МИНИСТЕРСТВООБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕАГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственноеучреждение высшего профессионального образования
Восточно-Сибирскийгосударственный технологический университет
Институтэкономики и права
Юридическийфакультет
Кафедрагражданско-правовых дисциплин
КУРСОВАЯРАБОТА
по дисциплине«Гражданское право»
на тему: «ЗНАЧЕНИЕИ ПРИРОДА КОНЦЕССИОННЫХ ДОГОВОРОВ В ПРАВЕ РОССИИ»
Исполнитель:
студент очной формы обучения группы577-3
СПАСОВ ВИТАЛИЙ АНТОНОВИЧ
Руководитель:_____________
Оценка:__________________
Дата:_____________________
Улан-Удэ,2010г
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ
1.1. История концессионных соглашений
1.2. Правовая основа концессионной деятельности
ГЛАВА II.КОНЦЕССИЯ: СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ
2.1 Определение и составляющие концессии
2.2 Правовой механизм концессии
ГЛАВА III.ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕССИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темыисследования. Проблемы развития партнёрства государственного и частногосектора, их надлежащего правового оформления и эффективной реализации в связи сформированием рыночных отношений становятся всё более актуальными.
В России практически всеинституты, предполагающие взаимодействие государства и частного сектора(лицензионная система, приватизация, соглашения о разделе продукции,инвестиционные договоры), однозначно показали свою недостаточную эффективность.Кроме того, не способствовали выходу России на более высокий уровень экономическогоразвития. Соответственно целесообразно ставить вопрос о поиске новых форморганизации партнёрства публичного собственника и иных участниковимущественного оборота.
Концессионныеправоотношения известны во всём мире как альтернативный способ, применяемыйгосударством для развития тех или иных отраслей хозяйственной деятельности.Альтернативность данного способа обусловлена тем, что государствозаинтересовано в привлечении инвестиций в ту или иную сферу и в конечном итогев ее развитии. Однако, с одной стороны, само государство не обладаетдостаточными для этого финансовыми, организационными и управленческимиресурсами, а с другой стороны, не желает утрачивать контроль над этими сферамихозяйственной деятельности.
Концессии имели широкоераспространение в России в период НЭПа, и практика их применения быладостаточно успешной, С целью выхода из экономического кризиса вопрос овозобновлении концессионного производства в нашей стране стали поднимать сконца 80-х годов 20 века. Тем не менее, несмотря на интенсивную законопроектнуюработу, доктринальные исследования сущности концессионных взаимоотношений,возможности их использования в современных условиях, легальное закрепление,правовую основу их реализации концессионные отношения получили только в июле 2005года в результате принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Цель и задачиисследования. Целью курсовой работы, с учётом изложенного в отношенииактуальности и степени разработанности темы диссертации, является комплексноеисследование договорных концессионных отношений, включая вопросы относительносодержания процедуры заключения, исполнения и расторжения концессионногосоглашения.
Соответственно цели авторсчитает необходимым выделить следующие задачи исследования:
-определить понятиеконцессии и концессионного соглашения;
-исследовать основныеисточники правового регулирования концессионных отношений;
-исследовать правовуюприроду концессионного соглашения, отграничить его от смежных институтов;
-определить преимуществаконцессионных договоров;
-обозначить проблемыконцессии в России.
Объектом исследованияявились отношения по заключению, исполнению и расторжению концессионногосоглашения, основанные на договорном взаимодействии государства и частногосектора, связанные со строительством отдельных объектов экономическойинфраструктуры или с передачей подобных объектов частному лицу (концессионеру)для их реконструкции, а также осуществления деятельности, в основе которойлежит необходимость удовлетворения общественного интереса.
Предметомдиссертационного исследования стали нормы российского законодательства,призванные регулировать концессионные отношения, а также работы исследователейв области концессионного партнёрства государственного и частного сектора.
Методологической основой курсовойработы явились общенаучный диалектический и частнонаучные методы познания:историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический,формально-юридический, метод системного анализа и другие методы научногопознания.
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНЦЕССИОННЫХСОГЛАШЕНИЙ
1.1 Историяконцессионных соглашений
История концессийисчисляется столетиями. Юридическая и экономическая практика концессионных формпартнерства государства и частного сектора складывалась еще в средние века.
В Великобритании впервыеконцессионное законодательство появилось в XVII веке.
На Североамериканскомконтиненте первые концессии были выданы еще в 1691 г.
Во Франции первым концессионнымобъектом стал Южный канал, построенный в ХVII в. и соединивший побережьеАтлантики со Средиземным морем. Закон о концессиях в сфере общественных услугсуществует со времен Наполеона.
В России десятки тысячкилометров железных дорог во второй половине ХIХ — начале ХХ вв. были построенына концессионной основе.
В период НЭП концессиисыграли положительную роль как инструмент стабилизации экономики ввосстановительный период, дали солидный доход казне в виде долевых отчисленийот оборота концессионных предприятий, уплаты концессионного вознаграждения,налогов, арендной платы, пошлин, сборов и т.п. Концессии способствовалимодернизации оборудования предприятий, увеличению квалифицированной рабочейсилы, а в социальном плане — уменьшению безработицы. По количеству концессий ипо вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (24концессии), сельское хозяйство (7 концессий), торговля (7 концессий).
Концессии в этот периодполучили развитие и в сфере городского хозяйства России. В отдельных отрасляхконцессионное производство давало очень значительную долю продукции.
Так, к концу 1927 г. концессионные предприятия производили марганца 40 %, золота — 35, меди — 12, готового платья- 22 %.
