Негосударственное образовательноеучреждение «Московский институт государственного и корпоративного управления»
Кафедра государственного и муниципальногоуправления
Курсовая работа
По учебной дисциплине
«Инфраструктура муниципального управления»
На тему: «Инфраструктура муниципального образования имуниципальная территория»
Москва 2009 г.
Введение
В России сформировались необходимые условия для того, чтобы населениестраны могло структурироваться (преобразоваться) в систему местных сообществ. Этоозначает, что существует реальная возможность образования реальных местных сообществ(впервые в новейшей истории России) и, в связи с этим, становится чрезвычайно актуальнойзадача выстраивания отношений между нарождающимися локальными социумами (местнымисообществами) и государством.
Следует обратить внимание на то, что термин «местное сообщество» неопределен ни в Конституции РФ, ни в основном государственном законе о местном самоуправлении– Федеральном законе «06 общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации».
Центральным понятием Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления…» стало «муниципальное образование». Этот терминвпервые введен в правовой оборот Гражданским кодексом РФ. Остается толькосожалеть, что субъект местного самоуправления – местное сообщество, вфедеральном законодательстве не удостоился отдельного термина. Сегодня многиеэксперты признают, что это было ошибкой.
Однако понятие «местное сообщество» можно встретить в региональномзаконодательстве. Например, в Законе Московской области «0 местномсамоуправлении в Московской области», где определено, в частности и понятие «членместного сообщества» («гражданин Российской Федерации, проживающий натерритории муниципального образования…»).
Здесь же под термином «местное сообщество» мы будем понимать группулюдей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами врешении вопросов развития ресурсов территории с целью обеспечения своейжизнедеятельности, сформировавших публичную власть и органы управления для осуществленияпроцесса развития.
Предполагается, что местные сообщества могут быть представлены какнепосредственно, так и органами самоуправления, а термин «государство» предполагает,что государство представлено органами государственной власти.
1. Инфраструктура муниципального образования
Чтобы оценить состояние взаимодействия местных сообществ игосударства необходимо выработать критерии оценки. Для этого, в свою очередь, необходимопонимать сущность (природу) субъектов взаимодействия, т.е. природу такихявлений социальной жизни как местное сообщество и государство, а также природу ихсвязей и мотивации (интерес) к взаимодействию.
В курсе «Теория общественного развития» мы выяснили, что многие объектыживой природы, а также динамические системы неживой природы или органическиесистемы, проявляют свойство самоорганизации. С этой точки зрения местное сообществопредставляет собой одну из форм самоорганизации социума, образованного по территориальномупризнаку. Другими словами, образование местных сообществ и связанное с этим явлениемстановление и развитие института местного самоуправления является закономерным(объективным) процессом, присущим социальным системам.
Очевидно, что и государство также является одной из форм самоорганизацииобщества, но, по сравнению с местным сообществом, значительно более сложной.Таким образом, государство и местное сообщество – эти столь различные, напервый взгляд, социальные институты – суть проявление фундаментального свойстваприроды: способности к самоорганизации, т.е. имеют общую природу.
В этой связи встает вопрос об устойчивом соотношении этих форм проявлениясвойства самоорганизации в конкретной общественной системе, их связях ивзаимодействии. Очевидно, что самоорганизация социальных систем можетпроявляться в различных соотношениях.
Сегодня мы имеем примеры стабильно развивающихся государств с оченьсложной внутренней формой организации. В Германии, например, из четырех (а внекоторых федеральных землях – пяти) уровней управления три имеют полностью самостоятельныебюджеты, т.е. реализуют право самостоятельного решения определенного круга вопросов.Эти примеры свидетельствуют о том, что свойство самоорганизации может проявлятьсяне только на одном каком-то уровне, т.е. устойчивая форма самоорганизации можетиметь достаточно сложное внутреннее устройство.
Принято считать, что первые примитивные формы местных сообществ какформы самоорганизации территориальных социумов возникли задолго довозникновения первых государств – в период первобытнообщинного строя. Сегодняне принято ставить их в один ряд с современными местными сообществами, но в соответствиис нашим определением древние сообщества вполне укладываются в это понятие.
Корни местного самоуправления уходят далеко вглубьвеков, поскольку необходимость объединения людей для выживания существует современи появления человека. Еще в период первобытных общин люди, объединенныесуровыми условиями жизни, вынуждены были совместно выполнять ряд функций(охрана, добыча пищи и др.). Жизнь человека невозможна без контактов с другимилюдьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность.История знает множество видов организации совместной деятельности людей,которые в итоге приобрели конкретные формы социальных институтов. Совместноепроживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенныхправил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянноограничивались групповыми интересами. Подобная самоорганизация развивалась иусложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми,а, следовательно, и степень регулирования отношений между ними зависела отбольшого числа факторов, определяющих жизнь человека (природные условия,основные занятия и т.д.).
