И.В. Велиев,
доктор юридических наук
Концепция развития органов прокуратуры в современных условиях
(по законодательству Российской Федерации, Азербайджанской Республики иРеспублики Казахстан.)
Концептуальнымвопросом законодательного регулирования организации деятельности органовпрокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и РеспубликиКазахстан является тип прокуратуры, соответствующий потребностямрассматриваемых государств, в их стремлении построения демократическогоправового государства.
Обобщающийанализ социальных условий развития института прокуратуры, всей системыфакторов, определяющих направление и темпы его реформирования, дает основаниеотметить о переходномхарактере современного общества.
Характернымидля него являются нестабильность, поисковые изменения социально-экономическихотношений, сложно происходящие процессы перераспределения собственности, социальногорасслоения, усиливающаяся криминализация экономики и коррумпированностьразличных звеньев государственного аппарата, пробельность, противоречивость инестабильность законодательства, многократное увеличение числа субъектовзаконотворчества, ослабление централистских начал государственности,нарастающий кризис законности, беспрецедентный рост преступности,организованных ее форм. Одним из важнейших факторов, влияющих на перспективы итемпы реформирования прокуратуры, является состояние самой прокурорскойсистемы.При его определении должны быть учтены, в первую очередь,следующие наиболее принципиальные обстоятельства[1]:
— во-первых, недопустима характеристика прокуратуры с типично ведомственныхпозиций, как безупречного во всех отношениях института, не подлежащего никакимизменениям. Подобная позиция, не имеющая ничего общего с реальной жизнью,привела бы к дискредитации самой попытки концептуального осмысления перспективразвития этого важного государственно-правового института.
— во-вторых, явно ошибочна и другая крайность — характеристика прокуратуры как«неотъемлемого элемента тоталитарной системы», орудия произвола, которому «нетместа» в демократическом правовом государстве. В условиях тоталитарногогосударства все правоохранительные органы, включая и суд, несли на себе печатьбеззакония. Решая по большому счету вопрос о перспективах развития прокуратуры,необходимо иметь в виду, что основная функция прокуратуры — «отслеживать»нарушения закона и принимать меры по их устранению — вполне отвечает высокимстандартам правового государства.
— в-третьих, коренное изменение социально — экономических и политических устоевобщества, развитие рыночных отношений, выдвижение на передний планправозащитной функции государства объективно не могут не влечь известнойперестройки, функциональной и структурной реорганизации прокурорской системы,ее «вписывания» в новую систему государственности. При этом, крайне важно сохранитьвсе то полезное, что накоплено за весь период функционирования российской исоветской прокуратуры, как наследие прокуратуры государств – участников СНГ.
Особенностьсовременной ситуации, в частности, в прокуратуре России — наличие известныхпpeдпocылок для вывода о сложном тяжелом состоянии системы. Наряду с типичными,характерными для многих лет недостатками и проблемами (подмена контролирующихорганов, слабая эффективность общенадзорной деятельности, борьба спреступностью, нехватка квалифицированных кадров) в последнее время появилисьновые: нестабильность руководства; политизация деятельности; усиливающийсяотток наиболее подготовленных кадров, особенно в следственном аппарате;морально-психологическая неуверенность сотрудников, вызванная неопределенностьюперспектив системы; признаки организационного ослабления прокуратуры какцентрализованного института, в связи с суверенизацией регионов и др[2].
Подобноепереплетение функциональных, организационных, кадровых, материально-финансовыхпроблем, напрямую сопряженных с объективной потребностью реформирования, вомного раз увеличивает опасность разрушения системы путем необдуманных,поспешных реформ, осуществляемых под влиянием субъективных взглядов и оценок[3].
Общаяоценка социального и правового «фона» развития прокуратуры РоссийскойФедерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, состоянийпрокурорской системы дает основания сделать некоторые выводы:
1. существующая правоохранительнаясистема, включая прокуратуру, всё с большим напряжением сдерживаетусиливающийся напор преступности и правонарушений и в целом нуждается вобновлении. Однако последнее не может быть сопряжено с каким-либо, пусть дажевременным, ослаблением институтов правоохраны, так как это может поставить подугрозу общую способность государства реализовать поставленную цель обуздать,взять под контроль преступность.