По источникам происхождениякапитала 40 концессий были немецкими, 20 — британскими, 15 — американскими(США), 6 — норвежскими, 5 — польскими, 5 — японскими, 4 — австрийскими, 4 — шведскими, 4 — итальянскими, 3 — французскими, 3 — финляндскими, 3 — датскими,2 — голландскими, 17 инвестировались из других стран.
Эффективностьконцессионной политики оказалась столь велика, что был разработан специальныйплан достижения с их помощью сбалансированного развития различных секторовэкономики на основе передовых технологий.
За последние 10-15 лет вмире реализованы тысячи больших и малых, успешных и неудачных концессионныхпроектов. Концессионное законодательство существует сейчас более чем в 120странах мира с различным общественным и государственным устройством. Например:
— развитые страны (США,Великобритания, Германия, Франция, Италия, др. государства ЕС, Австралия,Канада, Япония);
— Центральная и ЛатинскаяАмерика (Мексика, Аргентина, Бразилия, Чили, Боливия, Коста-Рика, Венесуэла,Колумбия, Боливия, Перу, Уругвай);
— Азия (Китай, РеспубликаКорея, Тайвань, Шри-Ланка, Бангладеш, государства ОПЕК);
— Океания (Индонезия,Малайзия, Сингапур);
— Восточная Европа(Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария, Югославия);
— СНГ (Украина,Казахстан, Узбекистан, Молдова);
— Африка (Танзания,Мадагаскар, Нигер, Камерун, Замбия).
Спектр объектов,построенных в рамках концессионных соглашений, чрезвычайно широк: отграндиозного проекта века «Евротуннель» стоимостью 15 млрд. долл. доконтрактов муниципальных органов власти в области досуга и отдыха стоимостью внесколько тысяч долларов. Больше всего концессий выдается в сферахводоснабжения и канализации, газового и электроэнергетического хозяйства, авто-и железнодорожных магистралей, городского строительства, лесного хозяйства,недропользования.
В современной практикеконцессий имеется две принципиально отличные друг от друга как по методике, таки по глубине происходящих изменений схемы институциональных преобразований всфере отношений государства и бизнеса.
Первая представляет собойструктурную адаптацию имеющейся институциональной среды к изменившимсяконцепциям развития, приоритетам и условиям хозяйственной деятельностигосударства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правилв действующие институты происходят либо в контексте декларированной новойэкономической политики государственного регулирования (так было вВеликобритании, Новой Зеландии, Аргентине, других странах Латинской Америки),либо через видоизменение и дополнение существующей системы государственногоуправления (США, Канада, Япония, страны ЕС). По последнему пути идут такжеРеспублика Корея, Тайвань и др., а также некоторые из развивающихся стран сдостаточным для установления партнерских связей «государство — бизнес» уровнем развития рыночных отношений.
Вторая схема связана сформированием соответствующих рыночной экономике и новому месту государства вхозяйственной жизни институтов по существу с «нуля». Эта схемареализуется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, внекоторых развивающихся странах.
Продолжительныйисторический опыт, развитая и сравнительно легко адаптируемая институциональнаясреда позволили странам-членам Организации экономического сотрудничества иразвития (ОЭСР) достаточно безболезненно и эффективно начать 10-15 лет назадотработку новых механизмов партнерства в области концессионной деятельности.
Наиболее глубокиеинституциональные преобразования произошли в Великобритании.
В 1992 г. правительство Дж.Мейджора объявило о новой концепции управления государственнойсобственностью — «Инициатива частного финансирования» (PrivateFinance Initiative — PFI). Суть ее заключалась в том, чтобы передать в рамкахсоглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации,реконструкции и управления государственными объектами производственной исоциальной инфраструктуры частному бизнесу.
За 1992-2001 гг.правительство Великобритании осуществило более 400 партнерских проектов и, впервую очередь, концессий в рамках PFI на общую сумму более 19 млрд. фунтовстерлингов. Были подписаны государственные контракты во многих сектораххозяйства, включая общественный транспорт и транспортную инфраструктуру,информационные технологии и НИОКР, защиту окружающей среды, градостроительство,правительственные здания и сооружения и т. д.
Переход к масштабномуприменению партнерских форм управления государственной собственностью вВеликобритании вызвал существенные изменения в институциональной среде какгосударственного аппарата, так и бизнеса. Появившаяся новая отрасль экономикипод условным названием «государственные гражданские контракты иконцессии» заставляет чиновников становиться бизнесменами, опытнымипокупателями услуг частного сектора, вырабатывать правила и нормы поведения в условияхрыночного развития подведомственных им учреждений.
После объявления«инициативы частного финансирования» Государственным казначействомстраны была создана группа из высококвалифицированных государственных служащихи представителей деловых кругов Сити для оказания разносторонней помощиминистерствам и департаментам в коммерциализации их хозяйства. Новый видпартнерства привел к появлению новых консультационных и иных компаний, а такжеконтролирующих организаций.
По оценке ОЭСР,партнерские формы отношений государства и частного бизнеса в сфере управлениягосударственной собственностью позволяют Великобритании экономить 15-20%государственных расходов. Основываясь на успешном опыте реализации проектовпартнерств и концессий, британское правительство в середине 2000 г. существенно расширило масштабы реализации концессионных и контрактных проектов с участиемчастного бизнеса.
В течение 2000-2003 гг.по этой программе предполагается израсходовать 20 млрд. фунтов стерлингов — почти7 млрд. в год, что более чем в 3 раза превышает ежегодные расходы предыдущих 10лет реализации PFI.
