Федеральноеагентство по образованию Российской Федерации
Государственноеобразовательное учреждение профессионального высшего образования
Уральскаягосударственная юридическая академия
ВечернийФакультет
Кафедрапрокурорского надзора
Курсоваяработа
Прокурорскийнадзор за исполнением административного законодательства
Выполнила:
Стенникова О.Г.
Студентка 53 группы
вечернего факультета
Проверил:
Красных В.А.
Екатеринбург2009
Содержание
Введение
§1. Понятие прокурорского надзора заисполнением административного законодательства.
§2. Сущность, предмет, пределы изадачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.
§3. Особенности объектовпрокурорского надзора за исполнением административного законодательства.
§4. Полномочия прокурора и средствапрокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора заисполнением административного законодательства.
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Основной обязанностьюкаждого правового государства является признание, соблюдение и защита прав исвобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации провозгласилачеловека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защитаправ и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст.2). Всоответствии с этим положением Основного закона государства Федеральный закон«О прокуратуре Российской Федерации» установил, что соблюдение прав исвобод человека и гражданина всеми федеральными министерствами и ведомствами,представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектовРоссийской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления,органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления ируководителями коммерческих и некоммерческих организаций является предметомпрокурорского надзора (ст. 26).
Права и свободы человекаи гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл,содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительнойвласти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18Конституции РФ). Конституция, в частности, гарантирует свободу и личную неприкосновенностьграждан, охрану достоинства личности, право на труд в условиях, отвечающихтребованиям безопасности и гигиены, на благоприятную окружающую среду, право наознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими праваи свободы личности и другие.
В то же время онавозлагает на граждан и определенные обязанности: осуществлять свои права не вущерб правам и законным интересам других лиц, уплачивать налоги, сохранятьприроду, защищать Отечество и ряд других. Анализируя охраняемые законом права исвободы гражданина, можно сделать вывод, что одной из главных задач государстваявляется защита гражданина от посягательств на его здоровье, достоинство, наего трудовые, политические, социально-экономические права и свободы.
В настоящее время особуютревогу общества вызывает рост преступности. Но преступные проявления возникаютне на пустом месте. Нередко им предшествуют правонарушения, которые не являютсякриминальными, однако способствуют совершению преступлений, существеннозатрагивающих права и свободы граждан, интересы и безопасность общества игосударства. Среди нарушений, не влекущих уголовную ответственность, носущественно влияющих на динамику преступности, главенствующее положениезанимают административные правонарушения. Они касаются различных сторон жизни идеятельности граждан, государства и общества: политической,социально-экономической, трудовой и т.п. Согласно КоАП РФ, дела об административныхправонарушениях вправе рассматривать более сорока органов (должностных лиц). Заисключением районных (городских) судов (судей) все они являются несудебнымиорганами административной юрисдикции. Как показывает практика, органыадминистративной юрисдикции нередко допускают в процессе своей деятельностинарушения прав, свобод и защищаемых законом интересов граждан.
В связи с повышениемправозащитной роли прокуратуры возрастает значение надзора за законностьюприменения мер административного воздействия и соответствием их действующемузаконодательству[1]. Правильно и активнопроводимый прокурорский надзор за исполнением законов органами административнойюрисдикции, несомненно, способствует и надлежащей борьбе с преступностью, еепредотвращению. И.И.Карпец отмечал: «Если прокурор находит недостатки вприменении административно-правовых мер воздействия на правонарушителей,например, в их несвоевременном применении или просто неприменении, вносяпредставления или протесты, он тем самым способствует и предупреждениюпреступлений»[2] Таким образом,прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикциине только обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, но испособствует решению еще одной прямо связанной с этим задачи – должнойорганизации борьбы с преступностью. Несмотря на широкую распространенностьнарушений законности в административной практике, прокуроры в большинстве своемглубоко и всесторонне не анализируют положение дел, своевременно не реагируютна выявленные нарушения.
В работе исследуютсятеоретические и методические проблемы прокурорского надзора за исполнениемзаконов органами административной юрисдикции Российской Федерации.
Проблематике, затронутойв данной работе посвящены труды Ю.Е.Винокурова, Б.В.Волженкина, Ю.Д.Гудковича,В.Г.Даева, Е.В.Додина, С. А.Емельянова, С.М.Казанцева, И.И.Карпеца,Д.А.Керимова, И.Ю.Козлихина, Ю.М. Козлова, Н.Н.Кондрашкова, Б.В.Коробейникова,Б.М. Лазарева, В.П.Лобзякова, В.Д.Ломовского, В.В.Лукьянова, Л.П. Макушенко,М.Н.Маршунова, В.Г.Мелкумова, Н.В.Муравьева, Л.А. Николаевой, С.Г.Новикова,М.Н.Рагинского, В.И.Ремнева, В.И. Рохлина, В.П.Рябцева, В.В.Сажиной,Н.Г.Салищевой, А.Ф.Смирнова, Ю.И.Скуратова, А.Я.Сухарева, Н.Г.Угрехелидзе,Д.М.Чечота, А.П. Шергина, В.И.Шинда, А.Ю. Якимова, В.Б.Ястребова и другихученых, некоторые из работ данных ученых были использованы в написании работы. Вработе определяются предмет, метод и пределы прокурорского надзора заисполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации;раскрываются организационные проблемы прокурорского надзора за законностью вдеятельности органов административной юрисдикции; анализируются методывыявления нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции,и средства peaгирования прокурора на выявленные нарушения административногозаконодательства.
