РЕФОРМАПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В УКРАИНЕ
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Реформа публичнойадминистрации в Украине
1. Государство в новой роли
2. Этапы большого пути
Выводы и рекомендации
Использованы источники
ВВЕДЕНИЕ
Темаконтрольной работы «Реформа публичной администрации в Украине».
Вработе проанализировано состояние разработки и осуществления административнойреформы, которая в условиях смены роли государства на глобальном уровне вместес комплексной системой административной регуляции должна служить ключевымфактором гармонизациифункций органов власти, без чего невозможно разработать национальную стратегиюсоциально-экономического развития и внедрить механизмы ее реализации.
Широкаядискуссия, которая проходит сейчас в Украине, о новой парадигме развития нашегогосударства в XXI в. затрагивает многие проблемы, в том числе необходимостикоренным образом реорганизовать работу органов власти, причем одновременно погоризонтали и вертикали. Имеются в виду административная реформа иразработанная на ее основе целостная система административного регулирования.Уже сам факт научной дискуссии о выборе пути для страны, отсчет независимостикоторой начался 19 лет тому назад, свидетельствует, что институциональныеструктуры, призванные определять стратегию и приоритеты государственнойполитики и влиять на ход их реализации, у нас функционировали неэффективно.Именно в тесном переплетении административной реформы и системыадминистративного регулирования можно создать мощные механизмы для воплощениястратегии на эмпирическом уровне, изменять функции органов власти, выявлятьрезультативность их работы, вносить в стратегические документы, в зависимостиот конкретных социогуманитарных и социально-экономических тенденций, требуемыекоррективы.
1. Государствов новой роли
Характерадминистративной реформы теснейшим образом связан с осознанием новой ролигосударства в изменившемся мире и месте Украины в нем. Сложившаяся в последниедесятилетия модель международно-политического и экономического устройстваоказывает решающее влияние на суверенитет каждой страны, на выбор еюразнообразных средств государственного регулирования, включаяинституциональные.
Есливспомнить потрясения недавней истории, то и Великая депрессия 1929-1933 гг. вСША, и Вторая мировая война имели своими следствиями усиление государственногоуправления экономикой, чего, естественно, можно было достигнуть толькоблагодаря созданию институциональных органов, которые оказывалицеленаправленное воздействие на сферы социально-экономических ипроизводственных отношений.
Онеобходимости дерегулирования заговорили в Западной Европе и США в 70-е годы,объясняя провалы в экономике именно чрезмерным вмешательством государства. Стех пор мнение о том, что государство — это помеха на пути прогресса, что егороль нужно свести практически к нулю, было догматизировано как абсолютнаяистина, не подлежащая критике.
Кардинальныесдвига в конце XX ст. в технико-экономическом базисе многих государств ивступление развитых стран в постиндустриальную стадию, охват все большихтерриторий планеты глобализационными процессами не могли не сказаться на формахи методах государственного регулирования экономики. Следует также учесть, что вглобализированном мире действия правительства любой страны непосредственнозависят от поведения соседей по планете, от решений международных организаций.Степень свободы снижается, одновременно возрастает необходимость унифицировать,гармонизировать и согласовывать регулятивные функции между странами. И этиновые — глобализационные аспекты обязательно должны приниматься во внимание приопределении стратегии административной реформы и разработке механизмов еевоплощения в жизнь.
Некоторыеисследователи высказывают мнение, что экономическая глобализация означает конецнационального государства как суверенного субъекта на международном поле и какинститута монопольной власти в пределах собственной страны. Есть и другиемнения, а именно, что глобализация не умаляет роли национального государства нивнутри стран, ни на международной арене. Сотрудник Института мировой экономикии международных отношений РАН, доктор экономических наук Ю. Шишков отмечает,что к фундаментальным характеристикам процесса глобализации принадлежатразмывание и ослабление регулятивных функций национального государства ипереход этой традиционной организации мирового социума в новую форму. Очевидно,что она касается регулирования общественных и экономических отношений нанаднациональном уровне, но при этом каждая страна должна отстаивать своюнациональную безопасность и собственные государственные интересы.
