ГОСУДАРСТВЕННАЯПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Введение
В ст. 9 Федерального закона “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что“федеральные органы государственной власти, органы государственной властисубъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовыеусловия для становления и развития местного самоуправления и оказываютсодействие населению в осуществлении права на местное самоуправление”. Встатьях 4 и 6 того же закона установлена компетенция органов государственнойвласти в области местного самоуправления, где, в частности, к их полномочиямотнесено принятие федеральных и региональных программ развития местногосамоуправления.
Из этого следует, что органы государственной власти:
· обязаныучаствовать в процессе становления и развития местного самоуправления,
· участиегосударства заключается в создании необходимых условий для становления иразвития местного самоуправления и при этом
· одним измеханизмов участия являются федеральные и региональные программы развитияместного самоуправления.
В этой связи встает вопрос о степени участиягосударства в становлении и развитии местного самоуправления или о том, чтопонимать поднеобходимыми правовыми, организационными,материально-финансовыми условиями для становления и развития местногосамоуправления, а такжесодействием населению в осуществлении права наместное самоуправление. Без ответа на эти вопросы и прояснения интересагосударства в становлении и развитии местного самоуправления невозможнопостроить какой-либо конструктивной и обоснованной стратегии по реализацииуказанных норм Федерального закона.
Другими словами, прежде чем определять степеньучастия государства в процессе становления и развития местного самоуправлениянеобходимо понять, зачем государству необходимо местное самоуправление, и в чемосновная роль этого института власти по отношению к государству.
Государство и местныесообщества
К оценке роли местного самоуправления в судьбероссийской государственности можно подойти с двух позиций. Назовем их, условно,формально-правовая и сущностная.
В первом случае роль местного самоуправленияоценивается из анализа существующего законодательства, во втором — потенциалместного самоуправления определяется, исходя из природы этого института власти.Первый подход позволяет оценить возможности, предоставляемые законодательством,второй — реальный потенциал самоуправления. Сочетание двух подходов даетинформацию о степени свободы и ограничениях для реализации потенциальныхвозможностей местного самоуправления.
С формально-правовой точки зрения местномусамоуправлению в современных российских реформах отводится чрезвычайно важнаяроль. Это утверждение следует из анализа федерального законодательства.Конституция России отнесла местное самоуправление к основам конституционногостроя, Федеральный закон “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” установил компетенцию (предметы веденияи полномочия) местного самоуправления. Эти полномочия, ранее принадлежавшиегосударству и осуществлявшиеся преимущественно местными органамигосударственной власти, сегодня передаются населению (местным сообществам) влице органов местного самоуправления. Их вполне достаточно для того, чтобыобеспечить социально-экономическое развитие муниципальных образований и, в конечномитоге, всей России в целом.
Придание местному самоуправлению высокого статуса неозначает автоматически, что новый институт власти потенциально способен оказатьсущественное влияние на процесс формирования российской государственности.Высокий статус местного самоуправления не определяет также качественныххарактеристик этого влияния — будет ли, например, местное самоуправлениесодействовать устойчивости государственного строя или, наоборот, станетисточником кризисных явлений.
Среди представителей современной политической элитыРоссии нет единства в оценке роли местного самоуправления в процессегосударственного строительства. Уже на этом основании вопрос о роли местногосамоуправления в судьбе российской государственности следует считать открытым.
В широком диапазоне мнений выделяются две крайниеточки зрения.
На одном полюсе можно услышать мнение о том, чтостановление местного самоуправления является несвоевременным, и проведениереформы местной власти желательно осуществлять только в условиях экономическойстабильности. Многие даже считают, что местное самоуправление не способствуетукреплению государства, а, следовательно, может быть допущено только в сильномгосударстве, каким современная Россия не является.
Существуют и противоположные точки зрения, всоответствии с которыми институт местного самоуправления является необходимымусловием устойчивости государственного строя. Эта точка зрения основывается намнении тех историков и политиков, которые утверждают, что институт местногосамоуправления объективно противостоит процессам дезинтеграции, снимаетсоциальную напряженность, в том числе, межэтнические конфликты, способствуетсоциально-экономическому развитию регионов и поселений, а в итоге обеспечиваетустойчивое развитие государства. Основываясь на этой точке зрения, можноожидать, что с введением в России местного самоуправления начнется реальноепреображение страны.