2. многофункциональность прокуратуры,сочетание ею широкого спектра надзорных функций с уголовным преследованием,разнообразными формами взаимодействия с судебной властью во всех ее проявленияхисключает возможность скоротечного перехода к такой модели прокуратуры, котораясвязана только с функцией поддержания обвинения в суде. Этот переход возможенлишь в течение длительного времени и при условии передачи функций прокуратурыподготовленным структурам.
3. Ни один из происходящих в обществепроцессов объективно не ориентирован на ограничение пределов, осуществляемыхпрокуратурой надзорных функций, как составной части общего механизмагосударственного контроля над исполнением законов. Усиливающаясяразбалансированность социального организма, неизбежная в условиях переходногопериода, предполагает значительное возрастание интенсивности надзора иизвестное расширение сфер его применения.
4.Сложность и, в некоторых случаях, противоречивость законодательства, слабостьмеханизмов его реализации требуют более эффективного использования потенциалапрокуратуры в нормотворческой деятельности. В силу чрезвычайно широкого профилясвоей деятельности по надзору за законностью прокуратура обладает уникальнойинформацией о состоянии законодательства и практики его применения, чтопредполагает не ослабление, а усиление роли прокуратуры в законотворческойдеятельности, подготовке предложений по совершенствованию законодательства.
5.Сложившаяся в настоящее время криминогенная обстановка, угроза терроризма, широкаяраспространенность некриминальных правонарушений указывают на необходимостьболее четкой координации усилий всех правоохранительных органов с цельюповышения эффективности в борьбе с преступностью, исключения параллелизма,дублирования, приводящего к ненужным затратам государственных средств. Посвоему месту и роли в государственном механизме, формам и методам деятельности,кадровому потенциалу прокуратура вполне способна взять на себя эту важнейшуюфункцию.
Прокуратуре,как органу правоохраны, принципиально важно уже на нынешнем этапе максимальноиспользовать свой потенциал и предоставленные законом полномочия для выводастраны из кризиса, содействия развитию ростков нового, прогрессивного иутверждения, несмотря на все сложности, идей правового государства, начал ипринципов законности во всех сферах жизни общества[4].
Исходяиз реалий переходного периода, нужно определить действительные возможностипрокуратуры, особенно правозащитные, те сферы и пределы, в которых еедеятельность будет наиболее целесообразна и социально эффективна.
Посколькудеятельность органов прокуратуры будет определяться характером государственнойполитики в сфере законности, и осуществляться в ее рамках, нужно делать все дляее правильного формирования[5].
Органыпрокуратуры Азербайджанской Республики, Российской Федерации и РеспубликиКазахстан являются одним из основных институтов системы правоохраны. Напрокуратуру возложен надзор за исполнением действующих на государственнойтерритории законов, за соответствием законам иных правовых актов, принятие мер,направленных на устранение нарушений законности, привлечение виновных кответственности и уголовное преследование. Ответственность перед Законом и наоснове Закона, исполнение и соблюдение законов выражают объективную потребностьправового общества[6].
Полностьюне соответствуют жизненным реалиям попытки навязать обществу выборочное,тенденциозное представление о прокуратуре как правопреемнике органов,ответственных за преступные нарушения законности 30-х годов, приписатьсовременной прокуратуре пороки, характерные для прошлых лет. Необходимостьглубокой реформы прокуратуры, в прошлом являвшейся частью госаппарата,осуществлявшего тотальный контроль над поведением людей, была осознана, в томчисле, прокурорскими кадрами, в середине 80-х годов. С тех пор стала изменятьсяпрокурорская практика. Ученые разработали ряд новых подходов к организации идеятельности прокуратуры, нашедших свое выражение в законах о прокуратуреРоссии, Казахстана, Украины, других государств — бывших республик СССР[7].
Одной изважных целей деятельности прокуратуры стала защита прав и свобод граждан.Прокурорская практика впервые стала использовать уникальные возможности надзораза исполнением законов во всех сферах правоотношений для совершенствованияправотворчества в государстве. Изживается подмена прокурорами контрольнойдеятельности других государственных органов, вмешательство в оперативно — хозяйственную и иную деятельность участников общественных отношений,соответствующую закону[8].
