ПРАВОПРЕЕМСТВО ГОСУДАРСТВ В ОТНОШЕНИИ ДОГОВОРОВ
План
1.Общие положения
2.Новые независимые государства
3.Объединение и отделение государств
Как известно, Венскими конвенциями о праве договоровпредусмотрено, что они не касаются вопросов правопреемства. В 1978 г. по этомувопросу была принята Конвенция о правопреемстве государств в отношениидоговоров. Конвенция представляет собой весьма обстоятельный документ. При ееподготовке было представлено множество комментариев правительств. Комиссияработала над проектом многие годы. Обсуждение проекта Конвенции заняло двесессии дипломатической Конференции .
На протяжении всей истории государства претерпевалиизменения. Одни делились на несколько новых. От других отделялись их части,образуя новые государства. Несколько государств объединялись в одно новое.Учитывая значение этого вопроса, международно-правовая доктрина уделяла ейсерьезное внимание. Перечень соответствующей литературы настолько велик, чтопрактически невозможно привести его полностью. Поэтому придется ограничитьсялишь некоторыми работами, специально посвященными Конвенции о правопреемствегосударств в отношении договоров.
Анализ этой литературы, а также практики государств даетоснования заключить, что относительно правопреемства государств не было болееили менее единого мнения. Многие специалисты отмечали, что в этой области трудноговорить о наличии позитивного международного права. Утверждалось, чтосоответствующее право находилось «в хаотическом состоянии».Некоторые авторы довольно низко оценивали и значение положений Конвенций оправопреемстве .
Как и в доктрине, на Венской конференции высказывалисьскептические взгляды относительно возможности кодификации норм оправопреемстве. Делегация Франции заявила, что она воздерживается отголосования по Конвенции, поскольку с самого начала Правительство Франциисомневалось в целесообразности и возможности кодификации столь сложной области.Сдержанно к положениям Конвенции относилось и большинство развитых стран.
Советская делегация заявила, что к числу соображений,побудивших ее проголосовать за Конвенцию, относится тот факт, что этот документявляется дальнейшим вкладом в кодификацию и прогрессивное развитиемеждународного права. В нем отражена прогрессивная концепция правопреемствагосударств в отношении договоров .
Эта позиция была поддержана отечественными юристами. М.М.Аваков считал, что, несмотря на отдельные негативные моменты, Конвенция оправопреемстве государств в отношении договоров является большим успехом. Ю.М.Колосов писал, что положениями Конвенции можно пользоваться как воплощениемнорм международного обычая .
Позитивно высказывались о Конвенции и делегатыбольшинства новых независимых государств. Выступая от имени группы азиатскихстран, делегат Ирака сказал, что принятие Конвенции символизирует решающую фазув кодификации международного права.
Комиссия международного права подчеркнула связь Конвенциис Конвенцией о праве договоров, которая является наиболее авторитетнымизложением права договоров и должна служить основой статей о правопреемстве вотношении договоров. Этот момент нашел отражение и в преамбуле Конвенции.Подобное мнение разделяют и многие юристы .
В резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, касавшихсяправопреемства, подчеркивалось, что кодификация должна учитывать точку зрениягосударств, «которые достигли независимости после Второй мировойвойны». Комиссия международного права признала, что современная практика,особенно когда речь идет о новых независимых государствах, трансформирует ранеесуществовавшие прецеденты. Вместе с тем основные положения сохраняютактуальность и сегодня. Поэтому задача состоит в том, чтобы определить, в какоймере практика государств была выражением только политики и в какой мере — юридических прав или обязательств. При решении вопросов правопреемства новыхнезависимых государств важно, чтобы современные прецеденты отражали практику сучетом принципов Устава ООН. В преамбуле Конвенции прежде всего говорится оглубоких изменениях в международном сообществе, обусловленных процессомдеколонизации.
Особое внимание к процессу деколонизации вызвалоопределенную озабоченность. Достаточно сказать, что для вступления Конвенции всилу было установлено предельно ограниченное число государств — всего 15.Конвенция вступила в силу 6 ноября 1996 г., когда число сторон достигло 18.Россия в Конвенции не участвует.
1. Общие положения
Следует отметить, что в международно-правовой доктринесуществуют различные мнения относительно понятия правопреемства. Некоторыеавторы считают, что было бы неправильно говорить о правопреемстве. Большинствоюристов, пожалуй, рассматривают правопреемство как факт перехода территории отодного государства к другому. Эта точка зрения была подтверждена ипредставителями государств. После рассмотрения доклада Комиссии международногоправа Шестой комитет Генеральной Ассамблеи ООН в 1972 г. заявил, что всепредставители «согласились с тем, что использованный в проекте статейтермин „правопреемство государств“ означает лишь факт замены одногогосударства другим, что исключает все вопросы относительно прав и обязательств,которые являются юридическими последствиями этого» .
С учетом сказанного в Конвенции правопреемство государствопределяется как смена одного государства другим в несении ответственности замеждународные отношения какой-либо территории (ст. 2/1 b). Эта точка зрениянашла отражение и в практике Международного суда. Так, при рассмотрениипограничного спора между Сальвадором и Гондурасом в 1992 г. Суд определилправопреемство государств как «один из способов, при которомтерриториальный суверенитет переходит от одного государства к другому» .
В отечественной литературе, а также рядом зарубежныхавторов была высказана точка зрения о том, что формулировка Конвенции являетсяслишком узкой. В отечественной литературе издавна прочно утвердилосьположение, согласно которому под правопреемством следует понимать переход прави обязательств от одного государства к иному. Видимо, истина, как обычно,находится посредине. Переход суверенитета над территорией от одного государствак другому неизбежно включает и соответствующие правовые последствия. Вупомянутом мнении Шестого комитета признается, что в случае правопреемствавозникают вопросы относительно прав и обязательств, которые являютсяюридическими последствиями этого.
