Правовоеобеспечение экономики регионов
Одно из основных направлений деятельности государства — управлениеэкономикой. Это наиболее емкая сфера общественных отношений, включающая отраслиматериальной и нематериальной сферы. Управление экономикой осуществляется вразных направлениях. Это прежде всего формирование правовой базы рыночныхотношений, создание административных структур для осуществлениягосударственного регулирования, участие государства в производстве(функционирование государственных, муниципальных унитарных предприятий),осуществление национализации и приватизации, регулирование развития отдельныхотраслей народного хозяйства. Обширные пространства нашей страны обусловливаютразличия в темпах и масштабах социально-экономического развития конкретныхрегионов. С одной стороны, внедрение рыночной экономики предполагает созданиеединого экономического пространства. С другой — диспропорции всоциально-экономическом развитии регионов подталкивают к увеличениюсамостоятельности и субъективной их автономности. Поэтому важное место занимаетгосударственное регулирование экономики, направленное на снижениенеравномерности в развитии различных территорий.
В этой связи особенно возрастает роль экономическогозаконодательства, которое имеет определенные тенденции и приоритеты. Ввидуочевидной комплексности оно требует научного осмысления для формированиятеоретических основ его дальнейшей динамики*(1).
В настоящее время в Российской Федерации, во многих ее субъектахприняты основополагающие законы и множество подзаконных актов, регулирующихэкономику.
Основная проблема — выявление соотношения между «сущим»и «должным», реальной и возможной ролью законодательства в сферерегиональной экономики. Целью регионального экономического законодательстваявляется правовое регулирование на территории субъекта РФ экономическихотношений. Это и непосредственно экономическое производство (промышленность истроительство), и агропромышленный комплекс, и хозяйственная инфраструктура(транспорт, связь, торговля и пр.), налоги, финансы, кредит, а также бюджетныеотношения и отношения собственности. Разумеется, эти задачи стоят передорганами государственного управления Российской Федерации и ее субъектов влюбом регионе. Однако каждая республика, край, область имеют свои особенностиэкономического и социального, территориального и природно-климатического,национально-культурного характера, которые влияют на направления содержанияправового регулирования экономической деятельности в регионе.
Основы функционирования экономики определяет законодательствоРоссийской Федерации. В блок экономического законодательства страны входят Гражданский и Налоговыйкодексы, законы о конкуренции, о валютном регулировании, о лицензированиии т.д. В соответствии с Конституцией РФправовые основы единого рынка, федеральные налоги и сборы устанавливаютсяфедеральной законодательной властью. Согласно ст.71Конституции РФ последняя осуществляет кредитное, валютное, таможенное,финансовое регулирование. Определяющее для экономики государства гражданскоезаконодательство максимально осуществляется федеральным центром.
Субъекты РФ, формируя региональное законодательство,конкретизируют определенные его направления в едином русле федерального законодательства.Правовое поле для такой деятельности весьма широкое: устав (конституция),законы, распоряжения губернатора, постановления администрации (правительства),правовые акты законодательного собрания.
Средства правового регулирования экономических отношений на уровнерегиона составляют в совокупности правовое обеспечение региональнойэкономической деятельности. Оно включает два основных элемента:
1. Экономические органы исполнительной власти в регионе;
2. Правовые акты и методы правового регулирования экономики.
В соответствии с КонституциейРоссийской Федерации субъекты РФ имеют собственную систему органовгосударственной власти. Во многом они копируют федеральные при сохранениивертикальной соподчиненности. Можно выделить три основные группы, составляющиесистему экономических органов исполнительной власти в регионе: 1) губернатор иадминистрация (правительство), выполняющие общие экономические функции; 2)специальные экономические органы области, входящие в состав областнойадминистрации и находящиеся в двойном подчинении с доминантой подчинениягубернатору; 3) территориальные экономические органы, создаваемые федеральнымиорганами исполнительной власти. Они входят в систему органов исполнительнойвласти субъектов РФ, но подчиняются федеральным органам исполнительной власти.
