Оглавление
Введение
1. Предмет административного права
2. Метод административного права
3. Функции и принципыадминистративного права
4. Система административного права
Заключение
Список литературы
Введение
В нашидни ситуация с определением предмета административного права стала болеестабильной. Она уже не вызывает серьезных противоречий с взглядамипредставителей иных правовых отраслей, с которыми у административного праванемало сопредельных элементов и контактов (например финансовое, налоговое,экологическое, предпринимательское право), хотя далеко не все аспектывзаимодействия бесспорны.
Тем не менее,административное право, было, есть и будет. А потому ознакомление с ним посложившейся в правовой науке традиции обоснованно начинается с выясненияособенностей тех общественных отношений, которым адресуется административно-правовоерегулирование.
При этомцелесообразно в чисто «профилактических» целях при изучении современных проблем(а они, несомненно, есть), влияющих на определение предмета административногоправа, не игнорировать «азы», т.е. то, что обязательно проявляет себя в любыхусловиях, в которых надобность в административном праве очевидна. А онаочевидна и в условиях болезненного становления в России рыночных отношений.
1. Предметадминистративного права
Административноеправо занимает особое место в правовой системе Российской Федерации.Объясняется это многими обстоятельствами, непосредственно влияющими на егопредмет, т.е. на круг общественных отношений, подлежащих правовомурегулированию, или административно-правовому регулированию.
Итак,административное право существует для того, чтобы выполнять роль юридическогорегулятора общественных отношений, возникающих в связи с организацией ифункционированием системы исполнительной власти.
Следующаязадача — выяснение особенностей такого рода общественных отношений, уженазванных управленческими.
Вобобщенном варианте главные задачи государственно-управленческой деятельности внаши дни следующие:
а) разработкаи реализация государственной политики, выражающейся в программахобщефедерального и регионального масштаба (например, приватизационных,энергетических, жилищно-коммунальных и проч.);
б) установлениеи эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ развитияразличных сфер общественной жизни;
в) осуществлениеуправления предприятиями и учреждениями государственного сектора;
г)регулирование функционирования объектов государственного сектора;
д)координация деятельности национализированного и денационализированного секторовэкономического и социально-культурного строительства;
е) обеспечениереализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сферегосударственного управления;
ж) осуществлениегосударственного контроля и надзора за функционированием управляемой ирегулируемой сфер.
В рамкахназванных направлений государственно-управленческой деятельности складываютсясоответствующие общественные отношения управленческого характера.
В болееобобщенном виде следует сказать, что в этих общественных отношениях:
а) находитнепосредственное выражение реальное и многообразное содержание государственнойдеятельности по практической реализации исполнительной власти;
б) опосредуютсязакрепленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина;
в) выражаетсяприоритет публично-правовых интересов в соответствующих им государственно-правовыхсредствах воздействия на общественные связи Административное право закрепляетправила поведения в сфере государственного управления, адресуемые разнообразнымучастникам регулируемых отношений, включая, что логично, и тех, ктоосуществляет государственно-управленческую деятельность. И это закономерно, таккак административное право фактически выполняет роль юридической формыреализации задач, функций и полномочий, возлагаемых Конституцией РФ идействующим законодательством на субъекты исполнительной власти.
Нельзяне обратить внимание еще на одну особенность регулируемых административнымправом управленческих отношений. Различного рода негосударственные формированияне выражают интересы государства и не выступают от его имени. Административноеправо, однако, не безразлично к организации и деятельности негосударственныхформирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них,если это прямо предписано действующим законодательством.
В этихцелях осуществляется государственная регистрация негосударственных формированийи государственный надзор за соответствием их деятельности требованиям закона иадминистративно-правовых норм, регламентация их взаимоотношений сгосударственными органами исполнительной власти.
Вотдельных случаях негосударственным формированиям предоставляются несвойственные им внешне-властные полномочия (например, контрольные полномочияпрофсоюзов, полномочия частных нотариусов и частных охранных обществ и т.п.).Конечно, речь может идти лишь об определенной доле таких полномочий,делегируемых негосударственным формированиям.
Чтокасается возможности административно-правового регулирования внутреннейдеятельности государственных предприятий и учреждений, то вмешательство в ихдеятельность запрещено. Однако, это не исключает властного решения рядапринципиальных вопросов их организации и деятельности (создание, утверждениеуставов, назначение руководителей, реорганизация, контроль и т.п.).
Внутренняяжизнь предприятий, отнесенных к числу казенных, регламентирована нормамиадминистративного права. Определение содержания и границ предметаадминистративного права предполагает учет ряда необходимых условий, как-то:
а) сферагосударственного управления «жизненным пространством» для развитияразнообразных общественных отношений, связанных с любым проявлениемгосударственно-управленческой деятельности;
б) наличиев этой сфере действующего субъекта исполнительной власти или иногоисполнительного органа;
в) практическаяреализация ими властно-распорядительных полномочий, предоставленных дляосуществления государственно-управленческой деятельности. Таким образом,административное право представляет собой отрасль российского права, т.е.совокупность правовых норм, предназначенных регулировать общественныеотношения, возникающие в связи и по поводу практической реализацииисполнительной власти, а также общественные отношения управленческогохарактера, имеющие место во внутриорганизационной деятельности иныхгосударственных органов.