Вместе стем, развитие прокуратуры осуществляется медленнее, чем это нужно обществу, сошибками и отступлениями в поисках конкретных путей решения новых задач.Необходимо придать этому процессу динамику и большую эффективность, четкоопределив его стадии. При этом, однако, концептуально важное значение имеетосознание и последовательное проведение в жизнь следующего принципа: развитиепрокуратуры — это процесс, продолжающийся на протяжении всего периодаформирования демократического правового государства, а не акция по ликвидацииотдельных функций прокуратуры или искажения их сущности.
Говоря оместе прокуратуры в государственном механизме, следует отметить, что ононаходит свое предметное воплощение в реализуемых ею функциях, которыепредставляют собой основные направления деятельности прокуратуры,осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точноустановленных законом полномочий (компетенции).
Переченьфункций прокуратуры на различных этапах развития государства не остаетсянеизменным. Их набор зависит от известных социальных и правовых условийразвития общества и государства, а также конституционно закрепленного местапрокуратуры в системе государственного механизма.
Учетназванных обстоятельств позволяет отметить, что потребностям переходногопериода в основном соответствует прокуратура многофункционального типа.
Потребностиукрепления правовых начал в различных сферах жизни общества, усиления противодействияпреступности требуют, чтобы деятельность прокуратуры оставалась многоцелевой,ориентированной на обеспечение верховенства закона и иных требованийзаконности, прав и свобод человека и гражданина, местного самоуправления иобщественных объединений, организаций и предприятий независимо отпринадлежности и форм собственности[9].
Ни однойиз этих целей нельзя достичь без осуществления прокуратурой основной ее функции- надзора за исполнениемзаконов участниками общественных отношений.
Втечение переходного периода прокурорский надзор продолжает оставаться наиболеецелесообразной, эффективной формой высшего государственного контроля заисполнением законов, существенным элементом контрольной функции государства. Ниодин из существующих государственных органов не может принятьна себянадзорную функцию прокуратуры. Ее в состоянии успешно выполнять только единаяцентрализованная, независимая система органов прокуратуры.
Прокурорскийнадзор исторически сложился в России, как постоянное наблюдение прокурора засоответствием законам деятельности и правовых актов участников общественныхотношений. Попытки ликвидировать или существенно ограничить «постояннонаблюдательный» характер прокурорского надзора лишает его самой сути[10].
Прокуратурав результате специфики своей деятельности и структуры способна (и она реальноэто делает) объединять деятельность контролирующих органов: местных, региональныхи центральных. Она способна также в известной мере объединять деятельностьорганов исполнительной власти[11].
Всовременных условиях и на протяжении переходного периода ни одна иерархическаяструктура («вертикаль») органов исполнительной власти не может оптимальнофункционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнениемзаконов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором засоответствием законам деятельности и правовых актов каждого звена такойструктуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единойцентрализованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля ипрокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности встране.Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать каксистемообразующее ядро государственного контроля[12].Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законовконтролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность,способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них,воздействия криминализированных структур, их очищению (в том числе, и путемпривлечения куголовной ответственности) от недобросовестных икоррумпированных чиновников.
Прокуратураосуществляет надзор независимый, не связанный с интересами региональных,национальных, ведомственных органов, политических партий и движений, социальныхгрупп. С этой точки зрения она может рассматриваться как достаточно объективныйи нейтральный орган, основная цель которого — обеспечение законности, прав исвобод граждан, законных интересов государства и других субъектов права[13].
Вгосударственном контролирующем механизме нет органов, способных осуществлятьэффективный независимый (неведомственный), необходимый надзор (контроль) за:
— исполнением законов в сфере государственного управления, экономическойдеятельности и охраны прав и свобод граждан (общий надзор);
— исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
— соответствиемзакону судебных актов;
— исполнением законов в местах содержания задержанных и предварительногозаключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера,назначаемых судом;
— исполнением законов органами военного управления, воинскими частями иучреждениями.
Интересыобеспечения жизнеспособности прокуратуры подчеркивают необходимость сохранениявсех сложившихся отраслей прокурорского надзора, имея в виду, что он един,поскольку охватываемые им направления тесно взаимосвязаны между собой иобразуют единую систему.