Первая очередь проектовстоимостью 450 млн. фунтов стерлингов включает реконструкция двух лондонскихбольниц, создание новой системы трамвайного сообщения в Бристоле и модернизациюлондонского железнодорожного узла.
Вместо приватизации — полноценное сотрудничество — такова сейчас главная политическая линия в сфереуправления государственной собственностью в Великобритании.
В других странах ОЭСРнаблюдаются сходные с британскими тенденции.
1.2Правовая основа концессионной деятельности
Российский законопроект оконцессиях ждал своего часа более 10 лет. Его разработкой занялись еще в начале90-х годов.
Первый документ былпринят Госдумой в первом чтении в апреле 1996-го. После этого работаостановилась из-за невнятной позиции кабинета министров. Но изношенностьинфраструктуры и других объектов государственного имущества заставилачиновников пересмотреть свои взгляды.
До недавних пор концессиивнедрялись на практике, что называется, явочным порядком, без четкой правовойосновы. В городах возникали платные стоянки, дороги, мосты, рынки.
Публичное имуществопередавалось частному бизнесу, например, на правах аренды с различнымобременением.
Самый яркий пример«квазиконцессии» — аэропорт «Домодедово», которым группа «Ист Лайн» управляет с1997 года по договору аренды с условием модернизации. Громкий скандал, когдагосударство предъявило группе «Ист Лайн» (уже вложившей, кстати, в развитиеаэродромного хозяйства более $500 млн) обвинения в заниженных арендныхплатежах, не случился бы, если бы отношения частного инвестора и собственника вконце 90-х были оформлены на условиях концессии.
На базе договоров арендыдо сих пор работают и региональные «дочки» ОАО «Российские коммунальныесистемы». В 2003 году эта компания создавалась как грандиозный проект, готовыйвзять под управление всю инфраструктуру ЖКХ в стране и вывести этот сектор изкризиса.
Но отсутствиегосгарантий, незащищенность компании перед проблемой неплатежей населения итарифным регулированием показали, что без концессий «длинные» инвестиции вкоммунальный сектор рискованны. «РКС» пришлось умерить свой пыл исконцентрировать усилия на тех регионах, в которых удалось найти общий язык сгубернаторами.
Наконец государствосделало шаг навстречу инвесторам. 21 июля 2005 года президент Владимир Путинподписал закон «О концессионных соглашениях».[1]
Согласно этому документу,объектами для концессий могут стать автомобильные дороги, метрополитен,городской общественный транспорт, мосты, порты, аэродромы, трубопроводы,объекты ЖКХ, культуры и спорта, а также санатории.
Природные богатства — недра, водоемы и леса — передаваться в концессии не могут. Это в принципелогично, поскольку сырьевой сектор в России от недостатка инвестиций страдаетнесравнимо меньше, чем инфраструктура.
В Минэкономразвитияуверены, что концессии крайне выгодны для российского бизнеса. «К нам ужеобращались китайские предприниматели, готовые строить платные дороги в Москве.При том, что в самом Китае объем дорожного строительства тоже не мал. А есливыгодно строить дороги китайцам, выгодно и российским компаниям. Так что нашимпредпринимателям надо торопиться», — уверен замглавы Федерального агентства по управлениюособыми экономическими зонами (ОЭЗ) Максим Быстров.
Правда, правительственныечиновники затрудняются оценить реальный эффект, который может принестиэкономике внедрение концессионных механизмов.
По различным экспертнымоценкам, объем инвестиций в такие проекты может составить минимум $2,5-3 млрд вгод. А концессии только в транспортной инфраструктуре могут к 2010 годупривлечь $10-12 млрд вложений.[2]
Правительство РФ призналоцелесообразным строительство автодороги «Западный скоростной диаметр»в Санкт-Петербурге на основе концессионного соглашения, сообщает пресс-службаправительства.
Как отмечается,автодорога будет введена в эксплуатацию в 2010 году, затраты на проектированиеи строительство составляют 57 млрд. 370 млн. рублей. Финансирование будетосуществляться за счет федерального бюджета (17,9 млрд. рублей), бюджетаСанкт-Петербурга (10,78 млрд. рублей), внебюджетных источников (28,69 млрд.рублей).
Минтранс РФ совместно справительством Санкт-Петербурга подготовил проектно-сметную документацию настроительство пускового комплекса автодороги от транспортной развязки скольцевой автомобильной дорогой в зоне «Предпортовая-2» дотранспортной развязки в районе реки Екатерингофка.
Протяженность магистрали«Западный скоростной диаметр», которая свяжет «Большой морскойпорт Санкт-Петербурга» и основные транспортные комплексы города с обходнойдорогой и выходами в страны Балтии, Скандинавии и регионы России, составляет 46,4 км, число полос — 6-8, транспортных развязок — 14.
В целом минэкономразвитияРФ разработало 13 типовых концессионных договоров, включая договор остроительстве и эксплуатации трубопроводов.
Правительство ужеутвердило два типовых концессионных договора, касающиеся автомобильных дорог иЖКХ, остальные 11 внесены министерством в правительство и рассматриваются внастоящее время в аппарате кабинета министров.
Эти договоры касаются, втом числе возможности строительства трубопроводов на условиях концессии,железных дорог, теплотрасс, водоканалов, объектов культуры и здравоохранения.
Нужно отметить, чтоотметил, что в настоящее время в Госдуме готовится ко второму чтениюзаконопроект о трубопроводном транспорте, который также «не подразумеваетограничений для строительства частных локальных трубопроводов».