Итак, неможет быть сомнений в том, что, судя по предмету административного права, онопредставляет собой широкомасштабную правовую отрасль, охватывающую широчайшийкруг общественных отношений, постоянно возникающих в различных областях жизнигосударства и общества. Управленческие отношения, регулируемые административнымправом, многообразны. Соответственно возможна их типизация по различнымкритериям, дающая возможность получить своеобразную «панораму» механизма ихадминистративно-правового регулирования.
Преждевсего, проводится классификация управленческих отношений в зависимости отособенностей их участников, в результате которой выделяются следующие наиболеетипичные их виды:
а) междусоподчиненными органами исполнительной власти, находящимися на различноморганизационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы идолжностные лица);
б) междуне соподчиненными органами исполнительной власти, находящимися на одинаковоморганизационно-правовом уровне (например, два федеральных министерства;администрации двух областей);
в) междуорганами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении(ведении) государственными предприятиями и учреждениями (например, министерствои унитарное предприятие);
г) междуорганами исполнительной власти и не находящимися в их организационномподчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями (например,по вопросам финансового контроля, административного надзора);
д) междуорганами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными исоциально-культурными предприятиями и учреждениями (например, по вопросамрегистрации коммерческих структур);
е) междуорганами исполнительной власти и общественными объединениями;
ж) междуорганами исполнительной власти и исполнительными органами системы местногосамоуправления в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
з) междуорганами исполнительной власти и гражданами.
Специфическойособенностью данных управленческих отношений, входящих в предметадминистративного права, является непременное участие в них субъектов исполнительнойвласти. Из всех ранее изложенных позиций относительного характера государственно-управленческойдеятельности, в процессе которой происходит реализация исполнительной власти,вытекает следующее правило. Без исполнительных органов управленческие отношенияв административно-правовом смысле возникать не могут.
Толькоони в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства,практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Сучетом государственного устройства Российской Федерации управленческиеотношения строятся в соответствии с конституционными принципами, закрепленнымив ст. 71—72 Конституции РФ. Имеется в виду влияние российского федерализма наэти отношения. Соответственно можно выделить отношения:
а) междуфедеральными органами исполнительной власти и исполнительными органамигосударственной власти субъектов Российской Федераций (например, отношениямежду Правительством РФ и правительствами республик, иных субъектов РФ);
б) междуорганами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации(например, между правительствами двух республик);
в) междуорганами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например,между администрацией края и администрацией входящего в состав края автономногоокруга).
Далее,управленческие отношения можно классифицировать в зависимости от особенностейконкретной сферы их возникновения на следующие:
а) отношения,в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочияисполнительной власти (государственно-управленческие отношения);
б) отношениявнутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности органовзаконодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры;
в) отношения,возникающие с участием исполнительных органов системы местного самоуправления,если последние наделяются отдельными полномочиями государственно-властногохарактера;
г) отношенияс участием общественных объединений и других негосударственных формирований вслучаях делегирования им отдельных внешне-властных полномочий.
Похарактеру или содержанию управленческие отношения подразделяются на:
а)связанные с руководством деятельностью нижестоящих звеньев системыисполнительных органов государственной власти (так, Правительство РФ руководитработой федеральных министерств и иных органов исполнительной власти);
б) связанныес управлением подведомственными объектами (так, федеральные министерствауправляют подчиненными им государственными предприятиями и учреждениями);
в) связанныес государственным регулированием деятельности неподведомственных органов иорганизаций (например, в сфере экологической безопасности, внешнеэкономической деятельности);
г) связанныес координацией деятельности различных органов и организаций по специальнымвопросам межотраслевого характера (например, по вопросам стандартизации,организации и охраны труда);
д)связанные с государственным контролем и надзором за деятельностью различныхорганов и организаций в сфере государственного управления (например,административный надзор);
е) связанныес осуществлением в необходимых случаях мер государственного принуждения (например,административная ответственность);
ж) связанныес сотрудничеством с общественными объединениями и иными негосударственнымиформированиями (например, при разработке управленческих решений);
з)связанные с удовлетворением запросов и нужд граждан, реализацией и защитой ихправ и свобод.
Возможныи иные варианты классификации (типизации) управленческих отношений. Так, поназначению и целям регулирования принято выделять отношения внутреннего ивнешнего характера.
Внутренние(или внутриорганизационные) отношения выражают интересы самоорганизации системыисполнительной власти и ее отдельных звеньев. В их составе можно увидеть дваосновных направления управленческой (административной) деятельности.
Во-первых,это управленческие отношения системного характера, возникающие в процессеформирования управленческих структур, определения основ их взаимодействия имеханизма управленческой вертикали, подведомственности участков управленческойдеятельности, подконтрольности и т.п.