Кпереосмыслению роли государства привел и мировой экономический кризис, которыйпоказал, что действующая модель глобального регулирования валютно-финансовойсферы силами МВФ, «Большой семерки» и «Двадцатки министровфинансов» оказалась неэффективной. По оценке ученых, кризис усилил годаминараставшую разбалансированность финансовых потоков, затронув и страны сдефицитом платежных балансов (его стало труднее перекрывать), и страны с ихпрофицитом (где кризис вызвал сокращение экспортных возможностей). По мнению Д.Коэна, члена Совета по экономическому анализу при премьер-министре Франции, мынаблюдаем сейчас не «кризис XX века, заблудившийся в веке XXI», апервый кризис глобализации, предпосылки к которому формировались в 80-х годах,когда «финансовая революция поставила над предприятиями Биржу»,создав тем самым новый стиль управления. Характер работы фирм как хозяйственныхсубъектов изменился по сравнению с 50-60-ми годами XX ст.: во главу угла былапоставлена сиюминутная выгода — «бонус правит бал». Эти выводыприложимы и к оценке ситуации в Украине. У нас по-прежнему признается самымважным сектором экономики финансово-банковский, в то время как производственнаясфера, которая создает материальные блага, продолжает находиться в забвении.
Впоследнее время появляются новые факторы, требующие государственного влияния. К ним можно отнести стремительноерасширение монополий, деятельность которых вступает в противоречие с принципамисправедливой конкуренции; широкое поглощение внутреннего рынка иностраннымикомпаниями и вытеснение национальных производителей; превращение производственнойсферы страны в сырьевой придаток, моральный и физический износ основногокапитала. Кроме того, государственного участия требует создание новойинфраструктуры общенационального значения, — речь идет о транспортныхмагистралях, водоснабжении, энергообеспечении, телекоммуникациях, поддержкесферы образования и медицины, об «экономике знаний» и т. п. Не менееважным объектом государственного регулирования должны оставатьсяинновационно-инвестиционная, бюджетная, налоговая и монетарно-валютная системы. Сегодня каждая страна,будучи высокоинтегрированной в международное движение капитала и ценных бумаг,ощущает на себе любые колебания этого рынка. Под государственным надзоромдолжны находиться распределение доходов, миграция трудовых ресурсов, процессыкапиталообразования, каналы движения финансовых ресурсов (а особенно их утечкас целью бесконтрольного присвоения).
Вполнеочевидно, что необходимость усилить лояльное государственное вмешательствопродиктована внешними факторами, и это требует тесного взаимодействиярегулятивных институтов, существующих внутри страны, с аналогичными институтамидругих стран для выработки совместной стратегической позиции.
Сейчасв мире идут два разнонаправленных процесса: с одной стороны, усиливается вмешательствогосударства в определенные сферы социально-экономической жизни общества, а сдругой — сужается объем его функций, те или иные полномочия автоматическипереходят к межгосударственным регулятивным структурам.А поскольку поледеятельности каждого государства в своей собственной стране постепенносужается, постольку должно расширяться его международное участие в выработкестратегий на глобальном уровне. Это имеет непосредственное отношение к системеадминистративного регулирования, объектом которого являются цели развитиягосударства, стратегии прогресса страны, функции управления и полномочия органоввласти в проведении внутренней и внешней политикис целью защитынациональных интересов.