Представляется, что первопричиной этого расхожденияво мнениях является непонимание политической элитой страны природы (сущности)местного самоуправления. Это обстоятельство является источником неадекватныхоценок роли местного самоуправления в судьбе российской государственности ипровоцирует органы государственной власти на принятие противоречивых инеэффективных решений.
Первое, что видят многие политики в реформе местныхвластей — это перераспределение полномочий (включая соответствующие права наресурсы, обеспечивающие их реализацию). Это действительно так: вопросперераспределения полномочий — центральный вопрос любого политическогопроцесса. Процесс становления местного самоуправления также связан сперераспределением полномочий, и эта сторона вопроса часто оказывает решающеезначение на формирование мнения того или иного политика в отношении местногосамоуправления.
Те, кто относится к этому как к необходимости“поделиться” своими полномочиями, склонны видеть в реформе местных властей лишьущемление собственных интересов. И это обстоятельство часто мешает взглянуть наместное самоуправление шире. Реформа местных властей не сводится только кперераспределению полномочий. Это слишком примитивное толкование сути реформы.
Многие политики, видя в местном самоуправлениипользу для России, тем не менее, считают целесообразным отложить процесс еговведения до лучших времен, аргументируя это тем, что местные сообщества неподготовлены к осуществлению местного самоуправления.
Неясность реальной перспективыразвития российской государственности, и, в частности, роли местногосамоуправления в этом процессе, очевидность некоторых возможных негативныхпоследствийдля государства и ущемления собственных интересов толкаетполитическую элиту к противодействию реформе местных властей. Такая позицияособенно опасна, так как она не способствует выработке реалистичныхконструктивных решений и тормозит развитие российской государственности вцелом. Крайней формой проявления этого явления являются как затяжныеполитические кризисы в субъектах Федерации (например, конституционный кризис вУдмуртской Республике 1996-1998 гг.), так и кризисы центральной власти,связанные с принятием решений, несовместимых с интересами государства(например, решения августа 1998 года).
О потенциальных возможностях местного самоуправлениятрудно судить объективно, опираясь лишь на опыт короткого историческогопериода, начавшегося в начале 90-х годов, когда был принят первый закон оместном самоуправлении на территории современной России. Но даже столь короткийпериод богат событиями, которые дают основания сделать заключение о высокомпотенциале местного самоуправления.
С начала 90-х годов местная власть в ряде случаевпродемонстрировала свою зрелость и показала себя даже более “государственной”,чем сама государственная власть. Поэтому многие представители политическойэлиты России вынуждены признать, что судьба современных российских реформзависит от того, какое участие в них примут органы местного самоуправления икакую роль они реально возьмут на себя.
В этом отношении особенно показательным являетсяопыт проведения приватизации в начале 90-х годов. Тогда в ряде случаев было продемонстрированомощное и осознанное сопротивление государственному диктату со стороны органовместного самоуправления. Во главу угла ставился не отказ от рыночных реформ, ажелание сохранить в государственной собственности то, что потенциально могло статьмуниципальной собственностью. Органы местного самоуправления — большей частьюинтуитивно – не были согласны с прямым переходом государственной собственностив частную, минуя стадию муниципальной.
Поэтому, несмотря на сильное давление федеральныхвластей, программы приватизации во многих регионах России захлебнулись. Этопроизошло именно благодаря твердой и последовательной позиции местных властей.
Интуитивное, а порой и осознанное, желание местныхвластей сохранить муниципальную собственность связано не столько с желаниемудержать политическое влияние, сколько с реальной ответственностью запредоставление социальных услуг населению (в том числе и “обещанных”государством).
Российский исторический опыт подтверждаетправильность позиции местных властей по этому вопросу. Экономизация социальнойсферы имеет определенные пределы. С одной стороны — это ограничениянравственного характера, с другой — ограничения связанные с необходимостьюобязательного предоставления определенного объема социальных услуг, независимоот социального положения адресата.
