Содержание
Введение
1. Понятия, особенности иструктура европейского права
2. Европейское, национальноеи международное право
3. Институты и органысообществ и союза: принципы построения и деятельности
Заключение
Список использованныхисточников
Введение
Актуальностьтемы курсовой работы. Европейский союз (Евросоюз) — объединение 27 европейскихгосударств, подписавших Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор). ЕС— уникальное международное образование: он сочетает признаки международной организациии государства, однако формально не является ни тем, ни другим. Союз не являетсясубъектом международного публичного права, однако имеет полномочия на участие вмеждународных отношениях и играет в них большую роль. Идеи панъевропеизма, долгоевремя выдвигавшиеся мыслителями на протяжении истории Европы, с особой силойзазвучали после Второй мировой войны. В послевоенный период на континентепоявился целый ряд организаций: Совет Европы, НАТО, Западноевропейский союз.Первый шаг в сторону создания современного Евросоюза был сделан в 1951: ФРГ, Бельгия,Нидерланды, Люксембург, Франция, Италия подписали договор об учреждении Европейскогообъединения угля и стали (ЕОУС, ECSC — European Coal and Steel Community),целью которого стало объединение европейских ресурсов по производству стали иугля, в силу данный договор вступил с июля 1952 года. С целью углубленияэкономической интеграции те же шесть государств в 1957 учредили Европейскоеэкономическое сообщество (ЕЭС, Общий рынок) и Европейское сообщество по атомнойэнергии. Самым важным и широким по сфере компетенции из этих трёх европейскихсообществ являлось ЕЭС, так что в 1993 году оно было официально переименовано вЕвропейское сообщество. Процесс развития и превращения этих европейских сообществв современный Европейский союз происходил путём, во-первых, передачи всёбольшего числа функций управления на наднациональный уровень и, во-вторых,увеличения числа участников интеграции.
Европейскоеправо занимает особое место среди правовых дисциплин. Знание европейского правастановится все более важным не только для тех, кто непосредственно связан смеждународными отношениями, но и для всех, кто хочет ориентироваться в мировойполитике и экономике, независимо от профессиональной деятельности. Нормыевропейского права становятся частью национальных правовых систем государств,знание их основ все более необходимо для защиты физическими и юридическимилицами своих прав внутри страны. Как и Европейский союз вцелом, его правовая система представляет с собой сложное образование. Основнымего компонентом является право Европейского сообщество, в которое обычновключают также учредительные договоры и правовые аспекты институтов ЕС,созданные в рамках Европейского объединения угля и стали и Евратома.
Тема курсовойработы: «Общая характеристика правовой системыЕС».
Объектомисследования в курсовой работе является объективная реальность, то есть это тенормативные правовые акты, которые отражают и регулируют правовую системуЕвропейского союза.
Предметомисследования курсовой работы является правоваясистема ЕС и европейских сообществ и принципы её построения.
Цельисследования состоит в том, чтобы на основе полученных в ходе обучения знаний,правильно, всесторонне и объективно раскрыть тему темы курсовой работы.
Задачиисследования предопределяются целью исследования и состоят в том, чтобы:
— датьпонятие и изложить особенности и структуру европейского права;
— охарактеризовать европейское, национальное и международное право;
— проанализироватьинституты иорганы сообществ и союза: принципы построения и деятельности.
Структуракурсовой работы включает: титульный лист, содержание, введение, три раздела,заключение, список использованных источников.
1. Понятия,особенности и структура европейского права
Термин«европейское право» употребляют чаще всего в трех значениях.
1. Зачастую им именуютсовокупность национальных правовых систем европейских государств. В этом случаетермин «европейское право» используется как собирательное понятие дляобозначения всей семьи европейских правовых систем, несмотря на их весьмасущественные, порой принципиальные различия, среди которых особенно значительноразличие между англосаксонским общим и доминирующим в континентальной Европеромано-германским правом.
2. Термин «европейскоеправо» используется также для обозначения той части международно-правовыхнорм, посредством которых регулируются отношения между европейскимигосударствами в самых различных областях. Как правило, такие нормы праваформулируются в многосторонних конвенциях и соглашениях, заключаемыхевропейскими государствами, или даже в двусторонних договорах и соглашениях,регулирующих отношения между теми или иными европейскими государствами. Иначеговоря, в этом случае термин «европейское право» используется дляобозначения региональной или даже субрегиональной международно-правовойсистемы, складывающейся преимущественно во взаимоотношениях между государствамиЕвропейского континента.
3. Наконец, и это наиболеесущественно, термин «европейское право» используется для обозначениясовокупности правовых норм, регулирующих взаимоотношения, складывающиеся врамках европейских интеграционных объединений, в рамках Европейских сообществ иЕвропейского Союза [5. с. 89].
При этомважно иметь в виду, что право Сообществ и право Европейского Союза — во многомсовпадающие, но не идентичные понятия. Правовой режим норм, применяемых врамках Сообществ, образующих первую опору Союза, и норм, применяемых в рамкахвторой и третьей опор, обладают значительными отличиями. Это касается, вчастности, таких важных характеристик, как происхождение этих норм, кругсубъектов, порядок действия и применения юрисдикционной защиты. Соответственно,используя термин «европейское право», необходимо учитыватьособенности его внутренней структуры, порождаемые гетерогенностью и сложнойструктурой самого Европейского Союза. Кроме того, в силу прямой отсылки,содержащейся в учредительных актах ЕС, можно считать инкорпорированными в правоЕвропейских сообществ также положения Европейской конвенции о защите правчеловека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 г. в Риме. Во всяком случае, это относится к той ее части, которая содержит изложение основныхправ и свобод. Участниками этой Конвенции являются все члены Совета Европы, втом числе и все государства, входящие в ЕС. Соответственно, можно считать, чтоевропейское право включает право Европейских сообществ, право Союза и положенияЕвропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, во всяком случае,в той ее части, которая гарантирует основные права и свободы. В этом последнемсвоем значении термин «европейское право» и используется в настоящейработе.
Конечно,шесть государств (Франция, Италия, страны Бенилюкса и ФРГ), подписавших Договороб образовании каждого из трех Европейских сообществ, были весьма амбициозны,прокламируя создаваемые ими правовые нормы европейским правом. Эти страныпредставляли собой лишь небольшое число европейских государств. Хотя они ивключали высокоразвитые государства, у них явно не было достаточно солидныхоснований для того, чтобы претендовать на представительство всей Европы вцелом, как равно и на то, чтобы именовать создаваемое ими право европейским.Однако последующая эволюция Европейских сообществ показала, что такого родапритязания были не безосновательны. В отличие от всех других интеграционныхгруппировок, создававшихся в Европе или за ее пределами, Европейские сообществавыдержали проверку временем. Они смогли заметно консолидировать свои позиции,укрепить свое влияние в мире и расширить пространственные пределы своего существованияза счет присоединения все новых и новых государств. К шести странам-учредителямприбавились Великобритания, Ирландия и Дания в 1972 г., Греция — в 1974 г., Испания и Португалия в 1986 г. С 1 января 1995 г. членами ЕС стали Швеция, Финляндия и Австрия. На очереди принятие еще пяти государств, скоторыми ведутся переговоры, а заявки на вступление в ЕС подали более десятиевропейских государств. Таким образом, сегодня уже можно говорить о том, чтотермин «европейское право» отражает участие в формировании этогоправа и его реализации значительной, а в перспективе и большей частиевропейских государств. Термин «европейское право» не стал ещеобщеупотребительным, но получает все более широкое распространение вспециальной литературе.
Наряду стермином «европейское право» в литературе для обозначения того жепонятия используются и другие термины. Чаще всего говорят о праве Европейскихсообществ или о праве Европейского Сообщества, как это делает, например,британский профессор Э.К. Хартли. Такое наименование вынесено, в частности, взаголовок его интересной монографии, переведенной на русский язык и изданной в 1998 г. Впрочем, сам термин «Европейское Сообщество» используется зачастую как собирательный,а не просто для обозначения одного из трех объединений. Важно, конечно, иметь ввиду, что общие принципы построения Сообщества, их цели, институциональнаяструктура и, что особенно важно, правовая система закреплены, прежде всего, вДоговоре о ЕС. Они воспроизведены в двух других договорах — о ЕОУС и Евратоме,представляющих интерес скорее с точки зрения выявления их особенностей.
Используют итакой термин, как «право Европейского Союза». Это было сделано,например, авторами учебного пособия, подготовленного Московской государственнойюридической академией и изданного в 1997 г. под редакцией проф. С.Ю. Кашкина. Использование этого термина, очевидно, вполне правомерно, особенно еслинеобходимо подчеркнуть, что речь идет не только о праве ЕС, но захватывает идругие сферы интеграции. Некоторые уточнения делают авторы обстоятельногоучебного пособия, подготовленного Российским университетом дружбы народов. Ониозаглавили его «Право Европейского Союза: правовое регулирование торговогооборота».
Наконец,можно отметить и еще одну точку зрения, согласно которой европейское право объемлеткак право Европейского Союза, так и национальное право государств-членов.Однако она не получила пока широкого распространения и поддержки вдоктринальном плане. Использование различных терминов в той или иной степениотражает реальное положение дел, структурную разнородность и сложностьизучаемого явления. Однако они нуждаются в некоторых пояснениях и уточнениях.
Термин «правоЕвропейского Сообщества» вполне приемлем и правомерен, когда речь идет отой части норм европейского права, которые неразрывно связаны с ЕвропейскимСообществом, и обладает в силу этого особым правовым режимом и свойствами. Следует,однако, иметь в виду, что начиная с подписания Маастрихтского договора 1992г.об образовании Европейского Союза этим термином официально обозначается толькоодно из трех, а именно бывшее Европейское экономическое сообщество. Причем,введя термин «Европейское Сообщество», страны, подписавшиеМаастрихтский договор, сохранили самостоятельность двух других Сообществ, асоответственно и разность юридических оснований их существования и особенностиправового регулирования. В результате применение термина «правоЕвропейского Сообщества» может породить сомнения в его применимости к двумдругим Сообществам — ЕОУС и Евратому, оставляя открытым вопрос о том,интегрируются ли они в правовую систему Европейского Сообщества. Это создает,конечно, некоторые неудобства терминологического порядка, хотя вряд ли можетпородить серьезные правовые коллизии. В обоснование употребления этого терминаможно сослаться и на то, что система норм, создаваемых в ЕС, практически иобразует общее право Сообществ. Соответственно широко употребляемый всовременной литературе термин «право ЕС» на деле характеризуетправовую систему не одного, а всех трех Сообществ, образуя стержень и основусамого европейского права. Хотя, очевидно, лингвистически точнее говорить оправе Сообществ, а не Сообщества.