С учетом сказанного представляется необходимым приопределении правопреемства учитывать и переход соответствующих прав иобязанностей. Поэтому правопреемство государств представляет собой юридическийфакт замены одного государства иным государством в несении ответственности замеждународные отношения на определенной территории, с которой международноеправо связывает возникновение конкретных юридических последствий .
Сферой применения Конвенции являются последствияправопреемства государств в отношении договоров. В отличие от Конвенции 1969 г.в этой Конвенции не говорится о договорах лишь в письменной форме. Тем не менеепри определении случаев, не входящих в сферу ее применения, Конвенцияопределяет те же самые, что и Конвенция 1969 г., включая соглашения не вписьменной форме.
Из сказанного следует, что Конвенция не касаетсяправопреемства в договорных отношениях организаций, которые порою возникают напрактике. Вместе с тем Конвенция применяется к случаям правопреемства вотношении учредительных актов международных организаций или любого договора,принятого в рамках международной организации. И в том, и в другом случаеучитываются правила данных организаций. Это положение имеет существенноезначение для определения статуса государства-преемника как члена организации.
В Конвенцию, аналогично Конвенции 1969 г., включенастатья об обязательствах, имеющих силу на основании международного праванезависимо от договора. Речь идет о том, что когда договор не считаетсянаходящимся в силе в соответствии с Конвенцией о правопреемстве, то это неосвобождает государство от выполнения любого записанного в договоре обязательства,которое имеет силу для него помимо договора.
Конвенция применяется исключительно в отношенииправопреемства государств, которое наступило после ее вступления в силу, еслистороны не достигли соглашения об ином. Правопреемство осуществляется всоответствии с международным правом и прежде всего в соответствии с принципамиУстава ООН. Конвенция не затрагивает принцип неотъемлемого суверенитета надестественными богатствами.
Конвенция касается правового положения не толькогосударств-преемников и предшественников, но и «другихгосударств-участников». Под этим понимаются любые государства, которые поотношению к государству-преемнику, помимо государства-предшественника, являютсяучастниками договора, находящегося в силе в момент правопреемства государств вотношении территории, являющейся объектом правопреемства. Так, в случаезаключения соглашения о правопреемстве между государством-преемником и одним изгосударств-предшественников договор не делается тем самым обязательным длядругих сторон. Одностороннее заявление государства-преемника о принятииобязательств по договору не делает его обязательным для других сторон.
Лондонская конференция государств 1872 г. приняларезолюцию, подтвердившую, что «согласно основному началу, трактаты нетеряют своей обязательности, каким бы изменениям ни подвергалась внутренняяорганизация народов». Это значит, что ни перемены в форме правления(монархия — республика), ни перемены в форме государственного устройства(федерация — унитарное государство) не влияют на договоры. Это же относится и кнеконституционной смене правительств.
Практика свидетельствует, что, будучи заинтересованными вмеждународном признании, после переворота новые правительства обычноподтверждают свою верность принятым обязательствам. После военного переворота вБразилии в 1964 г. министр иностранных дел временного правительства заявил, чтоБразилия будет соблюдать международные соглашения. Аналогичным было положениепосле переворотов в Бангладеш в 1975 г., в Нигерии в 1984 г., в Судане в 1985 г.В последнем случае Правительство Египта заявило, что рассматривает произошедшиесобытия как внутреннее дело Судана и готово выполнять существующие между нимисоглашения.
Правда, порою в результате переворота могут произойтиизменения с договорными обязательствами. В январе 1974 г. ПравительствоФинляндии заявило о расторжении Соглашения о предоставлении кредитов Чили,заключенного с Правительством С. Альенде в 1973 г., поскольку после прихода квласти военной хунты положение в Чили изменилось настолько, что продолжениесотрудничества уже не отвечает духу и целям Соглашения. В ответной нотеПравительство Чили сообщило, что решение Финляндии мотивируется переменами,произошедшими в Чили. В создавшихся условиях продолжение сотрудничества междудвумя странами не отвечает духу и целям Соглашения. Следовательно,произошедшие в стране изменения рассматриваются как коренное изменениеобстоятельств.
СССР исходил из того, что смена правительств не влияет наобязательства государства.
По мнению СССР, переворот в государстве также не влиял наего договорные отношения. Так, после переворота в Афганистане в 1929 г. НКИДвыразил готовность развивать и дальше существующие отношения «на базесуществующих соглашений» .
Особый случай представляет собой социальная революция, котораяменяет не только характер власти, но и природу самого общества. Неизбежныизменения и во внешней политике. Французская буржуазная революция подняла нащит лозунг «Суверенитет народов не связан договорами тиранов».
В Декрете о мире 1917 г., принятом вторым Всероссийскимсъездом Советов, были сформулированы принципиально новые основы внешнейполитики, а также мировой политической системы как фундамента справедливогодемократического мира. Целый ряд идей и принципов Декрета впоследствии вошли вмеждународное право. Соответственно отменялось содержание тайных договоров,поскольку оно было в большинстве случаев направлено к доставлению выгод русскимпомещикам и капиталистам, аннексиям. Разумеется, это не означало полнуюликвидацию договорных отношений. Равноправные договоры сохраняли свою силу.В.И. Ленин заявил, что речь идет именно о тайных грабительских договорах.«Но все пункты, где заключены условия добрососедские и соглашенияэкономические, мы радушно примем, мы их не можем отвергать» Правда,практике Советского государства известно и иное мнение. На Генуэзскойконференции 1922 г. российская делегация, сославшись на Французскую революцию,высказалась об общем принципе права, согласно которому «правительства ирежимы, вышедшие из революции, не обязаны соблюдать обязательств прежнихправительств» .