Всвете изложенного возникает логический вопрос: как в условиях сужения сферынационального государственного регулирования и постепенного перехода отдельныхфункций на межгосударственный уровень должно воспринимать государственныйсуверенитет, который долгое время практически и теоретически означалверховенство государства в ключевых сферах жизни страны? Само это понятие имеетдва значения: различают суверенитет внутренний, который подразумеваетверховенство власти правительства внутри государства и абсолютное его правоуправлять социально-экономическим развитием, и внешний, что предполагаетневмешательство других стран в дела государства и в определение его внутреннейи внешней политики. Однако достижения научно-технического прогресса,интернационализация мировой экономики, установление тесной взаимозависимостигосударств в экономико-финансовой сфере, высокая региональная интеграция, атакже упрочение транснациональной воспроизводственной структуры обусловили то,что система межгосударственных отношений приобрела кардинально новое качество.
Современныеключевые параметры международных отношений существенно отличаются от тех, чтопредусматривались традиционной Вестфальской моделью, согласно которой ихсубъектами были суверенные, то есть обладающие верховной властью во внутреннейи внешней политике, государства (эта модель просуществовала в неизменном виде ссередины XVII ст. более 300 лет). Ее постулаты формировали целостный комплексцентросиловых взаимодействий разных государств. Объектом отношений являлосьраспределение международно-политического влияния (могущества), главным рычагомкоторого служило взаимное политико-экономическое (и военное) сдерживаниегосударств. Так обеспечивалось сохранение силового равновесия и поддерживалосьсбалансированное распределение влияния между государствами. Вплоть до конца XXст. эти подходы рассматривались как главное условие соблюдения принципасуверенного равенства государств. Но уже с конца 80-х годов мировые отношенияопределяются новыми механизмами политического и хозяйственного регулирования,которые, как правило, функционируют в рамках неформального устойчивогосотрудничества разных групп стран и преследуют цель обеспечить эффективностьглобальных процессов, сохраняя коллективное доминирующее влияние лидеров. Ещераз подчеркну, что ядро такой системы образуют экономики высокоразвитых стран итранснациональные факторы. Сегодня основными институциональными субъектамимировых отношений являются ООН, ВТО, МВФ, Всемирный банк, Европейский банкреконструкции и развития, Лондонский и Парижский клубы кредиторов, региональныеинтеграционные образования (например, ЕС) и другие структуры, построенные поотраслевому, функциональному или территориальному принципу. Сюда же следует причислитьи Организацию по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), объединяющуюоколо 30 ведущих стран, «Большую восьмерку», а также «Группу20-ти», сформированную для согласования стабилизационных мер попреодолению мирового кризиса. В результате, как видим, образовалось некоепредставительное и могущественное «мировое правительство», которое,по логике вещей, должно быть в ответе за мировой порядок, стабильность и общееблагополучие.
Вследствиетаких кардинальных изменений любое государство превращается в рядовогоучастника региональной (глобальной) политики и передает часть своихрегулятивных функций коллективному органу. Наглядный тому пример — ЕС, 27членов которого передали значительную часть своего суверенитета наднациональныминститутам не только в регулировании торговли с третьими странами, но и всферах валютно-финансовой, аграрной, оплаты труда и многих других. Резюмируя,можно сказать, что в мире наблюдается развитие так называемой универсалистскоймодели международного политического устройства на региональном уровне на основедобровольной межгосударственной интеграции и кооперации.
Ещеболее масштабный пример перетекания регулятивных функций с национального нанаднациональный уровень, правда, в сравнительно узкой сфере международныхэкономических отношений, — Всемирная торговая организация, охватившая более 150государств. На наших глазах регулятивные полномочия национального государствапостепенно сужаются, а коллективные — расширяются. Поэтому, по мнениюэкспертов, на фоне глобализации, комплексной взаимозависимости высокоразвитыхстран, региональной интеграции государственный суверенитет уже не являетсяабсолютно неприкосновенной категорией, содержание этого понятия претерпелоизменения. Но при этом действия властей по обеспечению суверенитета переходят вновое качество: осуществляется постоянный поиск механизмов, призванных обеспечитьгосударственные интересы и национальную безопасность.