Осуществлениепрокуратурой общего надзора наиболее часто подвергается критике, в том числе, иосновывающейся на серьезных нарушениях. Речь идет о достаточно распространеннойпрактике неоправданных и не вытекающих из их компетенции действий прокуроров,подмены ими управленческих, контрольных и иных органов, вмешательстве вхозяйственную работу. Следует отметить, что многократные попытки отдельныхгосударственных органов четко определить пределы прокурорской деятельности в общемнадзоре до сих пор не принесли желаемых результатов и не изменили практику,выходящую за пределы единичных фактов. Поскольку из этого делаются выводы онеэффективности общего надзора и необходимости его ликвидации в прокуратуре,данный аспект должен быть подвергнут обстоятельному анализу.
Вневедомственныйконтроль, особенно при его нынешнем состоянии, выявляет лишь незначительнуючасть нарушений законности. Еще меньшая их доля может дойти до суда,предупредительные возможности которого минимальны. Правоприменительная практикамногих лет убедительно доказала и низкую эффективность в этом отношенииучреждений Министерства юстиции. Методическое руководство с его стороныправовыми службами оказалось несостоятельным, эти службы не смогли статьпо-настоящему серьезным фактором борьбы с нарушениями законности. То же следуетсказать и об «эффективности» контроля Минюста за законностью правовых актов[14].
Все этибреши, а во многих отношениях буквально «черные дыры», в настоящее время восновном закрывает прокуратура[15].
Количествовыявляемых ею нарушений законности намного превышает показатели всех другихорганов. Весьма важно и то, что основные средства прокурорского реагирования — протесты, представления, иски, информации — не носятадминистративно-распорядительного характера — прокуратура лишь указывает нанарушение закона и требует его устранения. Сами же решения по существупринимаются компетентными властными органами и должностными лицами или, еслипрокуратура обращается в суд,- судом.
Надзорпрокуратуры играет важную роль в защите интересов общества и государства.Особенно наглядно он проявляется в пресечении нарушений законов, направленныхна проведение экономических и социальных реформ переходного периода.
Надзорнаядеятельность прокуратуры вносит существенный вклад в обеспечение нормальнойдеятельности механизма исполнительной власти. Выявляя и устраняя фактынарушения и неисполнения законов, прокуроры способствуют достижению болеевысокого уровня и качества работы аппарата государственного управления. На этойоснове реальным становится выход законодательной и исполнительной ветвей властина оптимальный режим взаимодействия. Надзор за законностью деятельностиконтролирующих органов, составляющий предмет постоянного внимания прокуратуры,оказывает позитивное влияние на укрепление законности в деятельности государственногоаппарата, повышение роли системы государственного контроля в решенииэкономических и социальных задач[16].
Такимобразом, общий надзор прокуратуры нацелен на утверждение законности и, впринципе, действует там, где образуются правовые недостатки, которые не могутбыть ликвидированы другими институтами правоохранной системы или где они вообщеотсутствуют.
Понашему мнению, усиление правозащитного потенциала прокуратуры может бытьобеспечено путем:
— прямого закрепления ее обязанности наблюдать за соответствием подзаконных актовне только законам, но и конституционным правам и свободам человека игражданина;
— смещением приоритетов в общенадзорной деятельности в пользу защитыконституционных прав и свобод человека и гражданина и, прежде всего, слабозащищенных граждан, а также неперсонифицированных интересов крупных социальныхгрупп населения, прав коллективов (общностей) людей (коренных, малочисленныхнародностей, коллективов граждан по месту жительства, репрессированных народови т. д.);
— систематического использования обращения прокурора в суд как наиболеедейственной формы защиты прав человека и гражданина;
— организационного, кадрового и материально-технического укрепления техструктурных подразделений, которые непосредственно заняты рассмотрением жалоб иобращений граждан;
— четкого разграничения полномочий прокурора и уполномоченного по правамчеловека, определения организационных форм их взаимодействия.
В рамкахконцепции развития, может быть сохранена традиционная функция прокуратуры — уголовное преследование. Смешение в литературе разных по своей функциональнойпринадлежности полномочий прокурора в уголовном процессе — по уголовномупреследованию и надзорных — диктует необходимость четко определить в законесодержание прокурорской функции уголовного преследования. Как представляется, кней могут относиться: возбуждение уголовного дела прокурором или следователемпрокуратуры, расследование тем или другим уголовного дела, направлениепрокурором уголовного дела в суд, поддержание им обвинения в суде. Труднооказать преступности сейчас большую услугу, чем принять предложение оликвидации этой функции прокуратуры.