§ 1. Понятие прокурорского надзора заисполнением административного законодательства
Термин «административноезаконодательство» в юридической литературе и нормативных актах РФ встречаетсядовольно часто, но нигде нет его точного определения. Он отождествляется чащевсего с законодательством об административных правонарушениях, которое, какустановлено ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, состоит из КоАП РФ ипринимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административныхправонарушениях. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФадминистративное и административно-процессуальное законодательство находятся всовместном ведении РФ и субъектов РФ. Предметы ведения РоссийскойФедерации в области законодательства об административных правонарушенияхопределены в ст. 1.3 КоАП РФ. В частности, согласно п. 3ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению РФ в областизаконодательства об административных правонарушениях относится установлениеадминистративной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, втом числе административной ответственности за нарушение правил и норм,предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовымиактами РФ.
Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума ВС РФот 24 марта 2005 г. N 5, применению подлежаттолько те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положенийстатьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительнуюкомпетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта РФ неможет быть установлена административная ответственность за нарушение правил инорм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ. Вкачестве мер административного наказания могут быть предусмотреныпредупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.[3]
Вчасти 2 ст. 1.1 КоАП РФ закреплено, что КоАП РФосновывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормахмеждународного права и международных договорах РФ; если международнымдоговором РФ установлены иные правила, чем предусмотренныезаконодательством об административных правонарушениях, то применяются правиламеждународного договора.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФобщепризнанные принципы и нормы международного права и международныедоговоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Там жеустановлено, что если международным договором РФ установлены иные правила,чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФопределен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорахРоссийской Федерации», о чем и указано в п. 1 ст. 1 этого Закона[4].
Тема данной работы надзорза исполнением административного законодательства. Само понятиеадминистративного законодательства определено выше, теперь необходимо выяснитьзначение термина прокурорский надзор.
Прокурорский надзор — этовид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти,осуществляемой от имени Российской Федераций в целях установления состояниясоблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории РоссийскойФедерации, и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечениювиновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой сиспользованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средствих выполнения. Вместе с тем следует иметь в виду, что, в правовой науке термин«прокурорский надзор», используется как собирательное понятие, характеризующееи соответствующую отрасль правовой науки[5]. В данной работе термин«прокурорский надзор» будет употребляться именно как самостоятельный испецифический вид государственной деятельности[6].
Прокуратура как федеральныйгосударственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследованиепреступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельностии другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов[7].Таким образом, мы видим, что надзор – это одна из основных функций прокуратуры.
Некоторые авторы считают, что, преждевсего, должны быть выделены логически первичные для прокуратуры функции, которыеможно обозначить как «базовые». Относительно однородные по содержанию«специализированные» функции можно определить как «подфункции». Функции прокуратуры,как и других органов государства, характеризуются относительным постоянством. Врамках одной и той же функции могут решаться разные социально-политическиезадачи. Однако различия эти могут касаться характера объекта, непосредственнойцели и, как следствие, предмета деятельности, но они не могут выходить за рамкигосударственного органа, в данном случае прокуратуры[8].
Некоторые авторы надзорную функцию прокуратурыподразделяют на такие подфункции, как:
— надзор за исполнениемзаконов;
— надзор за соблюдениемправ и свобод человека и гражданина;
— надзор за исполнениемзаконов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие;
— надзор за исполнениемзаконов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание иприменяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациямимест содержания задержанных и заключенных под стражу[9].
Другие, в том числе иС.Осипян, говорят о том, что в законе «О Прокуратуре РФ» необходимо выделитьтри базовые функции прокуратуры:
· функция надзораза соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предметанадзора);
· функцияуголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;
· функцияподдержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участияпрокурора в суде[10].
Все другие функции будутпроизводными (специализированными) от трех основных, т.е. подфункциями.
§ 2. Сущность, предмет, пределы изадачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства
Прокурорский надзор заисполнением административного законодательства является одной из подотраслейтакой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов, котораятрадиционно именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничиватьрассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорскогонадзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорскийнадзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работниковорганов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими[11].
Прокурорский надзор заисполнением административного законодательства, как и всякая другаягосударственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свойпредмет и задачи. Исследуемой подотрасли надзора свойственны все признакинадзора за исполнением законов, но так же имеются и свои особенности. Поэтомудля того, чтобы определить предмет надзора за исполнением административногозаконодательства, для начала определим предмет отрасли надзора за исполнениемзаконов, т.е. перейдем от общего к частному.
Под предметом любойпрактической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности,направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.