Итак, в отличие от многихстран мира, в СНГ либо только еще готовятся к переходу на концессионные формыуправления государственной собственностью (Россия, Беларусь), либо сделали вэтом направлении лишь первые шаги (Украина, Молдавия, Армения, Киргизия).
ГЛАВА II. КОНЦЕССИЯ: СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ
2.1Определение и составляющие концессии
Концессия — передача подоговору концессии объектов государственной собственности во временное владениеи пользование в целях улучшения и эффективной эксплуатации, а также прав насоздание (строительство) новых объектов за счет средств концессионера с предоставлениемпоследнему права владения, пользования и распоряжения ими либо без такового собязательным финансированием за счет средств концессионера и передачейгосударству.
Теоретически концессиивыглядят достаточно привлекательным инструментом.
Государство, выступая какконцедент, передает управление принадлежащей ему собственностью частнойкомпании (концессионеру). Последняя, пользуясь государственными гарантиями,инвестирует в эту собственность, минимизируя свои риски. А общество получаетболее качественные товары и высокий уровень обслуживания при минимальныхиздержках.
Концессионнаядеятельность в большинстве стран мира осуществляется в настоящее время вконтексте теории партнерства государства и частного сектора, являясь одной изее главных составляющих. Развитые страны мира, имея более чем вековую практикуиспользования концессий в инфраструктурных комплексах, добывающейпромышленности, лесопользовании, других отраслях, эволюционно перешли кмасштабному применению концессий в 1990-е годы.[3]
В современном пониманиихозяйственное партнерство государства и частного сектора (ПГЧС) (Public-PrivatePartnership, РРР) представляет собой институциональный и организационный альянсмежду общественной властью и частным бизнесом в целях реализации национальных имеждународных, масштабных, общественно-значимых проектов в широком спектре сфердеятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКРдо обеспечения общественных услуг. Кроме того, партнерства также широкоиспользуются в качестве инструмента городского и регионального экономического исоциального развития и планирования на уровне муниципальных образований. Каждыйтакой альянс является временным, поскольку создается, как правило, наопределенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает своесуществование после его реализации.
Из всего многообразияэкономических функций государства его главное предназначение состоит в созданииусловий (политических, экономических, правовых) субъектам экономическойдеятельности для формирования институциональной среды, составной частью которойявляются институты партнерства.
Сложные формы организациии ведения современного хозяйства невозможны без прямого участия государства вдеятельности отдельных отраслей и сфер экономики.
В той институциональнойформе, в какой партнерства существуют сейчас, они представляют собойотносительно новую ступень государственного регулирования экономики и призваныиграть существенную роль в развитии современных рыночных структур и отношений.
Система сложившихся кнастоящему времени партнерских отношений государства с частным секторомявляется основополагающим элементом функционирования смешанной экономики.Необходимость ее создания вытекает из двух постулатов либеральной концепцииразвития: (а) соответствия между формированием институтов современной частнойсобственности и процессом ускорения экономического роста и (б) более высокойпроизводительности и эффективности экономики, основанной на частнойсобственности, в сравнении с хозяйством, базирующемся на государственнойсобственности и прямом государственном регулировании.
«Государство отказываетсяот неэффективных форм ведения хозяйства, перекладывая функции управленияпринадлежащей ему собственностью на частный сектор, который, в свою очередь,пользуясь государственными гарантиями, привносит с собой в производствоорганизационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции, минимизируетриски предпринимательской деятельности. Экономический эффект для обществасостоит в том, что оно получает более качественные товары и высокий уровеньобслуживания при минимальных издержках».
В современной практикеПГЧС имеется две принципиально отличные друг от друга как по методике, так и поглубине происходящих изменений схемы институциональных преобразований в сфереотношений государства и бизнеса.
Первая из нихпредставляет собой структурную адаптацию имеющейся институциональной среды кизменившимся концепциям развития, приоритетам и условиям хозяйственнойдеятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов,норм и правил в действующие институты происходит либо в контекстедекларированной новой экономической политики государственного регулирования(Великобритания, Новая Зеландия, Аргентина, другие страны Латинской Америки),либо в рамках приспособления, видоизменения, дополнения существующей системыгосударственного управления (США, Канада, Япония, страны ЕС).[4]
Кроме отмеченных, потакому пути идут новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и др.),а также некоторые из развивающихся стран с определенным, но достаточным дляустановления партнерских связей «государство-бизнес» уровнем развития рыночныхотношений.
Вторая схема связана сформированием институтов, соответствующих рыночной экономике и новому местугосударства в хозяйственной жизни, по существу, с 'нуля'. Эта схема реализуетсяв бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторыхразвивающихся странах.
Современные формы ПГЧСсвязаны с процессами реструктурирования национальных экономик и представляютсобой, по существу, косвенную приватизацию (semi-privatization):
— концессии,
— контракты,
— лизинг,
— совместные предприятия.
Однако «концессии явнодоминируют в партнерских отношениях. Так, по данным Мирового Банка, вразвивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходитсяболее 66% заключаемых государством контрактов в сфере транспортнойинфраструктуры (железные и автомобильные дороги, морские порты, аэропорты)».[5]
Концессия как главныйэлемент партнерских отношений государства и частного сектора в современнойэкономике представляет собой систему хозяйственных отношений, с помощью которойобщественная власть передает определенные права частной, общественной илисмешанной компании на строительство, модернизацию, реконструкцию, эксплуатациюи управление, обслуживание и использование принадлежащим ей объектом нанекоторый срок времени (т.е. на возвратной основе) и за плату.[6]
Такое определениеконцессии соответствует принятому в публичном праве западных стран понятиюконтракта, когда общественная власть или специальный орган власти (концедент)уполномочивает и обязывает концессионера (компанию-оператора) на договорнойоснове осуществлять инвестиции, требуемые для обеспечения функционированияобъекта инфраструктуры за его счет и на его собственный риск.