Особенностьюпоследних десятилетий является то, что свобода действий национальных властейвсе более ограничивается с повышением уровня технико-экономического развитиястран. В наши дни больше половины продукта глобального производства включено вмеждународный обмен. Стремительно растет международная миграция капиталов. Всетеснее становится зависимость между индустриальным потенциалом и широтойэкономических, политических, культурных связей отдельных стран. Но чем многофакторнеевоздействия извне на национальную жизнь, чем менее автономным становитсягосударство в проведении своей внутренней и внешней политики, темизобретательнее оно должно быть в достижении целей. Роль «находчивогоигрока» на мировой арене должны исполнять институты публичной власти.Поэтому, казалось бы, не совсем созвучные размышления о характере мировыхотношений, с одной стороны, и административной реформы в Украине, с другойстороны, на самом деле непосредственно определяются глобальным контекстом. Посколькукомплексная административная реформа касается публичной администрации(центральных органов исполнительной власти и государственной службы),административно-территориального устройства и органов местного самоуправления,постольку она является ключевым звеном в формировании внешней и внутреннейполитики нашего (и любого) государства.
Отом, как искусно имитировалась подготовка этой реформы в Украине и о готовностифункционеров от власти профессионально участвовать в выработке стратегии нанациональном и наднациональном уровнях (а если нужно, и противостоятьнебезопасным глобализационным вызовам), будет сказано ниже.
2.«Этапы большого пути»
Онеобходимости провести глубокую административную реформу заявил ПрезидентУкраины в своем Обращении к Верховной Раде в марте 1997 г. Началом этой работыможно считать выход президентского Указа в октябре 1997 г. № 1089 «ОГосударственной комиссии по проведению в Украине административнойреформы».
Принципыобновления публичной власти были заложены Указом Президента Украины от 22 июля1998 г. № 810 «О мероприятиях по внедрению Концепции административнойреформы в Украине». Ставилась цель поэтапно создать действенную системугосударственного управления, которая позволила бы Украине стать развитым,интегрированным в мировое хозяйство, правовым европейским государством свысоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии. Ключевую рольв этом должны были сыграть институциональные структуры общегосударственного итерриториального значения, функция которых — выполнять конкретные задачи вданном направлении.
УпомянутаяГосударственная комиссия была создана в конце 1997 г. ОдновременноПремьер-министру Украины были даны полномочия координировать реформу в целом, ана Вице-премьер-министра по вопросам экономики возлагались функции еепроведения в центральных органах исполнительной власти. Но Государственнаякомиссия по разным причинам проработала только год, так и не использовав своихполномочий.
Всентябре 1998 г. было положено начало раздвоению (а точнее, размножению)руководящих органов. Так, появились рабочие группы:
1) попроведению реформы центральных органов исполнительной власти (руководитель —Вице-премьер-министр по вопросам экономики);
2) попроведению реформы местных органов исполнительной власти, органов местногосамоуправления и государственной службы (руководитель — Глава АдминистрацииПрезидента).
Такимобразом, возникли уже два координационных центра, что привело к дуализму вполномочиях и функциях, а также к образованию «очага влияния» внe сферы исполнительной власти.Общество опять-таки не получило реальных результатов от этой двуполярности.
В2000 г. предпринимается новая попытка в русле организационных изменений:создаются уже три (!) консультативно-совещательных органа при Президенте Украины,а именно:
1)Комиссия по вопросам административно-территориального устройства;
2)Координационный совет по вопросам государственной службы под руководством ГлавыАдминистрации Президента;
3)Национальный совет по согласованию деятельности общегосударственных ирегиональных органов и органов местного самоуправления во главе с ПрезидентомУкраины.
ОдновременноПервому вице-премьер-министру были даны полномочия осуществлять контроль зареформированием органов исполнительной власти (он был также заместителемпредседателя первого из трех названных органов, а Премьер-министр Украины — одним из заместителей руководителя третьего органа). Кроме того, в СекретариатеКабинета Министров Украины тогда же появилось Управление административнойреформы.