Вместе стем, поскольку Концепция разрабатывается на ближайшую обозримую перспективу,следует учитывать существующее положение с преступностью и те последствия,которые может вызвать предлагаемая новация в ближайшие годы. Как ужеотмечалось, состояние и динамика преступности в странах СНГ, низкий уровеньзаконности подходят к той критической черте, за которой могут начатьсянеобратимые процессы. Вместе с тем, даже при благоприятном протекании процессареорганизации на протяжении нескольких лет Следственный комитет будет работатьхуже, чем функционирующий ныне в рамках правоохранительных органов следственныйаппарат ведомств. Такое положение предполагает прямую зависимость качестваработы следственного аппарата от неотлаженности комплекса вопросоворганизационного характера, неминуемо возникающих при реорганизации:необходимость замены части кадров, появление вакансий, их наполнение ещепрофессионально неподготовленными к работе следователя юристами, отсутствиезаинтересованности ведомств в передаче Следственному комитету помещений,транспорта, научно-технических средств, нарушение устоявшихся связей справоохранительными органами и т. д. Конечно же, такого рода ситуациявозникает безотносительно ко времени проведения подобной реорганизации. Однакопреодолеть эти трудности без серьезного ущерба для борьбы с преступностьювозможно лишь в условиях относительной стабильности[17].
Крометого, нельзя не учитывать, что в ряде случаев расследование ведется в связи снарушениями законов, выявленными при осуществлении общенадзорной функциипрокурора. Единственное назначение прокурора — выявлять нарушение закона ипринимать меры к их устранению, в том числе, и путем уголовного преследования.Не случайно, действующее законодательство предусматривает как возможностьрасследования прокурором любого дела, так и наличие у него следственногоаппарата. Практика свидетельствует, что прокуратура вынуждена расследоватьнаиболее актуальные дела, а также значительное число дел не своейподследственности, в частности, когда это гарантирует устранениенеобъективности расследования. Поэтому, на переходный период предпочтительнымрешением вопроса является сохранение следственного аппарата в ведомствах спринятием мер к укреплению законодательной базы его деятельности, закреплениюкадров, улучшению их технической оснащенности и условий труда, повышениюматериального уровня следователей[18].
Напротяжении многих лет прокуратура успешно выполняла функцию координациидеятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другимиправонарушениями. Законом «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. этафункция была исключена из компетенции прокуратуры, что как показало время,отрицательно отразилось на взаимодействии правоохранительных органов. УказомПрезидента Российской Федерации в октябре 1993 г. координационная функцияпрокуратуры была восстановлена на период до принятия новой Конституции РФ[19].
Координационнаяфункция прокуратуры объективно вытекает из ее роли как элемента системы«сдержек и противовесов», взаимодействующего со всеми ветвями государственнойвласти[20].
Осуществляякоординацию деятельности по борьбе с преступностью, прокуратура в определенноймере обеспечивает взаимодействие органов представительной, исполнительной исудебной властей в этой важнейшей для общества сфере функционированиягосударства.
Органыпрокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов во всех сферах правовыхотношений; выявляют нарушения законов, допускаемых участниками правоотношений;лучше других государственных органов осведомлены о состоянии законности инедостатках в деятельности по ее обеспечению. Поэтому прокуратура более другихгосударственных учреждений способна координировать деятельностьправоохранительных и контролирующих органов государства по обеспечениюзаконности. Расширение этой функции могло бы существенно усилитьгосударственный механизм, обеспечивающий взаимодействие разделенных властей, ихорганов на уровнях федерации и ее субъектов. По своему содержанию координацияможет включать анализ прокурорами и координируемыми органами состоянияпреступности и законности, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями,разработку и осуществление согласованных мероприятий в достижении общих целейучастников координируемой деятельности[21].
Целькоординации — объединение усилий государственных органов для решенияконкретных, вытекающих из состояния законности задач борьбы с преступностью ииными правонарушениями, обеспечение реализации требований законности[22].Каждый участник координируемой деятельности действует в пределах своейкомпетенции, использует свои методы и средства[23].Осуществляя координацию, прокуратура не должна принимать на себяответственность за деятельность координируемых учреждений, использовать в целяхкоординации свои надзорные полномочия, иметь командные права по отношению ккоординируемым учреждениям. Координация должна осуществляться на основе:равенства всех участников в разработке планируемых мероприятий, принятиярешений большинством участников, самостоятельности каждого участника в ихосуществлении. Особое внимание следует уделить формам и методам взаимодействияпрокуратуры с судами, законодательными (представительными) органами по вопросамобеспечения законности.