Концессионная компанияполучает доход (вознаграждение) в форме платы, которая вносится пользователямиобъекта инфраструктуры или общественной властью. При этом концессионерупередаются права владения и пользования общественным имуществом. Иногда вограниченных пределах и под контролем общественной власти концессионернаделяется правом распоряжения концессионным имуществом.
Однако концессия являетсяспецифическим контрактом, во многом и принципиально отличающимся оттрадиционного административного контракта. В соответствии с нормами праваразвитых стран концессия — это «глобальный контракт» (globality contract).
В гражданском и публичномправе развитых стран четко различаются «контракт на проведение работ» (workcontract) и «концессия» (concession).
В Европейском Союзе,например, концессия в области инфраструктуры определяется как разновидностьадминистративного контракта, в соответствии с которым общественная властьпредоставляет компании-концессионеру определенные права на строительство,модернизацию, реконструкцию, эксплуатацию, управление в течение некоторого периодавремени.
Концессии являютсянаиболее развитой, прогрессивной и комплексной формой партнерства государства ичастного сектора на современном этапе.
Во-первых, они, в отличиеот контрактных отношений, носят многоцелевой и долгосрочный характер, чтопозволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое прогнозирование ипланирование своей деятельности.
Во-вторых, в концессияхчастный сектор обладает высокой, а часто и полной свободой в принятииадминистративно-хозяйственных и управленческих решений.
В-третьих, у государства,тем не менее, в рамках как концессионного договора, так и в целомпублично-правовых норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионерав случае нарушения им условий концессии или общего законодательства, а такжепри возникновении необходимости защиты интересов общества в концессиях. Приналичии общественной необходимости государство имеет право в одностороннемпорядке прерывать концессию с выплатой концессионеру компенсации.
В-четвертых, вконцессионных проектах перераспределяются риски между всеми его участниками(государством, концессионером, инвесторами, финансовыми институтами, страховымикомпаниями и т.п.), благодаря чему существенно повышается жизнеспособностьконцессионного проекта.
2.2Правовой механизм концессии
Исторически правовойстатус концессий эволюционировал в направлении от административного акта кпублично-правовому и (или) гражданско-правовому договору.
В эпоху их становления(XVII-XVIII века) государство выдавало частной компании — владельцу концессии(концессионеру) особый конституирующий документ — разрешение на владение ипользование государственной собственностью. Это были, по существу,односторонние властные административные акты государства, не содержащиерегламентаций прав и обязанностей сторон. Аналогом концессий той поры являетсяиспользуемая и сейчас во всех странах мира лицензионная система.
Термин «концессия»,характеризующий передачу государственной собственности частным лицам,использовался в практике европейских стран еще в средние века.
Так, в Англиигосударственные концессии выдавались частным компаниям в XVII-XVIII веках.
В Соединенных ШтатахАмерики первые упоминания о концессиях относятся также к XVII веку, когдагубернаторы штатов выдали прибывающим на поселение гражданам других стран первыеконцессии на землю, реки, строительство дорог.
Одной из стран, гдеимеется разветвленное и полное законодательство по концессиям, являетсяФранция. Еще во времена правления Наполеона в статью 522 Гражданского КодексаФранции о собственности на землю была внесена поправка, предусматривавшая, чторудники, находящиеся на землях, принадлежащих частным собственникам, могутэксплуатироваться лишь на основании концессии, предоставленной государством.Специальное французское законодательство 1919 и 1938 годов определило, что'собственники земли не могут использовать движущую силу воды, не получивспециальную концессию от государства'.
Система коммунальныхконцессий Франции существует с середины XIX века. С тех пор и по настоящеевремя на концессионной системе построено все французское газоснабжение и другиеотрасли коммунального обслуживания.
Со временем в техстранах, где складывались развитые правовые нормы по обеспечениюфункционирования рыночной экономики, эффективные и гибкие юридические средстваи институты защиты собственности и имущественных прав (США, Канада, Австралия,страны ЕС, другие страны) широкое применение получило публично-правовоезаконодательство.
Под действие этогозаконодательства подпадают в настоящее время объекты:
а) государственной собственности,
б) природные ресурсы,
в) публичные службы,
г) монополия государствана отдельные виды деятельности.
Эти четыре компонента, всоответствии с законодательством развитых стран, составляют особую, такназываемую публично-правовую собственность.
Она принадлежит обществув целом и никому в отдельности.
Соглашения о концессиях вэтих странах заключаются государством только на объекты публично-правовойсобственности. Эти соглашения обладают одновременно чертами ипублично-правового акта и гражданско-правового договора.
Государство выступает вних в двояком качестве:
— как представительобщества и власти, временно уступающий концессионеру свои исключительные правана часть принадлежащей обществу собственности и осуществляющий надзор иконтроль за его деятельностью,
— как субъектгражданского права, что отражается в принципах равенства сторон, нерушимостиусловий договора в течение срока его действия, ответственности по принятымобязательствам и т.п.[7]
Гражданско-правовыминормами обусловливается также судебный порядок разрешения споров и конфликтовмежду сторонами.
Публично-правовой статусконцессий требует в договорной форме строго определять условия, на которыхконцессионер обслуживает население, а также оговаривать обстоятельства, которыемогут вызвать изменение этих условий.
При этом контроль заэтими положениями договоров должен быть всесторонним и тщательным, аиспользуемые меры административного воздействия достаточно многообразными: отприостановления и отмены неправильных действий до принудительного управленияконцессионным предприятием и досрочного выкупа его.
