрешений — Минюсту. Как распорядители средств все указанные институтыравноправны.
Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют»между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всемибюджетополучателями и планируют свои расходы в рамках отпущенных имМинистерством финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этихлинейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут настадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределенияресурсов внутри нее.
В таблицах 2.1 и 2.2 представлена доля расходов федеральногобюджета за период 1998-2003 гг.
Таблица 2.1
Структурарасходов федерального бюджета в 1999-2001 годах
Направление
расходов 1998 1999 2000 2001 млрд. руб. % к итогу млрд. руб. % к итогу изменение % млрд. руб. % к итогу изменение % млрд. руб. % к итогу изменение % расходы всего 472,7 100 666,9 100 - 1029,2 100 - 1342,4 100 процентные расходы (обслуживание государственного долга 148,7 31,5 162,9 24,4 0,78 257,8 25,1 1,04 231,7 17,1 0,68 непроцентные расходы, в т.ч. 323,5 68,5 504,0 75,6 1.10 771,4 74,9 0,99 1110,5 82,9 1,09 государственное управление 10,9 2,30 14,8 2,2 0,97 252 2,4 1,09 42,0 3,1 1,26 национальная оборона 65,1 13,8 115,6 17,3 1,26 191,7 18,6 1,06 246,7 18,4 0,99 правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности 33,5 7,1 55,6 8,3 1,18 105,4 10,2 1,23 148,7 11,1 1,08 промышленность энергетика, строительство 15,5 3,3 17,1 2,6 0,78 35,1 34 1,33 44,2 3,3 0,97 сельское хозяйство и рыболовство 4,7 1,0 8,8 1,3 1,32 13,4 1,3 0,98 23,7 1,8 1,38 социально-культурные мероприятия (социальные услуги) 61,7 13,1 85,1 12,8 0,98 134,3 13,1 1,02 204.1 15,2 1,16 Финансовая помощь бюджетам других уровней 114,5 11,6 109,0 9,3 0,8 248,3 18,5
Источник:Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/
Мы видим опережающий рост (увеличение доли в расходах), астало быть, и фактический приоритет расходов на национальную оборону,правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. С 20,3% расходовфедерального бюджета в 1998 году доля этих статей в 2001 году выросла до 29,5%.Эта тенденция продолжается в 2002-2003 годах: в 2003 году по этим двум статьямрост составил 33,8% при том, что в целом расходы выросли на 11,4%.(табл.2.2)
Таблица 2.2
Структура расходов федерального бюджета в 2001-2003 годахНаправление расходов 2001 2002 — закон 2003 млрд.руб. млрд.руб. прирост к 2001, % млрд.руб. Прирост к 2002, % расходы всего 1342,4 2106,0 59,6 2345,6 11,4 процентные расходы 231,7 285,0 23,0 277,5 — 2,7 государственное управление 42,0 56,7 35,0 66,5 17,3 национальная оборона 246,7 273,5 10,9 345,7 26,4 правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности 148,7 167,8 12,8 244,6 45,8 Фундаментальная наука и содействие НТП 23,7 32,9 38,8 40,2 22,2 промышленность энергетика, строительство 44,2 62,2 42,3 62,9 1,1 сельское хозяйство и рыболовство 23,7 26,8 11,3 30,0 11,9 образование 54,5 80,9 48,4 97,6 21,0 здравоохранениеи физ.культура 23,1 31,9 38,1 39,3 23,2 социальная политика 112,3 98,0 — 12,8 150,7 53,8 финансовая помощь бюджетам других уровней 248,3 597,7 140,7 711,4 19,0
в т.ч. средства передаваемые внебюджетным фондам

- 332,3 - 416,9 25,5 -без средств внебюджетных фондов 265,4 6,9 295,4 11,3
Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/
Приоритет силовых структур выражен более чем убедительно.Однако существующая в настоящее время в России система финансирования«производства правопорядка», к сожалению, не дает возможности ответить наглавный вопрос, являются ли пропорции финансирования различных элементов даннойуслуги результатом сознательного выбора общества или исключительнополитического торга заинтересованных министерств. В табл. 2.3 представленыданные об общих, подушевых и относительных расходах на различные компонентыуслуги правопорядка.
Таблица 2.3.
Расходы на различные компоненты услуг попроизводству правопорядка (2000 год)
Расходы федерального бюджета
(в тысячах рублей)
Расходы в
подушевом
исчислении
(в рублях)
Доля в совокупных расходах
(в процентах) Суды 8 277 894 56,73 14,37 Органы внутренних дел, органы прокуратуры 31 467 600 215,64 54,63 Уголовно-исполнительная система 17 855 600 122,36 31,00 Итого 57 601 094 394,73 100,00
 
Источник: отчет Министерствафинансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 году.
Существуют весьма примечательные различия в том, как страны свысоким и низким подушевым доходом распределяют ресурсы между различнымиэлементами «производства правопорядка».
Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11развивающихся и 15 промышленно развитых стран на полицию, суды иуголовно-исправительную систему показывают, что в развитых странах на душунаселения в среднем приходится 76 долларов, истраченных на полицию, 22 доллара- на судебную систему и 11 долларов — на уголовно-исполнительную систему. Вразвивающихся странах это соотношение выглядит следующим образом — 52 доллара,1 доллар и 10 долларов.[37]
Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придаютбольшее значение, чем развивающиеся, финансированию судебной системы.Справедливая и независимая судебная система требует достаточного финансированиядля привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.
Серьезным недостатком действующей системы финансированияорганов правопорядка в России можно признать то обстоятельство, что оно неучитывает комплексный характер услуг, предоставляемых общественным сектором.Это можно проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов напрофилактику правонарушений должно в перспективе приводить к уменьшению затратна судопроизводство и уголовно-исправительную систему. Затраты на разработку ивнедрение в практику нормы, допускающей досудебную сделку (судья можетназначить наказание без процесса, если обвиняемый признает вину, а обвинитель,потерпевший и защитник согласны), должны сокращать расходы на судебныепроцессы.
Еще один серьезный недостаток существующей системыфинансирования состоит в том, что она ориентирована на содержание сетиучреждений, а не на производство собственно услуги общественного сектора, приэтом средства выделяются преимущественно на текущие нужды, а капитальные нуждыостаются без адекватного финансирования. Это верно как для судебной системы,так и в отношении уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел.
Далее. Существующая система финансирования не опирается намноголетнее планирование.
И, может быть, главный недостаток заключается в том, что этасистема обеспечивает постоянный рост издержек на «производство правопорядка»без повышения  качества услуг.