В разгаре новая инициатива федерального центра — реформа в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Судьба этой реформынапрямую зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления.
Действительно, реформа ЖКХ, по существу,разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически, речьидет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляютобъекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условииреального, активного и скоординированного участия органов местногосамоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ всоциальной и экономической сферах.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, чтоинститут местного самоуправления продемонстрировал примеры зрелости игосударственного подхода в решении местных задач, и что этот институт властинаходится «на острие» решения многих задач государственного значения.Однако, для реальной оценки потенциала местного самоуправления и его роли всудьбе становления новой российской государственности необходимо более глубокоеисследование.
Прежде, чем дать объективную оценку роли местногосамоуправления в судьбе российской государственности, необходимо более точноразобраться в природе местного самоуправления, его «генетическихкорнях», обусловивших формирование современных общих принципов организацииместного самоуправления в Российской Федерации. Раскрытие темы не будет полным,если мы не остановимся на исторической роли местного самоуправления в судьбеРоссии.
Природа местногосамоуправления
Современная форма реализации местного самоуправленияв России является итогом длительного исторического пути. Сегодня понятие“местное самоуправление” тесно связано с понятием “государство”, так какместное самоуправление, в соответствии с Основным Законом, является одним изэлементов политической системы современной России, в целом предназначенной дляреализации принципа народовластия.
Если современный термин “местное самоуправление”понимать более широко, то можно утверждать, что в качестве формысамоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию,местное самоуправление возникло еще задолго до образования государства.
Речь идет как о примитивных, так и об относительноразвитых формах самоорганизации социума. Характерным признаком раннихсамоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общегоинтереса, который и являлся главным объединяющим фактором. Сегодня такформируются общественные объединения и организации.
Подобно общественным объединениям,социально-территориальные системы на раннем этапе образовывались добровольно наоснове общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципахсамоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеетмощные “общественные” корни, и есть все основания рассматривать этот институткак один из основных элементов в системе гражданского общества.
В результате усложнения общественных связей исоциальных норм первых самоуправляющихся сообществ, внутри них возникли группыс различным социальным статусом и стали проявляться существенные признакигосударственных институтов, которые позже трансформировались в реальныегосударственные институты. Из истории нам известно, что одной из форм образованиягосударств было разрастание и объединение самоуправляемых сообществ.Классическим примером в этом отношении является Великобритания.
Конечно, не все современные государствасформировались таким образом, ибо сам процесс образования государства очень неустойчиви подвержен влиянию многих факторов (известно, например, что часть государствобразовалось в результате захвата новых территорий более сильнымигосударствами). Для нас, однако, важно обнаружить связь между самоуправляющимсясообществом и государством, а также понять природу этой связи, что позволитснизить вероятность неправильной оценки роли местного самоуправления вгосударственном строительстве.
С появлением государств роль и место первыхпримитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, вчастности, в системе власти) начало резко меняться. Для “местногосамоуправления” начался длительный период поиска своего “места” вгосударственном устройстве.
На территории современной России первыегосударственные формы образовались, по-видимому, путем относительнодобровольного объединения самоуправляемых общин с последующим присоединениемприлегающих территорий. На это указывает “нормандская” и некоторые современныеверсии образования одного из первых славянских государств.
Отсюда видно, что самоуправляемыесоциально-территориальные системы (в том числе, и современные муниципальныеобразования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории,населения, связанного с этой территорией, и публичной власти.
Однако между муниципальной и государственной властьюесть и существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущихместному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторыебесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его отцентральной власти. Прежде всего, это различие в характере власти. Центральнаягосударственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать,местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и впределах, указанных ей центральной властью.
Таким образом, местное самоуправление несет на себекак определенные признаки властных (государственных), так и общественныхинститутов. Общественно-государственный характер института местногосамоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействиягражданского общества и государства. По-видимому, это и есть главная и основнаяроль местного самоуправления в судьбе любого государства.