Известны постановления СНК СССР о признании имеющими силуконвенций, подписанных Россией. В 1922 г. Правительство России настаивало натом, что «никакие международные акты, в свое время подписанные при участииРоссии, не могут быть изменены без такового же участия российскогоправительства». Ряд договоров СССР признал молчаливо .
Со сложными проблемами столкнулся Китай. Как известно, онбыл связан рядом неравноправных, навязанных договоров. Поэтому в программеНародного политического консультативного совета говорилось, что Центральноенародное Правительство Китайской Народной Республики будет изучать договоры исоглашения, заключенные между гоминдановским и иностранными правительствами, ив зависимости от их содержания либо признает, либо аннулирует, либо пересмотритили возобновит их .
Другие социалистические страны не имели тех проблем, скоторыми столкнулись Россия и Китай. Для них главным было сохранение договорныхсвязей, особенно в условиях «холодной» войны. Поэтому они активноучаствовали в подтверждении ранее заключенных договоров. Так,Польско-французская конвенция об эмиграции 1919 г. была подтверждена в 1950 г.В том же году было подтверждено Соглашение Чехословакии с США о взаимной выдачепреступников 1925 г. Многие договоры были молчаливо признаны. Так, в своейноте МИД Венгрии в декабре 1949 г. сообщил посланнику США, что заключенный ею сСША в 1926 г. Договор о дружбе, сотрудничестве и консульских отношениях всегдасоблюдался Правительством Венгрии, и оно намерено соблюдать его и в дальнейшемПри определении сферы действия статей о правопреемстве государств в отношениидоговоров Комиссия международного права решила исключить из их примененияпроблемы правопреемства, связанные с изменением режима, обусловленнымсоциальными или иными формами революции. С ее точки зрения, «в большинствеслучаев» революция или переворот, какого бы то ни было характера, меняетправление, а не идентичность государства .
Особое положение занимают договоры о режиме границ. Какизвестно, Конвенция 1969 г. установила, что коренное изменение обстоятельств недает права ссылаться на него для прекращения договора о границе. Правопреемствоне затрагивает установленных договором границ или их режима. Правопреемство незатрагивает также обязательств относительно пользования территориейиностранного государства. Это положение не относится к договорам об учреждениииностранных военных баз.
Положение о неизменности границ известно договорнойпрактике СССР. В Договоре между Правительствами СССР и Афганистана о режимесоветско-афганской государственной границы 1958 г. говорилось, что наопределяемом участке «граница пройдет так, как указано в Протоколахразграничения 1895 года» .
Несмотря на это положение, на практике порою возникаютвопросы о границах. Так, в 1990 г. канцлер ФРГ Г. Коль заявил, что ФРГ ужепризнала границы Польши, но договоры, подписанные Бонном, не будут обязательныдля будущей объединенной Германии. В ответ на это Правительство ГДР заявило,что заключенный ею Договор 1950 г. о границе по Одеру-Нейсе будет обязательнымпо международному праву .
Конвенция о правопреемстве ни в коей мере не предрешаетлюбые вопросы, относящиеся к действительности договора. Эта область решается наоснове Конвенции 1969 г.
Как известно, согласно Венской конвенции 1969 г. договоробязателен для государства в отношении всей его территории. Поэтому, когда речьидет о правопреемстве в отношении части территории, то согласно Конвенции оправопреемстве договоры государства-предшественника утрачивают силу с моментаправопреемства. Одновременно договоры государства-преемника распространяют нанее свое действие. В этом случае действует правило подвижности договорныхграниц. Границы действия договора следуют за границами государства. Исключениесоставляет случай, когда применение договора к этой территории несовместимо сего объектом и целью.
2. Новые независимыегосударства
Под «новым независимым государством» понимаетсягосударство-преемник, территория которого непосредственно перед моментомправопреемства являлась зависимой территорией, за международные отношениякоторой было ответственно государство-предшественник. Раздел о них в Конвенциио правопреемстве поставлен одним из первых и является весьма основательным,регулируя новую проблему.
Макнейр писал, что «общий принцип состоит в том, чтовновь образованные государства… начинают с чистой доски в отношениидоговорных обязательств...». Это положение было подтверждено обобщениемпрактики, осуществленной Секретариатом ООН (Materials on Succession of States). Конвенция поддержала принцип чистой доски (tabula rasa). Новое независимоегосударство не обязано сохранять в силе любой договор, который был в силе вотношении ставшего независимым государства.
Вместе с тем практика новых независимых государств свидетельствуето том, что они понимают выгодность сохранения договорных отношенийпредшественника. Воссоздание этих отношений может потребовать от нихзначительных усилий и причинить немало неудобств. Поэтому они в большинствеслучаев сохраняют прежние договоры с тем, чтобы постепенно избавиться отневыгодных положений.
Так, в результате обмена нотами в 1961 г. Сьерра-Леонеприняла на себя «все обязательства и ответственность ПравительстваСоединенного Королевства, которые вытекают из любого действительногомеждународного акта… постольку, поскольку такой акт может быть применим и кСьерра-Леоне». Аналогичным путем был урегулирован вопрос и с Ганой в 1957г. Правительство Фиджи заявило о желательности поддерживать существующиеправовые отношения .
