ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕУЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
САМАРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
По курсу: Муниципальное право
На тему: Территориальные основы местного самоуправления
в РФ. Международное законодательство о местномсамоуправлении.
Выполнила: студентка 2 курса ФВВиДО
Специальность: юриспруденция (ПОХД)
Руководитель:
г. Самара 2011 г.
Содержание
Введение
1. Территориальные основыместного самоуправления в РФ
1.1 Понятие территориальных основ в системе местногосамоуправления
1.2 Вопросы реформирования территориальной организацииместного самоуправления
2. Международноезаконодательство о местном самоуправлении
2.1 Европейская Хартия Местного самоуправления, какмеждународно-правовой договор
2.2 Структура и основное содержание Европейской Хартииместного самоуправления
2.3 Значение Европейской Хартии местного самоуправления длязаконодательства РФ
Заключение
Список использованной литературы
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темыисследования. Анализу местного самоуправления как правового института посвященозначительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторыобычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономическихоснов местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные стерриториальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостаткитерриториальной организации местного самоуправления нередко являютсяпрепятствием для целостного и эффективного решения задач местногосамоуправления, комплексной реализации государственной политики.
Помимо возможности найтирешения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основместного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»[1](далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), в соответствии с которым былоосуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификациятерриториальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвоеколичества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различныйстатус муниципальных образований, а также детализация процедур участиянаселения в определении территориальной организации местного самоуправления.Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем егореализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования вкачестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенныхглобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолетьсложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшегосовершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этихзадач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизациии переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальныхобразований, определения границ территорий, в которых осуществляется местноесамоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучениюимеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управленияи самоуправления.
К сожалению, недостаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются приосуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости,существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления.Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемныевопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставитпрактика. Опыт реформирования территориальной организации местногосамоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, внедостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этихусловиях крайне необходимы научные исследования, во-первых, позволяющиеопределить влияние территориальных основ местного самоуправления на иныеинституты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и решениесуществующих теоретических проблем территориальной организации местногосамоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правовогорегулирования (в частности исследование понятийного аппарата, используемого прихарактеристике территориальной организации местного самоуправления, правовогостатуса муниципальных образований, проблем их отнесения к тем или иным типам),в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования территориальной организацииместного самоуправления, а также содержащие анализ существующих и прогнозывозникновения новых проблем реализации реформы территориальной организацииместного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения такихпроблем.
1.Территориальные основы местного самоуправления в РФ
1.1 Понятие территориальных основ всистеме местного самоуправления
местноесамоуправление законодательство территориальное
За время, прошедшее смомента закрепления института местного самоуправления, его система неоднократнопретерпевала различные изменения, законодательство о местном самоуправлениисовершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих пор так и осталисьнерешенными. Среди этих проблем особое место занимает проблемасовершенствования территориальной организации местного самоуправления. Этосвязано с тем, что институт территориальных основ местного самоуправления — один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемытерриториальной организации местного самоуправления предопределяютвозникновение или наоборот разрешение проблем в иных сферах организации ифункционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей ивзаимозависимостей между территориальными и другими основами местногосамоуправления необходимо для корректировки правового регулирования общихпринципов его организации.
В юридической учебнойлитературе встречаются теоретические определения понятия территориальной основыместного самоуправления, однако в большей степени авторы обходят данный вопрос.По мнению Фадеева В.И.[2]территориальная основа местного самоуправления как институт муниципальногоправа представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющихи регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Некоторыеавторы рассматривают понятие территориальных основ в более широком смысле. Так,по мнению Чиркина В.Е.[3]территориальная основа местного самоуправления — это его территориальнаяорганизация, она включает понятие территории, на которой создается местноесамоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения иупразднения муниципального образования. Аналогичную позицию занимает РевенкоЛ.А., по мнению которой структурный анализ понятия «территориальные основыместного самоуправления» позволяет выделить его следующие основные составляющие[4]:
1. определенныйзаконодательством круг территорий, на которых осуществляется местноесамоуправление;
2. зафиксированныезаконодательством положения, определяющие ведущую роль населения в решениивопросов территориального устройства муниципального образования;
3. установленныезаконодательством виды земель, составляющих территорию муниципальногообразования;
4. принципы формированиятерриторий муниципальных образований.