Требуетуточнения и использование термина «право Европейского Союза». ЕвропейскийСоюз отличается весьма сложной и разнородной (гетерогенной) внутреннейструктурой. Союз образуют Европейские сообщества, дополненные сферами политикии формами сотрудничества, предусмотренными Договором о его создании. Сообществаи другие сферы политики и формы сотрудничества получили наименование «трехопор Союза». Однако было бы неверным сделать на этом основании вывод, чтовсе три «опоры» равнозначны и имеют одинаковую юридическую природу. Каждоеиз трех Сообществ, образующих т. н. первую опору, сохраняет статус юридическоголица, и в рамках и пределах этих Сообществ действует система правовых норм,обязательных для всех государств-членов и порождающих непосредственно права иобязанности физических и юридических лиц, находящихся под их юрисдикцией.Особенно важное значение имеет то обстоятельство, что основная часть этихправовых норм создается институтами самих Сообществ. Эти нормы имеют прямое действиеи обеспечены юрисдикционной защитой [8. с. 121].
Что касаетсявторой опоры — общей внешней политики и политики безопасности — и третьей опоры— сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, — то практически вэтих областях сотрудничество в значительной мере осуществляется намеждународно-правовой основе, и формы этого сотрудничества зачастую схожи стеми, которые приняты в международном общении и в практике международныхорганизаций. Это позволяет сделать вывод о том, что термин «правоЕвропейского Союза» может быть использован как охватывающий всеразновидности правовых механизмов, используемых в рамках Союза. Но при этомнеобходимо иметь в виду, что его нельзя смешивать с понятием «право Европейскихсообществ». Иное может породить неправильное истолкование и применениеосновных принципов и качественных характеристик слагаемых европейского права. Сказанноене исключает возможность постепенного сближения различных правовых режимов врамках Союза. Регулятивная модель сотрудничества государств в пределах второй итретьей опоры претерпевает определенную эволюцию. В частности, если решения,касающиеся общей стратегии, определения общей позиции государств — членов ЕС всфере внешней политики, принимаются при общем согласии государств — членовЕвропейского Союза, то, что касается мер по реализации, процедура может бытьиной. Более того, подписанный в Амстердаме Договор допускает возможностьпринятия определенных директив органами наднационального сотрудничества, преждевсего Комиссией ЕС, во исполнение указаний или решений, выработанныхЕвропейским Советом или принятых Советом Европейского Союза. Это позволяетсделать вывод о том, что право Сообществ, не охватывая регулирование той частиюрисдикции Союза, которая относится ко второй и третьей опорам ЕвропейскогоСоюза, вместе с тем может оказывать определенное воздействие и на эту областьвзаимоотношений между государствами. Сказанное еще раз подтверждаетразнообразие основных составляющих европейского права, которое должно бытьпринято во внимание при его характеристике. Кроме того, нельзя не учитывать иособенности формирования и реализации положений Европейской конвенции о защитеправ человека и основных свобод как составляющей европейского права. Наконец,можно констатировать, что по мере углубления интеграционных процессовпроисходит постепенное распространение правовых установлений Сообществ, хотя бычастично, на две другие опоры Европейского Союза. Это, в частности,подтверждается интеграцией в право Сообществ Шенгенских соглашений, котораяпредусмотрена Амстердамским договором, а равно распространением юрисдикции СудаЕС и на некоторые другие области третьей опоры в том, что касаетсяпреюдициальной процедуры, толкования и признания действительностинормативно-правовых актов.
Характеризуяевропейское право, следует иметь в виду, что оно не представляет собой некуюотдельную отрасль права наряду с конституционным, административным,гражданским, финансовым и т.п. Европейское право выступает как особаясамостоятельная правовая система, существующая наряду с национальными правовымисистемами и системой международно-правовой. Суд Европейских сообществ (Суд ЕС),обратившись в своих решениях к анализу юридической природы Европейскихсообществ, сделал вывод о том, что их правовая система не может бытьидентифицирована ни с национальным правом, ни с международным правопорядком. Тоесть, иначе говоря, европейское право — это особая правовая система,существующая наряду с национальными системами права и международным правом иотличающаяся от них целой серией очень важных квалификационных черт иособенностей.
Суд ЕС всвязи с рассмотрением ряда конкретных дел неоднократно обращался к вопросам,связанным с природой и особенностями права ЕС. Одно из первых определенийправовой природы ЕС и европейского права дано в деле Ван Генд. Согласно Суду ЕС«Сообщество образует новый международно-правовой порядок, в пользукоторого государства ограничили, хотя и в лимитированных областях, своисуверенные права и субъектами которого являются не только государства-члены, нои выходцы из этих стран». Приведенная формулировка позволяла думать, чтоправо ЕС выступает всего лишь как одна из субрегиональных разновидностеймеждународного права. Именно такой подход был воспринят советской юридическойнаукой и зачастую используется различными авторами, в том числе и в нашейстране до настоящего времени. Между тем Суд ЕС уже год спустя уточнил, апрактически изменил свою позицию и придерживается ее все последующиедесятилетия.
Рассматриваядело Коста против ЭНЕЛ (Costa v. ENEL), связанное со спором между частнымпользователем и Итальянской государственной электрической компанией, Суд сделалряд принципиально важных для понимания природы европейского права выводов. Вего решении записано: «В отличие от обычных международных договоров,Договор об учреждении ЕЭС создал особый правовой порядок, интегрированный всистему права государств-членов, с момента его вступления в силу и имеющийобязательную силу для их судебных органов». И далее "… УчреждаяСообщество, не ограниченное во времени, наделенное собственными институтами,статусом юридического лица, право- и дееспособностью, международной правосубъектностьюи к тому же реальной властью, проистекающими из ограничения юрисдикции ипередачи государственных полномочий Сообществу, эти государства ограничили,хотя и в лимитированных областях, свои суверенные права и создали таким образоммассив норм, применимых к выходцам из этих стран и к самим государствам". Таким,образом, Суд ЕС пришел к решению, которое практически не оспаривалось впоследующем ни одним из государств-членов. Согласно этому решению право ЕСобразует особую и самостоятельную систему, нормы которой в равной степениобязательны как для государств — членов Сообществ, так и всех физических июридических лиц, находящихся под их юрисдикцией.
Термином«европейское право» обозначают и особую правовую систему, и учебныйкурс, преподаваемый в юридических учебных заведениях. Этот последний основываетсякак на изучении нормативно-правовых установлений и судебной практикиЕвропейских сообществ и Союза, так и на достижениях науки европейского права. Сучетом основных квалификационных характеристик, раскрывающих сущностныеособенности европейского права, и с учетом научных достижений в его изучениистроится и его определение: под европейским правом в данной работе понимаетсясистема юридических норм, создаваемых в связи с образованием ифункционированием Европейских сообществ и Европейского Союза и действующих иприменяемых в пределах их юрисдикции на основе и в соответствии сучредительными договорами и общими принципами права.
Европейскоеправо как особая система характеризуется двумя основными чертами. Во-первых,все правовые нормы, его образующие, порождены развитием и углублениеминтеграционных процессов, нашедших свое организационное выражение и воплощениев создании Европейских сообществ и Европейского Союза. Во-вторых, все этиправовые нормы, несмотря на гетерогенность Союза, объединяет то, что онипризваны обеспечить достижение его целей и решение стоящих перед ним задач.
Главнымсистемообразующим фактором, объединяющим нормативные предписания европейскогоправа в единое целое, является их неразрывная органическая связь ссуществованием Сообществ и Союза. Именно эта сущностная взаимозависимостьслужит основным критерием вычленения и идентификации норм европейского права.Нормы европейского права в соответствии и в рамках предметной юрисдикцииСообществ и Союза дифференцируются по отраслям в зависимости от предметарегулирования и характера регулируемых отношений. Этот критерий, полностьюприменим и к европейскому праву. Однако и в данной случае европейская правоваясистема отличается несомненной спецификой.
Европейскоеправо как система не является столь всеобъемлющей, как национальная системаправа. Сфера ведения самих Европейских сообществ устанавливает определенныепределы, границы применения и реализации норм европейского права. Вместе с темевропейское право включает ряд отраслей, которые во многом схожи с аналогичнымиконституционной, административной, таможенной, финансовой и др. отраслямиправа, существующими обычно в рамках национальных правовых систем. В то жевремя европейское право, регулируя в рамках второй и третьей опор отношения междугосударствами — членами Европейского Союза, а равно отношения ЕвропейскогоСоюза и его государств-членов с третьими государствами, использует принципы имеханизмы, свойственные международному праву. Все это придает европейскомуправу весьма специфичный характер, свидетельствует о том, что в этой системеправа причудливо переплетаются собственные уникальные механизмы и процедуры иэлементы, характерные как для национального права, так и для международногоправа. Тем не менее, речь не идет просто о механическом смешении этих элементовили только вычленении направлений и сфер деятельности, подверженных воздействиютех или иных правовых установлений. Европейское право образует новую правовуюреальность, органически сочетающую элементы, свойственные национальным системамправа и международно-правовой системе, что и порождает специфику иоригинальность европейского права как особого вида правовой системы.
Предметнаяюрисдикция Сообществ и Союза строго лимитирована. Больше того, последниеучредительные акты — Маастрихтский и особенно Амстердамский договоры — особоподчеркивают необходимость строжайшего соблюдения принципов пропорциональностии субсидиарности. По общему правилу, Сообщества и Союз не должны выходить зарамки своей юрисдикции, а институты Союза должны осуществлять свои полномочия встрогом соответствии с их компетенцией. (Правовое регулирование на уровнеСообществ и Союза должно соответствовать достижению поставленных целей.)
Сфера веденияСообществ и Союза не носит абсолютно универсальный характер. Соответственнономенклатура отраслей права не может быть идентична той, которая присущасистемам национального права и совпадает с ним лишь частично (хотя принципыпостроения и вычленения отраслей права полностью совпадают). С определеннойдолей условности и с учетом высокого уровня динамики европейского права можновыделить наиболее важные и продвинутые отрасли европейского права. Это —институциональное право, которое в значительной мере напоминает национальноеконституционное и административное право; экономическое и торговое право,связанное созданием общего и единого внутреннего рынка, ЭВС и реализацией т. н.четырех свобод; таможенное право; право конкуренции; налоговое право;банковское право; инвестиционное право; социальное право и ряд других. Особуюотрасль образует судоустройство и судопроизводство в ЕС. Определеннойспецификой отличаются правоотношения, регулируемые нормами европейского права.К числу последних можно практически отнести все виды отношений, связанных сдеятельностью Сообществ и Союза. Иначе говоря, констатация связи синтеграционными процессами, протекающими в рамках Союза или с его участием,позволяет вычленить возникающие правоотношения из всей суммы общественных отношений,регулируемых правом [16. с. 11].