Во-вторых,это управленческие отношения внутриаппаратного характера. В их составе можноувидеть отношения, связанные с:
а) распределениемобязанностей, прав и ответственности структурных подразделений и должностныхлиц аппарата исполнительного органа;
б) подготовкой,принятием и исполнением юридических актов (управленческих решений);
в) осуществлениемповседневной управленческой деятельности исполнительно-распорядительногохарактера;
г) осуществлениемконтроля за исполнением принятых решений, за деятельностью подчиненных органов,организаций и должностных лиц;
д) применениемво внесудебном порядке мер административного принуждения. Особенностьвнутренних отношений состоит в том, что их участниками являются толькоисполнительные органы, их структурные подразделения и должностные лица.
Внешниеуправленческие отношения «выходят» за аппаратные рамки и соответственновозникают в связи с непосредственным управляющим воздействием субъектовисполнительной власти на поведение управляемых. Эта группа отношений основная,так как с наибольшей полнотой выражает суть исполнительной власти,государственно-управленческой формы ее реализации и административно-правовогорегулирования. Это — отношения, возникающие в рамках публичного управления. Вовнутренних и внешних управленческих отношениях находят свое непосредственноевыражение структурное и функциональное начала, объективно присущие любому видуорганизованной деятельности. В административно-правовой литературе иногдавнутриаппаратные отношения подразделяют на субординационные и координационные;к ним добавляют и реорганизационные отношения.
Представляется,что их анализ более уместен при рассмотрении административно-правовыхотношений. Кроме того, классификация таких отношений в качестве чистовнутриаппаратных необоснованно суживает их реальную масштабность, так как онихарактерны не только для отношений между звеньями системы управления, но и дляих отношений с управляемыми.
Управленческиеотношения могут классифицироваться и другим основаниям. Например, критериемможет служить область государственного управления, под которой подразумеваетсовокупность сопредельных управленческих отношений, складывающихся в процессеуправления важнейшими сферами государственной и общественной жизни. Соответственновыделяются отношения в сферах государственного управления экономикой,социально-культурным и административно-политическим строительством. Наконец, пообъему управленческой деятельности можно различать отношения:
а) всфере общего управления (руководство всеми управленческими отраслями иобластями);
б) всфере отраслевого управления;
в) всфере межотраслевого управления;
г) всфере специального (функционального) управления.
Административноеправо регулирует имеющимися в его распоряжении юридическими средствами неисполнительную власть, а ее внешние проявления. В этой связи интереспредставляет вопрос об объекте управленческих отношений. Его решениепредполагает учет главного признака социального управления — обеспечениедолжного поведения сторон в сфере государственного управления. Но то или иноеповедение проявляется в определенных действиях. А это означает, что иуправленческие отношения реализуются в таких действиях. Соответственно объектомуправленческих отношений (значит и административно-правового регулирования)является поведение их участников. Представляется, что наибольшее значение вэтом смысле имеют следующие позиции:
а) исполнительнаявласть, как и любое проявление государственной власти, нуждается в соответствующемюридическом орнаменте. Она не проявляется сама по себе вне правовых форм.Изложенные ранее позиции с достаточной убедительностью свидетельствуют о том,что для исполнительной власти в максимальной степени характернаадминистративно-правовая форма;
б) административно-правоваяформа присуща тем многообразным общественным отношениям, в рамках которыхосуществляется практическая деятельность по реализации исполнительной власти;
в) соответственнопрямым и наиболее общим объектом административно-правового регулирования являетсятот вариант государственно-властной деятельности, внешние признаки (проявления)которого выражают функциональное назначение исполнительной власти в системеразделения властей;
г) весьмеханизм исполнительной власти практически организует и осуществляет исполнениезаконов, руководствуясь при этом преимущественно нормами административногоправа (построение системы исполнительных органов, определение их компетенции,формы и методы деятельности, внутренняя организация исполнительных аппаратов.
2. Метод административного права
Вопрос ометодах, с помощью которых право как совокупность юридических норм регулируетобщественные отношения, имеет принципиальное значение для понимания социальногои государственно-правового назначения всей правовой системы, ее самостоятельныхотраслей и механизма правового регулирования. И, если предмет правовой отраслипозволяет определить объект регулирования, т.е. определенную группуобщественных отношений, остается не ясным, каким образом осуществляется ихрегулирование.
К томуже в настоящее время сформировалось много отраслей права, предмет которых невсегда может быть определен с необходимой четкостью. В результате существуютсопредельные отрасли права, что нередко приводит к их совпадению в основныхпроявлениях, т.е. по предмету правового регулирования.
Так,имущественные отношения обнаруживаются не только в рамках предмета гражданскогоправа, но и в предмете административного права. Близки общественные отношения,регулируемые административным, финансовым, предпринимательским, экологическимправом. В подобной ситуации обращение к предмету регулирования не всегдаоказывается достаточным для того, чтобы провести четкую грань между отраслями,составляющими российскую правовую систему.