Такой подход копределению понятия «территориальные основы местного самоуправления»представляется правильным, поскольку он отражает специфику тех общественныхотношений, которые являются его содержанием. Однако с учетом измененийфедерального законодательства, регулирующего принципы территориальнойорганизации местного самоуправления, можно добавить к упомянутым составляющимпринципы наделения муниципальных образований статусом муниципальных районов,городских округов, городских и сельских поселений. Важным представляетсяопределить различия между территориальными основами и территориальнойорганизацией местного самоуправления. Проведенный анализ показывает, чтопонятие «территориальная организация местного самоуправления» является болееузким и используется для обозначения пространственной формы организациимуниципальной власти.
Территориальнаяорганизация местного самоуправления представляет собой форму устройствамуниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являютсямуниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерацииопределяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городскиеокруга и внутригородские территории городов федерального значения (абз.7 ст.2,ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Данные муниципальные образования системносвязаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуруместного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальнойорганизации местного самоуправления формируется система муниципальногоправления (форма муниципального правления). В Федеральном законе №131-ФЗсистема правления отражается в понятиях «структура органов местногосамоуправления» (ст.34) и «формы непосредственного осуществления населениемместного самоуправления и участия населения в осуществлении местногосамоуправления» (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формыосуществления (участия) населением муниципальных образований публичной властисоставляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти,посредством которой достигается решение вопросов местного значения.
Форма территориальногоустройства муниципальной власти и формы муниципального правления есть основныеэлементы целостности организации местного самоуправления. Характеристикицелостности организации местного самоуправления в юридической литературе малоизучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением отдельныхэлементов организационно-функциональной структуры, достаточно велик. Но все оникасаются отдельных сторон этого комплексного явления.
В учебном курсе«Муниципальное право» рассматривается институт территориальные основы местногосамоуправления, который объединяет совокупность правовых норм закрепляющихтерриториальную организацию местного самоуправления[5].
В то же время вФедеральном законе №131-ФЗ термин «территориальные основы местногосамоуправления» не используется, а закрепляется понятие «территориальнаяорганизация местного самоуправления».
Соотношение междутерриториальной организацией местного самоуправления и территориальнымиосновами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальнойорганизации местного самоуправления является более узким и используется дляобозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих междуними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местногосамоуправления включает в себя не только территориальную организацию местногосамоуправления, но и существующие правила ее определения.
Все институты местногосамоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местногосамоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимальногоосуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характераэтих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в своюочередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а такжеправовых, организационных и финансово-экономических основ местногосамоуправления.
1.2 Вопросы реформированиятерриториальной организации местного самоуправления
Наиболее сложныепроблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в ходетерриториальной реформы местного самоуправления. Это особенно касаетсясубъектов РФ, в которых муниципальные образования существуют только на уровнекрупных городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах РФ насельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках игородах районного значения имеются территориальные администрации, которыеявляются структурными подразделениями районных администраций. Именно здесьдолжны возникнуть новые поселенческие муниципальные образования[6].
На ход реформы накладываетсятенденция осуществить ее с минимальным изменением границ, сложившихсяадминистративных и хозяйственных связей. Однако это палка о двух концах. Содной стороны, всякий переход населенного пункта из одной муниципальнойтерритории в другую вызывает массу житейских проблем: изменение адреса,переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление ктерриториальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно влечет за собойнеприятие части населения. С другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальноеустройство субъектов РФ во многих случаях является экономическинецелесообразным, неудобным для населения и препятствующим осуществлению егоправа на местное самоуправление, а трудности перехода являются все же сугубовременными и преходящими[7].
В ходе территориальнойреформы местного самоуправления возникли следующие проблемы
1) Выбор альтернативы длягорода (кроме крупных городов), являющегося на сегодня муниципальнымобразованием: городской округ или городское поселение. Положения Федеральногозакона № 131-ФЗ, связанные с порядком наделения городского поселения статусомгородского округа или лишения такого статуса, содержат в себе противоречие. Содной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано, что городские поселения, являющиеся надень вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскимиокругами (по умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что лишение городскогопоселения, являющегося на сегодня муниципальным образованием, статусагородского округа возможно только с согласия населения, выявленного путемголосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. То естьвроде бы введены механизмы защиты городов от лишения их статуса городскогоокруга и перевода в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11указано, что наделение городского поселения статусом городского округаосуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий«сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой длясамостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего(прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных заними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Законничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условияотсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило,не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. Иэто может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массовогоперевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе занялоруководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статусгородских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь.Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч. 2 ст. 11Федерального закона № 131-ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время,малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, вомногих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чемгородского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципальногорайона оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненноважных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка,иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городскиепроблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должнобыть решением самих жителей, как это и предусматривает закон[8].