Предмет надзора отраслипрокурорский надзор за исполнением законов – в общем виде определен ст. 21Закона «О прокуратуре РФ», но в ней названы далеко не все органы, заисполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В ней неупоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различныеобщественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что вобязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнениедействующих на территории Российской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ)и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права исвободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая игосударство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферыпрокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) иформы собственности. Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектовнадзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляетсятакже и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает мерык привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, чтограждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектамипрокурорского надзора[12].
Как известно, натерритории Российской Федерации действуют федеральные законы, законы субъектовРФ (конституции, уставы, законы), уставы муниципальных образований, в связи сэтим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих натерритории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только заисполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно прийти к выводу,что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а такжене противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставовмуниципальных образований (районов, городов).
Прокуроры осуществляютнадзор и за исполнением двухсторонних и многосторонних международных договорови других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или ккоторым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальноезаконодательство должно соответствовать международному законодательству. Всеэто присуще предмету надзора за исполнением административного законодательства.В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентоми Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент,являясь главой государства, а Правительство – исполнительной высшей властью,реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты–указы ипостановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфержизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территорииРоссии. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичногоили единственного источника правового регулирования, поскольку те или иныеобщественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этимнормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключеныиз сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагаетсянадзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Такимобразом, употребляемый в ст.ст. 1, 21 Закона «О прокуратуре» термин «закон»следует понимать в собирательном значении, близком к термину«законодательство», а не буквально[13].
Другая точка зрения уС.Осипяна, который предлагает расширить пределы прокурорского надзора за счетнадзора за нормативными указами Президента РФ и нормативными постановлениямиПравительства РФ, обосновывая свою точку зрения следующим образом:
«Проблема приделовнадзора делает сегодня актуальным вопрос о характере нормативных правовыхактов, надзор за соблюдением которых имеет важную политическую и практическуюзначимость. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ и нормативныхправовых постановлениях Правительства РФ. Ставя вопрос в таком разрезе, мыисходим из того, что законы как нормативные акты первичного порядка вбольшинстве случаев нуждаются в правовом обеспечении – актах Президента РФ иПравительства РФ.
На практике министерстваи ведомства руководствуются федеральными законами, опосредованными нормативнымиуказами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, изданными в правовоеобеспечение законов. Не считаться с этим прокуратура не может. Надзор только зазаконами, вне соответствующих нормативных актов Президента и Правительства,обеспечивающих жизнедеятельность закона, обречен на формальный акт. Если иметьв виду, что немало федеральных законов не отличается адекватностью (о чемсвидетельствуют частые изменения редакции одного и того же закона), топрактическая значимость нормативных указов Президента РФ и Правительства РФстановится особенно очевидной. Функции и полномочия Президента РФ обеспечиваютему активную роль, как в сфере осуществления управления, так и в сферезаконодательства. Наряду с Конституцией и Федеральными законами, нормативныеуказы Президента являются правовой базой для издания актов Правительством РФ иправительствами (администрациями) субъектов Федерации. Согласно ст.90Конституции указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территорииФедерации.
Указы Президента недолжны противоречить Конституции и федеральным законам, но формула«подзаконность» применительно к указам не столь бесспорна. Они не называются вКонституции подзаконными актами. Нормативные указы Президента РФ принимаются врамках полномочий его самостоятельной власти и являются источниками права. Указнередко принимается для того, что бы обеспечить исполнение закона.
Однако было бы упрощениемутверждать, что все указы Президента РФ и постановления Правительства РФпринимаются с целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшиеобласти внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов,кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороныстраны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должныобеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы»[14].
А. Казарина, говорит отом, что «при включении в предмет прокурорского надзора подзаконных нормативныхактов необходимо руководствоваться следующими положениями:
— подзаконные нормативныеправовые акты должны исходить от Президента РФ и Правительства РФ;
- эти акты должны бытьизданы по специальному полномочию;
— они, если выполняютроль квазизакона, входят в предмет надзора»[15].
Таким образом, можноговорить о том, что все-таки надзор прокуратуры за исполнением указовПрезидента РФ и постановлений Правительства возможен, но при определенныхусловиях.
Исходя из требований указанной правовой нормы КоАП РФ итребований ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре РоссийскойФедерации» и делая выводы из вышесказанного, мы видим, что предметомпрокурорского надзора за исполнением административного законодательстваявляются: соблюдение Конституции РФ; исполнение требований КоАП РФ, иных федеральныхзаконов и принимаемых в соответствии с КоАП РФ законов субъектов РФ обадминистративных правонарушениях всеми государственными органами и должностнымилицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях[16].