Сложностьвнутренней структуры европейского права порождает специфику решения вопроса оправосубъектности применительно к отдельным слагаемым данной системы права. Втом, что касается права Европейских сообществ, его субъектами выступаютфизические и юридические лица, государства-члены и институты, представляющиеСообщества как юридические лица. Особенность, вытекающая из учредительных актови подтверждаемая процессуальным регламентом Суда ЕС, состоит в существованиикатегории привилегированных субъектов, пользующихся, в частности, большимобъемом процессуальных прав, нежели другие.
Субъектамиправоотношений, возникающих в рамках второй и третьей опор Союза, выступают, пообщему правилу, лишь государства-члены и институты Союза. Вместе с тем даже вэтих областях по мере и в пределах их коммунитаризации возможно распространениекачеств правосубъектности на физических и юридических лиц. Один из наиболеезаметных примеров такого развития дает коммунитаризация Шенгенских соглашений,предусмотренная Амстердамским договором. Наконец, в том, что касаетсяприменения норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод,то ее защитой пользуются все лица, физические и юридические, находящиеся подюрисдикцией любого из государств-членов. Соответственно субъектомправоотношений, возникающих в связи с защитой прав человека (Амстердамскийдоговор говорит даже о повышенной защите), выступают в первую очередьфизические и юридические лица. Стороной в правоотношении является такжегосударство. Нормы европейского права создаются в результате взаимосогласованияволь государств-членов и нормотворческой деятельности институтов Союза. Ихдействительность, а тем более действенность зависят от множества как правовых,так и неправовых факторов. Но их легитимность возможна лишь при условии, что ониполностью соответствуют основным принципам права, коими выступают субъективныеправа и свободы, зафиксированные в Европейской конвенции 1950 г., принципы правового государства и демократические начала, и принципы, составляющие общееконституционное достояние государств — членов Союза. Противоречие общимпринципам права делает любой нормативно-правовой акт Союза не имеющимюридической силы.
Структураевропейского права. Сочетание в рамках европейского права элементов и начал межнациональногои наднационального правотворчества и гетерогенность самого Европейского Союзаобуславливают своеобразие структуры европейского права. В нем достаточноотчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождениеммеждународно-правовому сотрудничеству государств, в данном случае государств —членов Европейского Союза, и нормы, которые формируются автономно егоинститутами. Создание этих последних основано на уполномочии, полученном врезультате учреждения Сообществ и Союза и осуществления юрисдикционныхполномочий, коими они наделены учредительными актами. С точки зрения условий ипорядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейскогоправа, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему изначимости, группы. Во-первых, это нормы первичного (или основополагающего)права; во-вторых, нормы вторичного (или производного) права; в-третьих, нормытретичного (или дополнительного) права.
Европейскиесообщества и Европейский Союз созданы и функционируют на основе учредительныхдоговоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества междугосударствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченнымипредставителями соответствующих государств, ратифицированы каждым изгосударств-членов на основе процедур, предусмотренных национальнымзаконодательством. Главная отличительная особенность учредительных договоровсостоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не толькодля государств-участников, но и для частных лиц (физических и юридических)названных государств. Правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах,образуют конститутивную основу — фундаментальную базу Сообществ и Союза. Они всвоей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права,содержащиеся в учредительных договорах, устанавливают цели, принципы и задачиЕвропейских сообществ и Европейского Союза, сферу их ведения или юрисдикцию, порядокформирования и функционирования институтов, условия осуществления членства.Учредительные договоры определяют основные параметры европейского права, егоособенности, условия и порядок применения.
Используясодержательный критерий, нормы первичного права вполне могут быть сравнимы снациональными конституционно-правовыми установлениями. Их появление взначительной мере сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти,принимающей и изменяющей основной закон. Носителями такой учредительной властивыступают в данном случае суверенные государства, образующие интеграционныеобъединения. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадающимипараметрами формально-правового порядка. Нормы первичного права обладают безусловнымверховенством по отношению к нормам вторичного и в значительной мере третичногоправа. Для их изменения и пересмотра установлена особо сложная процедура,требующая проведения соответствующей межправительственной конференции прирадикальных изменениях и, в любом случае, единогласной ратификации актов,вносящих изменения в учредительные договоры, государствами-членами. Все сказанноедало основание, как доктрине, так и Суду ЕС квалифицировать учредительные актыкак конституционную хартию, сравнимую с основным законом государства. Такаятрактовка была подтверждена Судом ЕС, в частности, в заключение от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соответствии учредительным актам проекта договора о создании Европейскогоэкономического пространства. На базе правовых установлений первичного праваформируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное правообразуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательныхпредписаний институтами Европейского Союза и которые регулируют в рамкахюрисдикции Сообществ и Союза отношения между субъектами права ЕС. Издаваемыеинститутами Союза, они обязательны не только для частных лиц, как физических,так и юридических, но и для государств — членов ЕС.
Нормывторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно ипринимаются институтами Европейского Союза. Они действуют и применяются врамках Сообществ и Союза в соответствии с целями и принципами последних и впределах их юрисдикции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальноефункционирование Европейских сообществ, институтов Европейского Союза и достижениецелей, и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право — этопродукт жизнедеятельности самих Сообществ, результат правотворчества институтовСоюза, созданных на основе учредительных договоров. Пределы и условия этой жизнедеятельностиопределены учредительными актами. В соответствии с первым абзацем ст. 3-В Договорао ЕС Сообщество действует в пределах юрисдикции, которой оно наделено, и вцелях, которые определены настоящим Договором.
Вторичноеправо включает основной массив норм европейского права. Главные отличительныеособенности их правового режима — верховенство по отношению к национальнымправовым установлениям, прямое действие, интегрированность в национальное правои обеспеченность юрисдикционной защитой.
Третичноеправо включаетправовые нормы, источником которых являются иные акты, нежели учредительныедоговоры или акты, издаваемые институтами ЕС. К их числу относят в первуюочередь соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целяхреализации предписаний, содержащихся в самих учредительных договорах. Таково,например, положение ст. 220 Договора о ЕС, предусматривающее в случаях необходимостипроведение переговоров между государствами в целях обеспечения физическим июридическим лицам тех же прав, которые предоставляются национальным физическими юридическим лицам: устранение двойного налогообложения, взаимное признаниекомпаний и фирм и сохранение прав юридического лица при изменении резиденции,упрощение формальностей, необходимых для взаимного исполнения судебных иарбитражных решений. Международно-правовая природа таких актов очевидна, и, какследствие, они не подпадают автоматически под юрисдикцию Суда ЕС. Однако напрактике, будучи закрытыми соглашениями, применяемыми в рамках ЕС,вырабатываемыми при участии институтов ЕС и подлежащими обязательной иединогласной ратификации государств — членов ЕС, они содержат обычносоответствующую оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Таковы, например,Брюссельская конвенция от 27 сентября 1968 г. относительно судебной юрисдикции и исполнения решений в области гражданского и торгового права, Конвенция от 29февраля 1968 г. о взаимном признании компаний или Конвенция об устранениидвойного налогообложения от 23 июля 1990 г. К числу такого рода конвенций относятся также соглашения, которые, не будучи прямо предусмотрены учредительнымидоговорами, отвечают тем же целям [13. с. 116].
Иногда ккатегории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашениямежду институтами, внутренние акты институтов и иные акты, не подпадающие подкатегорию, определенную в ст. 189 Договора о ЕС, вроде, например, указаний,инструкций, заявлений, коммюнике, деклараций и т. п. Суд ЕС в определенной мерепризнает за ними характер источников европейского права при условии, что онипорождают юридические последствия для третьих лиц и приняты и применяются врамках юрисдикции Сообществ и Союза. Иногда такого рода акты рассматривают некак составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичногоправа.
Особое местозанимают в общей структуре европейского права решения, выносимыегосударствами-членами (а не Советом) на основе принципа единогласия. Так,единогласное решение необходимо при назначении председателя и членов Комиссии,членов Суда ЕС и СПИ и генеральных адвокатов. Решение, принимаемое в данномслучае в рамках Совета, не является актом Совета и не подлежит контролю состороны Суда ЕС. Создание Европейского Союза и дополнение Европейских сообществновыми политиками и формами сотрудничества, выразившимися в возникновениивторой и третьей опор, внесли определенные изменения в структуру европейскогоправа. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется посредствомсоглашений, относимых к третичному праву. В таких сферах, как внешняя политикаи безопасность, сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере, нормытретичного права занимают доминирующие позиции. Первичное, вторичное итретичное право дают как бы вертикальный срез системы. Первичное занимает главенствующееположение, определяя устои и формы интеграции. Вторичное носит производныйхарактер и создается на его основе. Его нормы не должны противоречитьпервичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичногоправа. Третичное дополняет вторичное, действуя в сфере, где право ЕС неприменяется. Не менее существенное значение имеет установление горизонтальнойструктуры европейского права. Руководствуясь такими критериями, как происхождениенорм европейского права, характер и условия их применения, природа субъектовправоотношений, возникающих на их основе, можно выделить три основных сегментаевропейского права. Это, во-первых, право Европейских сообществ; во-вторых,право Европейского Союза, применяемое в рамках второй и третьей опор;в-третьих, положения Европейской конвенции о защите прав человека и основныхсвобод. Все три слагаемых тесно взаимосвязаны, однако каждое из них обладаетсобственными квалификационными характеристиками.
2. Европейское, национальноеи международное право
Европейскоеправо формировалось под воздействием концептуальных построений и практики,свойственных национальным правовым системам государств-членов и международномуправу. Они трансформировались и использовались с учетом целей и задач, стоящихперед Европейскими сообществами и Союзом, и необходимостью достижениямаксимально эффективного решения проблем, отнесенных к их юрисдикции.
Европейскиесообщества, воплощая новый и оригинальный правопорядок, основывают своесуществование и функционирование на особой и самостоятельной (автономной)системе права. Однако сама эта система создается и функционирует не в правовомвакууме. Она самым тесным и непосредственным образом взаимосвязана снациональными правовыми системами государств-членов и международнымправопорядком. Достаточно напомнить, что защита прав и интересов частных лиц,порождаемых правом ЕС, обеспечивается в решающей степени национальнымисудебными учреждениями государств-членов. Механизмы взаимодействиягосударств-членов в рамках второй и третьей опор Союза в значительной меревоспроизводят тот, который принят в международном общении и которыйрегулируется норами международного права. Конечно, речь не идет о простомкопировании национальных или международно-правовых установлений. Взаимодействиеевропейского права и национального права государств-членов, а равно какевропейского и международного права, осуществляется на базе принципов,закрепленных в учредительных договорах и развитых, интерпретированных идополненных актами вторичного права и практикой Суда ЕС.