В протоколе франко-тунисского Соглашения о независимостиТуниса 1956 г. говорилось о признании Францией независимости Туниса. Врезультате Договор, заключенный между ними 12 мая 1881 г., не может большерегулировать франко-тунисские отношения. Положения Соглашения 1955 г., которые«будут противоречить новому статуту Туниса, как независимого и суверенногогосударства, будут изменены или аннулированы» .
В совместном франко-марокканском заявлении 1956 г.констатировалось, что «в связи с эволюцией, осуществленной Марокко по путипрогресса, Договор, заключенный в Фесе 30 марта 1912 года, больше несоответствует потребностям современной жизни и не может больше регулироватьфранко-марокканские отношения». В Соглашении между Францией и Марокко1956 г. говорилось: «Марокко настоящим принимает обязательства, вытекающиеиз договоров, заключенных Францией от имени Марокко, а также те, которыевытекают из международных актов относительно Марокко...»
Вместе с тем известны и иные случаи. В августе 1960 г.Правительство Конго заявило, что все договоры, заключенные в периодбельгийского господства, утратили силу. В правительственном заявлениикняжества Бахрейн об объявлении независимости 1971 г. говорилось обаннулировании всех политических и военных соглашений, связывающих Бахрейн сАнглией Было бы правильным, чтобы после обретения суверенитета новымгосударством немедленно прекращали свое действие несовместимые с новымположением договоры. Что же касается иных обязательств, то они не должныавтоматически распространяться на новое государство, поскольку отражают егопрежнее положение. Целесообразно предусмотреть пересмотр ранее заключенныхдоговоров с учетом нового положения.
США придерживались практики скорейшего заключениясоглашений с новым независимым государством о договорах, которые будутприменимы между ними. СССР и Россия не имели соответствующих проблем изаключали с новыми государствами новые договоры.
Новому независимому государству предоставлено право путемуведомления о правопреемстве установить свой статус в отношении участия вмногостороннем договоре. Для этого достаточно лишь уведомления. Это положениене применяется, если установлено, что применение этого договора в отношениинового независимого государства несовместимо с объектом и целями этогодоговора. Новое независимое государство может также путем уведомления статьдоговаривающимся государством в отношении многостороннего договора, невступившего в силу. Если государство-предшественник подписало многостороннийдоговор под условием его ратификации или принятия, то новое государство можетратифицировать или принять его. В этих случаях также действует правило,касающееся несовместимости участия нового государства с объектом и целямидоговора.
Когда новое независимое государство устанавливает свойстатус в качестве договаривающегося государства или участника многостороннегодоговора, то оно рассматривается как сохраняющее любую оговорку к этомудоговору, которая была действительной в отношении территории, являющейсяобъектом правопреемства. Исключением является случай, когда новое независимоегосударство выражает иное мнение.
Уведомление о правопреемстве делается в письменной форме.Сделавшее его государство считается участником договора с моментаправопреемства или с момента вступления договора в силу, если последнее наступитпозднее.
Положение двусторонних договоров несколько отлично отмногосторонних. Двусторонний договор, который находился в силе в отношениитерритории, являющейся объектом правопреемства, будет применяться временно вотношениях с любым участником, который согласится с этим. В случае, еслидвусторонний договор применялся временно, то он будет продолжаться в такомкачестве применяться в случае согласия участников (ст. 28 Конвенции оправопреемстве).
Практике новых независимых государств известны случаиправопреемства при объединении. Во Временной конституции 1958 г. ОбъединеннойАрабской Республики, образовавшейся в результате объединения Египта и Сирии,говорилось: «Соглашения и договоры остаются в силе в тех региональныхрамках, которые были установлены для их осуществления в момент их ратификации всоответствии с нормами международного права» .
В 1964 г. Танганьика и Занзибар образовали новоегосударство — Танзания. Генеральному секретарю ООН было сообщено о том, что дляОбъединенной Республики Танзания «все международные договоры и соглашениямежду Республикой Танганьики или Народной Республикой Занзибара с другимигосударствами или международными организациями останутся в силе в региональныхграницах, предусмотренных при их заключении» .
В приведенных случаях объединившиеся государствасохраняли значительную автономию, что давало возможность применять договоры насоответствующей части территории нового государства. Что же касаетсяобъединения государств в единое правовое поле, то такой подход едва ли приемлем.
3. Объединение и отделениегосударств
Анализ практики государств в случае объединения не давалединого четкого критерия правопреемства. Анализируя практику объединения такихгосударств, как Германская Федерация 1871 г., Швейцарская Федерация 1848 г. идругих, ученые пришли к выводу, что имеет значение то обстоятельство, являетсяли государство-преемник федеральным или унитарным государством. Отмечалось,однако, что и при этом последствия могут быть разными.
В этом отношении представляет интерес практика Советскогогосударства. При включении другого государства в качестве части унитарногогосударства большинство его договорных обязательств утрачивают силу. Исключениесоставляют договоры, например, о госграницах, некоторые финансовые обязательства.Аннулируются также договоры, регулировавшие отношениягосударства-предшественника с государством-преемником. Свидетельством томуможет служить Декрет ВЦИК от 22 декабря 1922 г. о признании утратившими силунекоторых договоров, заключенных с Дальневосточной Республикой .
В Договоре об образовании СССР 1922 г., в КонституцииСССР 1924 г. сказано, что представительство Союза в международных отношенияхподлежит ведению Союза. Ссылаясь на эти акты, НКИД заявил, что на него«возложено ведение от имени Союза всех его международных отношений, в томчисле проведение в жизнь всех заключенных вышепоименованными Республиками сдругими государствами договоров и соглашений, которые сохраняют НА ТЕРРИТОРИЯХСООТВЕТСТВУЮЩИХ РЕСПУБЛИК СВОЮ ПРЕЖНЮЮ СИЛУ». Аналогичные ноты быливручены НКИД УССР, БССР и ЗСФР представителям иностранных государств в 1923 г.