Проиллюстрируем эти положения примерами из практикибюджетного регулирования органов правопорядка.2.2.2.Методы бюджетного регулирования судебнойсистемы
История организационного обеспечения деятельности судов, или,по другому существующему определению, административного управления в сфереправосудия, по-своему отражает сложность проведения судебной реформы всовременной России.
На протяжении длительного периода — со времен СССР — вопросыорганизационного обеспечения деятельности федеральных судов общей юрисдикциинаходились в ведении Министерства юстиции и в силу широкого круга решаемых имзадач оставались на периферии интересов ведомства. При этом суды находились взависимом положении и фактически никак не могли контролировать своего«куратора», в первую очередь в вопросах финансово-экономических.
С началом крупных социально-экономических преобразований встране эта проблема начала приобретать принципиальный характер. КонституциейРоссийской Федерации, вступившей в действие 25 декабря 1993 года, былпровозглашен принцип разделения властей и, соответственно, независимостисудебной власти. Формально закреплялись и гарантии финансовой достаточностифункционирования судебной системы, поскольку в ст. 124 Конституции прямоуказывалось на то, что финансирование судов производится только из федеральногобюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществленияправосудия. Тем не менее эти государственные гарантии независимости судебнойвласти во многом носили декларативный характер, поскольку суды по-прежнемуоставались под попечительством исполнительной власти.
Такое положение, сохранявшееся вплоть до 1998 года, напрактике приводило к ограничению материальной независимости судов, оставляявозможность для определенного влияния на их процессуальную деятельность.
Кроме того, в первые годы реализации судебно-правовойреформы, концепция которой была принята в 1991 году, отчетливо выявилась идругая проблема. Энергичное продвижение в правовом поле (в частности, в этотпериод был принят ряд основополагающих для деятельности судебной системызаконодательных актов) на определенном этапе перестало подкреплятьсянеобходимой материальной поддержкой судов со стороны государства. Например, ксередине 1990-х годов в судах была повсеместно распространена практика, когдалюбому обратившемуся гражданину предлагали к заявлению приложить несколькоконвертов, поскольку даже на рассылку повесток у судов не было денег. Известныслучаи, когда даже в судах областного звена местные коммунальные службы отключалителефоны и тепло — за «неуплату» соответствующих услуг.
В результате ситуация с обеспечением деятельности федеральныхсудов общей юрисдикции не только вошла в противоречие с международными нормамии принципами, но и значительно ухудшила условия для полного и независимогоосуществления правосудия и его доступность для рядовых граждан.
Таким образом, все очевиднее становилось, что серьезную рольв реализации судебной реформы, создании эффективной судебной системы играют каксовершенствование законодательства, стремление к высоким правовым стандартам,так и далеко не в последнюю очередь материальные источники, эффективноеуправление ими. Этот резерв можно было использовать только за счет созданияпринципиально новой системы организационного обеспечения деятельности судов.Именно по этому пути пошли Верховный суд Российской Федерации и судейскийкорпус новой России. В марте 1994 года на III внеочередном съезде судейскоесообщество Российской Федерации выступило за кардинальное изменение подхода корганизационному обеспечению работы судов и поставило в практическую плоскостьвопрос об образовании судебного департамента. В дальнейшем эта идея получиларазвитие в декабре 1996 года на IV чрезвычайном съезде судей и нашла своезаконодательное воплощение в ст. 31 федерального конституционного закона от 31декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Самопонятие «Судебный департамент» стало легитимным. А главное предназначениесоздаваемого федерального государственного органа представлялось в том, чтобыон взял на себя решение всех проблем организационного обеспечения деятельностисудов, избавил судейский корпус страны от несвойственных ему функций и забот,отвлекающих его от высокого предназначения, вывел суд на подобающее место вгосударстве и обществе.
Условия, в которых создавался и начинал свою деятельностьСудебный департамент, оказались предельно сложными. Задолженность федеральногобюджета судебной системе достигла астрономической суммы, причем механизм еевозвращения выработан не был. Кредиторская задолженность судов передпоставщиками теплоэлектроэнергии и за коммунальные услуги возрастала вгеометрической прогрессии. Каждое третье здание суда не соответствовалостандартам правосудия. Практически на мертвой точке застыл крайне актуальныйвопрос об увеличении штатной численности судей, из-за чего их нагрузказапредельно возросла. В целом нужды судебной власти удовлетворялись не болеечем на четверть от реальной необходимости, а финансирования судов хватало в основномтолько для выплаты зарплаты судьям и работникам аппаратов судов. Кроме того,начиная деятельность по обеспечению интересов судейского корпуса, Судебный департаментодновременно создавал свой центральный аппарат и форсировал построение системытерриториальных органов в субъектах Российской Федерации. Положение усугублялосьсложнейшей экономической ситуацией в государстве, вследствие которой в 1998году правительство Российской Федерации сократило финансирование федеральнойсудебной системы на 26,2 процента. Поскольку такая корректировка противоречиладействующему законодательству, вопрос был внесен для рассмотренияКонституционным судом Российской Федерации, обязавшим правительствовосстановить финансирование судов в соответствии с требованиями Конституции.
В целом в течение 1998-2002 годов тенденция улучшенияресурсного обеспечения судов не только отчетливо наметилась, но и закрепилась.Достаточно, например, сказать, что за этот период общий объем бюджетногофинансирования судебной системы, осуществляющегося через Судебный департамент,увеличился более чем в четыре раза: с 3,9 миллиарда рублей в 1998 году до 17,4миллиарда рублей в 2002 году. Более чем на 30 процентов возросли бюджетныеассигнования в 2003 году[38].
Однако сложившаяся к настоящему моменту системафинансирования судебной власти до сих пор не обеспечивает эффективногоиспользования государственных средств, консервирует существующие проблемы.
Серьезной проблемой современной России является, в частности,существование теневой юстиции. Ликвидация теневой юстиции выдвигается вкачестве одной из целей судебной реформы.
При определении бюджета судебной системы применяется, преждевсего, метод переходящих расходов, нормативный метод, программно-целевоефинансирование, субсидии, дотации и другие. Например, метод переходящихрасходов предполагает следующие шаги: объем финансирования судебной системыфиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период попредставлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет,минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этогопериода; распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведениеглавных распорядителей; органы судебной власти берут на себя обязательства пообеспечению минимальных стандартов процедурной эффективности (например, посрокам рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательствпроизводится в процессе утверждения финансирования на следующий среднесрочныйпериод.