С одной стороны, с точкизрения обязательности соблюдения концессионного договора как гражданско-правовогодокумента, концедент и концессионер равны перед законом.
Но с другой стороны,предметом концессии является общественная собственность, подписываетконцессионный договор концедент от имени общества, служит такой договордостижению определенных общественных целей. И в этом смысле концессионныйдоговор представляет собой публично-правовой документ, в котором стороны неравны друг другу в обязательности выполнения всех его пунктов. Есть высшиеинтересы общества, которые стоят над гражданско-правовыми нормамиконцессионного договора.
И если реальноефункционирование концессионного предприятия в рамках заключенногоконцессионного договора вступает в противоречие с общественными интересами,концедент вправе изменить в одностороннем порядке и без согласования сконцессионером положения концессионного договора и потребовать от концессионераих обязательного выполнения.
В частности, при наличиинеотложной общественной необходимости или других веских причин, имеющих большоеобщественное значение, концедент может прервать, приостановить или прекратитьдействие концессионного договора.
При этом концессионер каксубъект гражданско-правовых отношений имеет право обратиться в суд с просьбойотменить любое решение концедента, в том числе и принятое последним в одностороннемпорядке вне рамок и положений заключенного договора. Но обжаловать он должен несам факт прекращения действия концессии, поскольку это — следствие, а вызвавшуюего причину — наличие общественного интереса (выгоды, пользы), что повлекло засобой принятие концедентом соответствующего решения по прекращению действияконцессионного договора или изменению его условий. Окончательную точку вразрешении конфликтных ситуаций между концедентом и концессионером в контекстегражданско-правовых норм должен поставить суд.
Таким образом, впублично-правовых договорах концедент наделен правом в одностороннем порядкепри наличии общественной необходимости изменять условия договора и требовать отконцессионера их выполнения, прерывать действие договора концессии скомпенсацией концессионеру понесенных им убытков и возврата вложенных им вконцессионное предприятие средств.
Кроме того, концедент,как субъект, олицетворяющий общественную власть и предоставляющийгосударственное имущество частному сектору в пользование, имеет праворегламентировать деятельность концессионера в процессе действия договора внерамок его пунктов также и в некоторых случаях, когда это вызвано не неотложнойобщественной необходимостью, а технико-экономическими, технологическими и инымипричинами.
Государство можетизменять нормативы и требования технико-экономического характера порегламентации функционирования предприятий, находящихся в государственнойсобственности, и в одностороннем порядке без согласования с другой сторонойраспространять их действие на концессионные предприятия этого типасобственности. Оно может менять типовые условия работы концессионногопредприятия, предъявлять концессионеру требования публично-правового характера:издавать административно-регламентные предписания, в первую очередь — порезультатам проводимых проверок, служебные инструкции, ведомственныераспоряжения и т.п.[8]
ГЛАВА III. ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕССИИ ВРОССИИ
Среди достоинствконцессионной формы управления инвестиционными объектами можно отметитьследующие:
-концессии снимаютфинансовую нагрузку с государства, поскольку концессионер принимает на себяобязательство осуществлять все затраты по финансированию, управлению и текущемуремонту объектов, переданных в концессию, покрывая свои издержки, например, засчет тарифов;
-концессии устанавливаютдостаточно жесткие долгосрочные юридически оформленные, то есть стабильные,отношения между государством и концессионером;
-концессионные договорыпозволяют привлекать частный, в том числе иностранный, капитал без потеристратегического контроля над жизненно важными системами и объектами.
Одной сторонойконцессионного соглашения выступает государство — Российская Федерация и (или)ее субъект, либо муниципальное образование, эта сторона называется концедентом.Другой стороной является отечественный или иностранный инвестор.
Таким образом, интересыгосударства заключаются в том, что:
во-первых, оноперекладывает расходы по инвестированию и содержанию своего имущества на частныйсектор, теоретически, для повышения его эффективности;
во-вторых, государствопополняет бюджет за счет поступления концессионных платежей и снимает с себяфинансирование государственных объектов;
в-третьих, оно решаетсоциально-экономические проблемы.
Интересы частного бизнесав концессионных проектах состоят в том, что:
— концессионер получает вдолговременное управление государственные активы, ему не принадлежащие, нальготных условиях платы за концессию, являющейся в некотором смысле аналогомарендной платы;
— инвестируя,концессионер имеет достаточные гарантии возврата средств, поскольку государствокак партнер концессионера несет определенную ответственность за обеспечениеминимального уровня рентабельности;
— в отдельных случаях(проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобыдоплачивать из бюджета концессионеру при условии, что тот будет повышатькачество обслуживания;
— концессионер, обладаяхозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведенийувеличивать прибыльность бизнеса во время действия срока концессии, и при этомсрок концессии не сокращается.
Итак, как показывает опытмногих стран, одним из эффективных путей успешного функционированиягосударственного сектора экономики является привлечение к финансированию иуправлению объектами государственной собственности частного капитала не толькоза счет приватизации, но и на концессионной основе.
В России, стране свысоким уровнем огосударствления экономики, в условиях острого недостатка инвестиционныхресурсов, применение еще одной достаточно привлекательной для инвестора формывложения своих средств могло бы дать экономике значительные выгоды. Применениетаких договоров диктуется также недостатком у государства ресурсов, в первуюочередь финансовых и технологических, для эффективного функционированиягосударственного сектора экономики.[9]
При всех своих очевидныхпреимуществах использование концессионных форм управления государственнымимуществом в России сталкивается с рядом серьезных препятствий.