Каквидим, 2000-й год отмечен созданием очень сложной, локально-фрагментарной,нецелостной модели организационной структуры, которую характеризовалорассредоточение полномочий между несколькими центрами разработки стратегии.Таким образом, снова не был сформирован единый идеологический и координационныйцентр, хотя всем было ясно, что именно его отсутствие и не позволилоактивизировать реформу ранее.
В мае2001 г. была введена должность Уполномоченного Президента по вопросамадминистративной реформы, а функции секретариата Государственной комиссии по еепроведению (напомню: комиссия была создана в октябре 1997 г.) перешли к вновьсозданному при Администрации Президента Управлению по вопросамадминистративной реформы (в июле2001 г.). Однако и эти меры не принесли никаких сдвигов, ибо статусУполномоченного не позволял осуществлять общую координацию реформ. В июне 2003г эта должность была ликвидирована.
Первыйшаг в законодательном обеспечении реформ был предпринят только через 4 годапосле их «старта», когда Указом Президента Украины от 29 мая 2001 г.№ 345 «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлениюадминистративной реформы в Украине» правительству было порученоразработать 5 проектов законов — «О Кабинете Министров Украины»,«О министерствах, других центральных органах исполнительной власти»,«Об административно-территориальном устройстве», «О СоветеМинистров Автономной Республики Крым», «О государственном контроле всфере деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц».Однако из названных проектов был принят лишь первый (в декабре 2006 г., с внесениемизменений в мае 2008 г.); новая его редакция утверждена в октябре текущего годапосле отмены Конституционным Судом Украины политической реформы 2004 г. Всеостальные вопросы остались законодательно не урегулированными до сих пор.
В начале 2005 г. имеламесто попытка создать модель с правительственным координационным центром. ВКабинете Министров Украины ввели должность Вице-премьер-министра по вопросамадминистративной и административно-территориальной реформы, в чьи обязанностивходили определение политики административного управления, организация икоординация работы всех органов в этой сфере. Но и эта модель быланедолговечной: она просуществовала только до сентября 2005 г. В том же году в СекретариатеПрезидента Украины с началом каденции нового Президента были ликвидированыУправление по вопросам административной реформы и Национальный совет посогласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и органовместного самоуправления. Взамен был создан Национальный совет по вопросамгосударственного строительства, местного самоуправления и региональногоразвития как консультативно-совещательный орган. Но уже в мае 2006 г. вместонего появился Национальный совет по вопросам государственного управления иместного самоуправления во главе с Президентом Украины. А в феврале 2008 г. иэтот орган был распущен, возникла новая структура — Национальный совет по вопросамвзаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправленияпри Президенте Украины. В правительстве организационные полномочия в частиадминреформы были возложены на Министра Кабмина и аппарат Управленияадминистративной реформы.
В2010 г. с началом каденции нынешнего Президента начата работа в другом формате.В рамках программы экономических реформ на 2010-2014 г. «Благополучноеобщество, конкурентоспособная экономика, эффективная власть» при Комитетеэкономических реформ создали специальную рабочую группу для реформированиягосударственной службы и системы органов государственной исполнительной властипод руководством Министра юстиции Украины, а также с участием юридическогодепартамента Кабинета Министров Украины, Главного управления государственнойслужбы Украины и региональных комитетов реформ. Можно ожидать, что делонаконец-то сдвинется с места и продолжится на совершенно новом качественномуровне, (в частности, в направлении приближения механизмов государственногоуправления к стандартам ЕС).
Каквидим, именно многоступенчатость, многослойность, нерациональность, частотасоздания и упразднения руководящих структур во многом затормозили осуществлениеадминистративной реформы. Складывается впечатление, что все усилия сводилисьлишь к непрерывному образованию, а затем ликвидации комитетов, комиссий, советов,управлений на различных уровнях, что засвидетельствовано приведенной вышехронологией. Не были созданы оптимальная модель организационной структурыобеспечения административной реформы, с единым координационным центром общегосударственногозначения и региональными координационными центрами, с прагматичным консенсусомво взаимодействии Президента, Правительства, Парламента, органов центральнойвласти и местного самоуправления.