Правовую основу их деятельности составляют: Конституция РФ;федеральные законы; нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ;региональные правовые акты. К последним можно отнести Устав (Конституцию)субъекта Федерации, положения о департаментах (отделах, комитетах)администрации, региональные законы, постановления администрации(правительства). Например, действуют законы «Об администрации Пермскойобласти», «О Правительстве Свердловской области». АдминистрацияНижегородской области приняла постановление «О закреплении за отраслевымидепартаментами (комитетами) администрации отраслей промышленности».
В Уставе Иркутской области четко выделены предметы ведения иполномочия администрации как органа исполнительной государственной властиИркутской области. Согласно ст.37 на нее возлагаются распорядительные функциипо выработке и реализации эффективной экономической и социальной, налоговой ибюджетной политики, концентрации финансовых ресурсов на приоритетныхнаправлениях социально-экономического развития области, управления ираспоряжения собственностью, а также ряд других исполнительных функций. Всоответствии со ст.33 Устава организует и контролирует работу администрацииобласти по реализации ее задач и полномочий и несет ответственность зарезультаты ее деятельности губернатор. Он является высшим должностным лицом исреди множества функций ему вменено в обязанность распоряжаться средствамиобластного бюджета. Его постановления и распоряжения являются обязательными дляисполнения на территории области.
Специальные экономические органы, выполняющие управленческие,регулятивные и контрольные функции, создаются обычно в рамках структурыадминистрации области, утверждаемой законодательным собранием. Это — департаменты экономики и прогнозирования; транспорта, дорог и связи; сельскогохозяйства и перерабатывающей промышленности; финансов; топливно-энергетическогокомплекса; цен; строительства; лесного хозяйства и лесной промышленности;внешнеэкономических связей; департамент промышленности и т.п.
К территориальным структурам федеральных органов исполнительнойвласти, непосредственно не подчиненных губернатору, относятся управлениеМинистерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства,региональное отделение по рынку ценных бумаг, управление Министерства РФ поналогам и сборам и многие другие. Разнообразие таких территориальных структурвесьма широко. И поэтому следовало бы, на наш взгляд, подумать о некотором ихсокращении с параллельным совмещением ряда функций. Прежде всего необходимопривести эти структуры в соответствие с территориальным делением страны нафедеральные округа, придать им системность и стройность.
Систему органов исполнительной власти в регионе дополняет еще одининститут — полномочного представителя Президента в федеральном округе,преобразованный Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года из института полномочногопредставителя Президента РФ в регионах РФ. В соответствии с утвержденнымПоложением определен статус полномочного представителя Президента в федеральномокруге как федерального государственного служащего, входящего в составАдминистрации Президента РФ. Деятельность этого института имеетнепосредственное отношение к организации экономических отношений в субъекте РФ.
Создание федеральных округов предполагает укреплениеисполнительной вертикали власти — от Президента через полномочногопредставителя в федеральном округе до федеральных территориальных округов,усиление контроля за реализацией федеральных законов, указов, распоряжений ипоручений главы государства на местах. В связи с этим полномочномупредставителю вменяется в обязанность обеспечение координации деятельностифедеральных органов исполнительной власти в округе, организация взаимодействияфедеральных органов с органами государственной власти субъекта РФ, органамиместного самоуправления, организация контроля за исполнением федеральныхзаконов. Совместно с межрегиональными ассоциациями экономическоговзаимодействия полномочный представитель разрабатывает программысоциально-экономического развития, организует проведение согласительныхпроцедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,находящимися в пределах федерального округа, и т.д.
Указ главы государства и утвержденное им Положение ополномочном представителе Президента в федеральном округе содержит его обширныефункции, являясь единственным правовым актом, регламентирующим деятельностьэтого института. На территории региона полномочный представитель выполняетфункции федеральных властей. Его основная деятельность сконцентрирована навыявлении стратегических направлений деятельности округа, в том числе входящихв его состав субъектов Федерации. В экономике это — концентрация финансов на наиболееважных направлениях хозяйственной деятельности; оптимизация технологических исырьевых потоков; развитие предпринимательства, повышение качества продукции.