Столкновения интересов человека с интересами другихлюдей поставили вопрос об иерархии интересов, а, следовательно, и об установленииопределенных правил взаимоотношений между людьми. Первичной формой организациисовместной деятельности людей стала родовая община, где впервые введенырегламентация деятельности и разделение общественных обязанностей людей,появились групповые интересы, как в производственной жизни, так и в сферепотребления.
Созданнаядля совместного ведения хозяйства община распространила свои правила не толькона сферу хозяйственной жизни, но и на другие сферы жизни людей. Так,примитивный характер производства требовал создания больших трудовых общин,поэтому основой общественных отношений стал род. Объединение диктовалось такженеобходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, и неслучайно во главе рода мог стать только один из его старейших представителей,поскольку его опыт и знания могли быть использованы другими.
Помере расширения разнообразия хозяйственной жизни, совершенствования способовведения хозяйства происходила утрата общиной некоторых ее функций, прежде всегов хозяйстве, что привело к усложнению отношений между людьми, изменениюсоотношения частных и общественных интересов. Уменьшение численностипроизводственных коллективов до размера семьи привело к различиям в способахорганизации хозяйственных связей и, следовательно, к их усложнению. Врезультате появляется необходимость в их регулировании, следовательно,возникают общественные институты, выполняющие эти функции в сфере организации,как хозяйства, так и жизни. Так появляется необходимость во властных структурахи государстве, регулирующем отношения между людьми.
Каквидно, появление государства обусловлено, прежде всего, произошедшим в ходеэволюции разделением общественных и частных интересов людей и соответственнопоявившейся в результате этого процесса необходимостью регулирования этихинтересов.
Наприведенной ниже схеме видно, каким образом новые явления в хозяйственной жизниоказывают влияние на формирование общественных институтов и их структурирование(рис. 1).
/>
Рис. 1. Типы хозяйств
Такимобразом, система власти возникает там, где общество начинает осознаватьпотребность в регулировании отношений между людьми, между частными и групповыми(общественными) интересами. Нас во всемэтом интересует только нижний уровень власти – местное самоуправление и муниципальноехозяйство.
Вопрос о соотнесении местных сообществ и государства и формах ихвзаимодействия стал актуальным с появлением первых государств. Следуетотметить, что многие государства образовались путем интеграционных процессов(объединения местных сообществ), а также вследствие усложнения социальныхотношений внутри них
Роль местных сообществ с появлением государств резко меняется.Если до появления государств все функции жизнедеятельности социумаобеспечивались внутренними возможностями местных сообществ, то с образованиемгосударств функции местных сообществ (или их часть) перекладываются на государство.При этом местное сообщество, являясь частью социальной системы (общества) инеся на себе ее интересы, при взаимодействии с государством отчастипредставляет интересы общества в целом.
Таким образом, местное сообщество представляет собой социальнуюструктуру, посредством которой осуществляется взаимодействие общества и государства.Следовательно, местное сообщество, в силу своей природы, может проявлять как свойства(признаки), присущие государству, так и свойства (признаки), присущие обществу.А значит, управление местным сообществом, или, более точно, «местноесамоуправление», носит общественно – государственный характер. Становление современныхместных сообществ произошло в результате длительного исторического пути, началокоторого следует отсчитывать с момента образования первых государств.
(Государство – особая организация политической власти общества,занимающая определенную территорию, имеющая собственную систему управления иобладающая внутренним и внешним суверенитетом.) Термин обычно используется в правовоми политическом контекстах. В настоящее время вся суша на планете, заисключением Антарктиды и некоторых других территорий, разделена между примернодвумястами государствами. Единого мнения о причинах возникновения государстване существует. Существуют несколько теорий, которые объясняют происхождение государства,однако ни одна из них не может являться окончательной истиной. Наиболеедревними известными государствами являются государства Древнего Востока (натерритории современных Ирака, Египта, Индии, Китая) 4–3 тыс. лет до н.э.
Основным содержанием процесса становления местных сообществ стал поискустойчивого равновесия между местным сообществом и государством. Как показал историческийопыт, государство (в лице органов государственной власти, прежде всегочиновников) склонно подавлять самостоятельность местных сообществ, подавляя темсамым их интерес к совместным действиям по обустройству территории. Этоозначает, что «местное сообщество» перестает быть таковым, т. к. лишаетсясамого важного признака – наличия совместного интереса в отношении обустройстватерритории проживания и, в конечном счете, превращается в часть населения страны,по существу не имеющую собственных осознанных коллективных интересов по обеспечениюжизнедеятельности, а, значит, не имеющую мотивации к взаимодействию исотрудничеству по этому поводу.