Переходя канализу этих принципов, необходимо еще раз уточнить некоторые понятия. Вспециальной литературе и документах термин «общие принципы»употребляется довольно широко, но не всегда с достаточной степенью точности.Это приводит к тому, что принципы взаимоотношений европейского права и иныхправовых систем квалифицируются в качестве общих принципов европейского праваили права Сообществ. Это явно противоречит постановлениям учредительных договоров,которые четко указывают, что общие принципы права» ЕС образуют положенияЕвропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод идемократические принципы, содержащиеся в конституционных актахгосударств-членов и свойственные правовому государству. В то же время принципы,регулирующие взаимодействие права Сообществ и государств-членов, образуют необщие фундаментальные принципы права, а составную часть правового достояния Сообществи в качестве таковых носят обязательный характер. Конечно, правовые последствиятех и других почти равнозначны, однако правовые основания их существования ииспользования не идентичны. Это, в частности, привело к тому, что в условияхнеясности понятия общих принципов национальные суды конституционного контроля нередкопризнавали за собой право правовых установлений европейского права в части,касающейся защиты основных прав и свобод, в том виде, в каком они закреплены восновном законе государства. Уточнение содержания общих принципов праваСообщества в Договоре о Союзе в значительной мере снимает возможность коллизииюрисдикции. С точки зрения европейского права контроль за соответствием актовСообществ основным принципам права — сфера совместной юрисдикции.Следовательно, и Суд ЕС и соответствующие национальные судебные органыосуществляют единую, по сути, задачу: первые — основываясь на предписанияхевропейского права, вторые — на предписаниях национального права. Обязанностьтакого контроля вменяется и тем и другим. Однако незаконность акта вторичногоправа может быть установлена только Судом ЕС и не входит в юрисдикциюнациональных судов. Попытки национальных высших судебных органов присвоить себеправо судить о законности актов Сообществ, равно как и попытки высших судебныхорганов конституционного контроля монополизировать право установлениясоответствия норм национального и европейского права, были решительноотвергнуты Судом ЕС как противоречащие принципам, определяющим взаимоотношенияевропейского и национального права.
Фундаментальныеобщие принципы права Сообществ не устанавливаются, а лишь подтверждаются вкачестве таковых учредительными актами и решениями Суда ЕС. В отличие от нихпринципы, регулирующие взаимодействие европейского права с национальным правомгосударств-членов и международным правом, — в решающей степени результатправотворчества Суда ЕС, который получил официальное признание и поддержку науровне учредительного акта лишь с подписанием Амстердамского договора,вступившего в силу с мая 1999 г. В соответствии с Протоколом о применениипринципов субсидиарности и пропорциональности, который дополняет Договор обучреждении ЕС, их применение «не должно наносить ущерб принципам,уточненным Судом, касающимся взаимоотношений между национальным правом и правомСообществ...»
Четырепринципиально важных принципа характеризуют их взаимоотношения:
1.Верховенство права Сообществ по отношению к праву государств-членов.
2. Прямое действие праваСообществ.
3. Интегрированность нормправа Сообществ в национальные системы права государств-членов.
4. Юрисдикционная защитаправа Сообществ, осуществляемая судебными учреждениями Сообществ игосударств-членов.
Рассмотримкаждое из них, не упуская из виду, что все они тесно взаимосвязаны друг сдругом.
1.Верховенство права Сообществ. Суммарно суть этого принципа состоит в наделении норм праваЕвропейских сообществ преимущественной юридической силой по отношению к нормамнационального права государств-членов. В случае коллизии нормы национальногоправа и права ЕС преимущественную силу имеет последняя. Именно она и подлежитприменению национальной администрацией и судами. Утверждение этого принципа, получившего внастоящее время всеобщее признание, отчасти основано на теории международныхдоговоров и в значительной, если не в решающей степени, на практике Суда ЕС. Всоответствии с действующим международным правом должным образом подписанные,одобренные (ратифицированные) и введенные в действие международные договорыобладают верховенством по отношению к нормам национального права государств —участников договора. В случае коллизии нормы национального права и нормымеждународного договора преимущественную силу имеет последняя. Договор неподлежит, по общему правилу, пересмотру и изменению в одностороннем порядке. Учредительныеакты, образующие источник первичного права Сообществ, по своим основнымпараметрам подпадают под характеристику международных договоров. Но при всейважности учредительных договоров, образующих первооснову права Сообществ, иобщепризнанности их приоритетного значения они не наделяют автоматически аналогичнымсвойством внутренние акты Сообществ. Эти последние издаются институтамиСообществ. Содержащиеся в них нормы образуют вторичное (производное) право.Кроме того, учредительные акты Сообществ и Союза не содержат постановлений,прямо указывающих на верховенство права Сообществ. Признание и утверждениеэтого верховенства — заслуга Суда ЕС. Решения Суда ЕС по двум наиболееизвестным делам сыграли особо важную роль в формировании принципа верховенстваправа Сообществ. В первом из них было подтверждено, что национальный суд неможет наносить ущерб праву Сообществ путем применения противоречащей ему нормынационального права. Во втором дается весьма показательный и многозначительныйответ на решение Конституционного Суда Италии. Исходя из действующей в странедуалистической системы, ставящей действие договора в зависимость от актов имплементации,Суд Италии в решениях от 24 февраля и 7 марта 1964 г. постановил, что учредительные (международные) договоры имеют силу лишь в той степени, котораязависит от акта о ратификации и мер по имплементации. Суд ЕС в своем решениизаписал, что государство — член Сообщества не может противопоставить принятомуи одобренному им правопорядку собственные односторонние действия или акты. СудЕС при этом сослался на формулу, в соответствии с которой государства-членыпередали Сообществам определенные суверенные права, а, следовательно, иверховенство в определенных областях. Кроме того, обязательная сила иединообразие применения и толкования права Сообществ будут поставлены подсомнение, если каждое из государств-членов будет решать вопрос применения праваСообществ по своему усмотрению. «Обязательства, возлагаемые договором,учреждающим Сообщество, будут носить не безусловный, а лишь эвентуальныйхарактер, если они могут быть поставлены под сомнение последующимзаконодательным актом подписавшего его государства». В решенииутверждается, что источник верховенства права ЕС заключен не во внешнихправовых установлениях конституционного или международного порядка, а в немсамом, в его автономии. Причем это касается права ЕС в целом, а не толькопервичного. «Проистекая из автономного источника, право, порожденноеДоговором, утратит интеграционный характер, и сама юридическая основаСообщества будет подорвана, если этому праву можно будет противопоставитьвнутренний национальный закон». Верховенство принципа автономии выступает,таким образом, как неотъемлемое условие самого существования права Сообществ. Врешении Суда указывается также на специфичный и однозначный характер права ЕС,необходимость обеспечения его единообразного применения, без чего невозможнодостижение целей интеграции. В подтверждение этого тезиса дается ссылка на ст.5 Договора о ЕС (ЕЭС), согласно которой «государства-члены примут всенадлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнениеобязательств, вытекающих из настоящего Договора или из актов институтовСообщества. Они содействуют ему в выполнении его миссии». Таким образом,принцип верховенства обусловлен возлагаемой на все государства-членыобязанностью обеспечить реализацию задач и целей Сообщества. Это обязательствов еще большей степени детализируется во втором абзаце данной статьи. «Они воздержатсяот любых мер, которые могли бы поставить под угрозу достижение целейДоговора». Концепция верховенства права Сообществ, сформированная СудомЕС, встретила определенные возражения со стороны судебных учреждений рядагосударств-членов. Это касалось главным образом не столько самого принципа,сколько весьма существенных деталей. Так, ставилось под сомнениераспространение этого принципа на вторичное право. Суд ЕС ответил на это врешении по делу № 43/71 от 14 декабря 1971 г., постановив, что юридическая сила Регламента исключает применение любого, даже последующего, национального акта,несовместимого с постановлениями Регламента. Попытки национальных судебныхорганов ограничить принцип верховенства права Сообществ определенным кругомисточников национального права, в частности отказать в его распространении нанациональные конституционные установления, также были отвергнуты Судом ЕС.Применению права Сообществ не могут противопоставляться никакие национальныеконституционные постановления. Аргументация, примененная Судом ЕС в целой сериидел, исходит из глобального применения этого принципа. Соответственно всеразночтения национальной конституции и учредительных актов должны бытьустранены до ратификации и вступления учредительных актов в силу. Подобнаяревизия национальных конституций была осуществлена в последующем целым рядомгосударств-членов (ФРГ, Франция, Ирландия и др.) в преддверии ратификацииМаастрихтского договора. Принцип верховенства права ЕС предполагает, такимобразом, что ему присуща применимость ко всем его источникам, а равноподчинение ему всех видов актов национального права. Не менее важны и временныеусловия его действия. Принцип верховенства права ЕС распространяется на всеакты права ЕС независимо от времени их принятия. Это особенно важно для вновьвступающих государств, которые тем самым в силу факта своего присоединения кСообществам признают верховенство всех нормативно-правовых актов Европейскихсообществ, в том числе и тех, которые были приняты до их присоединения. В техгосударствах-членах, где подобное решение не согласовывалось с действующимиконституционными установлениями, были приняты специальные национальные актыконституционного значения, подтвердившие подобную направленность данногопринципа. Таков, например, британский «Акт о Европейских сообществах» 1972 г. В результате правотворческой деятельности Суда была сформулированаобщая концепция верховенства права ЕС по отношению к национальному праву государств-членов.Это верховенство носит глобальный и абсолютный характер. Иначе говоря, принципверховенства имеет в виду не отдельные акты или виды актов, а характеризуетотношения права Сообществ как системы с национальной системой права в целомкаждого из государств-членов. Признание принципа верховенства права Сообществсопровождается не только обязанностью каждого государства-члена и его судебныхучреждений не применять противоречащие этому праву национальные нормы права. Изнего выводится также обязательство принятия самостоятельных мер в Целях обеспечениямаксимально эффективного действия права Сообществ. Наиболее полно и четко этобыло сформулировано в известном решении по делу Симменталь. "… В силупринципа верховенства права ЕС, — записано в решении по этому делу, — положениядоговора и акты прямого действия институтов ЕС в силу самого факта их вступленияв силу имеют своим следствием во взаимоотношениях с внутренним правомгосударств-членов не только полную неприменимость противоречащих им актовнационального законодательства, но и… обязанность действенновоспрепятствовать принятию новых национальных законодательных актов, если онинесовместимы с нормами права Сообществ." Из этого следует, что принципверховенства права Сообществ не только предполагает неприменение противоречащейему нормы, но и должен блокировать издание таковых в будущем. Соответственно нетолько Суд ЕС, но и любой национальный судебный орган «обязан обеспечитьмаксимально полное применение норм права Сообществ, оставляя неприменимым всилу своей собственной власти любое, даже последующее, противоречащее емуположение национального законодательства, не ожидая соответствующего запросаили предварительного упразднения этого положения законодательным путем илипосредством любой иной процедуры, предусмотренной конституцией».