Выполнениепрокуратурой координирующей функции в деле борьбы с преступностью может внестисерьезный вклад в реализацию уголовной политики государства. Однако, при этомпрокуратурой должен быть обеспечен дифференцированный, научный подход копределению как возможностей, так и характера ожидаемого вклада каждого изправоохранительных органов[24].
Непременнымусловием подлинного правосудия является независимость суда от стороннихнезаконных влияний. Этот общеизвестный принцип в результате проводимой судебнойреформы начал обретать ощутимые правовые и социальные гарантии. Судебная властьсамостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительнойвластей.
Многиеусловия независимости судебной власти кроются в характере ее взаимоотношений сорганами правоохранительной системы. Ныне утверждение о том, что прокуратураили другие правоохранительные органы ограничивают независимость суда, диктуютему свою волю, воспринимается непредубежденным сознанием как преднамеренноеискажение действительности[25].
Концепцияразвития органов прокуратуры на переходный период также исходит изнеобходимости безусловного обеспечения независимости суда. Но это — не единственнаяцель судебно-правовой реформы. Есть и другие важные социально-правовые цели:создать реальные гарантии законности в государстве, обеспечить реальную, а недекларируемую защиту прав личности и гражданского общества, обеспечитьэффективную борьбу с преступностью правовыми методами.
Ясно,что судебная власть не может успешно решать эти задачи не только безвзаимодействия с законодательной и исполнительной ветвями власти, но и безподдержки правоохранительной системы и прокуратуры в особенности.
Взаимоотношенияпрокуратуры и судебной власти сложны и многообразны, поэтому необходимвзвешенный, научный подход к проблеме; в качестве ее составляющих могут бытьвыделены:
— вопросы внешнего контроля за судебной деятельностью и деятельностьюпрокуратуры;
— соотношениеправозащитной функции прокуратуры и суда;
— взаимодействие прокуратуры с ветвями судебной власти;
— соотношение прокурорского надзора и судебного контроля за законностью иобоснованностью применения мер процессуального принуждения;
— формывзаимодействия прокуратуры с судами при реализации функции координации борьбы спреступностью.
Важнейшейчастью судебной реформы является обеспечение внешнего контроля за судебнойдеятельностью, исключающих бесконтрольность и судебный произвол.
Известно,что любой общественный и государственный институт, не имеющий внешнегоконтроля, неизбежно приходит в противоречие с действительностью. Вдемократических странах в области политики и государственного устройствагарантами внешнего контроля являются оппозиционные партии, фактор разделениявластей, умелое распределение функций внутри одного органа или института,порождающие деловое соперничество.
Судынуждаются во внешнем контроле не менее, а может быть более, чем другие органыгосударственной власти, учитывая значительность принимаемых ими решений длясудьбы отдельного человека.
Кпримеру, концепция судебной реформы в РФ эти проблемы не поднимает,ограничиваясь указанием на то, что существует внутренний судебный контроль ввиде кассации, ожидаемой апелляции, надзорного порядка пересмотра приговоров.При этом авторы, естественно, забывают упомянуть о щадящемхарактеревнутреннего контроля. Вышестоящие суды в судебной системе всегда были в той илииной мере ответственны за работу нижестоящих судов и потому заинтересованы втом, чтобы не портить статистику, обеспечивать «хорошие показатели» качества истабильности приговоров. К тому же вышестоящие суды никогда не пользовалисьправом проверки судебных приговоров и решений по собственной инициативе — только по сигналам извне, — т.е. по жалобам и протестам. Внешний контроль задеятельностью суда осуществляется в той или иной мере заинтересованными лицами,общественностью и средствами массовой информации. Но это контроль случайный,эпизодический и не всегда убедительный[26].
Определяяперспективу развития прокуратуры, необходимо стремиться к повышению ролипрокуратуры в реализации принципа законности в правосудии. Это можно сделатьпутем расширения его участия в гражданском, арбитражном и административномсудопроизводстве[27].