Исторический опыт свидетельствует, что состояние, при котором государствопоследовательно подавляет самостоятельность местных сообществ, чревато кризисамигосударственности (государственного строя), т.е. отсутствие у местных сообществнеобходимого объема исключительных полномочий создает предпосылки для зарожденияи развития государственного кризиса.
Кризис государственности могут спровоцировать различные факторы.Одним из таких факторов является нарушение баланса интересов между государствоми местным сообществом.
Из теории систем мы знаем, что природа системных кризисов различна:одни являются следствием эволюции системы, и в этом процессе кризисы необходиморассматривать как предвестники перехода системы в новое качество; другие – следствиемвоздействия внутренних и внешних негативных факторов, направленных на сужениепространства устойчивого существования системы или степеней ее свободы, что приводитк необходимости обновления системы или ее исчезновению. Эти общие закономерностижизненного цикла систем относятся и к государству.
Особенностью кризисных явлений, связанных с подавлением самостоятельностиместных сообществ, является их слабое внешнее проявление: от момента принятия государственныхрешений до реального проявления кризиса может пройти значительное время. В этихусловиях затруднено установление реальных причинно-следственных связей. Так, донастоящего времени идут споры о реальных последствиях деятельности императораПетра 1.
При всем разнообразии форм протекания государственных кризисов, связанныхс излишней централизацией и подавлением самостоятельности местных сообществ, привнимательном их рассмотрении можно выделить наиболее общие моменты.
Если государство по тем или иным причинам препятствует самоорганизациитерриториальных социальных систем, то это неотъемлемое свойство социума может найти«выход» в образовании «теневых» (незаконных) общностей. Поэтому одним из проявленийкризиса, связанного с подавлением самостоятельности местных сообществ, являетсякриминализация сферы экономических отношений на территории местных сообществ,вплоть до криминализации всего «муниципального хозяйства*'.
Криминализация из экономической сферы неизбежно распространяется ина политическую сферу, что резко увеличивает вероятность принятия решений, несовместимыхс интересами местного сообщества, Доверие к власти со стороны населения падает,растет социальная напряженность. Если криминализация достигает критических размеров,то социальная напряженность приобретает крайние формы выражения гражданскогонеповиновения, что может привести к социальному взрыву и смене государственногостроя.
Ожидаемой реакцией центральных властей на развитие событий по такомусценарию может быть еще большая централизация полномочий в органах государственнойвласти, что создает благоприятную почву для формирования тоталитарного режимаправления (например, нацистская Германия в 1933–1945 гг., СССР в 1927–1991 гг.).
Тоталитарный режим при определенных условиях (например, угрозевнешней агрессии) может на некоторое время задержать разрешение кризиса. Однакопри тоталитарном режиме существенно снижается экономическая эффективность, что требуетперемещения государственных ресурсов из социальной сферы в сферу экономики дляобеспечения государственной безопасности. Сворачивание «социальногопространства» влечет замедление процессов социального развития, а в предельныхслучаях и уничтожение интеллектуального потенциала нации, за чем неизбежноследует утрата суверенитета страны, сначала по существу, а потом и формально. Вэтой ситуации смена государственного строя становится неизбежной.
Какова же тактика преодоления кризиса с сохранением государства или,по крайней мере, его целостности? В период общих кризисов государство укрепляетсебя тем, что «сбрасывает» часть полномочий на нижние уровни управления. Это приноситэффект только в том случае, если переданные полномочия подкреплены полномочиямипо формированию доходной части местных бюджетов. Оставив за собой общегосударственныефункции и, прежде всего, контроль за соблюдением законодательства, государствоможет обеспечить выход из кризиса с сохранением государственного строя.
Ситуация, так или иначе, разрешается (с позитивным или негативнымдля государства исходом). Но если государство не извлекает исторических уроков,кризисы могут повторяться, и кризисы, обусловленные подавлением самостоятельностиместных сообществ, неоднократно повторялись, особенно ими богата история России.При этом наблюдаются определенные закономерности: например, чем глубжегосударственный кризис, тем больше прав получают местные сообщества после егоразрешения.
В новом цикле развития в поиске равновесия между обществом и государствомосуществляется перераспределение полномочий между государством и местным сообществом.Однако в силу свойств самого института государства, процесс перераспределения полномочийчасто осуществлялся не в пользу местных сообществ, и наступление нового кризисабыло делом времени.