В последние годы на финансирование судебной системы стабильнорасходовалось чуть менее одного процента от общих расходов федеральногобюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процентсудебной системе не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.2.2.3.Финансы уголовно-исполнительной системы
Помимо финансирования из федерального бюджета,уголовно-исполнительная система (УИС) пользуется значительной косвенной поддержкойгосударственных и местных властей в виде налоговых льгот, бесплатных поставокпродукции и прочее. Вместе с тем в рамках УИС производится заметная доля ВВП.Наконец, функционирование системы порождает многочисленные как позитивные, таки негативные внешние эффекты.
Несмотря на известное улучшение с 2000 года ситуации стекущим финансированием УИС из федерального бюджета, есть все основанияутверждать, что нынешнее состояние системы не только не позволяет ей выполнятьвозложенные на нее функции, но и порождает новые проблемы, такие как росткриминализации общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки.Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией международнымобязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.
За последние 10 лет количество заключенных в Россииколебалось в пределах 0,9-1,1 миллиона человек, т. е. на уровне 0,6-0,7процента общей численности населения (один из наиболее высоких уровнейкарцеризации в мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется, чточерез места заключения проходит около двух миллионов человек в год[39] (преимущественно мужчин), чтосоставляет уже три процента населения трудоспособного возраста.
В настоящее время УИС представляет собой сложную,разветвленную структуру, которая с августа 1998 года функционирует в рамкахМинистерства юстиции РФ. Помимо основных, пенитенциарных, функций системазанимается производственной, оперативно-розыскной деятельностью,санитарно-профилактической работой среди осужденных.
Производственный сектор УИС играет заметную роль в народномхозяйстве России — по некоторым оценкам он производит около двух процентов ВВП.Сформировавшийся тюремно-производственный комплекс в настоящий момент оказываетколоссальное влияние на все стороны деятельности УИС.
Система УИС в России находится в стадии реформирования.Основополагающим документом для реформирования УИС является Федеральная целеваяпрограмма «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстицииРФ на 2002–2006 годы», которая предусматривает существенное увеличение расходовна УИС, в первую очередь на строительство и реконструкцию СИЗО и тюрем, а такжена строительство жилья для персонала. Решение проблем, стоящих перед УИС,только за счет увеличения финансирования станет тяжелым бременем дляфедерального бюджета. Необходимая предпосылка кардинального улучшения ситуациив УИС — реформирование системы уголовного правосудия, в первую очередьследствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики вобласти карцеризации, направленный на решительное сокращение численноститюремного населения.
Финансирование текущей деятельности УИС из федеральногобюджета производится по разделу 05 функциональной классификации расходовфедерального бюджета «Правоохранительная деятельность и обеспечениебезопасности государства», подраздел 03 «Уголовно-исправительная система».
Начиная с 2002 года мероприятия по реформированию УИСфинансируются в рамках Федеральной целевой программы «Реформированиеуголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерациина2002-2006 годы», включающей подпрограммы: «Строительство и реконструкцияследственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции РФ, а также строительствожилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы»; «Реформированиепромышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовойзанятости осужденных на 2002-2006 годы».
Общая ситуация с финансированием УИС за последние нескольколет принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию бюджетныхназначений, имевшему место до 1998 года, с 1999 года пришло стабильноеисполнение утвержденных объемов финансирования (см. табл. 2.4).
Таблица 2.4
Финансирование уголовно-исполнительнойсистемы из федерального бюджета
Период
Утверждено
(млн. рублей)
Исполнено
(млн. рублей)
Уровень исполнения бюджетных назначений, в процентах
1998 7 754,3 6 779,7 87,4
1999 10 373,6 10 960,5 105,7
2000 18 733,3* 18 388,3 98,2
2001 24 068 – –
2001 11 718 11 647 99,4
2002** 33 668 33 668 100
*бюджетная заявка ГУИН равнялась 21 миллиарду рублей ** уточненная роспись и фактическоеисполнение расходов федерального бюджета за 2002 год. Источник: Отчеты обисполнении федерального бюджета за соответствующие годы; Бюллетень Счетной ПалатыРФ №11/1999.
Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют толькочасть того финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, котороенесет общество. Содержание УИС осуществляется за счет широкого спектраисточников финансирования и иных форм государственной поддержки пенитенциарнойсистемы:
†федеральный бюджет РФ;
†бюджеты и внебюджетныефонды субъектов РФ и муниципальных образований;
†специальные ведомственныевнебюджетные фонды, созданные на уровне ГУИН и при территориальных Управлениях;
†доходы (прибыль,дивиденды и проч.) от деятельности предприятий учреждений УИС (в том числедополнительные доходы, полученные за счет закупок продукции предприятий УИС понеконкурентным ценам);
†безвозмездная передачаматериальных ценностей или (неоплачиваемые) поставки товаров, работ и услуг;
†спонсорская игуманитарная помощь (включая зарубежную);
†налоговые льготы иотсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка, штрафы и пени) и платежейв федеральные внебюджетные фонды;
†просроченная кредиторскаязадолженность учреждений и предприятий УИС.
Например, о наличии необеспеченных расходных обязательствфедерального бюджета свидетельствует кредиторская задолженность УИС,оцениваемая в 5 миллиардов рублей. Крупнейшими кредиторами УИС являютсядочерние компании РАО «ЕЭС» и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПСРоссии. Причиной образования задолженности становятся неоплаченные поставкиэлектроэнергии и тепла «неотключаемым» потребителям, к числу которых относятсяучреждения УИС (часто технологически, через линии электропередачи, связанные спредприятиями или поселками, в которых живет персонал УИС), или не проплаченнаяподача спецвагонов для перевозки заключенных. Нередко такие поставкиосуществлялись в виде непрозрачных (и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем,предполагающих погашение задолженности федерального бюджета перед поставщикамиили списание налоговой задолженности поставщиков по платежам в бюджет.[40]
Унаследованная от прошлого система финансирования сейчас ужене кажется оптимальной с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:
_финансовые схемы, используемые в УИС,являются непрозрачными, что создает условия для разнообразных нарушений и непозволяет использовать бюджетные средства наиболее эффективным образом;
_предпринимательская деятельностьучреждений УИС часто противоречит целям и задачам, поставленным передпенитенциарной системой. Фактическое сращивание пенитенциарных учреждений ипредприятий производственного сектора также препятствует полномасштабномупереходу УИС на обслуживание в органы федерального казначейства, что порождаетцелый шлейф негативных последствий, включая неуплату налогов и наращиваниекредиторской задолженности;
_предоставляемые в качестве мерыгосподдержки производственному сектору УИС налоговые льготы служат не интересампенитенциарной системы, а используются для минимизации налоговых платежейконкретных бизнес-структур;
_несоблюдение по отношению к предприятиямУИС порядка закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых для государственныхнужд, установленного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращениюбюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»,приводит к значительному перерасходу бюджетных средств.