2. Прямоедействие. Под ним понимается непосредственная и обязательная применимостьнормативно-правовых актов Сообществ национальной администрацией и судаминезависимо от их согласия или условий, устанавливаемых государством-членом. Принциппрямого действия предусмотрен непосредственно в самих учредительных договорах.О нем говорится, в частности, в ст. 189 (н.н. ст. 249) Договора о ЕС. Во второмабзаце этой статьи записано, что Регламент является актом общего характера, чтоон обязателен во всех своих элементах и имеет прямое действие во всехгосударствах-членах. Однако ясность формулировки применительно к регламентупорождает полную неясность относительно других источников права ЕС. Их характеристика,содержащаяся в той же ст. 189 (н.н. ст. 249), не содержит никакого упоминания опрямом действии. Отсутствует оно и применительно к самому учредительномудоговору. Естественно было предположить, что создатели Европейских сообществимели в виду ограничение применения принципа прямого действия только однойкатегорией норм вторичного права и придание его применению не общего, аэксклюзивного характера. Именно такую позицию заняли национальные власти и судыряда государств-членов, а также многие исследователи. Суд ЕС с подобным подходомне согласился. В целом ряде решений, начиная с уже упоминавшихся по делам ВанГенд, Коста и другим, Суд сформулировал как общую концепцию прямого действияправа Сообществ, так и определил особенности ее применения к различнымситуациям и категориям источников, а равно и основания возможных изъятий. Основныеисходные посылки концепции прямого действия состоят в следующем. ПравоСообществ наделяет правами и налагает обязанности не только нагосударства-члены и институты Сообществ, но и непосредственно на частныхфизических и юридических лиц. Осуществление частным лицом своих прав невозможнобез их юрисдикционной защиты. Такая защита прав и интересов частных лицосуществляется, по общему правилу, национальными судами. Права, порождаемыедействием права ЕС, также подлежат судебной защите. Однако для ее осуществлениянеобходимо обеспечить прямое применение нормы права Сообществ национальнымсудом. В противном случае право ЕС не будет подлежать применению или, во всякомслучае, применяться национальным судом для разрешения конкретных споров. Притакой ситуации реализация задач и целей интеграции невозможна, ибо их правоваягарантия исключена, или сведена к минимуму. Соответственно необходимы основаниядля прямого применения права Сообществ национальными судами. Такую возможностьобеспечивает принцип прямого действия права ЕС. Практическое применение этойконцепции должно удовлетворять целому ряду условий материального ипроцессуального характера. Так, применяемая норма прямого действия должнавходить в юрисдикцию национальных судебных органов. Например, решение вопроса одействительности подлежащего применению в деле акта Сообщества не входит вюрисдикцию национальных судов. В случае возникновения такой проблемы, имеющейпринципиальное значение для вынесения решения по существу дела, национальныйсуд обязан прервать его рассмотрение и обратиться с преюдициальным запросом вСуд ЕС. По получении заключения Суда ЕС процесс возобновляется. При отсутствиисомнений в легитимности подлежащего применению акта Сообществ именно он идолжен быть применен. При коллизии норм будет использован принцип верховенства,а при решении вопроса о допустимости применения нормы права ЕС основанием дляее применения национальным судом служит прямое действие. К числу обязательныхусловий прямого применения нормы права ЕС относятся ее четкость, ясность инепротиворечивость, возможность прямого использования судом и отсутствиеобусловленности ее применения другими актами или действиями. На практике этоозначает, что национальный судья во всех тех случаях, когда в акте ЕС содержитсядекларация самого общего характера или указывается на разработку в последующеммер по реализации и т. п., не может применить эту норму непосредственно дляразрешения спора. Это не означает, конечно, что она лишена всякого юридическогозначения. Достаточно указать, что она может иметь существенно важное значениепри толковании того или иного положения или акта Сообществ. Суд сформулировал всвоих решениях и целый ряд других параметров принципа прямого действия. Так,еще в деле Ван Генд Суд уточнил, что положение права ЕС не утрачивает прямогодействия только потому, что оно адресовано государствам-членам, а не частнымлицам. (В данном конкретном деле речь шла ост. 12 Договора о ЕС, запрещавшейодностороннее повышение таможенных тарифов и сборов.) Правда, из этого решениябыл сделан вывод, что прямым действием наделяется лишь норма, устанавливающаянегативные обязательства государства (не имеет права делать). Однако впоследующем Суд отказался от этого узкого толкования, признав прямое действиекак негативного, так и позитивного обязательства, если оно удовлетворяет требованиям,изложенным выше. Суд в своих решениях дал в одних случаях расширительное, вдругих — ограничительное толкование прямого действия. Так, Суд ограничилтребование безусловности, постановив, что устранение обстоятельств, препятствующихв данный момент применению данной нормы, возвращает ей эффект прямого действия.В решении по делу Дефрен Суд подтвердил, что необходимость принятия последующихактов не лишает прямого действия ст. 119 Договора о ЕС, подтверждающую принциправной оплаты за равный труд мужчины и женщины. Объем и степень примененияпринципа прямого действия неодинаковы, безусловны и условны, неограниченны иограничены для различных категорий источников права Сообществ. В максимально полномвиде принцип прямого действия применим к регламентам, безусловность прямогоприменения которых оговорена в самом учредительном акте. Меры по имплементациинеобходимы лишь в том случае, если сам регламент их предусматривает. В связи спрактически ограничительными мерами, принятыми Италией применительно кРегламенту, содержавшему программу борьбы с перепроизводством молочныхпродуктов, Комиссией был предъявлен иск о неисполнении обязательств. В решениипо делу № 39/72. Комиссия против Италии от 7 февраля 1973 г. Суд определил, что «все методы имплементации, которые препятствуют прямому действиюрегламентов Сообщества и их одновременному и унифицированному применению вовсем Сообществе, противоречат Договору». Значительно сложнее решаетсяпроблема прямого действия директив Сообщества. Определение директивы, данноеучредительными договорами, как акта, устанавливающего лишь конечную цель, нооставляющего свободу выбора форм и средств ее достижения загосударством-членом, заставляет предположить, что речь идет об акте, не имеющемпрямого действия. Директива всегда адресуется государствам-членам, а не частнымлицам. Ее реализация зависит в определенной степени от усмотрения и мер,принятых национальными властями. Тем не менее, Суд ЕС, хотя и не сразу и небезоговорочно, признал за директивой характер акта прямого действия. Одно изпервых решений, в котором признано при определенных условиях прямое действие директивы,было принято б октября 1970 г… Более полное и развернутое, обоснование дано врешении от 4 декабря 1974 г. Его прикладное значение состояло в признании зачастными лицами права ссылаться в обоснование своих требований на директивыСообщества. Речь шла именно о директивах, а не о национальных нормативно-правовыхактах, принятых для их осуществления. Однако само это право не носит всеобщегохарактера, а зависит от того, насколько конкретное положение директивывоздействует на отношения между государством и частными лицами. В обоснованиесвоей позиции Суд ЕС сослался на обязательную силу ст. 189 Договора о ЕС и нато, что юридическая значимость директивы, адресованной государству, будетослаблена или даже сведена на нет, если частные лица не смогут ссылаться на неев защиту своих прав в суде. Таким образом, частные лица получили возможностьучаствовать в осуществлении контроля за действиями национальных властей пореализации директивы во имя защиты своих интересов. Однако признание эффектапрямого действия директивы, а, следовательно, права возбуждения дела внациональном суде частными лицами сопряжено с рядом сопутствующих условий.Обращение в Суд возможно, если соответствующее государство-член не примет мер,предписанных ему директивой, или если они неудовлетворительны и недостаточныдля реализации целей директивы. Государство не вправе противопоставлятьтребованиям истца ссылку на отсутствие должных национальных мер применения. Возможностьпрямого действия директивы подчинена также действию общих условий применения нормыправа Сообществ. Сохраняет свою значимость требование «определенности,точности и безусловности», что далеко не всегда достаточно ясно. Спецификадирективы, налагающей обязательство непосредственно лишь на государство,порождает лишь «вертикальное» действие принципа. Это означает, чтоэффект прямого действия распространяется лишь на взаимоотношения частного лицаи государства, но не на отношения между частными лицами («горизонтальное»применение). Суд ЕС, исходя из необходимости соединить прямое действие иполезность самой директивы, пошел по пути расширения как круга лиц, наделенныхправом оспаривания директивы, так и круга ответчиков, в который были включенынаряду с государством и публичные юридические лица. Вместе с тем Суд ЕСотказался признать «горизонтальное» прямое действие директивы,указав, что таковое относится к сфере действия не директивы, а регламента.Основной довод Суда состоял в том, что иное решение повлекло бы за собойсущественное изменение разграничения компетенции между Сообществами игосударствами-членами. Вместе с тем новая позиция Суда ЕС, признавшего, чтоосуществление мер по применению директивы не равнозначно понятиюобусловленности ее прямого действия, приводит к выводу, что прямое действиедирективы все больше становится общим правилом, а непризнание — исключением. Следуеттакже еще раз обратить внимание на то обстоятельство, что директива вступает всилу не по истечении срока, предоставленного для ее реализации, а с моментаопубликования или нотификации с учетом правила, предусмотренного для вступленияв силу регламента. Это особенно важно иметь в виду в связи с чрезвычайнойкраткостью срока исковой давности при предъявлении иска об аннулированиинормативно-правовых актов вторичного права. Не вызвал особых дискуссий вопрос опризнании прямого действия решений, предусмотренных ст. 189 Договора о ЕС. Решения— правовые акты индивидуального характера. Адресуемые частным физическим июридическим лицам, они имеют безусловное интегральное прямое применение. Праваи обязанности, возникающие на их основе, могут служить предметом разбирательствав суде, не предполагая каких-либо особых условий или обстоятельств. Решения,адресуемые конкретным государствам-членам, накладывают обязательстванепосредственно на государственные власти. Возникающие в данном случаеотношения с частными лицами имеют только «вертикальный» эффект. Принциппрямого действия применительно к нормам первичного права не нашел отражениянепосредственно в Учредительных договорах. В какой-то мере косвенно об этомговорит ст. 155 Договора о ЕС, согласно которой Комиссия «гарантируетприменение положений настоящего Договора и мер, предпринимаемых дляэтого». Совершенно очевидно, что гарантия применения не равнозначнапрямому действию, но не менее очевидно и то, что прямое применение — одна изважных гарантий осуществления Договора. Поскольку Договор не содержит четкихуказаний о прямом действии права ЕС, вполне естественно, что ответ на этотвопрос был дан Судом ЕС. Однако сформулированная им позиция претерпела весьмазначительную эволюцию. В 1963 г. в решении по делу Ван Генд Суд постановил, чтоприменительно к статьям учредительных договоров эффект автоматического прямогодействия отсутствует. Тем не менее, во всех тех случаях, когда учредительныйдоговор налагает на государство обязательства запретительного характера, для ихпрямого применения не может быть никаких препятствий. Следовательно, нарушениеэтих обязательств может быть предметом обжалования со стороны частных лиц иподлежит рассмотрению национальными судами. В литературе этот подход Судаполучил наименование «несовершение действий». Примерно три годаспустя, в решении по делу № 57/65 от 16 июня 1966 г., Суд изменил свою позицию, признав, что прямое действие в конкретных случаях могут иметь нетолько негативные, но и позитивные обязательства по Договору. В связи со споромпо поводу применения абз. 3 ст. 95, относящейся к обязательствам оналогообложении, Суд постановил, что установленное Договором обязательствопринять определенные меры также может иметь прямое действие, со всеми вытекающимиотсюда последствиями.