В настоящее время формирование управленческих структур в семифедеральных округах порождает немало проблем. С одной стороны, легчеосуществлять координацию деятельности территориальных органов федеральныхминистерств и ведомств и их связей с органами субъектов РФ. С другой — предстоит поиск форм экономической деятельности в рамках такого региона илиокруга. Потребуются новые программы для объединения ресурсов субъектовФедерации, нестандартные решения. В Южном федеральном округе ужеразрабатывается программа социально-экономического развития округа. СоветСибирского федерального округа рассмотрел в ноябре 2000 года концепциюреструктуризации РАО «ЕЭС Россия», поскольку состояние энергетики врегионе сложное. В Приволжском федеральном округе создана комиссия поприведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.В октябре 2000 года проведено совещание председателей региональных судовокруга. Тем не менее существует потребность в принятии нормативных актов, болееконкретно определяющих полномочия полномочного представителя и основывзаимодействия его с другими звеньями исполнительной власти, прежде всего сорганами государственной власти в регионе, органами местного самоуправления.
Важной составляющей законодательного обеспечения являются правовыеакты, определяющие различные методы регулирования экономики. Их, в своюочередь, можно разделить на: а) правовые акты о разграничении предметов веденияи полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, в томчисле в экономической сфере, а также о статусе региональных органов,осуществляющих организацию и управление экономической деятельностью в регионе;б) общее тематическое законодательство, регулирующее перечисленные направленияв сфере экономики; в) договоры и соглашения по вопросам межрегиональноговзаимодействия и отношений с федеральным центром.
В первую группу входит прежде всего Конституция РФ, гдеперечислены вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Кэкономической сфере принадлежат вопросы владения и распоряжения землей,недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничения государственнойсобственности; установления общих принципов налогообложения и сборов вРоссийской Федерации; административное, трудовое законодательство и пр.
Федеральный конституционный закон «ОПравительстве Российской Федерации» выделяет полномочия Правительства всфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Основыправового статуса законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов РФ и основные полномочия высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта РФ, их взаимоотношения определяет Федеральныйзакон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРФ». При этом на высший исполнительный орган государственной властисубъекта РФ возлагаются полномочия по разработке и осуществлению мер пообеспечению комплексного социально-экономического его развития, в том числеуправление и распоряжение собственностью субъекта РФ и переданной ему в управлениефедеральной собственностью, разработка и исполнение бюджета субъекта РФ и т.д.
Речь идет также об осуществлении полномочий федеральными органамиисполнительной власти на территории субъекта непосредственно или черезсоздаваемые ими территориальные органы. Положения об этих органах утверждаютсяфедеральными органами исполнительной власти, а новая их структураутверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 года. Правительство РФ руководитработой федеральных министерств и иных федеральных управленческих структур.
В эту группу правовых актов входит Федеральныйзакон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти РФ и органами государственнойвласти субъектов РФ». Он устанавливает порядок принятия федеральныхзаконов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации, основные принципы и порядок разграничения предметовведения и полномочий при заключении договоров между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Но,к сожалению, в этом законе мало предметных критериев, к тому же остались внеполя зрения вопросы управления и организации.
Важное место среди составляющих правового обеспеченияэкономической деятельности в регионе занимают Бюджетный и Налоговый кодексы.Бюджетный кодекс фиксирует компетенцию органов государственной власти субъектовРФ в области регулирования бюджетных отношений, определяет полномочиязаконодательных и исполнительных органов субъектов Федерации по формированиюдоходов региональных бюджетов. Налоговый кодекс РФ регулирует ряд отношений,связанных с компетенцией субъектов Федерации в налоговой сфере. С 1 января 2001года вступила в действие вторая часть Налогового кодекса. Изменения в немкасаются прежде всего налога на добавочную стоимость и на содержание жилогофонда. С ее введением часть налогов, ранее распределявшихся в регионе,переходит в федеральный бюджет (налог на добавочную стоимость, налог насодержание жилого фонда, недоимки предприятий по НДС). Потеря этих источниковпополнения областного бюджета, видимо, заставит власти ужесточить местныеналоги для увеличения доходов казны и вызовет необходимость принятия рядаправовых актов по вопросам налогообложения.