2) Закон исключаетвозможность существования муниципальных образований типа «крупный город –район». Таких муниципальных образований сегодня немало: Ангарск и одноименныйрайон в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области,Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия)и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодняотдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальныеправовые основания провозгласить их городскими поселениями без всякихголосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, тона окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административнымицентрами которых будут те же города.
Исторически миссиейгорода всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитиеокружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек экономическогороста региона в целом, следует признать, что почти каждый город являетсяодновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к немутерритории, причем, чем крупнее город – тем больше его ареал. Наделение города,являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создаетэффект «бублика», когда окружающая территория остается без малой столицы, аэкономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются.Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации,создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций,однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальныйопыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядкеэксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципальногообразования «город-район», органы местного самоуправления которого будутнаделены компетенцией городского округа для собственно городской территории икомпетенцией муниципального района для остальных городских и сельских поселенийрайона[9].
Следует признать, чтореальная жизнь далеко не всегда вписывается в стандартные рамки законодательныхнорм, и согласиться в данном конкретном случае с предложениями города иобласти.
3) Одной из самых сложныхпроблем территориальной реформы является проблема статуса поселков городскоготипа (рабочих поселков), находящихся в настоящее время в административномподчинении городских муниципальных образований[10].Чаще всего они возникли как спутники крупных городов при строительствепромышленных предприятий. Многие поселки отделены от базовых городов сельскойтерриторией и удалены от них на расстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальную инфраструктуру, обеспечивающую оказание услугнаселению, необходимый налоговый потенциал, т.е. все условия, необходимые дляосуществления местного самоуправления в статусе городских поселений. Однакоесли базовый город получает статус городского округа, то данные поселки должныбудут перейти в какой то муниципальный район, скорее всего в тот,административным центром которого является базовый город.
4) В ряде субъектов РФпри установлении границ городских округов им не оставляют территорий дляразвития. Конфликтные ситуации по границам между городом и прилегающим райономрешаются, как правило, в пользу района. Это прямо противоречит положениям пп.3ч.1 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому в состав территориипоселения должны входить территории традиционного природопользования населениясоответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.В связи с этим потребуется большая и срочная работа по установлению иликорректировке городской черты городов.
5) Серьезной проблемойпри установлении границ городских округов являются пригородные территории, накоторых расположены дачные участки и зоны отдыха горожан. По логике вещей, онидолжны быть отнесены к рекреационным территориям и территориям традиционногоприродопользования жителей городских округов и включаться в их состав.Действительно, ели там пребывает не сельское, а городское население, то город идолжен заботиться об охране правопорядка на этих территориях, оказании скороймедицинской помощи, вывозу бытовых отходов и т.д. У муниципального районатакого интереса нет. По данному вопросу необходимо соответствующее толкованиенорм п.3 ч.1 ст.11.
6) Чрезмерно усложнен вФедеральном законе № 131-ФЗ порядок формирования межселенных территорий всубъектах РФ с низкой плотностью населения. Если законом установлено (ч.3 ст.11), что к территориям с низкой плотностью населения относятся территориисубъектов РФ или отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотностьнаселения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже среднейплотности сельских поселений по РФ в целом, и Правительством РФ задана этасредняя цифра, то все остальное должно решаться субъектами РФ самостоятельно.Между тем, закон установил, что перечень таких территорий утверждаетсяПравительством РФ.
Представляется, чтомежселенные территории могут существовать и в муниципальных районах, средняяплотность сельского населения в которых выше норматива, установленногоПравительством РФ.