В силуэтого возникает потребность в усилении критериев, используемых приразграничении правовых отраслей. Достигается это путем добавления к предметуданной отрасли права (если, конечно, он определен в бесспорном варианте) ещеодной общеправовой категории, а именно — метода правового регулирования.Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна, и это находитвыражение, в частности, в утверждении отраслевого характера методов.
Соответственно выделяются, например, гражданско-правовой,финансово-правовой, земельно-правовой, административно-правовой,уголовно-правовой и т.п. методы правового регулирования. Это значит, что каждаяотрасль права имеет помимо предмета и собственный метод. А они (эти средства)используются в качестве следующих юридических возможностей правового регулирования:предписание, запрет, дозволение. Это и есть содержание правового воздействия наобщественные отношения, характерное для каждой правовой отрасли.
Предписание— это возложениесоответствующей правовой нормой прямой юридической обязанности совершить то илииное действие в условиях, предусмотренных данной нормой. Норма права в подобныхслучаях указывает, как нужно поступить в определенных условиях (но не иначе).Например, общественные объединения для получения статуса юридического лицадолжны пройти государственную регистрацию; граждане, достигшие 14-летнеговозраста, должны получить паспорт и т.п.
Запрет— это такжепредписание, но иного юридического содержания. Его смысл состоит в том, чтосоответствующая правовая норма возлагает на адресата прямую юридическуюобязанность воздержаться от совершения определенных действий в условиях,предусмотренных данной нормой. Например, исполнительным органам запрещеновмешиваться в оперативную деятель-кость предприятий; сотрудникам милициизапрещается использование оружие в отношении женщин, лиц с явными признакамиинвалидности и т.п.
Дозволение— это юридическое разрешение совершать в условиях,предусмотренных данной нормой, те или иные юридически значимые действия, либовоздержаться от их совершения по своему усмотрению. Например, правомобжалования действий исполнительных органов и должностных лиц гражданепользуются по своему усмотрению и т.п.
Конечно,каждая правовая отрасль использует названные методы с учетом особенностейсвоего предмета регулирования. Различие же между отраслями права можно провестипо степени или удельному весу практического использования того или иного методарегулирования.
Так, дляуголовного права наиболее характерны запреты, для гражданского права —дозволения и т.п. Тем не менее, дозволения можно обнаружить и в содержанииуголовно-правовых норм, равно как предписания и запреты могут содержаться внормах гражданского права. Например, ГК РФ не допускает использованиягражданских прав в целях ограничения конкуренции. В то же время он устанавливает,что нарушение права граждан заниматься предпринимательской деятельностью влечетнедействительность правового акта, устанавливающего те или иные ограничения.Налицо прямое юридическое предписание об отмене акта.
Административноеправо практически использует все методы регулирующего воздействия науправленческие отношения. Вместе с тем определяющее влияние на выбор тех илииных средств правового воздействия оказывает сущность исполнительной власти,реализуемой, на что уже неоднократно указывалось, в процессеюридически-властной деятельности особого вида государственных органов.
При этомглавное заключается в том, что происходитпроцесс юридического опосредования особого рода общественных отношений,в рамках которых одна сторона выступает в роли управляющей, а другая — в ролиуправляемой.
Следовательно,административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такиеотношения, в которых исключается юридическое равенство их участников. Вотличие, например, от гражданско-правовых сделок, в которых стороны находятсяна одном правовом уровне, в управленческих отношениях, регулируемыхадминистративным правом, волеизъявление субъекта исполнительной власти,выступающего от имени государства и выражающего не частноправовые, апублично-правовые интересы, не может быть равнозначно волеизъявлениюуправляемой стороны.
1. Длямеханизма административно-правового регулирования, действительно, наиболеехарактерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания изапреты. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной сторонерегулируемых общественных отношений предоставлен определенный объемюридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. И это понятно, таккак обязательным участником такого рода отношений является официальныйпредставитель государственной власти.
2. Административно-правовоерегулирование предполагает не только властность, но и односторонностьволеизъявлений одного из участников управленческого отношения. Такомуволеизъявлению принадлежит решающее значение, так как оно исходит отполномочного исполнительного органа или должностного лица.
Всоответствии с нормами административного права именно они наделяютсякомпетенцией, в пределах которой полномочны в одностороннем порядке, приниматьопределенные юридически обязательные решения, «побуждающие или принуждающие» копределенному поведению адресатов, т.е. управляемых. При этом такого родарешения принимаются не по усмотрению органа (должностного лица), а в силуправовых установлений (закон, подзаконная правовая норма).
Поэтомуони и обязательны для того, кому адресованы. В равной мере они обязательны идля самого исполнительного органа или должностного лица, принимавших водностороннем порядке юридически-властное решение. Таково наиболее полновыраженное юридическое взаимодействие сторон в управленческих отношениях.