К этой же группе актов можно отнести те, которые определяютправовой статус экономических региональных органов. Это положения о специальныхэкономических органах, утверждаемые обычно губернаторами. Большинствополномочий отраслевых департаментов или комитетов администрации области илиаппарата правительства субъекта Федерации связано с их конкретной сферойдеятельности, закреплено в правовых актах федеральных органов исполнительнойвласти, Уставе (Конституции). Среди типичных региональных законов,регулирующих конкретные экономические вопросы, назовем законы «Обэнергосбережении», «О государственной поддержке промышленныхпредприятий», «О государственной поддержке инвестиционнойдеятельности» и др. Они содержат права и обязанности органов государственнойвласти субъекта Российской Федерации, определяют их компетенцию в различныхсферах экономической деятельности.
К группе правовых актов, определяющих статус региональныхэкономических органов, принадлежат постановления и распоряжения о созданиинетрадиционных структур управления экономической сферой, консультативныхорганов. В Нижегородской области это, например, Комиссия по урегулированиювопросов, связанных с введением единого налога на вмененный доход дляопределенных видов деятельности, Межведомственная коллегия по внешнеэкономическойдеятельности, Координационные советы по развитию медицинской промышленности ипо вопросам земельно-имущественных отношений. Все перечисленные структурыпризваны содействовать более эффективному развитию той или иной отраслихозяйства, встраиваясь в структуру государственного управления экономическойсферой в области.
Во вторую группу мер правового обеспечения региональнойэкономической деятельности входит нормативно-правовое регулирование вопросовгосударственного программирования социально-экономического развития области,отношений собственности и бюджетных правоотношений, антимонопольноезаконодательство, ценообразование и защита прав потребителей. К ним относятсямеры государственной поддержки экономической деятельности и отраслевое законодательство(о промышленности, сельском хозяйстве, топливно-энергетическом комплексе,экономической инфраструктуре, налогах и финансах и пр.).
Важное направление правового регулирования экономики в регионе — разработка, утверждение и реализация прогнозов и программсоциально-экономического развития. Порядок прогнозирования и составленияпрограмм и соответствующие полномочия государственных органов в этой сферезакреплены в региональных законах. Вот ряд таких законов: «Оконцепции, прогнозах и программах социально-экономического развития Московскойобласти», «О государственном прогнозировании и программахсоциально-экономического развития Республики Дагестан», «О порядкеразработки и реализации территориальных (областных) программ» (в Брянскойобласти). Долгосрочные целевые программы должны представлять механизмкомплексного управления как в отраслевом, так и в территориальном срезе. Этапроблема в свое время активно разрабатывалась. В настоящее время комплексноеотраслевое управление в стране ослаблено, хотя оно позволяет снизить дисбалансв структуре региональной экономики, выделить наиболее перспективные (не только«доходные») отрасли, найти пути наиболее рационального использованияресурсов региона.
Децентрализация управления и расширение самостоятельности хозяйствующихсубъектов обусловливает необходимость комплексного управления территорией. Всвязи с этим актуальным является вопрос о создании схем управления регионом. Вряде уставов областей и краев присутствуют подобные нормы, закрепляющиесовокупность всех органов исполнительной власти, управления, контроля, органовместного самоуправления, расположенных и действующих в области, включаяхарактер, виды, основное содержание административных отношений между ними.Согласно Уставу Иркутской области правом утверждения Схемы управления областинаделен губернатор (после предварительного согласования с Законодательнымсобранием области)*(2).
В 2000 г. Институт законодательства и сравнительного правоведенияпри Правительстве РФ провел научное исследование различных аспектоввзаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти. Былапредложена Схема управления Нижегородской областью. Важность такого родадокументов определяется тем, что они позволяют выявить способы комплексногоуправления областью как субъекта Федерации, усилить горизонтальные связи*(3).