7) Еще одна проблема –сверхмалые муниципальные образования[11].В п.9 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что на территориях снизкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенныйпункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусомпоселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходеграждан. Из этой формулировки следует, что при численности населения свыше 100человек и удаленности от других населенных пунктов или трудной доступностиданный населенный пункт должен в обязательном порядке приобрести статуспоселения. Формальное следование этой норме приведет к существенному ростуобщего количества экономически и организационно слабых поселенческихмуниципальных образований, в том числе в случаях, когда жители будут против.Представляется необходимым либо вообще исключить из закона данную норму, либоувеличить предельную численность населения для обязательного создания сельскогопоселения до 300-500 чел. Конечно, это не должно трактоваться как запрет насоздание поселений и с меньшей численностью населения, если такова будет волянаселения.
Скорейшее решениеперечисленных проблем территориальной организации местного самоуправленияявляется неотложной задачей. Лозунг должен быть таков: меньше запретов иограничений, больше свободы в выборе наиболее эффективных и приемлемых длянаселения решений[12].
2.Международное законодательство о местном самоуправлении
2.1 Европейская Хартия Местногосамоуправления, как международно-правовой договор
Для решения международно-правовых проблем развития местногосамоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, которыйвходит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат:Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Заседания Конгресса проводятсяодин раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательныморганом, а его решения носят рекомендательный характер. РоссийскаяФедерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же временипринимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов властиЕвропы.
Европейская Хартияместного самоуправления является основным международным источником правовогорегулирования сферы местного самоуправления. По своей юридической природе онаявляется международно-правовым договором, и поэтому Хартию следует применять,учитывая особенности такой формы нормативно-правового акта.
В частности, следуетиметь в виду особую важность Преамбулы Хартии, поскольку по общему правилу всесомнения, возникающие при толковании конкретных положений, содержащихся втексте международно-правового договора, должны толковаться с учетом Преамбулытолкуемого договора. А именно:
Ни одно толкование недолжно противоречить ни одному из принципов, сформулированных в Преамбуле.
Если возможно толкование,прямо соответствующее одному из принципов, сформулированных в Преамбуле, тоименно такое толкование и следует предпочесть всем прочим.
В случае с ЕвропейскойХартией местного самоуправления такой подход к толкованию тем более обоснован,что сама Хартия является юридической конкретизацией другого документа –Декларации принципов местного самоуправления, датируемой 1968 годом.Последовавшие многолетние и много раундовые консультации привели в 1981 году квыработке текста Хартии. Еще 4 года ушли на его доработку. И только в июне 1985года в Страсбурге Европейская Хартия местного самоуправления была принятаКомитетом министров Совета Европы в форме конвенции 15 октября 1985 года.
Открытый характерконвенции позволил ряду стран присоединиться к Хартии. В частности, от имениРоссии Хартия была подписана 28 февраля 1996 года, ратифицирована федеральнымзаконом в 1998 году и вступила в силу с 1 сентября 1998 года.
Из факта ратификацииХартии и вступления ее в силу на территории РФ нередко делается вывод онеобходимости неукоснительного выполнения всех требований Хартии органамигосударственной власти и местного самоуправления РФ. Однако, во-первых,Европейская Хартия местного самоуправления, как и многие другие «проектные»документы Евросоюза, является не самоисполнимым международным договором, дляреализации которого требуются серьезные изменения в национальных правовыхсистемах государств-участников договора, а эти изменения невозможно и дажеопасно производить в сжатые исторические сроки. Поэтому присоединение к не самоисполнимыммеждународным договорам требует от присоединившихся стран: а) не предприниматьдействий, противоречащих целям и принципам договора, изложенным в его Преамбулеи б) по мере возможности последовательно вносить изменения в национальноезаконодательство, направленные на все более полную реализацию положенийдоговора.
А во-вторых, в текстесамой Хартии указано, что ее участники должны выполнять отнюдь не всетребования, а только определенное их количество. И сами нормы в значительнойчасти относятся к так называемому мягкому международному праву. Отметим, чтотакой подход характерен для не самоисполнимых договоров вообще и для«проектных» документов Единой Европы в частности[13].
Важно подчеркнуть, чтоКомитет министров Совета Европы, принявший Хартию, сознательно ицеленаправленно создал ее не как свод императивных норм, но как инструментформирования и реализации единой юридической политики в сфере местногосамоуправления, оставляя за присоединившимися государствами большую свободуманевра при реализации такой политики.