Неизбежность возникновения кризисов на определенной стадии социальногоразвития была связана с отсутствием демократических традиций, а также эффективныхсоциальных механизмов, гарантирующих местным сообществам статус субъектов социально-экономическогоразвития поселений и иных населенных территорий. Следовательно, развитиеместного самоуправления – в интересах государства в целом, однако этот интересне всегда осознан.
Для придания процессу развития местного самоуправления поступательногохарактера необходимы определенные гарантии, каковыми, в частности, могут быть государственныезаконы и международные договоры.
Историческоеразвитие хозяйственной жизни при постоянном усложнении общественных отношений,тем не менее, носило цикличный характер применительно к развитию хозяйствконкретных стран. Это проявлялось, прежде всего, в смене циклов унификациихозяйственной жизни и демократизации. Так, на смену достаточно унифицированнойсистеме хозяйственных отношений в родовой общине пришло товарное производство врабовладельческих государствах, которое, в свою очередь, сменилось натуральнымхозяйством, затем рыночными отношениями.
Стремлениек унификации и регулированию хозяйственных отношений со стороны государствапросматривается и в современной экономической политике наиболее развитыхгосударств (США, Япония), что связано с природой хозяйственной жизни, посколькудля достижения благополучия, достаточного для нормального развития экономики,необходимы концентрация ресурсов, своеобразный способ инвестирования, которыйотличается от деятельности в рамках конкретного предприятия или отрасли лишьмасштабами.
Прианализе соответствия между структурами управления обществом и формамихозяйственной жизни, существующими в рамках данного цикла, обнаруживаетсятесная связь. Так, многовековое господство натурального хозяйства с егоунификацией производственных систем и ограниченностью хозяйственныхвзаимосвязей породило бюрократические, административные системы управления(монархии), которые полностью соответствовали господствовавшим тогдахозяйственным отношениям. И лишь отдельные «островки» демократическихинститутов были в тот период в центрах развития ремесла (Венецианская,Новгородская и Псковская республики).
Кстати,сама борьба городов с феодалами и получение городами различных прав автономии вэтот период также свидетельствуют о том, что унифицированная бюрократическая системауправления государством не соответствовала типу хозяйственных отношений,существовавшему в городах в те периоды (товарное производство).
Сдругой стороны, период рабовладения, в течение которого хозяйственные связи иотношения были значительно богаче, дает нам примеры как восточных деспотий(Египет, Китай и т.д.), так и первых демократий (Древние Греция, Рим). На этомпримере наглядно видно, что природный фактор, а именно необходимость дляземледелия на Востоке строительства сложнейших оросительных систем и др.,требовал массового привлечения рабочей силы, а, следовательно, и более жесткойцентрализованной системы власти, системы насилия.
Всеэти примеры позволяют сделать вывод о том, что система управления государствомв целом и хозяйством в частности зависит от вида и типа хозяйства как в рамкахцикла (способа производства), так и в рамках конкретной экономической системыгосударства.
Какправило, при анализе уровней власти в основу должны быть положены те их черты,которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрениясистематизация может быть проведена по следующим критериям.
1.Территория и население. Использование данногокритерия при определении типологии муниципальных образований подразумевает, чтов основу проводимой систематизации должны быть положены показатели,характеризующие количество населения и величину территории, на которуюраспространяются полномочия органов местного самоуправления. Эти показателилегко применимы для небольших по численности и территории государств, гденаселение размещено достаточно равномерно. Использовать данный принцип в Россииневозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромнойтерритории страны делает невозможным сопоставление муниципальных образованийподанному признаку.
2.Правовой статус муниципального образования.Применение данного критерия для систематизации муниципальных образованийцеликом определяется системой законодательства, существующего в данном государстве.Современное законодательство России предусматривает равенство правмуниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики.
Особенноститех или иных муниципальных образований возникают либо в результатезаконодательства субъектов России, которым предоставлено право на передачуотдельных государственных полномочий, либо в результате возложениядополнительных обязанностей на органы местного самоуправления самим населениеммуниципального образования. В первом случае возникающие особенности касаются,как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение особенностей– следствие иных факторов, и потому систематизировать следует по причинам, а непо следствиям. Более важен в данном случае учет различий в объеме предметовведения, которые определены для муниципальных образований, поскольку кромеправового закрепления требуются возможности их осуществления.
3.Формы организации хозяйственной жизни на территории муниципального образования. Данный критерий выступает как комплексный показатель, посколькув нем отражаются все стороны жизни муниципального образования. Так,экономическая организация обязательно имеет территориальные границы экономическихинтересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависятдемографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. И, наконец,немаловажно то, что создание оптимальных условий для деятельности хозяйственныхструктур – одна из центральных задач местной власти, поскольку их благополучиеобеспечивает благополучие бюджета.