Порядок планирования текущих и капитальных расходов, правилаи институциональные возможности распределения ресурсов, выделяемых нафинансирование УИС, в принципе не отличаются от порядка, применяемого в иныхсекторах бюджетной сферы.
Эффективность бюджетных расходов применительно к УИС можетбыть оценена по тому, насколько результативно система выполняет возложенные нанее функции. В настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, чтофункции УИС сформулированы в весьма расплывчатой и нередко противоречивойформе, а измеримые показатели эффективности расходов отсутствуют. Вместе с тем,как и в большинстве бюджетных отраслей, в УИС применяется ведомственная методикаоценки качества работы руководителей учреждений УИС.
С нашей точки зрения, для того чтобы идти к преодолениюнегативных внешних эффектов недофинансирования, уже сейчас необходимо: сделать,как минимум, прозрачными и оценить с позиций эффективности все действующиеформы финансирования УИС; предусмотреть переход к финансированию УИС черезструктуры Тюремного департамента Минюста (аналог Судебного департаментаВерховного Суда, через который финансируются российские суды) с использованиемпринципов централизованной бухгалтерии; создать механизмы жесткой обратнойсвязи между УИС, судебной и следственной системами.
Следует также утвердить ведомственные нормативы расходов наУИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и придать расходам насодержание заключенных статус защищенных статей (аналогично расходам на выплатузарплаты работникам бюджетной сферы). В этом случае их нарушение станетнезаконным, что немедленно даст сигналы законодателям, судам иправоприменителям о необходимости смягчения законодательства и судебнойпрактики в том, что касается тюремного заключения./>2.2.4.Методы бюджетногорегулирования в системе органов внутренних дел
Расходы по обеспечению правоохранительной деятельности, всоответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ, финансируются совместно засчет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Милиция в Российской Федерации входит в систему Министерствавнутренних дел РФ и, в соответствии со ст. 7 Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1«О милиции»[41],подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета.
Согласно статье 9 данного Закона РФ состав милицииобщественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ееподразделений, а также численность милиции общественной безопасности,финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются ПравительствомРоссийской Федерации
Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милицииобщественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФи местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органамиисполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Министерством внутреннихдел РФ.
Нормативы штатной численности, утвержденные МВД РФ, приведеныв приложении № 2 к Указу Президента РФ от 12.02.1993 № 209 «О милицииобщественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»[42], а также в отдельных приказах МВДРФ.
Положением о Министерстве внутренних дел РоссийскойФедерации, утвержденных Указом Президента РФ от 18.08.1996 г. № 1039[43], определено, что только министерствоосуществляет централизованное обеспечение органов внутренних дел и внутреннихвойск материально-техническими ресурсами, а также финансовыми ресурсами за счетсредств федерального бюджета и других источников финансирования. Министерствовнутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти и главнымраспорядителем бюджетных средств, что подтверждено ст. 12 Федерального Закона«О бюджетной классификации РФ» от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ.[44]
Исполнение федерального бюджета министерства осуществляется вполном соответствии с утвержденной бюджетной росписью.
В течение последних двух лет финансовое положениеМинистерства внутренних дел РФ в целом стабилизировалось. Помимо утвержденныхбюджетных ассигнований, выделяются дополнительные средства, которые в 2003-2004гг. направляются в основном на проведение антитеррористических мероприятий ивыплату «боевых». Кроме того, в результате перераспределения финансирования втекущем году увеличены такие статьи расходов, как текущий и капитальный ремонтзданий — 200 миллионов рублей, ремонт тепло-электрооборудования — 70 миллионов,перевозки, в том числе в отпуск — 62 миллиона, и другие. Из различныхвнебюджетных источников поступило порядка 7,4 миллиарда рублей (без ГУВО МВДРоссии). Как и в предыдущие годы, основная часть полученных ассигнований быланаправлена на выплаты сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащимденежного довольствия, пособий и компенсаций. Однако отвлечение средств наоплату исков по исполнительным листам не позволяет полностью обеспечить этонаправление. С начала года текущая задолженность в данной области сократиласьна 12 процентов, но на 1 октября 2003 года она составляла внушительную сумму — полтора миллиарда рублей.[45]
Но в целом, как полагает руководство МВД РФ, объемыфинансирования ведомства по-прежнему не соответствуют потребности. По мнениюруководства МВД России, предусмотренные на 2004 год предельные объемыфинансирования расходов на содержание органов внутренних дел могут быть оцененыкак минимально необходимые для поддержания их жизнедеятельности. Ограниченностьфинансовых средств в текущем году не позволит, например, полностью решить такуюсоциально значимую проблему, как обеспечение бесплатного проезда сотрудников ичленов их семей в отпуск. Предложения министерства об увеличении объемовфинансирования расходов по этой статье Министерством финансов в 2004 году неподдержаны. Еще более осложняет ситуацию с оплатой транспортных услугпостановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 года №716, разрешающее возмещать расходы, связанные с проездом в отпуск воздушнымтранспортом.
Все расходы федерального бюджета на содержание МВД России в2004 году составят 172,9 миллиарда рублей. Как распределяются эти средства по ведущимразделам?
Ассигнования на «Правоохранительную деятельность иобеспечение безопасности государства» предусмотрены в объеме 137 миллиардов658,6 миллиона рублей, в том числе по подразделу «Органы внутренних дел»(включая центральный аппарат и территориальные подразделения Федеральноймиграционной службы МВД России) — 116 миллиардов 128,1 миллиона рублей, поподразделу «Внутренние войска» — 21 миллиард 530,5 миллиона рублей. Сведения офинансировании расходов из федерального бюджета по направлениям деятельностиМВД России по состоянию на 1 января 2004 года представлены в Приложении 2.