2.2 Структура и основное содержаниеЕвропейской Хартии местного самоуправления
Европейская Хартияместного самоуправления представляет собой относительно небольшой по объемудокумент, состоящий из Преамбулы и 18 статей, сгруппированных в три части.Статьи озаглавлены, части заглавий не имеют. Статья 1 не включена ни в одну изчастей и размещена непосредственно после Преамбулы.
В Преамбуле изложеныобщие принципы местного самоуправления, разделяемые органами государственной властидоговаривающихся государств. Первыми названы цели формирования Единой Европы,причем «заключение соглашений в области управления» называется одним изсредств, служащих достижению цели объединения Европы.
Остальные формулировкиПреамбулы характеризуют местное самоуправление как самостоятельнуюдемократическую ценность и как эффективный механизм народовластия. В частности,декларируется, что «органы местного самоуправления являются одной из главныхоснов любого демократического строя», причем участие граждан в местномсамоуправлении фактически признается одной из форм их участия в государственномуправлении. Так, говорится, что «право граждан участвовать в управлениигосударственными делами… наиболее непосредственным образом может бытьосуществлено именно на местном уровне».
Органы местногосамоуправления видятся авторам Хартии как «пользующиеся значительнойсамостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств,необходимых для выполнения своих функций».
Основное содержаниеместного самоуправления раскрывается в части I характеризуемого документа,состоящей из десяти статей (ст. 2 – 11). Статья 2 устанавливает, что «принципместного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и,по возможности, в Конституции государства».
Статья 3 (ч.1) содержитопределение местного самоуправления, под которым понимается «право и реальнаяспособность органов местного самоуправления регламентировать значительную частьпубличных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под своюответственность и в интересах местного населения»[14].
Статья 3 (ч.2) даетбольше всего поводов для политических споров, поскольку устанавливает, чтоместное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими изчленов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщегоголосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительныеорганы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдумуили любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».
Статья 4 требуетустановить основные полномочия органов местного самоуправления вконституционном или ином законодательном порядке. Допускается делегированиеорганам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственнойвласти по решению конкретных задач.
Статья 5 специальнопосвящена защите границ территорий, в которых осуществляется местноесамоуправление, и в частности устанавливает, что «изменение границ территорий,в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетоммнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведенияреферендума там, где это допускается законом».
Статья 6 закрепляет заорганами местного самоуправления право самостоятельно определять собственнуюадминистративную структуру, не нарушая при этом более общих законодательныхположений, а также устанавливает основы муниципальной службы, при этом главнымикритерием подбора кадров называются личные достоинства и компетентность.
Статья 7 устанавливаетосновы статуса местных выборных лиц, причем главным принципом провозглашаетсявозможность свободного осуществления мандата. Предусматривается денежнаякомпенсация расходов в связи с осуществлением мандата, а также указывается, что«функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица,могут устанавливаться только законом или основополагающими правовымипринципами»[15].
Статья 8 предусматриваетвозможность административного контроля за деятельностью органов местногосамоуправления, однако жестко ограничивает такой контроль. В частности,оговаривается, что «любой административный контроль за органами местногосамоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях,предусмотренных Конституцией или законом» и, «как правило, преследует лишь целиобеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».
Самая объемная статьяХартии – статья 9 – посвящена, как и во многих документах Единой Европы,финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местногосамоуправления сводятся к тому, что «органы местного самоуправления имеютправо… на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которымиони могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий» и что«финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерныполномочиям, предоставленным им Конституцией или законом». Вместе с тем,признается неизбежность неравенства финансовой обеспеченности муниципалитетов.В связи с этим рассматриваются принципы государственной бюджетной поддержкиместного самоуправления.
«Защита более слабых вфинансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедурфинансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировкупоследствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, атакже лежащих на этих органах расходов», — заявляется в Хартии. Однако тут жеоговаривается, что «такие процедуры или меры не должны ограничивать свободувыбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции».
Дабы избежать увязыванияфинансовой помощи муниципалитетам с принятием ими тех или иных конкретныхрешений, авторы Хартии заявляют, что «предоставляемые местным органамсамоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться дляфинансирования конкретных проектов». «Предоставление субсидий не должнонаносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местногосамоуправления политики в сфере их собственной компетенции», — декларируется вХартии.