3. Такимобразом, на первый план при характеристике управленческих отношений,регулируемых административным правом, выдвигается следующая юридическаяпозиция: публично-правовые интересы, выражаемые в процессе реализацииисполнительной власти, требуют подчинения со стороны тех, в отношении когоосуществляются исполнительно-распорядительные функции и полномочия. Соответственнополномочный орган (должностное лицо) подчиняет своему волеизъявлению (решению)другую сторону данного общественного отношения. Одна сторона являетсяюридически-властной, а другая — юридически подчиненной.
Изданиеправовых актов и решение в этой юридической форме соответствующих вопросовосуществляется волей одной стороны, независимо от того, кто являетсяинициатором его постановки.
«Подчиненность»гражданина исполнительному органу не носит характер организационной(административной) подчиненности. Но она есть и находит свое выражение вопределенной подвластности гражданина органу, который самостоятельно и властнорешает инициированный гражданином вопрос. Причем, решение по жалобе принимаетсяне по усмотрению органа, а в силу правовых установлений.
Аналогичнаситуация и в случаях, когда управленческие отношения возникают между органамиисполнительной власти, находящимися на различных уровнях системы реализацииэтой ветви государственной власти (между вышестоящими и нижестоящимиисполнительными органами). В подобных случаях, правда, обе стороны наделеныюридически-властными полномочиями. Однако их объем различен: у управляющейстороны он больше, чем у управляемой.
Значит,нижестоящий орган сам не вправе решать некоторые вопросы, поскольку ониотнесены к компетенции вышестоящего органа. Так, федеральные органыисполнительной власти вправе создавать в субъектах Российской Федерации своитерриториальные органы, но для этого требуется разрешение Правительства РФ. Вданном случае налицо вертикальная соподчиненность, характерная длявзаимоотношений между звеньями системы (механизма) реализации исполнительнойвласти.
Такимобразом, властная компетенция соответствующих исполнительных органов(должностных лиц) заранее определена закономили подзаконной правовойнормой, что предопределяет юридическую по своей природе подчиненность илиподвластность иных участников управленческих отношений.
4.Властность и односторонность, как наиболее существенные Признаки механизмаадминистративно-правового регулирования правленческих общественных отношений,вовсе не исключают возможность использования в необходимых случаяхдиспозитивных средств.
Этоозначает, что помимо прямых предписаний и запретов, устанавливаемыхадминистративно-правовыми нормами, используется также и метод дозволений. Так,в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях должностныелица органов внутренних дел при решении вопроса о применении к лицу,совершившему административное правонарушение, меры ответственности, вправесамостоятельно избрать одно из наказаний, предусмотренных Кодексом (например,предупреждение или административный штраф), либо решить вопрос о егоосвобождении от ответственности. Это «жесткий» вариант дозволения.Административно-правовые нормы могут предоставить сторонам управленческихотношений возможность действовать (или не действовать) по своему усмотрению. Какправило, это имеет место при реализации субъективных прав.
Так,гражданин сам решает вопрос, нужно ли ему обжаловать действия должностного лицаили исполнительного органа, которые он считает неправомерными. Таким образом,суть метода административно-правового регулирования может быть выражена в:
а) в установленииопределенного порядка действий участников регулируемых управленческих отношений(предписание);
б) в запрещенииопределенных действий (запреты);
в) в предоставлениивозможности выбора действий должностными лицами в рамках закрепленныхадминистративно-правовой нормой вариантов;
г) в предоставлениивозможности действовать по своему усмотрению;
д) в допускев определенных условиях паритетного правового положения сторон регулируемыхуправленческих отношений (процессуальное равенство, договоры). Независимо отконкретной формы (предписание, запрет, дозволение или разрешение) во всехвариантах регулирующего воздействия находит соответствующее выражениевластность. При этом определенные элементы властеотношений могут бытьобнаружены в механизме правового регулирования, используемого другими отраслямироссийского права, что в принципе проистекает из властной природы права.
3. Функции и принципы административного права
Функцияадминистративного права представляет собой основное направлениеадминистративно-правового регулирования управленческих общественных отношений,через которое проявляются его важнейшие внешние свойства как самостоятельнойотрасли российского права.
Обычновыделяют две основные правовые функции: организационно-структурную иконфликтно-охранительную.
Подорганизационно-структурной функцией предлагается понимать определение с помощью правовых норморганизационной структуры и порядка деятельности, распределения компетенции иорганизации работы государственных органов, порядка функционирования иныхгосударственных и негосударственных формирований.
Посуществу речь идет об организационной функции права. Однако, какпредставляется, в данном случае несколько смещены акценты, т.е. общеправоваярегулятивная функция, определяемая сущностью права как регулятора общественныхотношений, «урезана» и сведена до уровня организационной функции управления.Регулятивный же характер вообще при этом не выдвинут на первые позиции.
Конфликтно-охранительнаяфункция административного права связывается с установлением правил рассмотренияи разрешения конфликтов между участниками управленческих общественныхотношений, а также с охраной общества от правонарушений.
Такимобразом, получается, что право влияет лишь на организацию государственныхорганов и общественных формирований и ни охрану общественных отношений в случаевозникновения конфликтных ситуаций.