С учетом существующей практики Конвенция о правопреемствев отношении договоров установила следующие правила. В случае объединениягосударств находящийся в силе для любого из них договор сохраняет свою силу идля государства-преемника. При этом, разумеется, стороны могут договориться обином (ст. 34).
Как видим, Конвенция подтвердила принцип континьюитетадоговоров. При этом особое внимание уделено праву государств на добросовестныепереговоры в целях определения статуса договоров государства-предшественника.Все это подтверждает, что институт правопреемства можно рассматривать какмеждународно-правовую гарантию обеспечения надежности договорных отношений вслучае изменений в статусе сторон.
Любой договор государства-предшественника применяетсятолько в отношении той территории государства, для которой он имел силу вмомент правопреемства. В случае многостороннего договора государство-преемникделает уведомление, что он будет применяться в отношении всей его территории.Это положение не применяется, если выясняется, что применение договора ко всейтерритории несовместимо с его объектом и целями.
Аналогичным образом государство-преемник может путемуведомления определить свой статус в качестве договаривающегося государствамногостороннего договора. В случае подписания многостороннего договора одним изгосударств-предшественников государство-преемник может его ратифицировать илипринять.
В случае, если от государства отделяются части территориии образуют новое или новые государства, то независимо от продолжениясуществования государства-предшественника любой договор, заключенныйпредшественником, сохраняет свою силу в отношении каждого из них. В случаепродолжения существования государства-предшественника любой из ранеезаключенных им договоров продолжает находиться для него в силе. Исключениемявляются случаи, когда соответствующие государства договорились об ином и когдадоговор относится лишь к одной из отделившихся территорий.
Из сказанного следует, что Конвенция о правопреемствегосударств в отношении договоров, как и Конвенция о праве договоров, особоевнимание уделила обеспечению надежности, устойчивости договоров. Этот момент нераз отмечался в литературе. Тем не менее приведенные нормы далеко не всегданаходят подтверждение в практике. В большинстве случаев политические договорыпрежних государств прекращают свое существование, другие договоры подлежатпересмотру с участием сторон, полностью сохраняют свою силу так называемыелокальные договоры, в первую очередь договоры о границах.
В результате Конвенция о правопреемстве в отношениидоговоров подверглась значительной критике. Такой авторитет в рассматриваемойобласти, как Д. О'Коннелл, отметил, что Конвенция, в стремлении пересмотретьправо, исходила из неправильного представления, из признания особого значенияспециальной проблемы деколонизации, в результате чего весь интеллектуальныйконтекст был неправильно отражен .
Время от времени в литературе и на практике возникает вопрособ «автоматическом правопреемстве». Утверждается, что оно применяетсяпрежде всего в отношении многосторонних конвенций о правах человека.Соответствующее мнение было изложено Боснией-Герцеговиной в деле противЮгославии (предварительные возражения). Оно касалось применения Конвенции опредупреждении преступления геноцида и наказании за него. В этой связиМеждународный суд счел, что он не будет вдаваться в обсуждение вопроса осуществовании принципа «автоматического правопреемства», применяемогок некоторым видам международных договоров. Тем не менее Суд процитировалположение, высказанное им в 1951 г. в отношении Конвенции о геноциде:«Полное исключение из этой Конвенции одного или более государств не толькоограничило бы сферу ее действия, но также представляло бы отход от влиянияморальных и гуманитарных принципов, которые лежат в ее основе».
Об «автоматическом правопреемстве» можноговорить, имея в виду многосторонние договоры, устанавливающие общие нормымеждународного права. Их положения будут действительны в качестве обычных норм.Это касается не только договоров о правах человека и гуманитарном праве. Так,положения Венских конвенций о дипломатическом и консульском праве являютсяобязательными для любого государства.
Обратимся теперь к опыту правопреемства в случаях, когдаодно государство включает в себя другое, сохраняя свою правосубъектность. Врезультате включения в состав Демократической Республики Вьетнам ЮжногоВьетнама действие договоров последнего было прекращено. Принятый в то время Комиссиеймеждународного права проект статей о правопреемстве не был учтен.
Другой аналогичный случай — включение ГерманскойДемократической Республики в состав ФРГ в соответствии со ст. 23 Основногозакона ФРГ. В результате заключения Договора об основах отношений между ГДР иФРГ 1972 г. обе стороны признали друг друга в качестве полноправных субъектовмеждународного права. До этого западные державы признавали Правительство ФРГкак представителя всей Германии. Правда, судебная практика нередкопридерживалась более реалистической позиции, рассматривая оба государства какправопреемников Германии .
Вхождение ГДР в ФРГ было оформлено Договором овосстановлении единства Германии 1990 г. Одна из статей Договора посвященаправопреемству ФРГ, а другая — ГДР. В первой из них говорится, чтодоговаривающиеся стороны исходят из того, что договоры ФРГ, включая те, накоторых основано ее членство в международных организациях, сохраняют свою силу(ст. 11).
Что же касается ГДР, то заключенные ею договоры будутобсуждаться с договаривающимися сторонами с точки зрения защиты доверия,интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также всоответствии с принципами свободного, демократического и правовогогосударственного порядка и с учетом участия в Европейских сообществах с тем,чтобы решить вопрос об их сохранении, приспособлении или прекращении (ст. 12).Число заключенных СССР с ГДР договоров достигало 400. Между министрамииностранных дел СССР и ФРГ 9 ноября 1990 г. состоялся обмен письмами о том, чтодвусторонние договоры будут рассматриваться на переговорах сторон. Членство вмеждународных организациях сохранилось лишь за ФРГ.