За органами местногосамоуправления признается право на сотрудничество в рамках закона и право наассоциацию, что указывается в статье 10. Наконец, статья 11 признает замуниципалитетами право на судебную защиту. Таковы вкратце основные тезисы,определяющие правовой статус местного самоуправления в европейских странах.
Часть II Хартии вкупе состатьей 1 посвящена обязательствам и оговоркам, а часть III традиционносодержит так называемые заключительные положения, связанные с вступлениемдоговора в силу и его действием во времени и пространстве, а такжеинформационным и техническим вопросам. Заключительные положения в рамках даннойтемы не рассматриваются, а рассмотрению обязательств посвящена часть IIнастоящей статьи, поскольку нормы, содержащиеся в ее статьях, предусматриваютбольшую свободу политико-юридического маневра для стран, присоединившихся кконвенции, в том числе, и Российской Федерации[16].
Здесь же уместно обобщитьсказанное о структуре и основном содержании Хартии, сделав вывод, что вПреамбуле и статьях рассматриваемого документа сформулированы основные принципыместного самоуправления и наиболее важные нормы юридического регулирования этойсферы общественных отношений.
1.3 Значение Европейской Хартииместного самоуправления для законодательства РФ
Значение Хартии как источника муниципального права состоит вследующем:
— устанавливает и закрепляет общепризнанные принципысуществования местного самоуправления в политико-правовой системе государств;
— определяет минимальные гарантии местного самоуправления,требуемые от органов государственной власти;
— имеет приоритет перед национальным правом.
Как отмечалось выше,Российская Федерация присоединилась к Европейской Хартии местногосамоуправления путем подписания и последующей ратификации. Однако это незначит, что все положения Хартии должны немедленно и неукоснительно выполнятьсяна территории РФ. Можно указать на три группы ограничений юридической силыХартии и ее отдельных положений на территории РФ.
Первая группа ограниченийпроистекает из высшей юридической силы Конституции РФ и ФедеральныхКонституционных законов по отношению к ратифицированным международным договорамРФ.
В политической и правовойпублицистике принято ссылаться на статью 15 Конституции РФ, часть 4 которойгласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международныедоговоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.Если международным договором российской Федерации установлены иные правила, чемпредусмотренные законом, то применяются правила международного договора».Однако часть 1 той же статьи Основного Закона устанавливает, что «КонституцияРоссийской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие иприменяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовыеакты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить КонституцииРФ»[17].
Поскольку в соответствиис федеральным законом № 101-ФЗ от 15.05.1995 «О международных договорахРоссийской Федерации» ратификация международных договоров Российской Федерациипроизводится в форме принятия федерального закона, то такой закон не можетиметь высшую юридическую силу ни по отношению к Конституции РФ, ни по отношениюк Федеральным Конституционным законам. Федеральный закон, ратифицирующиймеждународный договор РФ, создает такие юридические последствия, которыесвязаны с превращением правовых норм, содержащихся в ратифицируемоммеждународном договоре, в нормы федерального закона. Вместе с тем, из смысластатьи 15 (ч. 4) Конституции РФ следует, что международный договор РФ,ратифицированный федеральным законом, будет иметь высшую юридическую силу поотношению к прочим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам,обладающим менее высокой юридической силой.
Таким образом, правовыенормы, содержащиеся в ратифицированных международных договорах РФ должныприменяться, если они не противоречат Конституции РФ и ФедеральнымКонституционным законам РФ. В случае с нормами Европейской Хартии местногосамоуправления речь идет, очевидно, о нормах, содержащихся в статьях главы 8Конституции РФ.
Вторая группа ограниченийсвязана с не обязательностью немедленного исполнения всех правовых норм,содержащихся в ратифицированных международных договорах, обладающих признакамине самоисполнимых договоров, о чем говорилось выше. Осознавая, что ЕвропейскаяХартия местного самоуправления окажется не самоисполнимым договором длягосударств, которые присоединятся к конвенции, авторы Хартии предусмотрели в еетексте механизмы постепенной реализации отдельных ее норм в разныхгосударствах.