Прокурордолжен быть ориентирован на то, что при выполнении своей процессуальной функции(участие в судебном разбирательстве, поддержание обвинения, опротестованиесудебных решений и проч.) он должен всегда реагировать на нарушения законностии принимать доступные ему, как участнику процесса, меры по их устранению.
Необходимоотвергнуть спекулятивные рассуждения о «поднадзорности суда прокуратуре». Речьидет о профессиональном взаимодействии прокуратуры и органов судебной власти вделе обеспечения подчинения закону любого участника судопроизводства.
Надоосознать, что, создавая независимую судебную власть, общество отнюдь незаинтересовано в появлении некоего монопольного органа по защите прав граждан,единственно способного решать, что законно, а что противоречит закону.
Основойвзаимодействия и сотрудничества суда и прокуратуры является реализацияправозащитной функции. Противопоставление суда и прокуратуры началось в своевремя с вполне обоснованной критики тех процессуальных норм, которыеформулировали задачи уголовного судопроизводства — быстрое и полное раскрытиепреступлений, изобличение виновных и т.д. — не выделяя специфику задач, стоящихсобственно перед правосудием. «Общность задач» позволяла органам судебногоуправления и координации борьбы с преступностью видеть суд «в одной упряжке» стеми, кто призван пресекать преступления и изобличать преступников — т.е. соперативным и следственным аппаратом и аппаратом прокурорского надзора[28].
Научнаяюридическая общественность отмечала несуразность такого единения задач, котороепревращало суд в ординарный репрессивный орган, отчуждало его от населения,формировало отношение к нему, как к казенному, бюрократическому учреждению,противостоящему интересам рядового гражданина. Именно в силу понимания этого,первые шаги судебно-правовой реформы были связаны с критическим переосмыслениемзадач судопроизводства, с идеологического обоснования и правового подкреплениянеобходимости переориентации суда с репрессивной на правозащитную функцию.
Нопротивопоставлять борьбу с преступностью защите общества от преступленийметодологически неправильно. Известно, что уголовный закон обладает силойиндивидуальной и общей превенции, т.е. работает на предупреждение преступности.Эта превентивная сила закона многократно возрастает, когда он обоснованно инеотвратимо применяется на практике. Каждый приговор суда, осуждаяпротивоправное деяние, вносит вклад в дело борьбы с преступностью или «в защитуобщества от преступлений». Спорить по этому поводу, значит уводить науку ипрактику в мир схоластики[29].
Такимобразом, отвергая тождественность задач «органов уголовной юстиции»,недопустимо переступать ту грань, за которой начинается противопоставление этихорганов друг другу, искусственное нагнетание их конфронтации. Это — путьразрушения системы борьбы с преступностью и системы правоохраны.
Цельреформирования и прокуратуры и суда видится в том, чтобы обеспечить непротивопоставление и соперничество их, а взаимодействие и сотрудничество.
Можносделать два вывода: о возрастании значения правозащитной функции прокуратуры,которая для суда является основной, решающей и о возрастании в числе методовпрокурорского реагирования такого средства, как обращение в судза разрешениемлюбых правовых конфликтов, которые не поддаются устранению иными традиционнопрокурорскими средствами (представление).
Этивыводы соответствуют расширению судебной юрисдикции — одному из крупныхреальных достижений судебной реформы и свидетельствуют о сближении судебнойвласти и прокуратуры. Надо также отметить, что этот процесс сотрудничествапостепенно реализуется на практике.
Дальнейшееразвитие взаимодействия прокуратуры и суда видится в значительном расширениипрактики заявления прокурорами исков в интересах неопределенного круга лиц — экологических исков, исков, связанных с незаконной приватизациейгосударственных и муниципальных объектов, исков в защиту прав потребителей.Такого рода иски прокурора, имеющие большое социальное значение, нуждаются, какправило, в серьезном обосновании, требуют предварительных проверок иисследований; есть потребность и в более эффективном правовом их обеспечении — как в законодательстве о прокуратуре, так и в гражданском процессуальном праве.О значении этой практики свидетельствует и опыт других стран. Институтпредъявления иска прокурором (либо органом, аналогичным прокуратуре)существует, например, во Франции, США. В отдельных штатах Америкираспространены иски прокурора в защиту неопределенного круга лиц, либо частинаселения.