В нашей стране до сих порнет специального законодательства в отношении концессионных объектов. Оченьслабой является проработка социально-экономических последствий использованиягосударственных концессионных соглашений.
Отсутствуетнаучно-обоснованные, подкрепленные конкретными расчетами исследованияконцессионной проблемы в целом и в отдельных отраслях, в частности, а такжеширокие общественные дебаты по вопросам перераспределения управляющих функцийгосударства. Нет общепринятых методик расчета экономической и бюджетнойэффективности концессионных проектов.
Специфика идущего внастоящее время в России процесса состоит в том, что параллельно создаетсязаконодательная база и отрабатывается реальный механизм функционированияобъектов, еще не переданных в концессию, а по существу являющихся филиаламигосударственных предприятий.
Однако разработка ипринятие федерального закона о концессиях — это только начало большого итрудного пути по проведению концессионной реформы в стране.
Для того чтобы этот законзаработал, необходимо принять множество регламентирующих данный виддеятельности законов, подзаконных актов и нормативных документов, таких как:
— федеральные законы оконцессиях и о концессионных предприятиях в отдельных отраслях,
— ведомственныеинструкции, положения и правила, регулирующие отдельные стороны концессионногопроцесса (в частности, типовой договор в рамках отдельных отраслей, а возможно,и отдельных производств, порядок передачи в концессионное управление объектовгосударственной и муниципальной собственности, методики по разработке ТЭО,определению платы за концессию, определению сроков концессий, положения огарантиях и о досрочном прекращении концессии и т.д. и т.п.).
Кроме того, на уровнерегионов необходимо принять законы о концессиях в сфере принадлежащей имсобственности, а также муниципальной собственности и выпустить соответствующиеподзаконные акты.
Важно, что все этидокументы и федерального и регионального уровней должны быть написаны вконтексте единой концепции, иметь:
-общий понятийныйаппарат,
-согласованнуютерминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, в первуюочередь, к определению сроков концессии, размеров концессионных платежей,субъектов их присвоения и т.п.
Создание замкнутойправовой базы по концессиям — главная большая и сложная задача, стоящая передРоссией на перспективу, без успешного решения которой невозможно становлениеконцессионной формы управления государственной собственностью.
В законотворческой работев области концессионной деятельности Россия не сможет в полной мере оперетьсяна опыт развитых стран мира, поскольку там концессионное законодательствопостепенно, в течение 100-150 лет, врастало в общий кодекс административныхзаконов, регламентирующих формы государственного регулированияпредпринимательской деятельности и приводило к эволюционному изменениюотношений государства и частного бизнеса.
Определенные сложностистоят также на пути адаптации законодательства и подзаконных актов периода НЭПак реалиям современной России. Тогда, в 1920-е годы, в сферу концессионнойдеятельности Советского Союза пришли профессионалы — носители знаний, опыта иинформации о концессиях царской России. Они знали, как развернуть концессионнуюработу в изменившихся экономических условиях, могли приспособить старыенормативные акты к новой системе экономических отношений, что позволило быстрозапустить в стране концессионные проекты в различных отраслях.
Сейчас такогопрофессионального слоя, обладающего достаточно глубокими знаниями о концессиях,'подводных камнях' этой формы владения и пользования государственнойсобственностью и представляющего возможные последствия тех или иных решенийпросто нет. А ведь речь идет о долгосрочных, продолжительностью в десятки лет проектах.
Подписанные договоры,особенно с иностранными концессионерами, не удастся досрочно прекратить безсущественных последствий для России, даже если после вступления их в законнуюсилу станет, например, ясно, что они не в полной мере соответствуют интересамстраны и общества.
Другой важнейшейпроблемой, стоящей сейчас перед Россией в области выбора путей управлениягосударственной собственностью, является создание институциональной организационнойструктуры и механизма государственного регулирования концессионных предприятий.
В решении этой проблемыРоссия уже может опереться на богатый исторический и современный опыт,накопленный в других странах мира, поскольку в отличие от законов и нормативныхактов организационная структура является более универсальной и менее жесткопривязанной к особенностям развития отдельных стран.
В значительной степени,особенно в отношении концессионных органов исполнительной власти, их структуры,функций, полномочий, механизма взаимодействия с другими институтами этой сферыдеятельности, может быть использован опыт Советского Союза периода НЭПа.
Существовавшая в то времясистема управления концессионными делами была, по-видимому, оптимальной длянашей страны с ясной и простой схемой соподчиненности структурных единиц,соответствовала духу нации, хотя и была излишне забюрократизированной в планепринятия решений, особенно по действующим концессиям.
Рассматривая общиеэкономические условия концессионной деятельности, надо отметить тообстоятельство, что к числу таких условий не относятся уровни экономическогоразвития страны, политического устройства и ментальности нации.
Концессии — достаточноуниверсальное средство решения экономических проблем, независимое от многихбазисных характеристик и факторов общества.