Поэтому третья группаограничений юридической силы Хартии вытекает из текста самого этого документа.Так, уже статья 1 устанавливает условный характер соблюдения обязательств,содержа отсылочную норму на статью части II того же документа: «Стороныобязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как этопредусмотрено статьей 12 настоящей Хартии».1
Упомянутая в отсылочнойнорме статья 12 (ч. 1) требует от государств, подписавших Хартию, соблюдатьотнюдь не все пункты части II, а только 20 из них, хотя оговаривается, что 10пунктов должны относиться к числу наиболее принципиальных, список которыхприводится в той же части статьи 12. Часть 2 той же статьи свидетельствует, чтопункты, которые будут соблюдаться с момента присоединения к Хартии, каждоегосударство выбирает самостоятельно, и при сдаче ратификационной грамоты нахранение уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о том, какие именнопункты выбраны. В последствии то же государство может уведомить Генеральногосекретаря Совета Европы о принятии на себя обязательства по соблюдению ещеодного или нескольких пунктов, и такие обязательства рассматриваются каксоставная часть ратификации.
В тексте части II Хартиипредусмотрено еще одно важное ограничение ее действия в зависимости от волигосударств, подписывающих конвенцию. Так, статья 13 декларирует, что «принципыместного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются навсе существующие, на территории Стороны категории органов местногосамоуправления»[18].Но и здесь есть возможность ограничения: «При сдаче на хранение ратификационнойграмоты или документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указатькатегории органов местного или регионального самоуправления, которыми онанамерена ограничить применение настоящей Хартии, или те категории, которые онанамерена исключить из сферы применения Хартии».
Наконец, в тексте частиIII, трактующей заключительные положения, также имеется возможность ограничениядействия Хартии, сформулированная в форме территориальной оговорки. Статья 13предусматривает, что «в момент подписания или сдачи на хранение ратификационнойграмоты или документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии любоегосударство может указать территорию или территории, в отношении которых будетприменяться настоящая Хартия».
Итак, Европейская Хартияместного самоуправления имеет важное значение для законодательства РоссийскойФедерации, являясь международно-правовым источником российского муниципальногоправа. Однако Конституция РФ и Федеральные Конституционные законы РФ имеют поотношению к Хартии высшую юридическую силу, что касается, в том числе, и правовыхнорм, содержащихся в статьях главы 8 Конституции РФ. Кроме того, самим текстомХартии определено, что с момента ее ратификации государство обязано соблюдатьне все нормы, а только изложенные в определенном числе пунктов текста Хартии.
Несмотря на указанныеограничения, руководство Российской Федерации придает большое значениепостепенной реализации положений Хартии, которая признается ориентиром развитиямуниципального права России. Об этом свидетельствует и тот факт, что проектфедерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» прошел экспертизу в европейских экспертных организациях,в том числе, на предмет соответствия духу и букве Европейской Хартии местногосамоуправления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
С принятием Федеральногозакона № 131-ФЗ начата реформа местного самоуправления, целью которой былосущественное улучшение качества оказания услуг органами публичной властинаселению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграниченияполномочий и ответственности органов государственной власти и органов местногосамоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики«нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан наместное самоуправление.
Концепция реформыпредусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся напринципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению,во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами длясамостоятельного решения вопросов местного значения. В этой связи базовымуровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Длякоординации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровнявласти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результатереформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район дляпоселения».
За время, прошедшее после принятияФедерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях вбольшей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаютсяусловия для поступательного развития экономики и социальной сферы вмуниципальных образованиях.
Большая часть функций в сфересоциально-экономического развития передана на региональный и местный уровень,определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. Всвязи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов,необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.
В Российской Федерации построенасовременная унифицированная модель территориальной организации местногосамоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуетсяв городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городскихокругах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы иСанкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, еесубъектов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей частифункций в сфере социально-экономического развития на региональный и местныйуровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, атакже единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное ибюджетное устройство.
Вместе с тем, практика реализацииФедерального закона №131-ФЗ выявила ряд правовых и других проблем, требующихдальнейшего совершенствования федерального законодательства и иных решений.
Все институты местногосамоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местногосамоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимальногоосуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характераэтих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в своюочередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых,организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.