Говоря о задачахпрокурорского надзора за исполнением административного законодательства, надоотметить, что применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным испециализированным прокуратурам они определяются в приказах и указанияхГенерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. Вобобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнениемадминистративного законодательства состоят:
в обязательномвмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушениизаконодательства путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законови способствующих этому обстоятельств;
наиболее полномиспользовании возможностей прокурорского надзора за исполнениемадминистративного законодательства в предупреждении правонарушений;
активизации исовершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительныхорганов, направленной на обеспечение исполнения административногозаконодательства, укрепление законности и правопорядка путем проведенияпрокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения имипроверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях,в учреждениях и в организациях;
более активном проведениив жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений,ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителейвне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, чтоперед законом все равны;
доведении до населения иобщественности через радио, телевидение, периодическую печать информации оработе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора заисполнением административного законодательства, в особенности о принимаемых еюмерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновныхлиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемостив регионах;
выявлении пробелов(дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативномрегулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путемвнесения соответствующих предложений в представительные (законодательные)органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этомнижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящихпрокуроров;
повышении правовойкультуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающихправовые акты и совершающих другие юридически значимые действия,предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнениязаконов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемыйпрокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведениемспециальных предупредительно-профилактических мероприятий.
Основное требование,предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнениемадминистративного законодательства – это повышение его эффективности, выражающейсяв его влиянии на конечный результат – состояние законности и правопорядка.
§ 3.Особенности объектов прокурорского надзора за исполнением административногозаконодательства
Объект прокурорского надзора, какфункции прокуратуры состоит в совокупности юридических и физических лиц,органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенцияпрокуратуры. В общем, виде объект прокурорского надзора определяется каксовокупность федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иныхфедеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных)и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управленияи руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуроросуществляет надзор за исполнением (соблюдением) законов названными субъектамиправоприменения — объектами надзора, а также за соответствием законамиздаваемых ими правовых актов[17].
Применительно к надзоруза исполнением административного законодательства, к объектам надзора будутотноситься: органы исполнительной власти, перечень которых утвержден УказомПрезидента РФ от 9 марта 2004года N 314 «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.), а также органы исполнительной власти субъектов федерации. Все эти органы так же закреплены в ст.23.2 – 23.67КоАП РФ, с учетом п.2; 3 ч.1; п.2; 3; 4 ч.2 ст. 22.1 КоАП РФ.
Перечень должностных лиц,уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях,определены в ст.22.2 КоАП РФ, а так же в законах субъектов. Так, например, взаконе Свердловской области «Об административных правонарушениях на территорииСвердловской области» от 14.06.2005г., № 52-ОЗ эти лица перечислены в статьях42,43,44, а в законе Курганской области «Об административных правонарушениях натерритории Курганской области» перечень лиц указан в главе II. Деятельность органов исполнительнойвласти регулируется положениями, которые утверждаются указами Президента РФ(например, положение «О министерстве внутренних дел РФ», утвержденное указомПрезидента РФ от 19.07.2004г., №927) и постановлениями Правительства РФ(например, положение «О федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения исоциального развития» утвержденное постановлением правительства от30.06.2004г., №323). В субъектах РФ, органы исполнительной власти субъекта,создаются в соответствии с Уставами (Конституциями) субъектов. Так, вСвердловской области, органы исполнительной власти Свердловской областиобразованы на основании указа Губернатора области «О правительстве Свердловскойобласти и исполнительных органах государственной власти Свердловской области»от 29.11.2005г. № 949-УГ. Полномочия Губернатора в данной сфере определены в п.«з» ч.1 ст.46 Устава Свердловской области от 25.11.1994г.
Таким образом, видно, что поднадзорных объектов в исследуемойподотрасли довольно много, и их деятельность регулируется различныминормативными актами. Еще одной особенностью, является то, что, в КоАП оченьмного отсылочных норм, т.е. нормы, при нарушении которых наступаетадминистративная ответственность закреплены в различных правилах, инструкциях,положениях и т.д., которые утверждаются Правительством РФ, приказамиМинистерств («Правила эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей не общегопользования», утвержденные приказом МПС от 18.06.2003 №26) и Ведомств,совместными приказами (Приказ Мин Обороны РФ, Мин Транса РФ и Росавиакосмоса«Об утверждении правил полетов в воздушном пространстве РФ» от 31.03.2002г.№136/42/51) и т.д., некоторые нормы, при нарушении которых наступаетответственность, закреплены в законах (Закон «О государственной границе РФ» от1.04.1993г). Наличие большого количества норм приводит и к большому количествунарушений. Типичные нарушения административного законодательства органамиадминистративной юрисдикции заключаются в следующем:
1) несоблюдение требований норм административногозаконодательства, которые влекут за собой как необоснованное привлечение гражданк административной ответственности, так и противоправное фактическоеосвобождение виновных от установленной законом ответственности;
2) привлечение к административной ответственности лиц, вдействиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности;
4) составление протоколов и постановлений об административномправонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемогоразъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;
5) неполное выявление всех требуемых по закону обстоятельств,подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;
6) неверная юридическая оценка совершенных действий, неправильноеприменение квалифицирующих признаков;
7) нарушение установленного законом порядка административногорасследования;
8) применение штрафов за конкретные виды правонарушений,предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;
9) нарушение порядка административного задержания граждан (втом числе факты необоснованного задержания, без составления протоколов,превышения установленных законом сроков задержания и др.);
10) неиспользование должностными лицами своих полномочий подоказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц ииных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятиемер к опросу свидетелей, потерпевших, освидетельствованию в установленномпорядке на предмет состояния опьянения и др.);
11) противоправно упрощенная процедура рассмотрения материаловоб административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица,привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав,исследования документов и др.);
12) игнорирование обстоятельств, исключающих производство поделу;
13) нарушение подведомственности при рассмотрении отдельныхопределенных категорий дел (наиболее часто преувеличивают свои полномочияорганы внутренних дел, необоснованно подменяя административные комиссии,комиссии по делам несовершеннолетних, суды);
14) непринятие всех предусмотренных законом мер по реальномувзысканию наложенных штрафов;
15) непринятие мер по выявлению причинадминистративных правонарушений и способствующих им условий в целях ихпоследующего устранения.