Объединение двух германских государств привело кизменению их договорных отношений с державами-победителями. В 1990 г. былпринят Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии(«Договор 4 + 2»). В Договоре, в частности, говорилось, что «собъединением Германии в демократическое и мирное государство теряют своезначение права и ответственность четырех держав в отношении Берлина и Германиив целом» .
Приведенное положение подтверждает близость институтаправопреемства с нормой о коренном изменении обстоятельств. В случаеправопреемства происходят настолько существенные изменения, что возникаетнеобходимость в пересмотре существующих договоров. Осуществляться этот процессдолжен путем переговоров с другими сторонами. Сказанное подтверждается идругими международно-правовыми актами. Так, в Протоколе к Договору о СНВ (1991г.), принятому в 1992 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Россия,Украина и США, говорится: «Признавая изменение политической ситуации врезультате образования на месте бывшего Союза Советских СоциалистическихРеспублик ряда независимых государств», стороны стремятся«содействовать осуществлению Договора в этой изменившейся ситуации» .
Необходимость учитывать требования нормы о коренномизменении обстоятельств при правопреемстве отмечалась и в литературе.Правопреемство рассматривают как изменение обстоятельств, которое влияет наполитический статус стороны в договоре .
В случае отделения частей государства Конвенцияустановила следующие правила. Любой договор, находившийся в силе в моментправопреемства государств в отношении всей территориигосударства-предшественника, продолжает сохранять силу в отношении каждого извновь образованных государств. При этом оговариваются обычные условия: еслисоответствующие государства не договорились об ином или если установлено, чтоприменение договора к данному государству будет несовместимо с объектом ицелями договора.
В случае сохранения государства-предшественника каксубъекта международного права на него распространяются все виды ранеезаключенных договоров, за исключением тех, которые относились лишь к тем,которые касались только отделившейся территории. В таком случаегосударство-предшественник сохраняет свое положение и в качестве членамеждународных организаций. Показательным было выделение Пакистана из Индии.Генеральная Ассамблея ООН сочла, что Индия продолжит свое членство в ООН, аПакистан должен быть принят, что и было осуществлено в 1947 г.
После принятия Конвенции о правопреемстве государств вотношении договоров произошел ряд важных событий, непосредственно связанных справопреемством, касавшихся раздела государств. Сложные вопросы возникли послерасчленения Югославии. Но, разумеется, особый интерес для нас представляютпроблемы правопреемства после ликвидации СССР, которые имеют ряд своеобразныхаспектов. Соответствующие вопросы были урегулированы Соглашением о созданииСодружества Независимых Государств 1991 г., Алма-Атинской декларацией 1991 г. иМеморандумом о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоровбывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, от 6 июля 1992 г. ВАлма-Атинской декларации говорилось, что СССР прекращает свое существование.Вместе с тем указывалось, что государства-участники «гарантируют всоответствии со своими конституционными процедурами выполнение международныхобязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР» .
Декларацию подписали все бывшие союзные республики, заисключением прибалтийских государств, которые отстаивали свою правосубъектностьна уровне 1940 г. Парламент Литвы в 1990 г. и парламенты Эстонии и Латвии в1991 г. провозгласили отделение от Советского Союза. Эти акты рассматриваютсякак восстанавливающие независимость уже существующих государств. Из этогоследует, что они не считают себя правопреемниками СССР. В августе 1990 г.Верховный Совет Латвии принял постановление о переговорах с СССР и РСФСР. Вкачестве предмета переговоров было определено: признание восстановлениягосударственного суверенитета Латвии на уровне 16 июля 1940 г.
Что касается многосторонних договоров, участником которыхбыл СССР, то они не рассматривались как обязательные для стран Прибалтики. Правительстваэтих стран известили Генерального секретаря ООН о том, что они не рассматриваютсебя связанными через процедуру правопреемства любыми договорами, заключеннымиСоветским Союзом. В соответствующих нотах указывалось, что эти страны несчитают себя правопреемниками СССР и не могут нести ответственность задоговоры, заключенные бывшим СССР. Однако это не означало отказа от многихтаких договоров. Так, Эстония в октябре 1991 г. присоединилась к 28многосторонним международным конвенциям.
Что же касается двусторонних договоров, то прибалтийскиестраны исходили из того, что договоры, заключенные ими до Второй мировой войны,в принципе продолжают действовать. Однако было необходимо установить, какие изних могут возобновить свое действие. Были заключены соответствующие соглашениясо сторонами в таких договорах.
Вместе с тем некоторые и двусторонние договоры СССРпродолжали действовать. Так, Совещание руководителей 14 (включая прибалтийские)транспортных министерств установило, что все республики будут выполнятьмеждународные обязательства Латвии в области транспорта, поскольку разрыв такихсоглашений означал бы закрытие пути за рубеж .
В результате обмена нотами между Эстонией и Финляндиейбыло установлено, что права и обязательства по советско-финским двустороннимдоговорам применяются в их отношениях в той мере, в какой это диктуетсясодержанием договоров и соответствующими политическими интересами.
Следует отметить, что решение прибалтийских странотносительно правопреемства не было последовательным и далеко не всегдаотвечало нормам о правопреемстве. Исследовав эту проблему, Х. Бокор-Сеге пришлак выводу, что страны Прибалтики принимали решения «о будущем международныхдоговоров в соответствии со своими текущими интересами и не проводя в этом смыслеразличия между договорами, заключенными до и после 1940 года». Этоположение в определенной мере признают и некоторые юристы из прибалтийскихстран, отмечая, что практика «была отчасти непоследовательной» .