3. Принципинтеграции. Подним понимается инкорпорация норм права Сообществ (но не европейского права вцелом) в национальные системы права всех государств-членов, в результате чегоони становятся интегральной составной частью этих систем. Прямое действие нормправа Европейских сообществ в решающей степени предопределяется ихинкорпорацией в национальные правовые системы государств-членов. Именно интеграцияв национальное право придает и юридическую силу актам Сообществ на территориигосударств-членов и делает обязательным их применение национальными судами. Врешении по делу № 28/67 от 3 апреля 1968 г. Суд ЕС дал блестящую формулировку самого понятия интеграции, записав, что «положения права Сообществ проникаютво внутренний национальный правопорядок без помощи мер национальногохарактера». Эта формула имела принципиально важное значение для будущности,условий применения и эффективности права Сообществ. Из нее явствовало со всейопределенностью, что право Сообществ действует и подлежит применению натерритории государств-членов на тех же условиях, что и национальное право.Единственное, что обязано сделать государство-реципиент, это не установлениеусловий его применения, а создание условий для его максимально эффективногоприменения. Подобная характеристика принципа интеграции отнюдь не является преувеличением.В этой связи можно сослаться на оценку значения интеграции права ЕС, данную в Декларациио применении правовых актов Сообщества. Эта Декларация приложена кМаастрихтскому договору и образует его неотъемлемую составную часть. Можнополагать почти бесспорным, что авторы Декларации, подчеркивая особую значимостьинкорпорации директив для успешного осуществления европейского строительства,не имели в виду ограничительное применение лишь данного вида источниковвторичного права. Выделение именно данной категории нормативно-правовых актовсвязано как с сущностными особенностями самих директив, так и с тем, что именновозможность прямого применения директив вызвала наибольшие споры и сомнения.Впрочем, дальнейшее указание на обеспечение эффективности и строгое применениезаконодательства Сообществ в государствах-членах еще раз подтверждаетуниверсальную обязательность соблюдения начал инкорпорации. Принципыинкорпорации и прямого действия теснейшим образом связаны между собой.Инкорпорация правовых установлений Сообществ предопределяет возможность ихпрямого и незамедлительного применения национальным судом и их обязательностьдля национальных и муниципальных властей. Интеграция и прямое действие — вомногом совпадающие, но не идентичные понятия. Прямое действие норм праваСообществ подчинено ряду условий, соответствие которым де лает возможным ихприменение судом. Интеграция — условие прямого применения. Но возможностьпрямого применения — необязательное условие интеграции. Действительно, еслиучредительный договор устанавливает необходимость «прогрессирующегосближения экономической политики государств-членов» (ст. 2), то этоположение, конечно, обязывает государства-члены, но оно не подпадает подусловия, соблюдение которых обеспечивает его прямое применение национальнымсудом. Пожалуй, наиболее отчетливо это проявилось в постановлениях Договора о Союзе,относящихся ко второй и третьей опорам. Содержащиеся в них положения, а равноакты, принимаемые на их основе, обязательны для государств-членов, но не имеютпрямого действия и не подпадают автоматически (за некоторыми исключениями) подюрисдикцию Суда ЕС. Механизм создания и реализации этих правовых установленийотличен от того, который применим к нормам вторичного права. Та или инаястепень обязательной или факультативной юрисдикции Суда ЕС строго лимитированаи подчинена особым условиям, изложенным, в частности, в ст. К-7 Договора оСоюзе. Интеграция постановлений Договора о создании Европейского. Союза внациональные правовые системы, безусловно, имеет место. Однако в рамках второйи третьей опор лишь нормативные установления, подвергшиеся коммунитаризации,приобретают прямое действие со всеми вытекающими юридическими последствиями [9.с. 59].
4.Юрисдикционная защищенность. Под ней понимается императивная обязательность для всехнациональных судебных органов государств-членов и судебных учреждений Сообществобеспечить применение права Сообществ и максимально эффективную защиту прав иинтересов, возникающих на его основе. Строгое и неуклонное претворение в жизньпредписаний европейского права — общая цель институтов Сообществ и Союза и всехгосударств-членов. Юрисдикционная защита прав и интересов всех субъектовевропейского права обеспечивается судебными учреждениями Сообществ игосударств-членов. Судебная защищенность прав, основанных на правовыхУстановлениях Сообществ, это одновременно и результат, и условие ихинтеграционного характера и прямого действия. Интеграция создает необходимыепредпосылки для применения права ЕС в каждом из государств-членов. Прямоедействие придает императивный характер его применению национальными судами.Юрисдикционная защищенность — практическая реализация этих принципов, безосуществления которых право Сообществ лишилось бы своего содержания и значения.Национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоитнациональный источник права. Это явствует из принципа верховенства праваСообществ. Правовая норма, применяемая национальным судом, должна бытьсоставной частью национальной правовой системы. Это обеспечивается применениемпринципа интеграции. Она подлежит обязательному и безусловному прямомуприменению, если удовлетворяет условиям реализации этого принципа. Общеетребование обязательного применения права Сообществ распространяется на всенациональные судебные органы всех уровней и исключает монополизацию этого правакаким-либо одним или только высшими судебными органами. Существенное значениедля реализации принципа судебной защищенности имеет установление разграниченияюрисдикции судебных учреждений Сообществ и государств-членов. По общемуправилу, в юрисдикцию Суда ЕС входит сравнительно ограниченный круг дел. Этоисковые требования, связанные с неисполнением обязательств по учредительнымдоговорам государствами-членами или институтами Сообществ и Союза; это иски,относящиеся к надзорному судопроизводству и направленные на контроль зазаконностью; иски об ответственности, основанные на наличии соответствующейоговорки (договорная ответственность) либо обусловленные причинением вредаСообществами, их институтами и должностными лицами при исполнении служебныхобязанностей. Во всех остальных случаях спор, связанный с применением праваСообществ, подлежит, по общему правилу, рассмотрению национальными судами. Всвязи с определенными спорами по вопросам разграничения юрисдикции некоторымиспециалистами по европейскому праву выдвигалось предложение об использованииправила «юрисдикционной субсидиарности». В этом случае конкретныйспор передавался на рассмотрение Суда ЕС или государства-члена, в зависимостиот его значимости, для достижения максимальной эффективности рассмотрения спорногодела. Однако отсутствие в таком подходе строгой юридической определенности,способное породить еще большую неясность, вызвало вполне резонные возраженияоппонентов. Во всяком случае, Суд ЕС не поддержал это предложение. Претензия,основанная на праве Сообществ, рассматривается судебными органамигосударств-членов в соответствии с нормами национального процессуального права.Суд ЕС, равно как и другие институты Сообществ и Союза, не вправе устанавливатьпорядок национального судопроизводства. Протокол о применении принциповсубсидиарности и пропорциональности, приложенный согласно Амстердамскомудоговору к Договору об учреждении Европейского Сообщества, особо подчеркивает(п. 7) необходимость строго следить за тем, чтобы «уважалась устоявшаясянациональная практика, а равно организация и функционирование правовых системгосударств-членов». Вместе с тем в решениях Суда ЕС сформулирован рядтребований, основанных преимущественно на общих принципах права, которым должноотвечать национальное процессуальное право, используемое при применении праваСообществ. Прежде всего, это требование, в соответствии с которым национальноеправо должно обеспечить сторонам судебного разбирательства при применении праваСообществ тот же объем процессуальных гарантий, который предоставляется привозбуждении дела на основе национального права. Соблюдение этого правила должнопредупредить какую бы то ни было дискриминацию, как в отношении праваСообществ, так и в отношении права сторон по делу. Правило эквивалентностисудебной защиты рассматривается Судом ЕС как необходимое условие эффективнойгарантии прав всех участников процесса. Оно распространяется как на гражданЕвросоюза, так и на бипатридов и граждан третьих государств. Это правилоподлежит также применению при определении и применении санкций, инкриминированиивиновных действий и определении наказания. Концепция, сформулированная Судом вделе Симменталь, Утверждающая необходимость эффективных мер для pea/>/>/>/>лизации предписаний права Сообществ,послужила основанием для признания за национальным судом компетенции попринятию мер по обеспечению иска (превентивных или предварительных мер, потерминологии актов ЕС) в целях предупреждения непоправимого ущерба интересам,основанным на праве Сообществ. В связи с запросом британской Палаты лордовотносительно возможности применения подобных мер, непредусмотренных общимправом, Суд ЕС в известном деле Факторам дал весьма обстоятельный, развернутыйответ. Он признал «несовместимым с требованием, неотъемлемо присущим самойприроде права Сообществ, любое установление национальной правовой системы илилюбой административной или судебной практики, которая имеет следствием снижениеили умаление эффективности права Сообществ в силу отказа компетентного судьиприменить полномочие совершить все необходимое для устранения законодательногоположения, создающего потенциальное препятствие, даже временное, дляобеспечения полной эффективности норм права Сообществ». Во всех техслучаях, когда норма права Сообществ наделяет правами и налагает обязанности навсех субъектов права, она подлежит полному и неограниченному применению.Ограничение по кругу субъектов, обладающих процессуальной правоспособностью,зависит от того, кому данная норма адресована. Если адресатом является толькогосударство-член, возможно рассмотрение спора только «вертикального»характера, сторонами в котором выступают, с одной стороны, государство (врасширительной трактовке публичные юридические лица) и, с другой, частныефизические и юридические лица. Наделение правами частных лиц открывает дорогурассмотрению споров о предполагаемом нарушении права Сообществ горизонтальногохарактера, сторонами в котором могут выступать частные лица. Не вполнеоднозначно решен вопрос о том, должен ли национальный суд поднимать ex officioвопрос о применении нормы права ЕС, если это требование не заявлено одной изсторон судебного разбирательства. Современная позиция Суда ЕС сводится к тому,что национальное процессуальное право не должно создавать тому препятствий.Уточняя свою позицию, Суд ЕС пришел к выводу, что в тех случаях, когда национальноепроцессуальное право требует ex officio вмешательства суда во внутреннем праве,то есть предполагает обязательность собственной инициативы суда, то это правилодолжно быть применено и к праву Сообществ. Но зато когда национальное право нерегулирует эту проблему или запрещает судье использовать соответствующуюпроцедуру, право Сообществ не может предписывать национальному суду иное решение[9. с. 61].