Современный период бюджетного регулирования в рассматриваемойсфере находится в стадии реформирования. Так, в соответствии со статьями 7, 19,22 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на2003 год»[46],во исполнение пунктов 5 и 8 постановления Правительства Российской Федерации от14 февраля 2004 г. N 80 «О мерах по реализации Федерального закона «Офедеральном бюджете на 2004 год»[47]с 27 апреля 2004 года[48]установлен новый порядок зачисления в доход федерального бюджета в 2004 годусредств, контролируемых отдельными федеральными органами исполнительной власти,их территориальными органами и учреждениями, находящимися в их ведении, аименно:
√ средств, уплачиваемых получателями материальныхценностей, выпускаемых из государственного материального резерва в связи сосвежением, заменой, разбронированием или по другим основаниям, а также платаза заимствование, штрафы, пени, неустойки, взимаемые Федеральным агентством погосударственным резервам (далее — Росрезерв), его территориальными органами иучреждениями в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ«О государственном материальном резерве» и со статьей 23 Федерального закона «Офедеральном бюджете на 2004 год»;
√ доходов от оказания платных услуг, поступающих насчета Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации (далее — ГФСРоссии) и ее территориальных органов;
√ платы за услуги, предоставляемые на договорной основеподразделениями органов внутренних дел Министерства внутренних дел РоссийскойФедерации по охране имущества юридических и физических лиц и предоставлениюиных услуг, связанных с обеспечением охраны и безопасности граждан, послеуплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей в порядке, установленномзаконодательством Российской Федерации, а также возмещения убытков в связи скражами, пожарами и иными обстоятельствами, обусловленными условиями договоров.Таким образом, с 1 января 2004 года вневедомственная охрана переводится насметно-бюджетное финансирование. Плата за услуги, предоставляемые на договорнойоснове подразделениями ОВД по охране имущества юридических и физических лиц, ииные услуги по линии обеспечения охраны и безопасности граждан зачисляется вполном объеме в доход федерального бюджета. В ведомственную классификациюрасходов введена новая целевая статья «Содержание подразделенийвневедомственной охраны МВД России» для целевого использования бюджетныхсредств. Как известно, эта служба содержалась за счет средств, поступающих подоговорам, что составляет треть плановых назначений министерства. Вышеназванная новая статья даст значительный общий рост бюджетных ассигнованийпо органам внутренних дел.
Эти средства подлежат зачислению на счета органовфедерального казначейства, открытые в подразделениях расчетной сети БанкаРоссии или кредитных организациях на балансовом счете N 40503 «Счетаорганизаций, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческиеорганизации» с отличительным признаком «1» в четырнадцатом разряде номералицевого счета.
Вышеуказанные средства учитываются на лицевых счетах по учетусредств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходдеятельности, открытых Росрезерву, его территориальным органам и находящимся вего ведении учреждениям, ГФС России и ее территориальным органам, а такжеподразделениям органов внутренних дел МВД России в порядке, установленномприказом Министерства финансов Российской Федерации от 21 июня 2001 г. N 46н «Опорядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначействаМинистерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций сосредствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности,получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании сметдоходов и расходов» (зарегистрировано в Министерстве юстиции РоссийскойФедерации 19 июля 2001 г., регистрационный номер 2809).
Органы федерального казначейства на основании платежныхпоручений, оформленных Росрезервом, его территориальными органами инаходящимися в его ведении учреждениями, ГФС России и ее территориальнымиорганами, а также подразделениями органов внутренних дел МВД России ежемесячнопо состоянию на 10, 20, 30 (31) число в полном объеме перечисляют средства,указанные в пункте 2 настоящего Порядка, в доход федерального бюджета.
Бухгалтерский учет и отчетность по указанным средствамосуществляются Росрезервом, его территориальными органами и находящимися в еговедении учреждениями, ГФС России и ее территориальными органами, а такжеподразделениями органов внутренних дел МВД России в соответствии с нормативнымиправовыми актами Министерства финансов Российской Федерации по бухгалтерскомуучету и отчетности для бюджетных учреждений.
Контроль за полнотой и своевременностью перечисления в доходфедерального бюджета средств осуществляют соответственно Росрезерв, ГФС Россиии МВД России./>/>2.3.Анализ практики бюджетного регулирования
РУВД Центрального района г. Санкт-Петербурга
Согласно Типового положения о Министерстве внутренних делРоссийской Федерации, утвержденного Приказом МВД РФ от 15 сентября 2003 г. N730 «Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главномуправлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации»,Главное    управление    внутренних    дел    г. Санкт-Петербурга  иЛенинградской области осуществляет   полномочия   органов  внутренних  дел Российской Федерации   в  области  обеспечения  безопасности  личности, защиты собственности  от  противоправных  посягательств, охраны общественного порядка,  обеспечения  общественной безопасности, борьбы  с преступностью, регулированиямиграционных процессов на территории города Санкт-Петербурга и Ленинградскойобласти. Координацию   деятельности   ГУВД Санкт-Петербурга в  пределахполномочий, установленных МВД России,   осуществляет   Главное   управление  МВД   России  по Северо-западному федеральному округу.
Финансирование правоохранительной системы в Санкт-Петербургеосуществляется за счет средств федерального, регионального и местного бюджетов(табл. 2.5.). Из таблицы видно, что исполнение консолидированного бюджета Санкт-Петербургав отношении реализации задач правоохранительной деятельности и обеспечениябезопасности государства в 2003 году составило сумму почти в 14 раз превышающуюисполнение по показателю «Судебная власть». При этом на органы внутренних делбыло выделено в общей сложности 1914486 тыс. рублей.
Таблица 2.5.

Выписка из Отчета обисполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации(Санкт-Петербург)
на 01.01.2004 (тыс.руб.)Код бюджетной классификации Наименование показателей Кассовое исполнение консолидированного бюджета субъекта РФ (ЗАТО) всего Кассовое исполнение субъекта РФ Кассовое исполнение местных бюджетов (ЗАТО) 0200 СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ 136836 136636 200 0201 Федеральная судебная система 93464 93264 200 0202 Судебная система субъектов Российской Федерации 43372 43372 0500 ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА 1915780 1891562 24218 0501 Органы внутренних дел 1914486 1890564 23922 0505 Органы государственной безопасности 598 598 0508 Органы прокуратуры 661 400 261 0510 Органы юстиции 35 35
В 2003 году на нужды Главного управления внутренних делСанкт-Петеробурга и Ленинградской области из бюджета Санкт-Петербурга быловыделено 1 млрд. 841,469 млн. рублей. В проекте бюджета 2004 года предполагаетсявыделить ГУВД 2 млрд. 105 млн. рублей, что на 254 млн. рублей больше, чем в2003 году. Вместе с тем, такое повышение финансирования являетсянезначительным, поскольку при составлении проекта бюджета не были учтены ростцен на энергоносители и значительный износ материально-технической базы ГУВД.
В настоящее время более 50% расходов ГУВД оплачивается избюджета Санкт-Петербурга. Если в будущем году не поступят федеральные субвенциина охрану правопорядка, полк постовой службы придется ликвидировать, посколькуего невозможно содержать за счет средств петербургского бюджета.