Чтокасается видовой классификации функций административного права, то наиболеечасто выделяют такие: организация и осуществление государственного управления;государственное регулирование; защита публичных интересов; «самореализация»нрав граждан в сфере государственного управления.
Все этообъединяется в качестве «мощного императивно-регулирующего потенциала» административногоправа.
Встречаютсяи иные варианты классификации функций административного права, но и в нихнаблюдается отсутствие методологической определенности: функцииадминистративного права «перемешиваются» с функциями исполнительной власти(регулятивно-управленческие функции исполнительной власти).
Итак, вполном соответствии с целями и содержанием процесса реализации исполнительнойвласти в ходе практической государственно-управленческой деятельности рольадминистративного права как регулятора управленческих общественных отношенийпроявляется в:
а)правоисполнительной функции, соответствующей назначению административного правакак юридической формы реализации исполнительной власти; административное правообеспечивает свойственными ему юридическими средствами (методами) проведение вжизнь (исполнение) требований действующего российского законодательства;
б) правотворческой(правоустановительной) функции. Субъекты исполнительной власти соответственнонаделяются полномочиями самостоятельно, но на подзаконной основе, «творить»административно-правовые нормы. Главное, что необходимо при этом учитывать:административное нормотворчество производно от правоисполнительной функцииадминистративного права и служит ее интересам.
Так, Правительство РФ —высший орган исполнительной власти — издает правовые акты, имеющие нормативныйхарактер, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов инормативных указов Президента РФ;
в) организационнойфункции, полностью соответствующей организационному (организующему) характеругосударственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается»нормами административного права.
В данномслучае внимание акцентируется на организационно-структурных иорганизационно-функциональных аспектах административно-правового регулирования(нормативное обеспечение структуры и системы механизма реализацииисполнительной власти и т.п.);
г)координационной функции, имеющей своим назначением обеспечение эффективноговзаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферыгосударственного Управления;
д)правоохранительнойфункции, обеспечивающей соблюдение установленного в сфере государственногоуправления правового режима и защиту законных прав и интересов участниковрегулируемых общественных отношений.
В этихцелях регламентируют контрольно-надзорные полномочия, а также применение винтересах правозащиты мер административного принуждения.
В месте с тем, даннаяфункция административного права служит интересам правовой защиты многих общественныхотношений, регулируемых иными отраслями российского права.
Своюроль, находящую выражение в функциях, административное право выполняет, руководствуясьосновными принципами, которые, во-первых, являются проявлением общеправовыхпринципов, свойственных российской правовой системе, и, во-вторых, учитываютспецифику правового регулирования процесса практической реализацииисполнительной власти. Естественно, что основополагающее значение при этомимеют принципы конституционного характера. Итак, основные принципы административногоправа.
Важнейшеезначение при их вычленении и характеристике имеют соответствующиеконституционные установления. И на первый план закономерно выдвигаютсязакрепленные в Конституции РФ 1993 г. общедемократические начала, органическисвязанные с провозглашением России правовым государством (ст. 1). В числеподобных принципов тот, который закреплен в ст. 2 Конституции РФ, утвердившей,что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являютсяобязанностью государства. Будет вполне обоснованным вывод о том, что этаобязанность в равной мере относится и к праву как важнейшему средствуреализации государственной власти.
Принципзаконности предполагает, что субъекты исполнительной власти (органы идолжностные лица) при применении норм административного права обязаны строгособлюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Соответственноадминистративно-правовое регулирование не должно противоречить Конституциистраны и ее законодательству (ст. 15).
Применительнок административному праву принцип законности означает также и определенныйпорядок взаимоотношений между субъектами исполнительной власти и гражданами ииными участниками регулируемых управленческих отношений. Соответственнотребования этого принципа распространяются на совершаемые в сфере реализацииисполнительной власти действия граждан, государственных и негосударственныхформирований (например, общественных объединений, коммерческих структур ит.п.).
Принципузаконности не соответствуют многие явления, имеющие, к сожалению, место впрактической государственно-управленческой деятельности и не изжитые до сихпор, несмотря на обширную систему контроля и надзора. Наиболее показательны вэтом смысле не всегда соответствующие действующему законодательствуведомственные нормативные правовые акты, а также установленные на уровнесубъектов РФ административно-правовые нормы, противоречащие федеральнымнормативным правовым актам, включая федеральные законы.
Вопределенной мере подобные негативные явления имеют своим основанием неполноезаконодательное урегулирование ряда жизненно важных общефедеральных проблем,что особенно проявляется в сфере совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов (ст. 72 Конституции РФ), действие необновленных нормативных правовыхактов, принятых еще в советский период, а потому и не учитывающих существенныеизменения в общественных отношениях пореформенного периода жизни российскогообщества и т.д.
Принципразделения властей применительно к административному праву получает выражение вобеспечении установленных Конституцией РФ паритетов в процессе правотворчества.Это, в частности, означает недопущение подмены законодательных актовподзаконными нормативными правовыми актами субъектов исполнительной власти, чтопрактически ведет к вторжению исполнительной власти в сферу законодательнойвласти.