Явно неудовлетворительное состояние с исполнениемадминистративного законодательства государственными органами, наделенными административнойюрисдикцией, незамедлительно требует от прокуроров принятия кардинальных мер поулучшению организации надзора на этом важнейшем направлении их деятельности[18].
§ 4.Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлениипрокурорского надзора за исполнением административного законодательства
Перечень полномочийпрокурора по надзору за исполнением закона содержится в ст. 22 Федеральногозакона « О прокуратуре Российской Федерации », делятся они на три группы:
· полномочия по выявлению нарушенийзакона, их причин и способствующих им условий;
· полномочия по устранению нарушенийзакона;
· полномочия по предупреждениюнарушений закона.
Полномочия по выявлениюнарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечиваютустановление фактических данных о событии правонарушения, способе егосовершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, оконкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. Взависимости от источника информации, с помощью которой производится выявлениеправонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемыхсведений путем: непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправныхдействий (бездействия) и незаконных правовых актов; истребования и изучениянеобходимых документов; получения информации от физических лиц; а такжеиспользования помощи специалистов.
Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведенияи незаконных правовых актов занимает существенное место в практике надзора заисполнением законов по многим его направлениям, в том числе и за исполнением административногозаконодательства. Оно обеспечивается, прежде всего, правом прокурора набеспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор заисполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий дляреализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода нанужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение,однако не все лица понимают это надлежащим образом. К прокурорам не применимыправила пропускного режима, требующие предварительного согласования визитапредставителя надзорной власти, заказа пропуска и др.
Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность попаданияпрокурора в нужное время и место к нужному лицу. Ведомственные, как и иныеакты, ограничивающие право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорныеему объекты, должны незамедлительно опротестовываться соответствующимипрокурорами.
Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальнымиданными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленномуему праву доступа к документам и материалам. Не случайно, правобеспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов иправо доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Работа прокурора сдокументами достаточно широка и объемна. В данном случае следует иметь в виду,что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как:возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемогооргана, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, сфактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элементвнезапности, который свойствен обращению прокурора к документам непосредственнона том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения.Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные фактынарушений законодательства и получить соответствующую доказательственнуюинформацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающихданных.
Истребование и изучение необходимых документов, материалов,статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступапрокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочияпрокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работас документами. По всем другим признакам они существенно отличаются.
Первое отличие: совокупность документов, как правило, определяется вобщем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, вкаких конкретных документах содержится нужная ему информация.
Второе отличие: прокурор обращается к руководителям и должностным лицаморганов, организаций, учреждений, надзор за которыми он осуществляет, стребованием представления ему точно обозначенного перечня документов иматериалов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующихпризнаков.
В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимальнооперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, и при этомпредусмотреть меры по обеспечению сохранности соответствующей документации.
Во второй ситуации сведения о конкретных документах, материалах впрокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополненияинформационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом.
Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, посравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочихравных условиях, характеризуется, несомненно, большим объемом работы.Ознакомление – этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов.
Что касается результатов, к которым способна привести реализация каждогоиз рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основевыхода на место и осуществления там работы с документами прокурор может сразураскрыть правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, которыепозволяют сделать вывод о наличии или об отсутствии факта нарушения закона, обобстоятельствах, способствовавших правонарушению и т.д.
Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитано. Этоважнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но, тем не менее, все-такиодна из форм деятельности прокурора, решаются с ее помощью задачи локального,ограниченного характера.
Еще одно отличие: имеются в виду основания применения каждого израссматриваемых полномочий. В первом случае – это необходимость оперативногополучения нужной информации; обеспечено это может быть только работой прокуроранепосредственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основаниемслужит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорскихпроверок; каких-либо экстраординарных условий здесь не наблюдается.
По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы,которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующихим условий. Уклонение от представления прокурору документов, под каким бы то нибыло предлогом недопустимо. На практике, тем не менее, можно встретиться сфактами отказа направления прокурору документов, например, по той причине, чтов них содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тайну, чаще всего –государственную или коммерческую. Это незаконно. Наличие в документах сведенийзакрытого характера обусловливает обязанность прокурора соблюдатьсоответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не можетрассматриваться как основание отклонения его требований.
Прежде всего, надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документовдостаточно четко определен законодательными актами.
Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащимигосударственную тайну, регламентирует Закон РФ «О государственной тайне» от 21июля 1993 г. Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющихгосударственную тайну: это сведения в военной области, области экономики, наукии техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этихсведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства.Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, производится при наличиисоответствующего допуска.
В отношении коммерческой тайны действует ФЗ «О коммерческой тайне» от29.07.2004г (с изм. и дополн., вступающими в силу с 01.01.2008 года). Прокурорына факты отказа в представлении документов по мотивам присутствия в нихкоммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально как вслучаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, ккоторым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой не обладают, таки в случаях, когда они действительно подпадают под категорию сведений,содержащих коммерческую тайну.
С учетом роли прокуратуры как важнейшего звена государственной правоохраны,закон устанавливает, что статистическая и иная информация, справки, документы,их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно[19].Какие-либо исключения из указанного права не допускаются.
Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокуроравызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона.Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона,своими объяснениями дают возможность прокурору с большей полнотой,всесторонностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения противоправныхдеяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступаютпредпочтительным и незаменимым видом источника информации, используемым во всехпрокурорских проверках. В-третьих, объяснение лица, совершившегоправонарушение, есть средство защиты его интересов.
Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокуратуру. Тактическиэто наиболее приемлемо, однако при определенных условиях положительныерезультаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Неследует допускать заочного получения объяснений.
Использование помощиспециалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессиональногоуровня работы прокурора. Прокурор вправе требовать от руководителей и другихдолжностных лиц выделения специалистов[20]. При привлеченииспециалиста, прокурором составляется требование, которое направляетсяруководителю организации, который в указанный в требовании срок должен предоставитьспециалиста, для проведения проверки.
Основные формы участия специалистов в работе прокуроров: консультации длявыяснения возникших вопросов; поручение руководителям и должностным лицамподнадзорных объектов проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольныхили подведомственных им организаций; участие специалистов при получениипрокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов.
Выявив нарушениязаконодательства, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, ивиновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем,а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Дляэтого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматриваетсяряд специфических полномочий прокуроров, т.е. прав и обязанностей,обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия принято именоватьправовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или прокурорскогонадзора.
Средства реагирования посвоему внешнему выражению, порядку применения могут быть общими для всехотраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры испецифическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участковдеятельности.
Акты прокурорскогонадзора – это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядкереализации своих полномочий.
Известно, что прокуроркак государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административнойвластью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законовкоторыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственноотменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечьвиновное лицо к ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзорапрокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранениинарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.
Акты прокурорскогонадзора – индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностнымлицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорскогонадзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на негоустановленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры исообщить прокурору, внесшему его.
Выбор средствреагирования зависит от характера нарушений законов, их причин,распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушениемзаконов, степени вины правонарушителей.
Опротестование правовыхактов, противоречащих закону.
В случаях выявленияправовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурорили его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приноситпротест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо ввышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд впорядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Таким образом,прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитыватьследующие обстоятельства. Реагирование путем принесения протестов нередкоспособствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большуюзагруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают,что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями,издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявленияо признании соответствующих актов недействующими.
В вышестоящий органпротест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом,издавшим незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного актадовести до сведения других аналогичных и иных органов, а также, когданеобходимо, обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасностьдопущенного нарушения закона.
Сущность опротестованиянезаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзорза исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чемименно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменитьнезаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права исвободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иныхорганов.
Практикой и юридическойнаукой выработаны обязательные реквизиты протеста: наименование органа илидолжностного лица, которым вносится протест; название «протест», номер и датаиздания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложениесодержания незаконного акта; изложение существа нарушений; ссылка на закон,который нарушен; предложение прокурора об отмене незаконного акта илиприведение его в соответствие с законом и другое; указание на необходимостьрассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении, об этом прокурору;должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест и егоподпись.
В тех случаях, когдапротест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, необходимо напомнить отребовании ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору, о дне заседанияэтого органа.
Протест подлежит обязательномурассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а вслучае принесения протеста на незаконное решение представительного органа – наближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующихнезамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установитьсокращенный срок рассмотрения протеста.
Эффективность протеста вомногом определяется теми требованиями, которые в нем излагаются. Из смысласамого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должнысодержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении всоответствие с законом незаконного акта. Но этого порой недостаточно. Прокуроробязан принимать все предусмотренные законом меры к устранению вредныхпоследствий, вызванных действием незаконных актов. В связи с этим протестдолжен содержать конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушениязакона.
Если протест нерассмотрен в течение десяти дней или на ближайшей сессии представительногооргана, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением всоответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признанииправового акта недействующим. К заявлению обычно прилагаются: копия незаконногоакта или та его часть, которая не соответствует закону; копия протеста,внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт; решение соответствующегооргана в связи с внесенным протестом, а при необходимости и иные документы:копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.