Хозяйственнаяжизнь на территории муниципального образования определяет также и многиевопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развитиятерритории. Экономической организацией в значительной степени определяетсяхарактер и специфика решения социальных вопросов. Исходя из вышеизложенногоможно сделать вывод о том, что наиболее комплексным основанием для проведениясистематизации муниципальных образований является система организацииэкономической жизни, хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриватьсясовместно с вышеназванными критериями.
4.Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Административные способы управления экономикой часто приводили к тому,что инфраструктура большинства предметов ведения, отнесенных сегодня к компетенцииместного самоуправления, была централизована и на протяжении многих десятилетийпроисходило постоянное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальнойи другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадоксальнаяситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможностьорганизовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени этосвойственно сельской местности, однако есть примеры, когда инфраструктураодного города полностью зависима от другого города (например, города Мытищи иКоролев в Московской области и др.).
Основныетипы муниципальных образований испытывали влияние территориального иотраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причемтерриториальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так,сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет ктерриториальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсномурасселению населения, в то же время специфика промышленного производства, егоконцентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.
Поэтомунаиболее крупно все муниципальные образования можно разделить на три большиегруппы (рис. 3).
1.Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенныепункты). Как правило, к этой группе тяготеютте муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура,обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственнуюминимальную инфраструктуру.
2.Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы,сельские округа и др.). Основнойхарактеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят изнескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктуройпроизводственной деятельности и муниципального хозяйства.
3.Территориальные муниципальные образования.Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, гдеспецифика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввидукочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований всельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как идля большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.
Навтором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера иразделить муниципальные образования на две крупные группы – много- имонофункциональные образования (рис. 4).
Кмногофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленнуюсеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отрасляхпроизводства (типичный пример подобного муниципального образования – столицасубъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Хотяи в этом случае имеются исключения, например Череповец, Тольятти, НабережныеЧелны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двухкрупнейших предприятий).
Кмонофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяетсяодним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.
Монофункциональныемуниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди нихможно выделить следующие группы:
1.Производственная группа – города-заводы, возникшие при крупных предприятияхпромышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из нихсформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался, как некий«жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживаниялюдей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальныхполномочий по организации городской жизни местная власть не имела.
2.Бюджетная группа – населенные пункты, основная часть населения которых работаетв бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытыеадминистративно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны,города – центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямуюзависит от органов государственной власти и состояния федерального ирегиональных бюджетов.
Витоге можно построить следующую схему типов муниципальных образований:
/>
Рис. 3. Типы муниципальных образований
/>
Рис. 4. Муниципальные образования поселенческого типа
Врезультате можно сделать следующие выводы:
1. Типмуниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственнымукладом, в то же время формирование того или иного типа муниципальногообразования – предмет деятельности органов власти.
2. Принадлежность муниципального образования к однойиз типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальномобразовании с точки зрения, как внутренней организации управления, так и форморганизации деятельности власти.
2. Муниципальная территория
Управлениемуниципальным хозяйством невозможно без глубокого изучения территории, накоторой оно находится, совпадение «экономических» границ с границеймуниципального образования является одним из важнейших условий эффективногохозяйствования.
Вопросо территории муниципальных образований был одним из наиболее сложных вопросовкак при определении института местного самоуправления в процессе работыКонституционного совещания, так и в процессе работы над текстом базовогоФедерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации». Безусловно, что для жарких дискуссий по этому поводуимелись достаточно веские причины.
Преждевсего, это обусловлено отсутствием устойчивой исторической традиции в этойобласти государственного строительства.Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскимипоселениями, которые на протяжении практически всей дореволюционной истории являлисьтерриториями, на которых организовывалась власть в различных ее историческихформах. Безусловно, эта стабильность связана, прежде всего, с особенностямиформирования городских поселений, поскольку город как территория развивался изначальнона основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместныхинтересов горожан. Именно по этой причине право городов на самостоятельноеуправление вряд ли вызывает сомнение у ученых и политиков.
Болееподвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. Впериод господства натурального хозяйства основным подходом к определениютерритории управления являлась ее самодостаточность (возможность «кормления»верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного укладавсегда влекло за собой изменение системы административно-территориальногоустройства. Города же, выступая центрами ремесла и торговли, являлись началом,объединяющим территории.
В 19в. с развитием товарности сельского хозяйства эта позиция постепенно заменяласьпониманием территории управления как территории, требующей властногорегулирования отношений между людьми. Уже в Манифесте 1861 г. сельскоеобщество определяется как одно или несколько поселений, связанных общимхозяйственным интересом. По этим же принципам происходило определение и иныхадминистративно-территориальных единиц. В 1901 г. была создана специальнаякомиссия, призванная разработать новое губернское устройство России, основывающеесяна изучении системы складывающихся хозяйственных комплексов.