В то же время в 2004 году не предусмотрено финансированиепяти целевых программ: «Развитие правоохранительной деятельности вСанкт-Петербурге на 2001-2004 годы», «О пожарной безопасности Санкт-Петербургана 2001-2005 годы», «Комплексные меры противодействия злоупотреблениюнаркотиками и их незаконному обороту на 2002-2005 годы», «Профилактикаправонарушений несовершеннолетних и молодежи в Санкт-Петербурге на период с2002-2005 годы», «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуацийприродного и техногенного характера в Санкт-Петербурге на 2002-2005 годы».Дополнительная сумма средств, необходимых для нормальной работыправоохранительных органов, составляет 106,2 млн. рублей: на оснащение автотранспортомподразделений милиции общественной безопасности дополнительно требуется 50 млн.рублей, на содержание полка патрульно-постовой службы милиции при Северо-Западномуправлении внутренних дел на транспорте — 14,6 млн. рублей, на содержаниеуправления материально-технического и хозяйственного обеспечения тыла — 11,1млн. рублей, на развитие телекоммуникационной сети связи — 9 млн. рублей, насубвенцию федеральному бюджету на финансирование службы судебных приставов СПб- 30 млн. рублей, на профилактику преступности среди молодежи — 7,8 млн.рублей.[49]
Штатная структура ГУВД г. Санкт-Петербурга и Ленинградскойобласти была разработана в соответствии с приказом Министра внутренних делРоссийской Федерации от 8 апреля 1996 года №180дсп «О мерах посовершенствованию организации работы министерств внутренних дел, главныхуправлений (управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, УВД натранспорте и режимных объектах» и включала в себя: криминальную милицию,милицию общественной безопасности, Штаб, Тыл, Управление государственнойпротивопожарной службы и иные подразделения, учреждения и организации,созданные в установленном порядке для осуществления задач, стоящих перед органамивнутренних дел.
В ГУВД Санкт-Петербурга при формировании численностиподразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средствфедерального бюджета, имело место превышение нормативов, утвержденных УказомПрезидента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года №209 «О милицииобщественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации». Так, врайонных отделах внутренних дел сверх нормативов (с учетом фактическойчисленности) содержалось 135 милиционеров охранно-конвойной службы. В то жевремя в РОВД Центрального района общая численность милиционеровохранно-конвойной службы занижена против нормативов на 7 единиц. В результате,в целом по ГУВД неэффективные расходы на их содержание в 2003 году составили1095,5 тыс. рублей.
Согласно данным годовых бухгалтерских отчетов РОВДЦентрального района Санкт-Петербурга на 1 января 2004 года числиласьзадолженность федерального бюджета по отдельным видам выплат сотрудникаморганов внутренних дел в сумме 374,9 тыс. рублей, в том числе:
Таблица 2.6.Виды задолженности
Сумма
задолженности Денежные компенсации за санаторно-курортное лечение 74,4 Денежная компенсация взамен продпайка 107,5 Суточные и квартирные деньги при служебных командировках 193,0
Наличие задолженности связано с недостаточным финансированиемданных расходов в течение 2000-2003 годов и погасить ее в настоящее время засчет средств текущего финансирования не представляется возможным, так какорганы Федерального казначейства Минфина России категорически запрещаютпроводить подобные операции в связи с отсутствием целевого финансирования.
Обеспечение в 2003 году материально-техническими средствамибыло в целом удовлетворительным.
Однако не в полной мере было обеспечено эффективноеиспользование средств федерального бюджета, выделенных ГУВД Санкт-Петербурга постатье 111070 на оплату специальных закупок (приобретение оперативной икриминалистической техники, приборов, оборудования и других спецсредств). Так,на закупку автомобильных шин, аккумуляторных батарей, запасных частей дляоперативного транспорта ОПУ в 2003 году израсходовано 314,0 тыс. рублей, в товремя как эти автомобили находились на балансе автохозяйства ГУВД и расходы поих содержанию должны относиться на статью 111090 «Оплата специального ремонта».
Имеет место еще ряд нарушений, например, контроль завозвратом сотрудниками проездных документов, приобретенных по воинскимперевозочным требованиям, необоснованное списание ГСМ при проезде вкомандировки на служебном транспорте и другие. Однако в целом ситуация свыполнением бюджетных нормативов в РОВД Центрального района г. Санкт-Петербургаудовлетворительная.
В 2003 году ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области приактивном участии всех районных отделов принимали участие в реализации четырехфедеральных целевых программ:
∆ ФЦП «Дети России» (2003-2006 годы), подпрограмма«Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», объемфинансирования составил 5,0 млн. рублей. Согласно программным мероприятиям навыделенную сумму приобретено бытовое оборудование, оргтехника и автотранспортдля центров временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органоввнутренних дел (ЦВИНП);
∆ ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы, в том числе:
►подпрограмма «Обеспечение жильем беженцев ивынужденных переселенцев в Российской Федерации», план — 775,4 млн. руб. Даннаяподпрограмма профинансирована в полном объеме, средства использованы дляпредоставления субсидий на приобретение (строительство) жилья, а такжеприобретение жилых помещений для постоянного проживания лиц указаннойкатегории.
►программа «Государственные жилищные сертификаты», план- 333,1 млн. руб. (приблизительно 500 шт.), по состоянию на 01.01.2004 г.выдано 511 шт. на сумму 332,3 млн. руб., кроме того, в рамках реализациивоенной реформы, предусмотрены ГЖС на сумму 595,0 млн. руб. (приблизительно 900шт.) фактически выдано 705 шт. на сумму 540,5 млн. рублей. В настоящее времяреализовано всего 640 ГЖС на сумму 428,7 млн.рублей;
∆ ФЦП «Комплексные меры противодействия злоупотреблениюнаркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 годы», план — 93,19 млн. руб.Согласно программным мероприятиям на выделенные средства приобретенынеобходимые технические средства, в том числе специального назначения дляподразделений органов внутренних дел.
∆ ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферыЧеченской Республики (2002 год и последующие годы), план — 80,0 млн. руб.Программа профинансирована в полном объеме. Выделенные средства направлены настроительство зданий РОВД, ИВС, оперативно-технических подразделений в г.Грозном и н.п. Ханкала и стационарных постов ГИБДД.
В 2003 году начала свое действие Программа Союзногогосударства «Борьба с преступностью на территории государств-участниковСоюзного государства на период 2003-2005 годы», утвержденная постановлениемСовета Министров Союзного государства 30.12.02 г. № 48, в которой МВД Россииявляется государственным заказчиком-координатором.
Согласно паспорту Программы на 2003 год МВД Россиипредусматривалось к выделению 22,6 млн. руб., однако лимит бюджетныхассигнований министерства в текущем году составил 9,55 млн. руб. Выделенныесредства направлены на проведение межведомственных оперативно-профилактическихцелевых мероприятий и специальных операций — 3,6 млн. руб. и НИОКР — 6,0 млн.руб. В настоящее время Программа профинансирована на 100% в пределахвыделенного лимита.