Заявления о признаниинедействующими полностью или частично ненормативных актов, адресованныхконкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушенияправ и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей всоответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст.52 Арбитражного процессуальногокодекса Российской Федерации от 24.06.2002г. № 95-ФЗ направляются прокурором варбитражные суды.
Решение суда, вынесенноепо заявлению прокурора о признании правового акта недействующим, может бытьопротестовано прокурором в кассационном порядке за исключением специальнопредусмотренных законами случаев.
Внесение представлений обустранении нарушений закона.
Представление являетсянаиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушениязакона. Оно в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокуроромили его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны,устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверкиили нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов испособствующих им обстоятельств.
В описательной частипредставления обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистаминарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называютсядолжностные и иные лица, виновные в их совершении или потворствующие этому.Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющимставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера,направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов испособствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственностивиновных лиц. Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическуюобоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложениевсех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, должны бытьтщательно проверенными.
В случаях, если нарушениязакона совершены впервые и не возникает необходимости привлечения руководителяоргана к ответственности и его администрация в состоянии устранить выявленныенарушения, то представление целесообразно внести в адрес руководителя этогооргана. Если же на подобные нарушения прокурор уже реагировал или онипредставляют повышенную общественную опасность, либо необходимо обратитьвнимание вышестоящего должностного лица на выявленные нарушения в подведомственноморгане, то представление следует внести в адрес вышестоящего органа.
В течение месяца со днявнесения представление должно быть рассмотрено органом (должностным лицом),которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по устранению допущенныхнарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерахсообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении представленияколлегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор можетвыступить на этом заседании в обоснование внесенного представления.
На основе анализа практикиисполнения законов и в особенности допускаемых нарушений законов иобстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные представления ворганы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы.В этих представлениях обычно прокурором предлагаются меры, направленные напредупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственныхпредприятиях. В них может ставиться также вопрос о привлечении к дисциплинарнойответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.
Вынесение прокуроромпостановлений.
В тех случаях, когдавозникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов кадминистративной ответственности, и этот вопрос не был поставлен впредставлении или в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление овозбуждении производства об административном правонарушении. Такоепостановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и граждан.
Согласно ст. 28.4 КоАП РФ непосредственно и только прокуроромвозбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренныхследующими статьями:
нарушение права гражданина на ознакомление со спискомизбирателей, участников референдума (ст. 5.1); нарушение установленного порядкаопубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов,референдумов (ст. 5.5); отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах,референдуме (ст. 5.7); нарушение предусмотренных законодательством о выборах иреферендумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведенииреферендума (ст. 5.8); незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня,бюллетеня для голосования на референдуме (ст. 5.22); изготовление неучтенныхтиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней (ст.5.23); нарушение установленного законом порядка подсчета голосов (ст. 5.24);принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке (ст. 5.40);нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся вфедеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24);незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и егоэксплуатацию (ст. 12.35); воспрепятствование законной деятельности поуправлению и эксплуатации транспортных средств (ст. 12.36); нарушениеустановленного законом порядка сбора, хранения, использования илираспространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11);разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14); несвоевременное илинеточное внесение записей о юридическом лице в единый государственный реестр юридическихлиц (ч. 1 ст. 14.25); незаконный отказ в предоставлении или несвоевременноепредоставление сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридическихлиц, лицам, заинтересованным в получении такой информации (ч. 2 ст. 14.25);неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10);воспрепятствование доступу членов международной инспекционной группы,осуществляющей свою деятельность в соответствии с международным договоромРоссийской Федерации, на объект, подлежащий международному контролю (ч. 3 ст.19.4); нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставленииземельных участков или водных объектов (ст. 19.9); самовольное прекращениеработы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудовогоспора (ст. 20.26).
При осуществлении надзора за соблюдением КонституцииРоссийской Федерации и исполнением законов, действующих на территорииРоссийской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административномправонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или закономсубъекта Российской Федерации[21].
Постановление содержитследующие реквизиты, наименование «постановление», дату и место его вынесения;должность и фамилию прокурора; описание обстоятельств нарушения со ссылкой назакон, который нарушен; указание конкретного лица или лиц, которыми нарушензакон; предложение прокурора о наложении административного взыскания со ссылкойна ст. 25 Закона «О прокуратуре»; наименование органа, куда направляетсяпостановление для исполнения; разъяснение о праве обжалования постановления вышестоящемупрокурору; указание на сроки рассмотрения постановления и сообщение о егорассмотрении прокурору; должность, классный чин, фамилию прокурора и егоподпись. Постановление прокурора о возбуждении производства об административномправонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретныхсоставов административных правонарушений.
Принятие прокурором мер квозмещению материального ущерба (вреда), причиненного правонарушениями. В этихцелях прокуроры нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставятвопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновнымидействиями которых причинен ущерб государственным и муниципальным предприятиям.Установив, что руководители государственных органов не принимают меры квозмещению материального ущерба, прокурор остро реагирует на это, вплоть допостановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственностисоответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.
Прокуроры вправепредъявить иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так ифизических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенныхправонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны бытьмотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуальногоправа и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма исодержание этих документов должны соответствовать требованиям, предусмотреннымгражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным кодексами.