Украина и Белоруссия сохранили свое членство в ООН иучастие в договорах, непосредственно ими принятых. В остальном их положениемало чем отличалось от положения других правопреемников. Практика бывшихсоюзных республик относительно правопреемства весьма противоречива. Украинаприняла в 1991 г. Закон о правопреемстве, в котором говорится, что Украинаявляется «правопреемницей прав и обязательств по международным договорамСоветского Союза». При этом было оговорено, что речь идет лишь о техправах и обязательствах, которые «не противоречат Конституции Украины иинтересам республики». Эта формулировка отличалась от обязательств поАлма-Атинской декларации, в которой, как упоминалось выше, предусмотрено, чтогосударства-участники «гарантируют в соответствии со своимиконституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающихиз договоров и соглашений бывшего Союза ССР». Положение о соответствиидоговоров «интересам республики» открыло значительный простор дляпроизвольного решения вопросов. Аналогичный разнобой в решении вопросовправопреемства имел место и в практике других бывших союзных республик.
Относительно двусторонних договоров СССР Министерствоиностранных дел Украины в 1994 г. заявило, что Украина будет применять такиедоговоры до тех пор, пока стороны не договорятся об ином. В результатеобстоятельного исследования права и практики Украины А.Я. Мельник пришел квыводу: "… анализ механизма правового регулирования правопреемстваУкраины относительно международных договоров свидетельствует о егонедостаточной эффективности" .
Особенно сложной оказалась ситуация с правопреемствомРоссийской Федерации. Она была новым государством, что отмечалось как вовнутренних, так и в международных актах (см., например, Указ Президента РФ от21 сентября 1993 г. N 1400 «О поэтапной конституционной реформе вРоссийской Федерации» и Российско-шведскую декларацию от 4 февраля 1993г.). Будучи новым государством, Россия должна была осуществить правопреемствов отношении сложной системы международных обязательств, имеющих жизненно важноезначение для мира и безопасности. Даже частичный пересмотр их мог иметь самыепагубные последствия. Особое значение имел тот факт, что СССР был постояннымчленом Совета Безопасности ООН. Его отсутствие в Совете привело бы к нарушениюбаланса сил в ООН, к пересмотру ее Устава. Значение этого момента отмечалось вмеждународной практике. Так, говоря о серьезных последствиях отсутствия вСовете Безопасности СССР, Генеральный секретарь ООН настаивал на сохраненииРоссией постоянного членства СССР в Совете Безопасности .
С учетом сказанного Россия выдвинула концепциюгосударства-продолжателя, которое бы полностью приняло на себя обязательствабывшего СССР. МИД России в своей ноте от 13 января 1992 г. известилправительства других государств о том, что Российская Федерация продолжает осуществлятьправа и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров,заключенных Союзом ССР, и соответственно указал, что Российскую Федерациюдолжны рассматривать «в качестве Стороны всех действующих международныхдоговоров вместо Союза ССР». Одновременно было указано, что ПравительствоРФ будет выполнять вместо Правительства Союза ССР функции депозитария посоответствующим многосторонним договорам. Из этого следовало, что Россияявляется генеральным правопреемником Союза ССР.
Идея государства-продолжателя была поддержана решениемСовета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 г. с тем, чтобы Россия«продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в СоветеБезопасности и других международных организациях». Президент России в Посланииот 24 декабря 1991 г. проинформировал Генерального секретаря ООН о том, что«членство Советского Союза продолжается теперь РоссийскойФедерацией». Переход в ООН места СССР к России не потребовал никакихофициальных решений Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности .
Статус «государства-продолжателя» нашелотражение и в международно-правовых актах. Так, в преамбуле Договора междуРоссией и Францией 1992 г. говорилось: «Констатируя, что РоссийскаяФедерация является государством — продолжателем» СССР .
Государство-продолжатель означает генеральногоправопреемника бывшего государства. Это положение нашло отражение и вмеждународных актах. В Совместной декларации России и Великобритании 1992 г.говорилось, что «Российская Федерация продолжает в полном объемемеждународные права и обязательства, которыми ранее обладал СоветскийСоюз» .
Определение формулы «государство-продолжатель»как генерального правопреемника отражает ее юридический смысл. С одной стороны,государство-продолжатель сохраняет свое участие в международных организациях, атакже в заключенных многосторонних договорах. Вместе с тем двусторонниедоговоры могут быть пересмотрены с учетом изменившихся обстоятельств. Вупомянутом Договоре с Францией 1992 г. говорится, что стороны «будут продолжатьвыполнение имеющихся двусторонних соглашений и в необходимых случаяхпроизводить их пересмотр» (ст. 24). И действительно, Россия заключиласоглашения с рядом государств об инвентаризации двусторонних договоров,заключенных бывшим СССР.
Сказанное не дает оснований отрицать элементыправопреемства в статусе государства-продолжателя. Между тем в литературе,включая отечественную, высказывается точка зрения о несовместимости статусапродолжателя со статусом правопреемника. С.В. Черниченко пишет, что «нельзябыть правопреемником по отношению к самому себе… Формулировки каких-либодокументов, в которых она (Россия. — Примеч. авт.) называется правопреемникомСССР, должны быть признаны неточными». А.А. Чалый отмечает трудности,возникающие, когда Россия требует в одно и то же время признать за ней статуспродолжателя и статус правопреемника. Между тем, как мы видели, в статусегосударства-продолжателя явно обнаруживаются элементы правопреемства, которыеопределяются серьезным изменением обстоятельств.