Определяющее воздействие на региональную структуру экономикиоказывают отношения собственности. Собственность является главной экономическойосновой субъекта РФ. К числу последних правовых актов, принятых на федеральномуровне, можно отнести постановление Правительства Российской Федерации от 16октября 2000 года «О передаче отдельных видов объектов, находящихся вфедеральной собственности, в собственность субъектов РоссийскойФедерации», где конкретизируются объекты, находящиеся в федеральнойсобственности и передаваемые в собственность субъектов РФ, определяется порядокпередачи объектов недвижимости в собственность субъектов РФ. Назовем также постановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Оразграничении государственной собственности в Российской Федерации», гдеречь идет о необходимости приостановить передачу субъектам РФ объектовсобственности до принятия федерального закона, регламентирующего вопросы отнесениягосударственного имущества к федеральной собственности и собственностисубъектов РФ. Но есть и некоторые противоречия между этими актами.
Правовой режим собственности регионов устанавливаютнормативно-правовые акты субъектов Федерации — конституции, уставы, региональныезаконы. Действуют законы «О государственной собственности Орловскойобласти», «О порядке управления и распоряжения собственностьюПсковской области», «Об управлении государственной собственностьюАмурской области». Основные направления в этой сфере — управлениегосударственными предприятиями; управление территориально-производственнымизонами; приватизация государственных предприятий и объектов недвижимости;создание кадастра недвижимости; управление недвижимостью и государственноерегулирование земельно-имущественных отношений и рынка недвижимости; развитиеземлеустройства и повышение государственного контроля за целевым использованиемземель и соблюдением земельного законодательства; управление акциями и инымиценными бумагами, находящимися в государственной собственности области.
В Нижегородской области сейчас внедряется системный подход куправлению собственностью на региональном уровне. Создана концепция, составленаи реализована комплексная программа управления собственностью. В связи с этим утвержденыцелевая программа «Государственная автоматизированная система земельногокадастра Нижегородской области», «Программа приватизациигосударственных и муниципальных предприятий и иных преобразований отношенийсобственности в Нижегородской области», «Положение о порядкеиспользования средств земельного налога и арендной платы за землю,централизуемых в областной бюджет». Принят Закон «О гарантиях частныхинвестиций в Нижегородской области», введен Реестр муниципальнойсобственности и т.д.
Несмотря на детальную регламентацию многих вопросов собственностив регионе, явным недостатком является отсутствие закона, с помощью которого вседействующие нормативно-правовые акты составили бы единый механизм,«работающий» в направлении упорядочения и систематизации отношенийсобственности*(4). Поэтому в настоящее время осуществляется попытка принять Закон«О государственной собственности в Нижегородской области». Этотзаконопроект уже прошел обсуждение в первом чтении.
Одна из бюджетообразующих отраслей экономики — промышленность. Втех регионах, где сконцентрированы предприятия военно-промышленного комплекса,приоритетными направлениями промышленной политики являются конверсия иоптимизация структуры промышленности. И практически во всех субъектах Федерациипроводится политика привлечения инвестиций, протекционизма в налоговой икредитной сфере, развития малого и среднего предпринимательства. Принимаютсясоответствующие нормативно-правовые акты. На федеральном уровне изданыраспоряжения Правительства РФ «О создании в Нижегородской областивнебюджетного фонда содействия конверсии» и «О предоставленииадминистрации Нижегородской области налогового кредита в целях переориентациивоенного производства предприятий области на выпуск гражданскойпродукции». Была разработана Программагосударственной поддержки малого предпринимательства на 1998-1999 годы,утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации.Действует Федеральный закон «О лицензировании отдельныхвидов деятельности» и др.
На региональном уровне подготовлены законодательные акты опрогнозировании и программах социально-экономического развития области,государственной поддержке малого предпринимательства, инвестиционнойдеятельности и т.п. Значимыми являются законы «О промышленнойполитике», «О промышленной деятельности», которые определяютпромышленные и экономические основы, цели, элементы и принципы реализациипромышленной политики в регионе. Они приняты в Нижегородской, Челябинской иПермской областях, в городе Москве. В Челябинской области реализована Программаразвития предприятий легкой промышленности на 1999 — 2000 гг. и Программа поохране и воспроизводству лесов. Там же действуют постановления Законодательногособрания «О выдаче кредитов» и «О предоставлении поручительствабанкам» и др.