Принципразделения властей предполагает, как представляется обеспечение разумной пооперативности реакции законодательных органов на законодательную инициативуПравительства РФ. Известны случаи (не однозначные), когда необходимые дляэффективной правотворческой деятельности Правительства РФ (и иных федеральныхорганов исполнительной власти) нормативные правовые акты годами не стимулируютдолжной законодательной активности (наиболее показательный пример — история, связаннаяс обновлением Кодекса РФ об административных правонарушениях 1985 г.).
Изпринципа разделения властей вытекает также усиление контроля за законностьюуправленческих актов нормативного характера со стороны судебной власти. И ещеодин момент заслуживает внимания. Решения (определения) Конституционного СудаРФ в ряде случаев начинают играть роль источников административного права (прирешении спорных вопросов, связанных с установлением соответствия нормативныхправовых актов органов исполнительной власти Конституции РФ, а также притолковании Конституции РФ).
Принципфедерализма имеет отношение к административному праву, прежде всего в аспектесоотношения административно-правовых норм федерального и регионального уровня.Решение проблемы связано с разграничением не только предметов ведения(формально они разграничены ст. 72 Конституции РФ). Более принципиальноезначение имеет разграничение компетенции, т.е. полномочий в областиадминистративного правотворчества в сферах совместного ведения РФ и ее субъектов.Необходимость в »том очевидна, ибо административное иадминистративно-процессуальное право отнесены к совместному ведению, равно каки многие другие области применения норм административного права.
Однакодо сих пор отсутствует федеральный закон о разграничении названных полномочий,что приводит к значительным негативным воздействиям на процессадминистративного правотворчества. В частности, многие субъекты РФ нередкопринимают нормативные акты, находящиеся в противоречии с федеральными. Почтипостоянно в силу этого не только звучат призывы, но и принимаются решения онеобходимости приведения регионального массива административно-правовых норм всоответствие с федеральным законодательством.
Принципгласности означает, что применяемые в порядке административно-правовогорегулирования общественных отношений нормативные правовые акты, затрагивающиеправа и свободы граждан, не подлежат применению, если они официально неопубликованы для всеобщего сведения. Так, акты Правительства РФ принеобходимости широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения черезсредства массовой информации безотлагательно. В процессе формирования нормадминистративного права создаются необходимые возможности для выражения и учетамнения граждан и общественных объединений.
Такимобразом, обеспечивается открытость деятельности субъектов исполнительной властипо административному правотворчеству, доступность информации общественногозвучания, а также затрагивающей субъективные интересы граждан (ст. 15, 29Конституции РФ).
Принципответственности применительно к административно-правовому регулированиюозначает, что любое нарушение требований административно-правовых норм влечетза собой реальное наступление негативных последствий в виде применения квиновным соответствующих мер юридической ответственности.
Ответственностьвзаимна, отвечает не только гражданин, юридическое лицо, должностное лиц,совершившее административное правонарушение, но и государство в лице органовисполнительной власти (должностных лиц) за неисполнение своих обязанностейперед гражданами (дисциплинарная ответственность государственных служащих).Фактически с наибольшей полнотой урегулирована административная ответственностьфизических и юридических лиц и, касается ответственности исполнительныхорганов, то она предполагается в качестве «позитивной».
Этоозначает, что ответственность подразумевается не в качестве наказания засовершение правонарушения («негативная», или «ретроспективная»ответственность). Основания ее иные: общая установка, суть которой состоит втом, что на данный орган законом возложено осуществление тех или иных функцийпо руководству в той или иной сфере государственной деятельности, за состояниечего он отвечает.
4. Система административного права
Административноеправо как отрасль российской правовой системы является обширной совокупностьюправовых норм, предназначенных для регулирования управленческих общественныхотношений. С учетом многообразия предмета административно-правовогорегулирования возможна определенная систематизация административного права,т.е. группировка административно-правовых норм по однородным комплексам.Имеется в виду выделение таких норм, объединяемых по признаку регулированияоднородных управленческих отношений.
Темсамым, с одной стороны, отражаются целевые особенности соответствующих норм. Сдругой стороны, при проведении подобной систематизации обеспечиваетсяцелостность системы административного права. При этом достигается необходимоесочетание общих качеств административно-правовых норм со специфическимпроявлением их регулятивной роли, т.е. сочетание общего и особенного.
Этинесомненные качества норм административного права приводят к тому, что ониявляются непременным элементом механизма правового регулирования, закрепленногов конституционно гражданском, земельном, финансовом, трудовом законодательстве.Иначе говоря, трудно найти законодательный акт, в котором присутствовали быадминистративно-правовые нормы (организационного, правоохранительного и иногохарактера).
Главноев административно-правовом регулировании состоит, так или иначе, в юридическомопосредования процесса реализации исполнительной власти. Это и предопределяетакцент на те административно-правовые нормы, которые максимально выражаютспецифику и самобытность административного права. Соответственно в общейсистеме этих норм можно выделить такие их группы, предмет которых охватываетвсю сферу государственного управления независимо от ее конкретных (например,отраслевых) особенностей.