Крометого, частые изменения в составе «действующих лиц» не позволилиорганизовать на общегосударственном и региональном уровнях функциональноеобследование органов исполнительной власти с утверждением их организационныхструктур. Такое задание поставила названная выше Концепция, и его можно поправу считать альфой и омегой административной реформы, ибо без четкогоупорядочения функциональных полномочий невозможно определитьнеобходимо-достаточный перечень министерств, предельную численностьуправленческого персонала всех уровней и др.
Указами ПрезидентаУкраины от 11 февраля 2000 г № 208 «О повышении эффективности системыгосударственной службы» и от 5 марта 2004 г. № 278 «О Концепцииадаптации института государственной службы в Украине к стандартам ЕвропейскогоСоюза» это дело поручалось правительству, а методическое обеспечение возлагалосьна Главное управление государственной службы Украины.
Всередине 2005 г. это учреждение утвердило «Порядок проведенияфункционального обследования органов государственной власти», арекомендации в отношении местных органов исполнительной власти были утвержденылишь в 2007 г. В течение 2006-2007 гг. проводились функциональные обследованияотдельных центральных и местных органов исполнительной власти, в 2008 г. — всвязи с подготовкой к финалу чемпионата Европы 2012 г. по футболу. В 2009 г. наоснове усовершенствованной методики и Реестра государственных функций былоосуществлено секторное исследование органов труда и социальной защитынаселения.
Несоответствует требованиям времени и схема, утвержденная президентским Указом от15 декабря 1999 г. № 1572 «О системе центральных органов исполнительнойвласти». Она включает 15 министерств, руководители которых входят в составКабинета Министров Украины, 20 государственных комитетов и других центральныхорганов исполнительной власти, статус которых приравнивается к Государственномукомитету Украины, и 11 центральных органов исполнительной власти со специальнымстатусом; кроме того, в ней выделены 11 органов, деятельность которыхнаправляется и координируется Кабмином через соответствующих министров. Запериод независимости система центральных органов исполнительной властипретерпела свыше 350 трансформаций (создание, ликвидация, реорганизация).Только с 2000 г. схема, о которой идет речь, изменялась 45 раз. Очередноеизменение состоялось в апреле 2007 г.
Подчеркну,с мая 2007 г. образование, ликвидация и реорганизация органов происходили безвнесения соответствующих изменений в схему. Поэтому включенный в нее переченьцентральных органов исполнительной власти не соответствует действующимнормативным требованиям. На протяжении ряда лет правительство не предпринималомер к упорядочению структуры и подчиненности центральных органов исполнительнойвласти, невзирая на передачу с января 2006 г. всех полномочий по образованию,ликвидации и реорганизации центральных органов исполнительной власти Кабинету МинистровУкраины. Со дня утверждения схемы количество центральных органов исполнительнойвласти увеличилось на 31 ед., или на 32%, и сегодня насчитывает 127 ед.
Кнастоящему времени единая система центральных органов исполнительной власти,порядок их взаимодействия и подчинения законодательно не утверждены. Этосоздает почву для параллелизма, несогласованности руководящих и управленческихфункций, а также дублирования работы вновь созданных и уже существующих органоввласти. Отсутствует четкий механизм передачи функций ликвидированных органоввновь созданным институтам; указанное обстоятельство, в свою очередь, приводитк тому, что полностью или частично дублируются полномочия, а сами структуры,аналогичные по функциональному назначению, различаются только названиями. Можноконстатировать, что в органах власти не соблюдается профессиональнаяпреемственность, отсутствует стабильность в работе аппарата, не сохраняется«институциональная память».