Эта форма управлениягосударственной собственностью нашла применение в самых развитых странах мира(США, Великобритания, Германия, Франция, Италия, другие государства ЕС,Австралия, Канада, Япония), в Центральной и Латинской Америке (Мексика,Аргентина, Бразилия, Чили, Боливия, Коста-Рика, Венесуэла, Колумбия, Боливия,Перу, Уругвай), в Азии (Китай, Республика Корея, Тайвань, Шри-Ланка, Бангладеш,государства ОПЕК), в Океании (Индонезия, Малайзия, Сингапур), в ВосточнойЕвропе (Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария, Югославия), в СНГ(Украина, Казахстан, Узбекистан, Молдова), в Африке (Танзания, Мадагаскар,Нигер, Камерун, Замбия). Более чем в 120 странах мира в настоящее времяиспользуется концессионная форма управления государственной собственностью.[10]
Для успешногофункционирования концессионной формы одним из необходимых условий являетсяналичие сильного государства, которое в состоянии противостоять эгоистическиминтересам частного бизнеса, получающего в концессию государственнуюсобственность. Опыт показывает, что там, где государство способно отстаиватьинтересы общества (развитые страны, в первую очередь, США, Канада, Франция,Великобритания, Германия, Австралия) и поставить законодательные иинституциональные препятствия на пути злоупотреблений частных компаний,концессии достигают своих целей и обеспечивают повышение эффективностисоциально-производственной инфраструктуры.
В тех странах, гдефункции государственного контроля недостаточно сильны и развиты, иногдавозникают скандальные разоблачения коррупции и злоупотреблений переданными вконцессию объектами государственной собственности (Аргентина, Мексика).
Устойчивостьэкономической и политической ситуации является также обязательным условием дляосуществления концессионных программ. Концессионная деятельность, особенно всферах производственной и социальной инфраструктуры, сильно зависит от уровнядоходов экономических агентов и степени развития экономической деятельностивообще. Так, финансовые кризисы 1998-1999 годов оказали очень существенноенегативное воздействие на реализацию проектов в сфере дорожных концессий.
Немаловажным фактором, определяющимразвитие концессионных отношений в России, является готовность общественногомнения к передаче частному сектору функций владения и пользования объектамигосударственной и муниципальной собственности, доверие власти, общественности инаселения к этому новому для них типу хозяйственных отношений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящее времяконцессии в России развиваются, но при этом имеют ряд серьезных системныхпроблем среди которых:
Во-первых, как это частобывает, само принятие закона ничего не меняет, потому что для его реализациитребуется утвердить солидный пакет подзаконных актов.
Во-вторых, в продолжаетсяшлифовка текстов приложении сопутствующих законодательному акту. Вызвано этотем, что принятый поспешно в силу политической конъюнктуры закон «О концессионныхсоглашениях» изначально страдал рядом изъянов, на которые сразу обратиливнимание предприниматели.
Например, объектомконцессионного соглашения может выступать только недвижимое имущество илиземля, но не вид деятельности. Концессии, в первую очередь могут привлечьвнимание крупных компаний и инвесторов. А таким инвесторам интереснопользование, например, не одной полуразвалившейся котельной, а всем комплексомтеплоснабжения города.
В-третьих, типовыесоглашения должны учесть и многочисленные отраслевые проблемы. Например,строительство платных автодорог сдерживается тем, что до сих пор не принятсоответствующий закон.Приходу частников в коммунальный сектор может помешатьтарифное регулирование.
Для того чтобы концессиистали реальностью, нужен пилотный проект, который показал бы все плюсы и минусыданного инструмента. Появление же его во многом зависит от политическогорешения государства.
При пассивностигосударства может получиться так, что развитие концессий приведет не столько кросту качества инфраструктуры и иных отраслей, в которых применяются концессии,сколько к их «расслоению». То есть будут нарастать различия в качестве между«продвинутыми» концессионными участками и бесперспективными с точки зрениябизнеса, но от этого не теряющими свою значимость для общества объектами.
СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ
1. Нормативные акты
1.1 Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 //Российская газета. №237. 1993. 25 декабря.
1.2 Гражданский кодекс Российской Федерации от 13.05.2008 N68-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ// Собрание Законодательства РФ. 2008. № 5. Ст.410.
1.3 Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. //Собрание законодательства РФ. 2008. № 3. Ст. 140
1.4 Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2005 г. N115-ФЗ «О концессионных соглашениях»// Российская газета. 26 июля 2005 г.
2. Судебная и арбитражная практика
2.1 Определение Высшего Арбитражного Суда РоссийскойФедерации от 30.10.2009 № 13554/09 // Оперативно и достоверно 9.11.2009
3. Специальная литература
3.1 Акимова Т.А. Теория организации. – М.: ЮНИТИ, 2003 -240 с
3.2 Бовыкин В. Новый менеджмент. М.: Наука, 2007. – 430 с
3.3 Гневко В.А., Яковлев И.П. Менеджмент:Социально-гуманитарное измерение. СПб, 2004. – 380 с
3.4 Гончаров В.В. Важнейшие понятия и концепции в современномуправлении. – М.: МНИИПУ, 2008. – 140 с
3.5 Данилец А.В. Концессии. – СПб, 2008
3.6 Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика.М., 2002. С. 26.
3.7 Зворыкина Юлия Викторовна. Методологические основы имеханизмы управления концессиями в России: Дис. д-ра экон. наук: 08.00.05:Москва, 2003, 301c. РГБ ОД, 71:04-8/249
3.8 Сосна С.А. Концессии в России: между прошлым и будущим //Право и политика. — М.: Nota Bene, 2006, № 1. — С. 73-91
3.9 Тимофеев С.К. Концессии в России и СНГ// Экономикапереходного периода, 2007 № 6 С. 35 – 47
3.10 Федоров М.П. Опыт концессии в современной России//Маркетинг и предпринимательство, № 9 2007 С.31-39
3.11 Фатхутдинов Р.А. Система менеджмента. 2-е издание. — М.: ЗАО «Бизнес школа «Интел-Синтез»,2007. – 280 с
3.12 Михеев В.А. Государственное регулирование рыночногомеханизма и конкуренции// Экономика переходного периода. 2008. № 10 С.25-49