Одним изцентральных вопросов обеспечения юрисдикционной защиты является установлениеответственности государства за нарушение права ЕС. Лица, пострадавшие врезультате такого нарушения, обладают правом на возмещение Ущерба, причиненногонезаконными действиями. Это особенно очевидно в тех случаях, когда имеет местоконстатация невыполнения обязательств государством-членом, установленная СудомЕС.
Базовыйпринцип, установленный Судом ЕС, обязателен для всех государств-членов и долженопределять их общую позицию. Сохраняя детальное процессуальное регулирование загосударствами-членами, Суд ЕС выработал в то же время некоторые дополнительныетребования, связанные с применением права Сообществ. Так, процессуальноерегулирование предъявления и рассмотрения иска об ответственности, основанногона праве Сообществ, должно осуществляться с применением национального режима.Это значит, что оно ни в чем не должно уступать процессуальным гарантиям,предоставляемым при аналогичных исках по национальному праву (принципэквивалентности). Применяемая процедура предъявления иска не должна a prioriделать невозможным или затруднительным возмещение ущерба (обеспечение минимумаэффективности). Государства-члены в случае констатации незаконности наложенныхна частных лиц финансовых обязательств не могут устанавливать a posteriori новыемеры регулирования возмещения, ухудшающие или сокращающие возможнуюкомпенсацию.
Судыгосударств-членов, столкнувшись с проблемой установления легитимностиподлежащего применению в деле акта Сообществ или неясности его содержания,могут приостановить рассмотрение основного иска и обратиться за разъяснением кСуду ЕС. По получении заключения Суда ЕС слушание дела возобновляется.Аналогичная ситуация при рассмотрении дела в последней инстанции, решениекоторой является окончательным, делает данное обращение в преюдициальномпорядке в Суд ЕС обязательным.
3. Институтыи органы сообществ и союза: принципы построения и деятельности
Европейскиесообщества — четко структурированные образования, преследующие конкретные исравнительно ясные цели. Их достижению призвана служить система институтов и органов,образуемых на основе учредительных договоров, актов вторичного права илиспециальных соглашений.
Осуществлениезадач, возложенных на Сообщество обеспечивается: Европейским парламентом; Советом;Комиссией; Судом ЕС; Счетной палатой.
ОбразованиеСоюза не только не сопровождалось ломкой или перестройкой институциональнойструктуры Сообществ, напротив, эта последняя получила новое подтверждение и развитие.Договор о Союзе интегрировал в систему руководящих органов Европейский Совет,институциализированный Единым европейским актом (ЕЕА), предусмотрелформирование институтов, связанных с созданием Экономического и валютногосоюза, внес необходимые коррективы в осуществление полномочий Союза в рамкахвторой и третьей опоры.
Припостроении системы институтов Сообществ и Союза государства-члены во многомзаимствовали концептуальные построения и практику собственногогосударственно-правового развития. Видимо, это обстоятельство послужилооснованием для использования при описании принципов построения ифункционирования институциональной структуры ЕС теории разделения властей. Подобныйподход к выявлению основных начал построения институциональной структуры Сообществи Союза не вполне оправдан. Дело заключается не просто в тех или иных особенностяхреализации принципа разделения властей. Отличными исходные посылки. Преждевсего концепция разделения властей создавалась ее авторами Дж. Локком и ШарлемМонтескье. Цель и назначение концепции разделения властей и в том, чтобыпредотвратить и не допустить утверждения или сохранения диктата и произвола. Конечно,общая цель предотвращения узурпации власти не может не присутствовать в рамкахлюбой демократической публично-правовой организации. Однако применительно кСообществам и Союзу главная задача состоит не в том, чтобы предотвратитьвозможность узурпации публичной власти. Такой прямой и непосредственной угрозыдемократическим началам построения и осуществления публичной власти, в рамкахсозданного в Союзе пространства демократии, безопасности и законностипрактически не существует. В условиях Евросоюза в построении институциональнойсистемы решается иная проблема. Главным является здесь не предотвращениеузурпации власти путем сдержек и противовесов, а обеспечение сбалансированногосочетания полномочий, принадлежащих Сообществам и Союзу, с одной стороны, и сувереннымгосударствам-членам — с другой. Иначе говоря, основной задачей выступаетсбалансированное распределение полномочий, которое исключило бы возможностьчрезмерного усиления институтов Сообществ и Союза в ущерб интересамнациональных государств-членов и наделение институтов ЕС и Союза такимиполномочиями, которые позволили бы им обеспечивать достижение задач и целей,обусловленных самой интеграцией. Таким образом, в рамках Сообществ и Союзарешается задача не предотвращения узурпации власти, а обеспечениясбалансированного сочетания властных полномочий государств-членов иобразованных ими интеграционных объединений. В результате применительно кЕвропейскому Союзу можно говорить не о разделении властей, а о распределениисуверенных полномочий между государствами-членами и самими интеграционнымиобразованиями. Соответственно, в основе построения системы институтовЕвропейского Союза лежит не концепция разделения властей, а концепция распределенияполномочий.
Пожалуй,наиболее отчетливо это нашло свое отражение в учредительных Договорах и другихнормативных правовых провозглашающих и закрепляющих принципы пропорциональностии субсидиарности.
Концепцияраспределения полномочий имеет в виду два главных аспекта или направлениядеятельности институтов. С одной стороны, они должны обладать полномочиями,необходимыми для достижения целей интеграции, и это предполагает передачу введение Сообществ и Союза, а, следовательно, и представляющих их институтов,необходимых суверенных прав и прерогатив от государств-членов. С другойстороны, в силу того, что различные институты воплощают начала межнациональногоили наднационального характера, требуется строгое разграничение компетенциимежду самими институтами интеграционных образований. Такое распределениекомпетенций и их строгое закрепление создает нечто напоминающее систему сдержеки противовесов. Жесткая необходимость в подобной системе продиктована все тойже потребностью сбалансирования интересов и потребностей интеграции и ихсовмещение с национальными интересами государств — членов Союза.
Средиинститутов ЕС и Союза принято вычленять институты политического инеполитического характера. Система политических институтов и органовЕвропейского Союза, к которым относят, прежде всего, Европейский Совет, Совет,Комиссию и Парламент, построена таким образом, чтобы важнейшие решения,оформляемые в виде нормативно-правовых предписаний, принимались не каким-либоиз институтов единолично, а по общему правилу, совместно с другими институтами.Контроль за соблюдением этого принципа построения и функционирования институтоввозложен на Суд ЕС, который наделен полномочиями аннулировать любойнормативно-правовой акт, принятый в нарушение закрепленной за институтомкомпетенции. Показательно, что в случае признания акта принятым в нарушениезакрепленной за институтом компетенции он признается не просто недействительным,а ничтожным.
Одной изважных тенденций в развитии системы институтов Сообществ и Союза является повышениероли и значения представительных учреждений, а равно судебной власти. Это впервую очередь нашло свое отражение в расширении полномочий Европейскогопарламента, в наделении его такими правомочиями, которые позволяют болееактивно воздействовать на процесс принятия решений. Особенно наглядно этопроявись в создании и применении процедуры совместного принятия решений ипроцедуры совпадающего положительного заключения [8. с. 43].
Коль скороосновополагающим принципом построения деятельности институтов ЕвропейскогоСообщества является принцип распределения полномочий (а не разделения властей)то характеристика самой системы институтов не может строиться на выявлениитого, какой именно институт является носителем законодательной, исполнительнойи судебной власти Гораздо более продуктивным является в данном случаефункциональная характеристика построения системы институтов Европейского Союза,используемая многими исследователями. В этом случае можно выделить такиефункции институционального механизма Европейского Союза, как функцияучредительной власти, законодательная, исполнительная, бюджетная ивнешнеполитическая.
Учредительнаяфункция. Учредительнаяфункция предполагает осуществление права на создание, учреждение публичнойвласти и соответствующих структур. В ней находит свое выражение суверенная воляносителя власти. Применительно к национальному государству таковая властьпризнается за народом в целом, причем ни один человек, ни какая-либо частьнарода не вправе присвоить себе осуществление суверенной власти. Своепрактическое выражение эта суверенная воля учредителя находит обычно в принятииили утверждении конституции государства. Применительно к Сообществам и Союзуречь может идти, очевидно, об учредительных договорах, выполняющих рольконституционной хартии. Сложный и многогранный характер осуществленияучредительной власти в рамках Сообществ и Союза позволяет прийти к. выводу, чтоее субъектами и носителями являются народы государств-членов, сами государстваи с момента учреждения Сообществ и Союза их собственные институты. Принципсбалансированности в той или иной степени применяется и при реализации учредительнойвласти.
Законодательнаяфункция. Помнению многих авторов, законодательная функция осуществляется преимущественноСоветом Европейского Союза. Однако это утверждение нуждается в определенномуточнении. Действительно, по общему правилу основные нормативно-правовые актыЕвропейского Союза и Сообществ — регламенты и директивы — принимаются главнымобразом Советом. Однако правом издания нормативно-правовых актов, хотя и поболее узкому кругу вопросов, обладает наряду с Советом Комиссия, а в настоящеевремя также и Европейский центральный банк. Но, пожалуй, главная особенность нев этом. Основное — это то, что Совет, как правило, не может действовать единолично. Инициатива подготовки ипринятия нормативно-правовых актов принадлежит, и это закреплено вучредительных договорах, прежде всего Комиссии. Именно в рамках Комиссииподготавливаются проекты акта, он проходит здесь предварительную необходимуюапробацию и на его основе принимаете решение Совета. Это, конечно, не означает,что Совет долженавтоматически следовать предложениям Комиссии. Он обладаетдостаточно широкой дискреционной властью для того, чтобы, правда, пользуясьпринципом единогласия, вносить изменения в предложения Европейской Комиссии илипринимать их самостоятельно. Тем не менее, такого рода практика являетсяисключением, общим правилом остается положение, гласно которому Совет принимаетрешение на основе предложений Комиссии.