Главное управлениегосударственной службы Украины в 2009-2010 гг. разработало предложения в частиоптимизации системы и структур центральных органов исполнительной власти наоснове функционального принципа и обобщения типовых функций органа власти,которые включают: формирование государственной политики, утверждениенормативно-правовых актов, контроль и мониторинг в определенной сфередеятельности, предоставление государственных услуг, управление государственнымимуществом. Предложения предусматривают организацию исполнительной власти натрех уровнях:
1-й уровень — КабинетМинистров Украины;
2-й — министерстваУкраины и национальные комиссии;
3-й — государственныеслужбы, государственные инспекции и государственные агентства.
Опубликованный «Планмодернизации государственного управления», по замыслу авторов, даетвозможность реализовать ключевые задания построения сервисного государства вУкраине.
ВЫВОДЫИ РЕКОМЕНДАЦИИ
Отпродвижения административной реформы непосредственно зависят кардинальныеперемены и в других сферах жизни страны. За период более 10 лет было принятооколо 100 нормативно-правовых документов по системе государственногоуправления, создано много организационных структур для обеспеченияадминистративной реформы. Но конкретных достижений в этом деле нет. Иными словами,в Украине не оптимизируется система государственного управления, несовершенствуются административно-управленческие процессы для выполнениягосударственных функций, не улучшается качество принимаемых решений, которыетесно связаны с набором и объемом полномочий государства.
Результаты исследования,проведенного Счетной палатой, показали, что сделанные шаги в направленииадминистративной реформы можно ассоциировать со стратегией, получившей условноеназвание «Рантье», когда действия властей и функциональных структурсводятся только к централизации и перераспределению бюджетных средств, а такжеиспользованию природной ренты. Это, в свою очередь, приводит к росту социальныхобязательств и государственного долга (что и наблюдается у нас на протяжениимногих лет). Также отчасти реализовывался сценарий под условным названием«Мобилизация», то есть имели место перераспределение ресурсов и ихконцентрация в определенных секторах экономики. В усеченном виде осуществлялсятакже сценарий «Инерция», что свидетельствует, с одной стороны, отактическом маневрировании правительства между группами бизнес — интересов, а сдругой — о решении проблем социального неравенства по мере их обострения, безприменения механизмов заблаговременного предупреждения. Не была задействованастратегия «Модернизация». Анализ показал, что в Украине непрактиковалось постепенное изменение институциональных механизмов сформированием новых правил функционирования центральных и местных органоввласти. Как можно судить по материалам исследования, доминировал кадровыйинструментарий, что выразилось, кроме всего прочего, в регулярной ротацииперсонала и ухудшении качества административных услуг. Не был включентехнологический инструментарий, то есть набор управленческих технологий,рационализирующих деятельность органов власти, хотя административная реформадолжна быть изначально нацелена на технологический подход. Отсутствиеуправленческих технологий резко снизило эффект от использования бюджетныхсредств (что и выявила Счетная палата). Фактически не применялсяинституциональный инструментарий, который предусматривает создание устойчивыхинститутов общественного участия в процессах подготовки, принятия икорректировки управленческих решений, а также формирование обратной связи дляширокого взаимодействия органов власти с обществом. Именно изинституционалистов в значительной степени состоял «мозговой центр»реализации нового курса реформ Президента США Ф. Рузвельта. Известноеопределение института как «способа думать и действовать» (выражениеТ. Веблена), встроенного в «коллективное, совместное действие» (Дж.Коммонс), подтверждает важнейшую роль, которую играют государственные институтыв общественном развитии. Осознать это весьма важно, поскольку парадокс рынков,по мнению известного гарвардского экономиста Д. Родрика, заключается в том, чтопроцветают они не в условиях полной свободы от государства (laissez-faire), а под постоянным и бдительным присмотром публичных институтов.