Для решения задач стабилизации экономического ростасельскохозяйственного производства осуществляется финансово-правовое иорганизационно-правовое обеспечение управления сельскохозяйственнымипредприятиями. Некоторые регионы принимают комплексные законы, определяющиеэкономические, социальные и правовые основы организации и деятельности АПК.Вступили в силу законы Республики Адыгея, Удмуртской Республики, РеспубликиКоми «О государственном регулировании агропромышленногопроизводства», «Об агропромышленном комплексе Рязанскойобласти». Эти правовые акты содержат основные способы государственногорегулирования сельского хозяйства. В Костромской и Нижегородской областинесколько иная практика решения вопросов регулирования сельскохозяйственнойдеятельности, когда принимаются подзаконные нормативно-правовые акты*(5). Приэтом подчас они противоречат действующему законодательству. Например,администрация Нижегородской области издала распоряжение «Об открытииособых счетов „Посевная-99“ сельскохозяйственным предприятиям всехформ собственности» для зачисления на них бюджетных поступлений, авансовза предстоящие поставки продукции сельскохозяйственного производства, чтобысконцентрировать денежные средства сельхозпроизводителей. Однако оно не вполнезаконно, поскольку противоречит ст.855Гражданского кодекса Российской Федерации о жесткой очередности списанияденежных средств со счетов юридических лиц*(6).
Несмотря на то, что на территории многих областей производственныемощности недогружены, инвестиции в производственную сферу снижаются, ихструктура меняется не в лучшую сторону. Инвесторов привлекают более доходныефинансовые активы, короткие сроки получения прибылей. Поэтому первоочереднойзадачей является восстановление потенциала инвестиционного комплекса регионов.
За последние годы приняты законы «Об областнойгосударственной инвестиционной политике» (Иркутская область), «Огосударственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульскойобласти». Они определяют формы, объемы, источники, условия инвестирования.При этом наиболее распространенными формами являются введение для субъектовинвестиционной деятельности налоговых льгот; предоставление инвестиционногоналогового кредита, обязательных государственных гарантий возврата привлекаемыхдля инвестиционной деятельности денежных средств; инвестирование изгосударственных источников финансирования. В Нижегородской области субъектаминвестиционной деятельности предоставляются еще льготы при аренде объектовнедвижимости государственной собственности, преимущественное право на выкуп(минуя конкурс, аукцион) государственной доли области в объекте недвижимости;устанавливаются минимальные ставки арендной платы при аренде участков дляосуществления на них инвестиционной деятельности*(7).
Значительный круг бюджетных отношений закрепляет Бюджетный кодексРоссийской Федерации, конкретизирует же бюджетное устройство соответствующеерегиональное законодательство субъектов Федерации. В Нижегородской и Ивановскойобластях приняты законы об областных бюджетах развития, в Тверской иНовосибирской — об областных бюджетных и внебюджетных фондах, в Тюменской,Челябинской, Брянской областях — об областном валютном фонде.
Налоговое и ценовое регулирование в регионе осуществляется либокомплексными актами, которые регламентируют совокупность налоговых отношений иотношений ценообразования*(8), либо актами, решающимиконкретные вопросы указанной сферы*(9).
Принятие актов финансового законодательства часто приводит кколлизиям с федеральным законодательством. Так, Закон Республики Мордовия«О фонде развития села» не соответствует нормам НК РФ по установлениюиндивидуальных налоговых льгот и перечня обязательных платежей, служащихдоходными источниками фонда «Развития села». Другой пример. ЗаконРеспублики Мордовия «О налоге с продаж» в п.1, 2 ст.1предусматривает, что филиалы, представительства и иные обособленныеподразделения российских юридических лиц являются плательщиками налога спродаж. Это противоречит ст.19 НК РФ, где содержится норма отом, что филиалы российских юридических лиц не являются налогоплательщиками*(10).