Всоветское время хозяйственный уклад, основанный на государственнойсобственности, привел к тому, что в основу деления закладывались различныевнеэкономические факторы. И лишь в 60–80 гг. вопрос об оптимальных территорияхуправления встал с новой остротой. Однако и в этот период разработка концепцийэкономических районов велась лишь на макроуровне и учитывала в основномотношения между предприятиями в рамках единого народнохозяйственного комплекса.
Появлениев начале 90-х гг. мелких собственников и малого предпринимательства,разгосударствление собственности поставили вопрос о регулировании отношений насамом нижнем уровне власти – местного самоуправления. Принятый в 1991 г.Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривал передачу отдельных прави полномочий в регулировании местной жизни местным органам власти, однако он неизменял сложившуюся систему административно-территориального устройства, устанавливавшуюпрямую связь между административными границами и территорией, подведомственнойорганам власти.
КонституцияРоссийской Федерации, принятая в 1993 г., а следом за ней и Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» изменили подход к формированию территориальных основ местногосамоуправления, рассмотрев понятие территории муниципального образования спозиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления.В этих документах предусматривается более широкое участие населения, органов государственнойвласти субъектов федерации и самих органов местного самоуправления вопределении оптимальной территории местного самоуправления.
Подобныйподход не является чем-то исключительно новым в мировой практике. Так в 50–60-хгг. нынешнего столетия по этому пути шла реформа местного самоуправления вЯпонии. Государство разрешило добровольное объединение муниципалитетов истимулировало это экономическими рычагами. Таким образом, создавался гибкиймеханизм сопровождения экономических реформ административными преобразованиями.В конце 60-х гг. после стабилизации экономической ситуации сложившиеся границымуниципалитетов (соответствующие границам экономических интересов) былизакреплены законом.
Для России данный подход интересен вследствиегромадной территории, существенных различий в экономическом, природномпотенциалах и особенностей расселения. Государство, как мы выяснили в курсе «Муниципальныйменеджмент» пошло по своему пути.
В 131-фз было установлено, что типов может бытьтолько три: поселения, муниципальные районы и городские округа. Но закон неможет учесть всей многоукладности жизни населения такой страны как Россия. Иуже сразу после принятия этого закона в него начали вносить поправки. Закон неучитывает факторов, определяющих особенности муниципального образования. Законопределил, что типов МО может быть только три: поселения, муниципальные районыи городские округа. Но оно не учло Факторы, определяющие особенностимуниципального образования
ВРоссии сегодня идет определение оптимальной территории муниципальныхобразований. В большинстве субъектов России образованы первичные территориимуниципальных образований, хотя вряд ли можно признать, что эти территориивсегда оптимальны для данного региона. Определим некоторые принципы, на основекоторых возможен более обоснованный подход к решению данного вопроса.
Факторы,определяющие особенности муниципального образования
КонституцияРоссийской Федерации определила задачу органов местного самоуправления какрешение вопросов местного значения, связанных с местом проживания.Следовательно, речь идет об интересах совместного проживания. Естественно, чтоструктура этих интересов и вопросов, связанных с их регулированием, сложна имногогранна. На муниципальном уровне можно с достаточной степенью условностивыделить следующие интересы совместного проживания:
1.Совместное использование ресурсов для производственной и любой хозяйственнойдеятельности.
2.Совместное пользование социальной инфраструктурой.
3.Регулирование общественной жизни муниципального образования (общественныйпорядок, национальные отношения и др.).
Перечисленныевыше интересы совместного проживания определяются, прежде всего,характеристиками населенного места (территория, население, инфраструктура), атакже ролью местного самоуправления, определенной в законодательстве, другимисловами – компетенцией.
Поэтому,для того чтобы выработать некоторые подходы к определению территориимуниципального образования, необходимо дать характеристики объекта управления исубъекта управленческой деятельности.
Объектуправления (место проживания) характеризуетсянаселением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают определяющеевлияние на формирование интересов совместного проживания. Основными параметрами,характеризующими территорию внутри субъекта России, являются ее географическиеи хозяйственные факторы.
Географическиефакторы многогранны, но интересны те изних, которые могут оказывать влияние на укрепление или на разрыв совместных интересов.
Первымфактором, оказывающим определяющеевлияние, являются территории и природные условия. Например, район во многихсибирских субъектах России может простираться на несколько сотен километров ипоселения, входящие в него, разделены не только расстояниями, но и естественнымипреградами. Понятно, что у населения данной территории вряд ли имеются интересысовместного проживания. В то же время компактные, близко расположенныемуниципальные образования могут быть достаточно крепко связаны между собой. Приопределении оптимальных географических показателей важно учитывать вопросытерриториальной близости, возможность совместного использования природныхресурсов данной территории.