Длятого чтобы сообщить кардинально новое содержание административной реформе и какможно быстрее активизировать ее, необходимо:
— определить на административно-правовом уровне категорию «управление»и оптимальное соотношение между централизацией и децентрализациейуправленческих функций. В Конституции Украины не определены сферы государственногоуправления в разных секторах экономики, а на практике регулированиепреимущественно сводится к государственному сектору;
— обеспечить действенную правовую базу, повысить ответственность за состояние реформы,как со стороны органов власти, так и персональную высших должностных лиц;
— разработать методики и критерии оценки эффективности государственногоуправления на общегосударственном и местном уровнях;
— сформировать рациональную модель организационной структуры обеспеченияадминистративной реформы с единым координационным центром;
— разработать четкие механизмы взаимодействия и коллективного принятия решений поуправлению административной реформой между Президентом Украины, ВерховнойРадой, Кабинетом Министров, местными органами самоуправления, общественнымиорганизациями;
— определить с учетом тенденций социально-экономического развития украинскогообщества направления реформы административно-территориального устройства,центральных органов исполнительной власти и местного самоуправления;
— осуществить функциональное обследование центральных и местных органовисполнительной власти. На базе результатов разработать план мероприятий поупорядочению структуры, схемы подчинения центральных органов исполнительнойвласти, оптимизации численности работников их аппаратов и расходовгосударственного бюджета на обеспечение деятельности этих органов;
— ускорить разработку законопроектов «О министерствах и других центральныхорганах исполнительной власти» и «Об административных услугах»;
— утвердить в установленном порядке справочник типовых профессионально-квалификационныххарактеристик должностей государственных служащих;
— разработать механизм определения ассигнований на обеспечение деятельностиорганов государственного управления из бюджетов всех уровней;
— утвердить единый порядок получения и использования центральными органамиисполнительной власти средств от предоставления платных услуг и сформироватьРеестр государственных и административных услуг.
Этизадачи можно назвать первоочередными.
Активнаяпозиция всех ветвей власти в незамедлительном проведении административнойреформы должна выразиться в постановке новых задач, которые логически вытекаютиз роли государства в современном мире и расширения полномочий публичнойадминистрации в определении приоритетов внутренней и внешней политики во имяблагополучия государства и его граждан.
ИСПОЛЬЗОВАНЫ ИСТОЧНИКИ
1. Московский А. Институционализм:теория, основа принятия решений, метод критики. «Вопросы экономики» №3, 2009, с. 110-124.
2. «Административное регулирование— важнейший фактор реформ» — «Экономика Украины» № 10,2010, с.4-14
3. В. Геец«Либерально-демократические основы: курс на модернизацию Украины» — «ЭкономикаУкраины» № 3,2010, с. 4-20
4. Осадчая И. Постиндустриальнаяэкономика: меняется ли роль государства? — «Мировая экономика имеждународные отношения» № 5, 2009, с. 31—42
5. 3агашвили В. Государство на новомэтапе экономической глобализации. -«Мировая экономика и международныеотношения» № 5, 2009, с. 43-51
6. Шишков Ю. Государство в эпохуглобализации. — «Мировая экономика и международные отношения» № 1,2010, с. 3—13
7. Клинова М. Возвращение государства:«скорая помощь» в кризисе или устойчивая тенденция? — «Мироваяэкономика и международные отношения» № 5, 2010, с. 18-31
8. Зуйков Р. Вестфальская системамежгосударственных отношений: критерии и трансформации. — «Мироваяэкономика и международные отношения» № 3,2010, с. 13-27
9. Административная реформа в Украине:современное состояние, проблемы и перспективы — Днепропетровск, «Монолит»,2009, 384 с.
10. Вишневський А., Афанасьева В.,Гекалюк Р. (и др.). План модернізації державного управління: пропозиції щодо приведення державного управління та державної службиУкраїни у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування.-К., Центр адаптації державної служби достандартів Європейського Союзу, 2010, 396с.