Принятие в регионах нормативно-правовых актов, регулирующихэкономическую сферу, преследует главную цель — обеспечить экономический рост наоснове сочетания целевого регулирования экономики органами власти с механизмамискладывающегося рынка, привлечения инвестиций в производство и экономическуюинфраструктуру, гибкой налоговой и ценовой политики, развития мелкого исреднего предпринимательства, межрегиональной интеграции и взаимодействия сфедеральным центром.
Важную роль в развитии региональной экономики играютмежрегиональные ассоциации экономического взаимодействия (МАЭВ), которые былисозданы в целях расширения сотрудничества и координации. Их правовой статусопределен Федеральным законом «Об общих принципах организациидеятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РоссийскойФедерации» 1999 г., где перечислены права и обязанности членов МАЭВ,задачи и принципы их разносторонних отношений. В настоящее время существуетвосемь таких ассоциаций. Это — ассоциация по экономическому взаимодействиюреспублик и областей Поволжского региона «Большая Волга»,«Сибирское соглашение», «Черноземье», «ЦентральнаяРоссия» и др. Деятельность в рамках ассоциаций в определенной степениактивизирует процесс интеграции между экономическими регионами — ее членами,способствует развитию хозяйства. Практика показывает, что МАЭВ являютсядовольно эффективными формами региональной интеграции. С одной стороны, в ихрамках созданы органы и структуры по определенным направлениям их деятельности,разработаны и реализуются межрегиональные экономические проекты. С другой — МАЭВ адаптируются к меняющейся вертикали исполнительной власти. Поэтому главноесейчас — найти новое место МАЭВ в управлении экономикой, возможно, совместив ихс федеральными округами.
Достаточно проблемным остается вопрос заключения договоров оразграничении полномочий между субъектами Российской Федерации и федеральнымцентром*(11).
Не только межрегиональные, но и международные связи регионовявляются значительным по объему компонентом экономических отношений. Принятыфедеральные законы «О координации международных и внешнеэкономических связейсубъектов Российской Федерации», «Омерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговлитоварами». Регионы, пытаясь поддержать достойный уровеньсоциально-экономического развития в условиях рыночной экономики, пытаются какможно интенсивнее участвовать в многообразных внешнеэкономических связях. Этоприводит к необходимости правового регулирования данной сферы деятельности.Так, законы Кабардино-Балкарской Республики и Республики Коми «Овнешнеполитической деятельности» регламентируют вопросы содействия состороны государственных органов власти развитию внешнеторговой деятельности.Способы и формы их решения предусмотрены в постановлениях областнойадминистрации «О мерах по усилению государственного контроля завнешнеэкономической деятельностью на территории Нижегородской области» и«О дополнительных мерах по привлечению в область валютных ресурсов»,в совместном распоряжении администраций Нижегородской области и НижнегоНовгорода «О развитии сотрудничества между Нижегородской областью игосударственными организациями и компаниями Финляндии». Данная сферарегулируется и Законом Нижегородской области «О международных имежрегиональных отношениях», который устанавливает процедуру заключения,подписания, присоединения, выполнения соглашений, определяет компетенциюорганов государственной власти области в этих вопросах.
Нельзя обойти вниманием органы местного самоуправления. Им какорганам публичной власти отводится в регулировании экономической деятельности врегионе значительная роль. При этом наиболее сложная проблема — разграничениеполномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти.Сложность заключается в том, что экономические отношения включают в себя целыйкомплекс вопросов производственного, финансового, административного,социального порядка, регулируемых на всех уровнях власти. Выделить те проблемы,которые должны решаться только на уровне муниципальных образований, достаточнотрудно. Поэтому наряду с Федеральным законом «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» в регионах приняты свои законы.