В целом за 2003 год руководством ГУВД Санкт-Петербурга, в томчисле РОВД Центрального района принимались меры по целесообразному иэффективному использованию средств федерального бюджета. Изыскивалисьвнебюджетные источники для частичной оплаты расходов по содержанию техники,оплате транспортных услуг и других нужд.
Заключение
Завершая наш анализ форм и методов бюджетного регулирования,можно сделать следующие выводы.
Госсектор как специфический объект управления в экономике невыделен. Такой подход законодательно закреплен в Законе о Федеральном бюджете иЗаконе о бюджетной классификации, так как ни один из видов бюджетнойклассификации не позволяет определить долю бюджетных средств, направляемуюцентрализованно на нужды госсектора.
Структурную политику по регулированию размеров и составагоссектора необходимо, на наш взгляд, увязывать с бюджетными приоритетами. Впроцессе перераспределения ресурсов государства при формировании бюджета наследующий год необходимо учитывать цели и приоритеты развития иреструктуризации госсектора. В план его развития следует включать какреструктуризацию неэффективных сегментов, так и поддержку со стороныгосударства определенных видов деятельности. Очевидно, что все эти ресурсныепотоки должны быть отражены в соответствующих разделах бюджета. В том случае,если государство берет на себя риск освоения новых сегментов реального сектора,в бюджете необходимо определить размер государственных инвестиций, выделяемыхна эти цели. В такой ситуации механизм регулирования госсектора частично долженсмыкаться с механизмом формирования и реализации федеральных целевых программ.
Мы считаем, что для целей выделения доли госсектора в общейвеличине бюджетных расходов необходимо ввести соответствующие дополнения вбюджетную классификацию, что позволит оценить «планируемые» расходы государствав госсектор на текущий бюджетный год. При сопоставлении бюджетных параметров состатистическими данными можно будет оценить степень выполнения бюджетныхназначений.
Средства, выделяемые из федерального бюджета на выполнениефедеральных целевых программ, также распределяются в определенных пропорцияхмежду госсектором и предприятиями иных форм собственности. Перечень такихпрограмм приводится в приложении к федеральному бюджету. В его рамкахустанавливаются государственный заказчик и требуемый объем финансирования.Чтобы определить участие предприятий госсектора в освоении средств, отпущенныхна выполнение федеральных целевых программ, необходимо, на наш взгляд,организовать учет состава соискателей и исполнителей соответствующих работ свыделением государственных исполнителей и указанием размера и доли освоенныхими средств.
Необходимо найти оптимальную пропорцию при централизацииресурсов государства и распределении полномочий между федеральным ирегиональным уровнями государственной власти. Децентрализация бюджетныхполномочий по регулированию госсектора необходима в той степени, котораяпозволяет наиболее эффективно использовать возможности госбюджета.
При формировании механизма бюджетного регулированиягоссектора особое внимание, по нашему мнению, следует уделить также такимвопросам, как определение размеров и стратегии выделения государственныхкапиталовложений, форм государственной поддержки (субсидии, субвенции,бюджетные ссуды и т.д.), установление размеров ответственности государства заубытки казенных предприятий, механизма распределения трансфертов в территориальномразрезе и т.д.
Далее. Система финансовой помощи бюджетам других уровнейдолжна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов приодновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнерациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие иэффективное использование налогового потенциала, повышении эффективностибюджетных расходов.
Исходя из этого, Система финансовой помощи бюджетам должнасоответствовать следующим основным требованиям:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленныхцелей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а такжевыравнивающую и «стимулирующую»;
2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций исубсидий как основных форм финансовой поддержки;
3) распределение финансовой помощи должно проводиться поединой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами иобъективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранееустановленных условий и процедур конкурсного отбора;
4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должныиспользоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах ифактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимыобъективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностяхв расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравненияналогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развитиярегиональной экономики;
5) методики и процедуры распределения финансовой помощидолжны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основенормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
б) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объемафинансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом осоответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничение на перечисление втечение бюджетного года средств, не распределенных между регионами имуниципальными образованиями законом о бюджете;
7) максимально возможная стабильность (предсказуемость)объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектамРоссийской Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозироватьдля себя основной объем, получаемой финансовой поддержки на среднесрочнуюперспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;
8) установление на федеральном уровне общих принципов итребований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности.
В отношении методов бюджетного регулированияправоохранительной системы можно сказать, что в данный момент они совершенно неучитывают уровень качества правоохранительных услуг, предоставляемых населению.Несмотря на заметное увеличение финансирования данной сферы в 2001-2004 гг.существенных изменений в работе органов внутренних дел, судебной иуголовно-исполнительной системах не произошло (последняя при этом являетсянаименее прозрачной). Можно предположить, что дальнейшее увеличениеассигнований не приведет к заметным качественным изменениям. С этой точкизрения наиболее результативным методом бюджетного регулирования могло бы статьсочетание метода револьверного финансирования с методом бюджетирования, ориентированногона результат. Бюджетирование может применяться на уровне линейных министерств иведомств. В результате могут быть сформулированы конкретные цели в той или инойправоохранительной системе, что соответственно, повысит качество правоохранительныхуслуг.
 
Список литературы
1.  Конституция РоссийскойФедерации.- СПб., 2001.
2.  Бюджетный кодексРоссийской Федерации. //Сборник кодексов Российской Федерации с изменениями идополнениями на 3.12.2002 г. М.: ЗАО «Славянский дом книги», 2003.
3.  Налоговый кодексРоссийской // Сборник кодексов Российской Федерации с изменениями идополнениями на 3.12.2002 г. М.: ЗАО «Славянский дом книги», 2003.
4.  Закон РоссийскойФедерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 «О милиции» (Ведомости Съезданародных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 16, ст. 503; Собраниезаконодательства Российской Федерации, 1999, N 14, ст. 1666; 2000, N 31, ст.3204) (с изм., внесенными Федеральным законом от 30.12.2001 N 194-ФЗ)
5.  Федеральный Закон от 15августа 1996г № 115-ФЗ. «О бюджетной классификации Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ. 2000. № 32.
6.  Федеральный закон от 23декабря 2003 г. N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год».//Собраниезаконодательства Российской Федерации, 2003, N 52 (ч. I), ст. 5038.
7.  ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 14 февраля 2004 г. N 80 «О мерах пореализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год». //Собраниезаконодательства Российской Федерации, 2004, N 8, ст. 665.