Исполнительнаяфункция. Исполнительнаяфункция чаще всего ассоциируется с европейской Комиссией. Для этого есть достаточномного оснований. Именно Комиссия осуществляет повседневное управление деламиСообществ, в ведении Комиссии находится весь административный аппарат Сообществи за с его многочисленными подразделениями. Комиссия является и распорядителемкредитов по бюджету и обеспечивает исполнение бюджета. Вывод о том, чтоКомиссия не располагает собственно-исполнительной властью, несмотря на наличиемногих ее элементов, вытекает непосредственно из учредительных договоров. Такимобразом, механизм исполнения решений сконструирован весьма оригинально. С однойстороны, казалось бы, Совет принимает решение, осуществляя законодательныеполномочия, а Комиссия их исполняет, будучи наделенной компетенцией в сфереисполнительной власти. На самом деле все выглядит гораздо сложнее. Совет нетолько принимает решения, но и обладает необходимыми полномочиями по ихисполнению. Осуществление этих решений Комиссией имеет мест не в силусобственных полномочий Комиссии, а в результат делегирования полномочий поисполнению со стороны Совета, причем Совет сохраняет за собой правонепосредственного прямого исполнения, минуя Комиссию.
Бюджетнаяфункция. В осуществлении бюджетной функции принимают участие практически всеполитические институты Европейского Союза. Проект бюджета подготавливаетсяЕвропейской Комиссией, она располагает для этого необходимым аппаратом исоответствующими материальными ресурсами. Проект бюджета передается затем нарассмотрение Совета и после его одобрения Советом — на решение Европейскомупарламенту. Исполнение бюджета возложено на Комиссию, отчет об исполнениибюджета утверждается по получении заключения Счетной палаты.
Внешнеполитическаяфункция Сообществ и Союза имеет строго определенное назначение. СогласноДоговору одним из предназначений Европейского Союза состоит в утверждении егосамобытности на международной арене, в частности путем проведения общей внешнейполитики и политики безопасности. Учредительный договор особо предписываетСоюзу в качестве одной из его задач обеспечение согласованности действий врамках общей внешней политики и политики безопасности, в области экономики, аравно в интересах содействия развитию. Ответственность за обеспечение такойсогласованности возлагается на Совет и Комиссию, которые добиваются этого врамках признанных за ними полномочий. Однако механизм осуществления внешнейполитики включает в себя не только эти два института. Определение основныхпринципов и направлений внешней политики относится к ведению ЕвропейскогоСоюза. Это значит, что важнейшие внешнеполитические решения принимаются насамом высоком уровне при участии глав государств и правительствгосударств-членов. В осуществлении внешнеполитических функций все болеезаметную роль, особенно после подписания Маастрихтского и Амстердамскогодоговоров, играет Европейский парламент. Ему, правда, не принадлежит решающееслово в выработке и реализации внешней политики. Тем не менее и Совет, иКомиссия должны информировать Парламент о всех важнейших внешнеполитических акциях,что может являться предметом обсуждения и дискуссий на его пленарныхзаседаниях. По общему правилу подписание и одобрение международных договоровтребуют согласования с Парламентом на основе консультативной процедуры. Крометого, целый ряд важнейших международных договоров, включая договоры оприсоединении, могут быть одобрены лишь после получения положительногозаключения Парламента.
Припроведении общей внешней политики и политики безопасности государства-членыобязаны консультироваться, обмениваться необходимой информацией и добиватьсявзаимного согласования своих позиций по вопросам, представляющим общий интерес.Каждое государство-член обязано воздерживаться от действий, которые наносятущерб интересам Сообществ и Союза, противоречат их целям и принципам илиотрицательно сказываются на эффективности осуществления Сообществами и Союзомобщей внешней политики и политики безопасности. Амстердамский договор ввел вобиход также такое понятие, как общая стратегия государств-членов. Онаопределяется Европейским Советом на основе рекомендаций Совета. Осуществлениеэтой стратегии возлагается на Совет. Последний выносит решения, в которыхформулируется общая позиция и определяются совместные действия государств-ленов.
Одним изнедостатков в области осуществления внешнеполитических функций являетсяотсутствие специализированного аппарата поддержания внешних сношений. Кольскоро основополагающим принципом построения деятельности институтовЕвропейского Сообщества является принцип распределения полномочий (а неразделения властей) то характеристика самой системы институтов не можетстроиться на выявлении того, какой именно институт является носителемзаконодательной, исполнительной и судебной власти Гораздо более продуктивнымявляется в данном случае функциональная характеристика построения системыинститутов Европейского Союза, используемая многими исследователями. В этомслучае можно выделить такие функции институционального механизма ЕвропейскогоСоюза, как функция учредительной власти, законодательная, исполнительная,бюджетная и внешнеполитическая.
Заключение
Написав курсовую работу на тему: «Общая характеристика правовойсистемы ЕС и европейских сообществ и принципы её построения», сделаем выводы.
ОсобенностьюЕвросоюза, отличающей его от других международных организаций, является наличиесобственного права, которое непосредственно регулирует отношения не толькогосударств-членов, но и их граждан и юридических лиц.
Право ЕСсостоит из так называемого первичного, вторичного и третичного (решения СудаЕвропейских Сообществ). Первичное право — учредительные договоры ЕС; договоры,вносящие в них изменения (ревизионные договоры); договоры о вступлении новыхгосударств-членов. Вторичное право — акты, издаваемые органами ЕС. Решения СудаЕС и других судебных органов Союза широко используются в качестве прецедентногоправа.
Право ЕСобладает прямым действием на территории стран ЕС и приоритетом по отношению кнациональному законодательству государств.
Право ЕСподразделяют на институционное право (нормы, регламентирующие порядок созданияи функционирования институтов и органов ЕС) и материальное право (нормы,регулирующие процесс реализации целей ЕС и Сообществ). Материальное право ЕС,как и право отдельных стран, можно подразделить на отрасли: таможенное правоЕС, экологическое право ЕС, транспортное право ЕС, налоговое право ЕС и др. Cучетом структуры ЕС («три опоры») право ЕС подразделяется также на правоЕвропейских сообществ, Шенгенское право и др.
Термин «правоЕвропейского Сообщества» вполне приемлем и правомерен, когда речь идет отой части норм европейского права, которые неразрывно связаны с ЕвропейскимСообществом, и обладает в силу этого особым правовым режимом и свойствами.Следует, однако, иметь в виду, что начиная с подписания Маастрихтского договора1992г. об образовании Европейского Союза этим термином официально обозначаетсятолько одно из трех, а именно бывшее Европейское экономическое сообщество.Причем, введя термин «Европейское Сообщество», страны, подписавшиеМаастрихтский договор, сохранили самостоятельность двух других Сообществ, асоответственно и разность юридических оснований их существования и особенностиправового регулирования. В результате применение термина «правоЕвропейского Сообщества» может породить сомнения в его применимости к двумдругим Сообществам — ЕОУС и Евратому, оставляя открытым вопрос о том,интегрируются ли они в правовую систему Европейского Сообщества. Это создает,конечно, некоторые неудобства терминологического порядка, хотя вряд ли можетпородить серьезные правовые коллизии. В обоснование употребления этого терминаможно сослаться и на то, что система норм, создаваемых в ЕС, практически иобразует общее право Сообществ. Соответственно широко употребляемый всовременной литературе термин «право ЕС» на деле характеризуетправовую систему не одного, а всех трех Сообществ, образуя стержень и основусамого европейского права. Хотя, очевидно, лингвистически точнее говорить оправе Сообществ, а не Сообщества.
Европейскиесообщества — четко структурированные образования, преследующие конкретные исравнительно ясные цели. Их достижению призвана служить система институтов иорганов, образуемых на основе учредительных договоров, актов вторичного праваили специальных соглашений.
Осуществлениезадач, возложенных на Сообщество обеспечивается: Европейским парламентом;Советом; Комиссией; Судом ЕС; Счетной палатой.
Образование Союзане только не сопровождалось ломкой или перестройкой институциональной структурыСообществ, напротив, эта последняя получила новое подтверждение и развитие.Договор о Союзе интегрировал в систему руководящих органов Европейский Совет,институциализированный Единым европейским актом (ЕЕА), предусмотрелформирование институтов, связанных с созданием Экономического и валютногосоюза, внес необходимые коррективы в осуществление полномочий Союза в рамкахвторой и третьей опоры.
Списокиспользованных источников
1. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г. Международное публичное право. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. К. А. Бекяшева. / М.: ПБОЮЛ Грачев С. М., 2001. – 640с.
2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966г. вступил в силу для БССР 3 января 1976г. Основы права: Учебное пособие / С. Г. Дробязко, Т.М. Шамба, Г.А. Василевич и др.; Под ред. В. А. Витушко, В. Г. Тихини, Г. Б. Шишко. – Минск: БГЭУ, 2002. – 754с.
3. Устав Организации Объединенных Наций. / Действующее международное право. В 3-х томах. Составители: Ю.М. Колосов. Т.1. – М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1996. – 858с.
4. Конституция Республики Беларусь 1994 года. Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004г.) — Минск: «Беларусь» 2004г.
5. А.А. Мишин. Конституционное право зарубежных стран. М., Издательство «Приор» 2000. – 217с.
6. А.В. Якушев. Конституционное право зарубежных стран. Курс лекций. М., «Приор», 2000. – 410с.
7. Баглай М.В. «Конституционное право Российской Федерации», М.: Юристъ. 1997 год. – 110с.
8. Бромхед П. Эволюция британской Конституции. М.: Юридическая литература, 1978. – 319с.
9. В.Е. Чиркин. Конституционное право зарубежных стран. М., Юристъ, 1997. – 217с.
10. Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: Учебник. – Минск: Книжный дом; Интерпрессервис, 2003. – 882с.
11. Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции, М.: Прогресс, 1977. – 114с
12. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Ответственный редактор Б.А. Страшун. М., «Бек», 2000. – 98с
13. Конституции государств европейского союза. М., «Норма», 1999. – 132с.
14. Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов / Отв. ред. акад. О.Е. Кутафин; сост. Проф. Н.А. Михалеева. М., «Приор», 1998. — 220с
15. Конституционное право зарубежных стран в вопросах и ответах Учебное пособие. Лапшина И.Е.: Проспект, ТК Велби 2004г. – 272с.
16. Международное публичноеправо. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. К.А.Бекяшева. – М.: ПБОЮЛ, 2001. – 640с.