Законы о порядке наделения органов местного самоуправленияотдельными государственными полномочиями есть в Псковской, Белгородской,Тамбовской, Владимирской, Нижегородской областях. В них регламентируютсяосновные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местногосамоуправления, порядок делегирования органами государственной власти иосуществления отдельных государственных полномочий муниципальнымиобразованиями. В Нижегородской области приняты постановления областнойадминистрации «О работе органов местного самоуправления по развитиюконкуренции и защите прав потребителей» и «О передаче полномочий порегулированию цен и тарифов органам местного самоуправления». Интереснораспоряжение администрации области «О соглашениях с органами местногосамоуправления», хотя такого рода соглашения не являются правилом.Противоречиво решаются проблемы обеспечения муниципальных органов финансами иматериальными ресурсами в ходе делегирования им отдельных государственныхполномочий. Они нередко осуществляются без согласия органов местного самоуправления,через принятие подзаконных актов.
Итак, развитие экономики в регионе регулируется целым комплексомсредств экономического и государственно-правового характера. Региональноезаконодательство в этой сфере развивается в соответствии с федеральными актамиприменительно к различным отраслям региональной экономики.
В этой связи предстоит решить ряд актуальных проблем. Лучшеотладить взаимодействие областных, окружных и федеральных структур. Привестирегиональные акты в соответствие с федеральным законодательством. Создать болееэффективные механизмы согласованного правотворчества Российской Федерации с еесубъектами. Усилить внимание региональных органов к реализации федеральныхзаконов и иных актов.
И.В. Михеева,
старший преподаватель кафедры права
Государственного университета — Высшая
школа экономики (Нижегородский
филиал), кандидат юридических наук
«Журнал российского права», 2001, N 2
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) Подробно см.: Исполнительная власть: организация ивзаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юрид. Дом«Юстицинформ», 2000; Проблемы организации и деятельностизаконодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М.:Изд-во Моск. ун-та, 2000; Толстошеев В.В. Региональное экономическое право вРоссии: Учебно-практическое пособие. М.: БЕК, 1999; Антюганов С.В. Методологияуправления собственностью: региональный аспект. Нижний Новгород: Изд-во ВВАГС,1999; Правотворчество в Республике Мордовия / Авт. коллектив и др.
*(2) Игнатенко В.В. Устав Иркутской области как законодательныйакт. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1999. С. 114.
*(3) Подробно о результатах исследования см.: Исполнительнаявласть: организация и взаимодействие. М.: Юрид. Дом «Юстицинформ»,2000. 240 с.
*(4) Антюганов С.В. Методология управления собственностью:региональный аспект. Нижний Новгород: Изд-во ВВАГС, 1999. С. 19.
*(5) Постановление администрации Нижегородской области «Опервоочередных мерах по упорядочению взаимозачетов и заключению ценовыхсоглашений в АПК», принятое во исполнение ФЗ «Огосударственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля1997 года, и др.
*(6) Муратшин Ф. Правовое регулирование аграрных отношений всубъектах РФ // Законодательство и экономика. 2000. N 1 (190). С. 40-41.
*(7) Закон Нижегородской области «О государственной поддержкеинвестиционной деятельности на территории Нижегородской области» от 22июня 2000 года N 116-З.
*(8) Закон Волгоградской области «О налоговой системе натерритории Волгоградской области» от 18 декабря 1998 года; Закон Иркутскойобласти «О налоговой системе Иркутской области» от 5 октября 1998года; Закон Республики Башкортостан «О ценообразовании» и др.
*(9) Закон Белгородской области «О продовольственном налоге ссельхозтоваропроизводителей» от 22 июля 1996 года; Закон Республики Коми«О налоговых льготах» от 17 марта 1997 года; Закон Республики Карелия«О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловуюэнергию» от 2 июня 1997 года.
*(10) Подробнее см.: Правотворчество в Республике Мордовия / Авт.колл.: Дудко И.Г. (отв. ред.), Буянкина С.В., Еремин А.Р. и др. Саранск, 2000.С. 77.
*(11) Подробнее см.: Елисеев Б.П. Договоры и соглашения междуРоссийской Федерацией и субъектами Российской Федерации: регулирование илипорождение проблем? // Государство и право. 1999. N 4. С. 5-13; Рузенков В.Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации:правовой статус и роль в становлении федеративных отношений // Российскийфедерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборникдокладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 84-97.