Конвенция о правопреемстве государств в отношениидоговоров, в отличие от Конвенции о праве договоров 1969 г., не имеет положенияо государстве-агрессоре. Тем не менее соответствующие проблемы возникают и вслучае правопреемства. Так, Потсдамское соглашение, принятое Германией впорядке безоговорочной капитуляции, до заключения мирного договора имелообязательную силу для обеих правопреемниц Германии. Это положение отмечалосьПравительством СССР. В этой связи замечу, что в ФРГ существовало мнение,отрицавшее правопреемство в отношении «германского рейха как субъектаправа», что влекло за собой соответствующие последствия .
В отличие от Конвенции о праве договоров Конвенция оправопреемстве имеет статью о случаях военной оккупации. В ней говорится, чтоКонвенция не предрешает ни одного из вопросов, которые могут возникнуть вотношении какого-либо договора из военной оккупации территории (ст. 40). Вдоктрине распространено мнение о том, что военная оккупация иностранногогосударства или части его территории не влияет на международно-правовуюсубъектность такого государства. По этому поводу Комиссия международного правапришла к заключению, что хотя военная оккупация может и не представлять собойправопреемство государств в смысле, придаваемом ему проектом статей, но онаможет порождать аналогичные вопросы. Поэтому, чтобы избежать ошибочныхпредставлений, было решено включить статью о том, что положения Конвенции оправопреемстве не касаются вопросов, которые могут возникнуть в результатевоенной оккупации. Действительно, военная оккупация дает, например, правоподвергшемуся ей государству приостановить действие двусторонних договоров сгосударством-оккупантом. Аналогичным правом обладают и другие стороны в такихдоговорах.
В качестве приложения к Конвенции Конференция принялаположение относительно мирного урегулирования споров, которое в целом отвечаетаналогичным положениям Конвенций о праве договоров.
Конференция приняла резолюцию относительно правопреемстваНамибии в отношении договоров. В ней говорилось, что в случае с Намибиейдоговоры будут толковаться в соответствии с резолюциями ООН относительноНамибии. Было решено, что Южная Африка не являетсягосударством-предшественником для будущего независимого государства Намибии.
Из сказанного видно, что Конвенция о правопреемствегосударств в отношении договоров 1978 г. кодифицировала ряд важных принципов инорм этого института с учетом современной практики. Существенное значение имеетзакрепление нормы об автоматическом правопреемстве договоров о территориальномрежиме, прежде всего о границах (ст. 11, 12). Признан принцип континьюитета, тоесть продолжения действия договоров в случае раздела государства. При этомособое внимание придается договоренностям заинтересованных государств (ст. 34,35).
Вместе с тем приходится учитывать особую сложностьпроблем правопреемства. Каждый случай правопреемства обладает особойспецификой. Практика государств вовсе не была постоянной. Заключаемыегосударствами соглашения по вопросу о правопреемстве были весьма различны.После принятия Конвенции о правопреемстве в отношении договоров остается ещенемало вопросов, которые нуждаются в выяснении. Заслуживает внимания мнениепредседателя Венской конференции, подготовившей Конвенцию о правопреемстве вотношении договоров, профессора К. Цеманека, который сказал, что Конвенцияявляется «полезной моделью для практики государств».
Лтература
UN. Conference on the Succession ofStates in Respect of Treaties. Vol. I. 1977; vol. II and III. 1978.
Рыбаков Ю. Международные договоры и правопреемство// Международная жизнь. 1978. N 11;
Правопреемство государств в отношении договоров:Венская конвенция ООН 1978 г. // Советское государство и право. 1979. N 12;
Власова Л.В. Венская конвенция о правопреемствегосударств в отношении договоров // Международное право на службе мира. М.,1979;
Власова Л.В. Правопреемство государств в отношениидоговоров. Минск, 1982;
Черниченко С.В. Континуитет и правопреемствогосударств // Российский ежегодник международного права 1996 — 1997.
Конференция Организации Объединенных Наций повопросу о правопреемстве государств в отношении договоров. Т. II. Нью-Йорк,1979. С. 26.
Аваков М.М. Правопреемство государств в отношениидоговоров // Советское государство и право. 1978. N 9.
Колосов Ю.М. Нельзя просто взять и уйти //Советская Россия. 1991. 7 дек.
Власова Л.В. Правопреемство государств в отношениидоговоров. С. 35; Sinclair I. The Vienna Convention on the Law ofTreaties. Manchester, 1984. P. 245; Sinclair I. Op. cit. P. 245.
Черниченко С.В. Является ли Россия продолжателемили правопреемником СССР // Международное право. 2001. N 3. С. 35.
Кожевников Ф.И. Учебное пособие по международномупубличному праву. М., 1947. С. 81; Дипломатический словарь. Т. II. М., 1971. С.562.
Сборник действующих договоров, соглашений иконвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. ДД. Вып. ХХ. С. 90.
Статья помощника юридического советникагосдепартамента США Ч. Беванса // AJIL. 1965. No. 1. P. 96.
Международное право: Учебник / Под ред. А.А.Ковалева, С.В. Черниченко. М., 2006. С. 171.
Перевезенцев О.Ю. Мiжнародно-правове регулюванняправонаступництва держав щодо мiжнародних договорiв: Автореф. кандид.диссертац. Киiв, 2004. С. 12.
Ноговщина Ю.О. Правонаступництво Украiни:мiжнародно-правовi аспекти: Автореф. кандид. диссертац. Киiв, 2005. С. 10.