На этойоснове формируются административно-правовые институты — важнейшая часть общейсистемы административного права.
В ихчисле традиционно выделяются нормы, регулирующие управленческие отношенияобщего характера. Это — отношения, в которых реализуются:
— административно-правовойстатус субъектов исполнительной власти: граждан и их объединений,государственных служащих, государственных и негосударственных предприятий,учреждений и организаций; формы и методы реализации исполнительной власти;
- административно-процессуальнаядеятельность;
-административное принуждение; контроль и надзор в сфере государственногоуправления.
Вместе стем нельзя не отметить, что методологической предпосылкой подобного построениясистемы основных институтов административного права является формированиенаучных представлений о целях, содержании и методах административно-правовогорегулирования. Это — своеобразная идеология административного права как отраслироссийского права, юридической науки и самостоятельной учебной дисциплины.
С другойстороны, в рамках системы административного права можно выделить и такую группуправовых норм, которая регулирует в соответствии с требованиями, заложенными вадминистративно-правовых институтах, управленческие отношения в той или инойобласти, сфере, отрасли государственного управления. Данная группа нормотражает особенное в административно-правовом регулировании, т.е. конкретноепроявление административно-правовых институтов в процессе практическогоосуществления отраслевого и межотраслевого управления, государственногорегулирования.
Фактическиадминистративно-правовые нормы этой группы направлены на внутрисистемнуюорганизацию исполнительной власти. Ее непосредственным выражением служитвыделение трех основных блоков, в рамках которых с учетом особенностей каждогоиз них решаются задачи государственно-управленческой деятельности.
Каждыйблок формируется на базе сопредельности и определенной общности соответствующихуправленческих отношений и осуществляемой в их рамках деятельности поорганизации практического управления. В основу «триады» положены важнейшиесферы государственной и общественной жизни:
а) сфераэкономики (организация государственного управления промышленным исельскохозяйственным производством, транспортным и строительным комплексами,финансами, природными ресурсами, торговлей, антимонопольной деятельностью);
б) социально-культурнаясфера (организация государственного управления образованием, культурой,социальной защитой на селения, здравоохранением);
в) административно-политическаясфера (организация государственного управления обороной, внутренней и внешнейбезопасностью, юстицией). Таким образом, налицо две крупные группыадминистративно-правовых норм, из которых слагается система действующегоадминистративного права. В соответствии с назначением каждой группы норм всю системуадминистративного права принято делить на две части: общую и особенную. Перваяиз них в научном и учебном смысле нередко фигурирует под наименованием«Основные институты административного права», а вторая —«Административно-правовая организация государственного управления».
Заключение
Главноезаключается не в стремлении упомянуть все исполнительные органы, действующие насегодняшний день в той или иной сфере или отрасли — это достаточно примитивныйвариант освещения важной организационной проблемы. Выход из сложившейсяситуации, отвечающий целям концептуального подхода к анализу организациигосударственного управления в соответствии со сложившимися основныминаправлениями реализации действующего законодательства, может быть найденприменительно к тому, что составляет главное содержаниегосударственно-управленческой деятельности в рамках названных направлений.
Темсамым общие закономерности государственно-управленческой деятельности и ееадминистративно-правового регулирования смогут получить необходимуюконкретизацию применительно не к каждому отдельному органу исполнительнойвласти, как это делается сейчас, а к соответствующим сферам.
Системароссийского административного права еще далека от совершенства: многие аспектыдеятельности исполнительной власти еще не имеют четкой научной основы иправовой регламентации, изданные нормативные акты и созданные государственныеинституты еще не обладают необходимой стабильностью и долговечностью в условияхбыстро меняющихся реалий нашей жизни. В то же время, несмотря на значительнуюактивизацию в последнее время правотворчества в сфере административногозаконодательства, его развитие, по мнению российских правоведов, идетпротиворечиво и медленно. Оно сдерживается такими “внешними” факторами какявная недооценка управления на всех уровнях, чрезмерные надежды на рыночнуюсаморегуляцию.
Однакоесть основания надеяться, что комплексное развитие всех сферадминистративно-правового регулирования и ускоренное развитие наукиадминистративного правоведения способны приблизить эту отрасль российскогоправа к общепринятым международным нормам, способным эффективно работать и вроссийских условиях.
Список использованной литературы
1.Конституция Российской Федерации:принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. — М.: 1995.
2.Алехин А.П., Козлов Ю.М.Административное право. Учебник. — М.: 2007г.
3.Козлов Ю.М. Административное право.Учебник. — М.: 2007г.
4. Попов Л.Л. Административное право.2-е изд., — М.: Юрист, 2008.
5. Звоненко Д.П, Малумов А.Ю, МалумовГ.Ю. Административное право. Учебник. — М.: Юстицинформ, 2007г.
6. Солдатов А.П., Мельников В.А.Административное право Российской Федерации: Учебник, 2008г.