Объявлениепредостережений о недопустимости нарушения закона. Федеральным законом от 10февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон«О прокуратуре Российской Федерации»» восстановлено право прокуроров объявлятьпредостережение о недопустимости нарушения закона, которыми они ранее обладалив соответствии с Законом о прокуратуре СССР (п. 7 ст. 23)[22].В связи с этим можно говорить о серьезном пополнении арсенала правовых средствпрокурора, направленных на предупреждение правонарушений в том числе ипреступлений.
Согласно ст. 25.1 Законао прокуратуре прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправныхдеяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностнымлицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Таким образом,законодатель совершенно определенно высказался в том, что:
во-первых, правомобъявления предостережения обладают только прокурор или его заместительпрокуратуре всех звеньев;
во-вторых,предостережение объявляется только должностным лицам;
в-третьих, онообъявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;
в-четвертых, предостережениеобъявляется только в письменной форме;
в-пятых, предостережениеприменяется в целях предупреждения правонарушений. Иными словами, положения ст.25.1 Закона о прокуратуре не подлежат расширительному толкованию.
Сущность предостережениязаключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу,готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования опрекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъясненииему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены(привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной илигражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).
Основная цель примененияпредостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит впресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественногоповедения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе ипреступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средствареагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использоватьвнесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другимиправовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мереспособствует предупреждению правонарушений.
Применяя предостережениеи, тем самым, непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокуроррасполагает большими возможностями для проведения индивидуальнойпрофилактической работы. При этом он обязательно разъясняет должностному лицутребования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркиваетнеобходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможныхпоследствиях, если противоправные действия не будут прекращены. Поэтому предостережениеправомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретныхтребований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышенияих правовых знаний.
Предостережение онедопустимости нарушения закона следует оформлять на стандартном бланке. Онодолжно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающихпредположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон илипытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираютсятакже другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки,жалобы, заявления)[23].
Продолжениепротивоправной деятельности либо совершение нового правонарушения послеприменения к должностному лицу предостережения должно влечь за собой болеестрогие меры прокурорского реагирования. Совершение лицом административногопроступка или преступления после применения к нему предостережения следуетрассматривать как обстоятельства отягчающие наказание. Ведь должностное лицо,игнорируя требования прокурора как официального представителя федеральногонадзорного органа, продолжило совершение противоправных действий. Поэтомунеобходимо внести в действующее законодательство изменения, об усиленииответственности лиц за неисполнение требований указанных в предостережении.
Заключение
Данная работа посвященапрокурорскому надзору за исполнением административного законодательства. При написанииработы выявились некоторые недостатки и пробелы, которые не урегулированынормативно-правовыми актами РФ, в связи, с чем возникла необходимостьпредложить внести следующие изменения в действующее законодательство.
Что касаемо, пределовпрокурорского надзора, на мой взгляд, необходимо, прежде всего, расширить их засчет нормативных правовых указов Президента РФ и нормативных правовыхпостановлений Правительства, которые зачастую являются единственными источникамиправового регулирования. Поэтому, название главы I, раздела IIIФедерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо, на мойвзгляд, изменить следующим образом: слово «законов», необходимо заменить на«законодательства», что позволит, на мой взгляд, прекратить споры, по поводувозможности расширения пределов Прокурорского надзора.
Говоря о применениипрокурорами предостережений о недопустимости нарушений законодательства,следует сказать, что зачастую они не исполняются и кроме привлечения лиц,которым направлены предостережения, к административной ответственности занеисполнение законных требований прокурора больше ничего сделать нельзя.
Список использованнойлитературы
1. УказаниеГенеральной прокуратуры РФ от 9.07.1999г. №39/7 «О применении предостережения онедопустимости нарушения закона», система Гарант.
2. Ведомости СССР.1979год, № 49. Ст. 843.
3. Настольная книгапрокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002 год.
4. Ст.6 ФЗ «Опрокуратуре Российской Федерации» №2202-I, от 17.01.1992 год, ред. от 25.12.2008 года система Гарант.
5. ч.1.ст.21 ФЗ «Опрокуратуре Российской Федерации» №2202-I, от 17.01.1992 год, ред. от 25.12.2008 года система Гарант.
6. Настольная книгапрокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002год, С 34-35.
7. Сухарев А.Я.«Российский прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.,2009 год.
8. Настольная книгапрокурора, под редакцией С.И.Герасимова, М., 2002 год.
9. Законность, Журнал2004 год, №11, с. 8.
10. Винокуров Ю.Е.«Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008 год.
11. Законность, Журнал2006 год, №12, с. 10.
12. Законность, Журнал2006год, №12, с. 9.
13. А.Н.Борисов«Административные правонарушения», система Гарант, 2008 год.
14. Карпец И.И.Правовая наука и борьба с преступностью. М., 1967год, с. 44.
15. Макушенко Л.П.Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в административнойдеятельности ОВД// Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994.с. 59.