Проведенныйанализ социально-политических, правовых и организационных аспектовфункционирования органов прокуратуры рассматриваемых государств в современныхусловиях дает основания сделать следующие выводы:
1. Неоправданной и необъективнойявляется характеристика прокуратуры, как неотъемлемого элемента «тоталитарнойсистемы». В условиях тоталитарного государства все правоохранительные органы,включая суд, несли на себе печать беззакония. Одна из многочисленных функцийпрокуратуры «отслеживать» нарушения закона и принимать меры к их устранению, откого бы они ни исходили, вполне вписывается в систему высоких стандартовправового государства.
2. Реформирование органов прокуратуры — весьма длительный по времени процесс, сопровождающий весь период формированияустоев, первичных признаков демократического правового государства.
3. Естьвсе основания выделить, по меньшей мере, два этапа реформирования институтапрокуратуры в странах СНГ- этап переходного периода и этап политической иправовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающийобъективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка иборьбы с преступностью.
4.Реформы прокуратуры должны опираться на широкие обобщения позитивногозарубежного опыта правоохранительной деятельности. Заимствование элементовзарубежной практики не должно носить характера механического перенесения,принудительного использования инородных правовых образований вгосударственно-правовую систему общества без учета сложившихся и не подлежащихбезоговорочному измененную отечественных правовых институтов и традиций.
5.Прокуратура в современных условиях все более является элементом системы сдержеки противовесов, обеспечивающих не только сдерживание отдельных ветвей (отнезаконных, противоправных действий, принятия актов и т. д.), но и ихвзаимодействие в целях поддержания режима законности и правопорядка,обеспечения и защиты прав граждан, усиления роли прокуратуры в системеправоохранительных органов за счет реализации функции координации их усилий нетолько в сфере борьбы с преступностью, но и в вопросах участия вправотворчестве, обеспечении мер по реализации договоров по правовой помощи врамках СНГ.
6.Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебнойвластью, в целях объединения их потенциала в защите прав граждан, утверждениязаконности и правопорядка, ориентация органов прокуратуры на обращения в суд,как наиболее эффективную форму защиты прав граждан.
Список литературы
1. Басков В.И. Прокурорский надзор:Учебник. М., 1996 г.,.
2. Баймаханов М.Т. Проблемы воплощенияпринципов правового государства в Конституции Казахстана.// Государство иправо, 1992 г., № 8.
3. Васильев А. Место прокуратуры вправовом государстве. // Социалистическая законность, 1990 г., № 7,
4. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор заисполнением законов судебными приставами.Проблемы организации правового обеспечения. М., 2000 г.,
5. Винокуров А.Ю. Природоохраннаядеятельность российской прокуратуры и основные пути ее совершенствования. М.,2001 г.,
6. Гаджиев Г.А., Кряжков В.А.Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы. //Государство и право, 1993 г., № 7.
7. Джафаров Азер. ПрокуратураАзербайджана: до и после реформ. Баку 2003 г., с.23.
8. Кобзарев Ф.М. Правовой статусроссийской прокуратуры и проблемы егоразвития. М., 2002 г.,
9. Кливер И.Я. Управление прокурорскойсистемой в условиях формирования правового государства: Учеб. пособ. М, 1990г.,
10. Кливер И.Я.Организация планирования работы в органах прокуратуры: Учеб. пособ. М., 1991г.,
11. Козусев А.Ф.Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскнойдеятельности. М., 2001 г.,
12. Лаповский В.Д.Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов, 1987 г.,
13. Ломидзе А.Б.Прокурорский надзор за законностью принимаемыхследователями процессуальных решений: Методич. пособ. М., 2000 г.,
14. Рохлин В.И.Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. СПб, 1998 г.,
15. Рябцев В.П.,Дашков Г.В. и др. Государственные органы зарубежных стран, исполняющие функции,сходные с функциями прокуратуры в СССР. //Научная информация по вопросам борьбыс преступностью. 1991 г., № 131,
16. Рябцев В.П.Законодательство об организации и деятельности органов прокуратуры стран СНГ иБалтии: характерные черты и особенности. Вступительная статья в сборнике:Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии. М., «Манускрипт», 1995 г.,
17. Прокурорскийнадзор в Российской Федерации. Курс лекций /Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова: М., 2005 г.,
18. Российскийпрокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред.проф. А.Я. Сухарева. М., 2001 г.,