Территориальные основыместного самоуправления как институт муниципального права представляют собойсовокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальнуюорганизацию местного самоуправления: формирование и состав территориимуниципального образования, границы территории муниципального образования,порядок их установления и изменения.
Процесс территориальныхизменений затронул не только существующие муниципальные образования, но исказался на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправленияс органами государственной власти субъектов Российской Федерации, сфедеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное,реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронуловсе население. Поэтому Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены гарантииучастия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая являетсяпрямым следствием конституционных положений, является недопустимость измененияграниц и территорий существующих муниципальных образований, изменение ихстатуса без согласия населения.
Более того, необходиморазъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможныепоследствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институтголосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальныхобразований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы егопроведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиямпри проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснитьизбирателям отличие этого института от института референдума.
Результаты проводимоймуниципальной реформы, особенно в части реализации новых принциповтерриториальной организации местного самоуправления во многом зависят отправильного понимания соотношения административно-территориального имуниципально-территориального устройства субъектов РФ. В этой связи важноподчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФпервично по отношению к территориальной организации местного самоуправления,поскольку именно в соответствии с административным устройством территориисубъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной властиэтого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органовместного самоуправления.
Список использованной литературы
I. Нормативно-правовыеакты
1. КонституцияРоссийской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетомпоправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, N4, ст. 445.
2. ФЗ от 11 апреля1998 года «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. №202 — 08.10.2003.
4. Федеральный законот 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон«Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) // «Собрание законодательства РФ»,07.07.2003, N 27 (ч. 2), ст. 2709.
5. Федеральный законот 14 июля 1992 г. (ред. от 27.12.2009 г.) № 3297-1 «О закрытомадминистративно-территориальном образовании»
6. Закон РФ от06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» //«Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, N 29, ст. 1010;
7. Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 26 октября 1993г «Положении об основах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» №1760 // «Собрание актовПрезидента и Правительства РФ», 01.11.1993.
II. Специализированнаялитература
8. Васильев В. И.Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройствоместного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006. — № 3. — С. 3-11.
9. Выдрин И.В.Муниципальное право России: Учебник для вузов. // Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / — М., 2002.
10. Дементьев А.Н.,Першин Е.В. Реформирование территориальных основ местного самоуправления //А.Н. Дементьев, Е.В. Першин / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ.-2004. — № 7.
11. Дементьев А.Н.Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления; //А.Н. Дементьев / «Федерализм», 2005, №1 С. 43
12. Замотаев А. А. Онекоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ истатусов муниципальных образований) // А.А. Замотаев / «Государственная властьи местное самоуправление». — 2005. — № 1. — С. 7-14.
13. Киселева А.М.Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе; //А.М. Киселева / Социологические исследования, 2008, № 10. — С. 73-80.
14. Кутафин О. Е.,Фадеев В. И. «Муниципальное право Российской Федерации»: учеб. — 3-е изд.,перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 672 с.
15. Налетов В. Онекоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления; // В.Налетов / «Муниципальное право». 2005.- №2.- С.37-43.
16. Постатейныйкомментарий к Европейской Хартии местного самоуправления. СПС — КонсультантПлюс.
17. Постовой Н.В.Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления России. //Н.В. Постовой / — М., 2001.
18. Ревенко Л.А.Территориальные основы местного самоуправления // Л.А. Ревенко / Научные трудыМосковской академии экономики и права. — М., 2001. — С.97-98.
19. Сокол-НомоконовЭ.Н. О некоторых аспектах формирования территориальных основ местногосамоуправления в Российской Федерации в условиях правовой реформы; //Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. А/ «Государственная власть и местноесамоуправление» — 2004 — № 6 — С. 19-24.
20. Сергеев А.А.Проблемы законодательного регулирования территориальных основ местногосамоуправления // А.А. Сергеев / ж-л «Муниципальное право». 2002. № 1.
21. Тимофеев Н. С.Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации // Н.С.Тимофеев/ Издательство Московского университета, 2007. — 128 с.
22. Чиркин В.Е.Публичное управление: Учебник. // В.Е. Чиркин / — М., Юрист, 2004. — С. 277.
23. Шугрина Е.С.Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований какгарантия права на осуществление местного самоуправления; // Е.С. Шургина /Городское управление, 2008, № 8. — С. 32-37.