8.  Указ Президента РФ от12.02.1993 № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции)//Собрание актов Президента и Правительства РФ, 15.02.93, N 7, ст. 562.  (в ред.Указа Президента РФ от 02.12.98 N 1454)
9.  Положение о Министерствевнутренних дел Российской Федерации. Введено Указом Президента РФ от 18 июля 1996г№ 1039. // Собрание законодательства РФ. 1996. № 30.
10. ПриказМинистерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2004 г. N 34н «О порядкезачисления в доход федерального бюджета в 2004 году средств, контролируемыхотдельными федеральными органами исполнительной власти, их территориальнымиорганами и учреждениями, находящимися в их ведении» (вступает в силу с 27апреля 2004 г. Зарегистрирован в Минюсте РФ 8 апреля 2004 г. Регистрационный N5731.
11. БарановА.О., Пирожков С.М. Управление региональными финансами в условиях рынка //ЭКО.-№1999.-№12.-с. 54-62.
12. БаткибековС. и др. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовойпомощи из федерального бюджета // Совершенствование межбюджетных отношений вРоссии. Сборник статей, М., ИЭПП, 2000, Серия „Научные труды“ №24Р,стр. 83-237.
13. БачуринА. Повышение роли экономических методов управления // Экономист. — 2002. — №4.
14. БогдановЛ. Финансы уголовно-исполнительной системы //Отечественные записки.-2003.-№ 2.
15. БурмистроваЛ.И. Бюджетная система России: Учебник /Под ред. Г.Б.Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА,1999.
16. ВиссарионовА., Федорова И. Государственный сектор российской экономики: контуры бюджетногорегулирования. //Проблемы теории и практики управления.-2002.-№ 1.
17. ГорбуноваО.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов вусловиях перехода России к рынку. //Автореф. дисс.… докт. юрид. наук. М.,1996.
18. ГрачеваЕ.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995.
19. ГусевА. Правосудие не может быть дешевым // Отечественные записки. — 2002.- № 4-5.
20. Докладзаместителя Председателя Верховного суда РФ Р. М. Смакова на Пленуме ВС РФ 25октября 1999 года //Бюллетень Верховного суда РФ. № 1. — 2000.
21. Интервьюзаместителя начальника Службы тыла — начальника Финансово-экономическогодепартамента МВД России генерал-майора милиции Светланы Перовой газете «Щит имеч» //[http://www.mvdinform.ru/index.php?docid=1738].
22. КадочниковП. и др.Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектовФедерации», М.: CEPRA, 2001.
23. КарасеваМ.В. Финансовая деятельность государства — основополагающая категорияфинансово-правовой науки.//Государство и право. – 1996. – №11.
24. КарасеваМ.В. Финансовое право. Общая часть.-М.: Юрист, 2000.
25. Конституциизарубежных государств./Сост. проф. В.В.Маклаков. М.: БЕК, 2000.
26. Конституциигосударств Европейского Союза. М.: Изд. Норма-Инфра, 1997.
27. КрохинаЮ. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И. Химичевой. – 2-еизд., перераб. и доп. – М.: Издательство НОРМА, 2002.
28. КузнецовЮ. Правопорядок как экономическое благо //Отечественные записки.-2003.-№ 2.
29. КрыловаИ. С. парламент Великобритании // Парламенты мира. М. 1991.
30. ЛазареваН.В. Методы государственного регулирования экономики в условиях рынка //Материалы VII региональной научно-технической конференции «Вузовская наука — Северо-Кавказскому региону». Ставрополь: СевКавГТУ, 2003.
31. ПоттерБ., Даймонд Д. Общие принципы управления государственными расходами.Международный валютный фонд. 1999.
32. Приговорправосудию. Центр содействия реформе уголовного правосудия. М., 2001.
33. РасковН.В. Эволюция и перестройка экономических отношений. СПб, Издательство СПбУ,1994.
34. СалжаницынА.И. Основные формы и методы государственного регулирования процессовфинансирования отраслей социальной сферы // Аудит и финансовый анализ.-2001.-№3.
35. СинельниковС., Кадочников П., Трунин И., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов нафискальное поведения региональных властей.- М., 2001.
36. Современныйсловарь иностранных слов. – М.: Рус. яз., 1992.
37. Современнаяэкономика. Общедоступный учебный курс.-Ростов-н/Дону, 1998.
38. СоломкоИ.М., Тишутина О.И. Бюджетное регулирование в Российской Федерации. Ч. 2.Хабаровск, 1999.
39. ТанциВ. Управление государственными расходами: опыт ряда стран ОЭСР и уроки дляИталии. Международный валютный фонд. 1994.
40. Территориальноеуправление общественным производством. Под  ред.  А.Г. Сысоева и Д.Г. Черника.М.: Закон и права 1990.
41. Финансы.Учебник /Под ред. проф. В.В.Ковалева.-М.: ПБОЮЛ М.А.Захаров, 2001.
42. Финансовоеправо./Отв. ред. Н.И.Химичева. М.: Юристъ, 2001.
43. ФоминД. Методы финансирования услуг правопорядка и судебной системы // Отечественныезаписки 2003.-№ 2.
44. Public Financing of Judicial Systems. A Review of InternationalPractices. Atlanta: Georgia State University, Andrew Young School of PolicyStudies, 2001.
45. Официальныйсайт Законодательного Собрания Санкт-Петербурга www.assembly.spb.ru/.
46. СайтФонда Либеральная миссия// www.liberal.ru/.
Приложение 1
 /> />
Принципиальнаясхема системы бюджетного регулирования в РФ
/>


Приложение 2
 
Сведения офинансировании расходов из федерального бюджета по направлениям деятельностиМВД России по состоянию на 1 января 2004 года (млн. руб.)
 Наименование расходов Предусмотрено на 2003 год по закону Исполнение Всего поступило с начала года % исполнения от закона ВСЕГО по разделу «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства»: 87 794,2 90 293,2 102,8%
Из них:
— Содержание органов внутренних дел 69 304,7 70 851,1 102,2% — Содержание внутренних войск 18 489,5 19 421,8 105%
Кроме того:
Государственные капитальные вложения 2 592,4 3 929,3 151,6% Международная деятельность 64,7 2 335,1 Миграционная политика 2 109,4 2 743,6 130% Военная реформа (Расчеты с военнослужащими, увольняемыми в 2003 году в рамках реформирования внутренних войск) 669,8 74,8 11,2% Пенсии, пособия, компенсации пенсионерам МВД и членам их семей, а также лицам, приравненным к ним по пенсионному обеспечению 26 700,2 2 5078,1 93,9% Объем финансирования МВД России всего: 119 930,7 124 433,8 103,8%
 
Источник: данныеМинистерства внутренних дел. Финансово-экономический департамент. [http://www.mvdinform.ru/index.php?docid=559]