Вторымфактором, характеризующим место, являютсясовместные интересы в хозяйственной деятельности, что может выражаться как в совместномиспользовании природных ресурсов, так и в однотипности производства,осуществляемого на данной территории, либо в его взаимодополняемости в рамкахединого производственного цикла. Так, например, в районах Крайнего Севера традиционнойформой хозяйствования является оленеводство, специфика которого такова, что принезначительном населении требуется огромная территория, поскольку периодсозревания ягеля около 10 лет; этим определяются весь образ жизни населения икочевой характер ведения хозяйства. В то же время возникает вопрос орегулировании пользования этими угодьями и об их оптимальных размерах.
Третьимфактором, определяющим характеристикуместа, является форма расселения населения на данной территории и егосоциальные характеристики. Так, на Северном Кавказе одними из основных факторовявляются полиэтничность населения и дисперсность или компактность расселенияэтносов, для Центральной России – соотношение профессиональной подготовкинаселения и традиционных занятий (преимущественно городское, занятоепереработкой сельскохозяйственной продукции, и др.). Приведенные примерыдостаточно условны, так как в данном случае определяющее влияние оказывают целидеятельности муниципального образования.
Четвертымфактором, характеризующим объектуправления, является учет инфраструктурного единства территории, чрезвычайноважного при определении характеристик территории муниципального образования.
Однакосамо определение особенностей территории должно рассматриваться, прежде всего,с позиции тех задач, которые государство возложило на органы местногосамоуправления, поэтому от объема предметов ведения и полномочий напрямуюзависит оптимальность размера территории.
Содной стороны, наличие на территории муниципального образования инфраструктурыисполнения полномочий, которыми его наделил закон, является основным условиемкачественной работы органов местного самоуправления. Так, вряд ли можноговорить о содержании школы или больницы муниципальным образованием, если ихнет на данной территории. С другой стороны, наличие общих интересов взначительной степени обусловлено общей инфраструктурой. Наличие в селефельдшерско-акушерского пункта или поликлиники, школы, клуба и другихсоциальных объектов, вопросы их деятельности – сфера совместных интересов длявсех поселений, которые в них обслуживаются. В то же время наличие необходимойинфраструктуры не является определяющим, поскольку решение вопросов, отнесенныхк ведению муниципального образования, может быть выполнено через механизммуниципального заказа. В данном случае принципиально важно определитьпреследуемую цель. Если данное муниципальное образование считаетсяперспективным и ставится задача формирования и развития инфраструктуры, торешить ее без заинтересованности органов местного самоуправления будет крайнесложно. Таким образом, сочетание имеющейся инфраструктуры и перспектив ее развитиядолжно учитываться при определении территории муниципального образования
Дляопределения оптимальной территории муниципального образования принципиально важноопределить характеристики субъекта управления, поскольку именно в нихопределяется цель деятельности муниципального образования. Главнаяхарактеристика муниципального образования – объем его компетенции. Соотношениеобъема компетенции муниципального образования и характеристик территории,указанных выше, есть не что иное, как соотнесение целей деятельностимуниципального образования и возможностей территории, что позволяет определитьоптимальность выбранной территории муниципального образования.
Принципы определения оптимальной территориимуниципального образования
Принципбаланса субъекта и объекта управления.Данный принцип требует применения всех перечисленных выше факторов с учетомкомпетенции местного самоуправления и перспектив его развития. Необходимо,чтобы субъект и объект управления находились в равновесии. В этом цельдеятельности муниципального образования, влияющая на определение территории.Другими словами, прежде чем определять территорию, необходимо четкопредставлять цели существования органов власти на ней и перспективы развитиятерритории.
Принципминимизации уровня исполнения полномочий.Применение данного принципа крайне важно, поскольку он определяет максимальнуюэффективность исполнения полномочий. Суть его в том, что полномочия по определеннымпредметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровневласти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказанияуслуги.
Поэтомупри определении оптимальной территории муниципального образования крайне важноучитывать те цели, которые ставятся перед ним, и те предметы ведения, которыеопределены для органов местного самоуправления в данном субъекте России. Именнов этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у местногосамоуправления в силу его знания местных условий и подконтрольности органоввласти населению.
Приведенныевыше принципы определения оптимальной территории муниципального образованияпозволяют применять факторы, характеризующие объект и субъект управления, вединстве. Процесс их применения и взаимосвязи показан на рис. 2.
/>
Рис. 2Определение оптимальной территории
Витоге можно сделать следующие выводы:
1.Территория муниципального образования должна определяться на основе глубокогоизучения интересов населения, проживающего на ней.
2.Наличие интересов совместного проживания и хозяйствования – основной фактор,определяющий единство территориального управления.
3.Наиболее эффективно исполнение полномочий на минимально возможном уровневласти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла.
Установлениетерриторий муниципальных образований и их границ – вопрос чрезвычайно важный сточки зрения как исполнения полномочий власти местного самоуправления, так иведения хозяйственной деятельности. Установление административных границсвязано с необходимостью осуществления политического управления и обеспечиваетединство и эффективность управления в государстве. В контексте рассматриваемыхвопросов более подробно следует остановиться на установлении территориймуниципальных образований исходя из критериев обеспечения их жизнедеятельности.
Существуют объективные критерии для определениятерритории муниципального образования, которая должна быть такой, чтобы проживающеев ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решениекоторых отнесено к ведению местного самоуправления. Это влечет локализациютерриторий муниципальных образований и приоритет поселенческого принципа.
На территории муниципального образования должнасуществовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальнаяинфраструктура, что может потребовать объединения нескольких поселений в единоемуниципальное образование. Исходя из выполнения этих условий, территории муниципальныхобразований должны определяться различно в каждом конкретном случае. Существуетмнение, что в результате проявления «группового эгоизма» всегда будетсуществовать стремление к увеличению территории для увеличения объема ресурсов.Но ведь дополнительная территория – это еще и необходимость ее содержания иразвития, т.е. и дополнительные расходы.
Приустановлении территорий муниципальных образований нельзя не учитыватьтрадиционный способ хозяйствования населения, например скотоводство и связанныйс ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование. Это также условия,подлежащие обязательному учету.
Вывод,который следует из сказанного выше, прост: при установлении территориймуниципальных образований окончательное решение должно приниматься внешней поотношению к местному самоуправлению властью – государственной, но посколькузатрагиваются коренные интересы муниципальных образований, постольку процедураустановления территорий муниципальных образований должна обеспечиватьобязательный учет мнения населения, особенно в случае изменения существующих границ.
Из этого следует право муниципальных образований на учет мнения населенияпри установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе приобразовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальныхобразований, которое может бытьреализовано в нескольких формах: посредством опроса населения, проведенияместного референдума, проведения схода или принятия решения представительныморганом местного самоуправления. Муниципальные образования должны быть такженаделены правом добровольногообъединения, а поселения и другие территории – правом выхода из объединенногомуниципального образования в случае принятия ими решения о самостоятельномосуществлении местного самоуправления.
Заключение
Природный комплекс муниципального образования, схема егопланировки и застройки оказывают значительное влияние на состав объектовградообслуживающей и социальной сфер, формирующих инфраструктуру муниципальногообразования, которая обеспечивает его бесперебойную жизнедеятельность.
Большинство объектов социальной инфраструктуры городовнаходятся в муниципальной собственности. Их содержание является самой крупнойстатьей расходов местных бюджетов. Органы местного самоуправления призванысодействовать рациональному размещению объектов социальной инфраструктуры потерритории города, обеспечивать их доступность для жителей.
Использованная литература
1. Конституция Российской Федерации. М.,1993.
2. Европейская хартия о местном самоуправлении.Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов, 1990.
3. Гражданский кодекс РоссийскойФедерации, ч. 1 и II. М., 1995,1996.
4. Градостроительный кодекс РоссийскойФедерации от 07.05.1997, №73-ФЗ.
5. Жилищный кодекс РФ, 24.06.1983 г.с изм. от 25.04.1995 г.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерацииот 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. №31.
7. Земельный кодекс Российской Федерацииот 25.10.2001, №136-ФЗ.
8. Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российскаягазета. – 1995. – 1 сентября.
9. Федеральный закон РСФСР от 18 апреля1991 г. «О милиции» // ВСНД РФ. 1993. №10, 32).
10. Федеральный закон Российской Федерации «О защите населенияи территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» №68-ФЗот 21 декабря 1994 года.
11. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. №24-ФЗ «Обинформации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. №8.
12. Федеральный закон от 14 апреля 1995 года «Об общественныхобъединениях.
13. Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в РФ» от17 ноября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. №47).
14. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «Осоциальной защите инвалидов в РФ» (с изм. на 1 января 1999 г.) // СЗРФ. 1999. №2, №29.
15. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основахсоциального обслуживания населения» // СЗ РФ. 1995. №50.
16. Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «Онекоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. №3.
17. Федеральный закон от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ «О внесенииизменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации ипризнании утратившими силу некоторых законодательных актов (положенийзаконодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»
18. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «Овнесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования межбюджетных отношений».