При отсутствии эффективных механизмов “сдержек ипротивовесов” государство, в силу своей природы, проявляет устойчивую тенденциюк централизации властных полномочий. Следствием этого является подавлениеместного самоуправления, что выражается в снижении уровня самостоятельности врешении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органоввласти на местах, вплоть до прямого управления из центра.
Как показывает исторический опыт, государство, какодна из высших форм самоорганизации общества, подвержено постоянным изменениям.Часто эти изменения происходят в виде государственных кризисов, в ходе которыхменяется государственный строй. Природа государственных кризисов различна, т.к.их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Одним из такихфакторов является высокая степень централизация власти, в крайних формах принимающаяавторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственностиможет быть либо разрушение государства, либо преодоление кризиса и выход накачественно новый уровень развития.
В период кризиса, как правило, центральнаягосударственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов властиувеличивается. Часто это происходит “автоматически”, без принятия специальныхрешений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут насебя только на том основании, что государственная власть уже не в силахуправлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, аво многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство.
Государство, преодолев кризис (отчасти, за счетснятия с себя непосильного бремени в виде “передачи” части полномочий “вниз”),на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. Вслучае преобладания этой тенденции, после достижения “критической отметки”,неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрациейвластных полномочий в одном центре или даже у одного лица. 20-й век богаттакими примерами.
Централизация полномочий в центральном аппаратегосударства и отсутствие конструктивного диалога с обществом провоцируютпринятие решений, несовместимых с интересами общества, что в конечном итогепровоцирует кризис доверия к власти со стороны общества и гражданскоенеповиновение.
В любом государстве встает вопрос о механизмах,предупреждающих наступление государственного кризиса и способствующих егопреодолению. Если на природу государственных кризисов смотреть с точки зрениябаланса интересов общества и государства, то таким механизмом может бытьместное самоуправление.
С этой точки зрения, стратегия органовгосударственной власти в период преодоления кризиса должна базироваться нарасширении прав местного самоуправления, особенно в сфересоциально-экономического развития.
Однако имеется и другое — довольно распространенное- мнение, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов неспособствует укреплению государственной власти. Сторонники этой точки зрениясчитают, что в период преодоления государственного кризиса должна бытьустановлена сильная централизованная государственная власть, в системе которойнет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственнойвластью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большойобъем полномочий по широкому кругу вопросов.
Однако указанное мнение не подтверждаетсяисторической практикой. В период кризисов государственная власть укрепляетсебя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий “сбрасывает” на нижнийуровень власти, оставляя за собой лишь те, которые наиболее важны дляобеспечения жизнедеятельности: контроль над соблюдением законов, поддержание иохрана правопорядка, управление государственными финансами, содержание армии,защита границ, международные отношения и др.
Чем глубже государственный кризис, тем больший объемполномочий (по факту) берет на себя местное самоуправление. Примером,подтверждающим справедливость сказанного, является современная ситуация вРоссии, одной из характеристик которой является постоянный рост объемаполномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объемафинансирования, направляемого на реализацию этих полномочий.
Современные принципы и формы организации местногосамоуправления формировались в результате длительного (многовекового)диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывныйпроцесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. Сэтой точки зрения, современное местное самоуправление можно рассматривать какотработанный веками механизм взаимодействия территориальных (местных) сообществи государства, главная задача которого согласование соответствующих интересов.
Мировая цивилизация (в лице европейского сообщества)в начале второй половины нынешнего века выработала определенное “противоядие”против установления в своих странах заведомо неустойчивых режимов власти,приняв в 1985 году Европейскую хартию местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления явиласьсвоеобразным итогом исторического опыта поиска механизма согласования интересовобщества и государства. Как международный правовой документ Европейская хартияместного самоуправления играет большую роль в становлении местногосамоуправления на Европейском континенте.1
Таким образом, местное самоуправление не можетрассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти.Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. Впериод государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения налокальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплениюгосударства.
В периоды между кризисами местное самоуправление, вцелом, играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решениевопросов жизнеобеспечения и являясь, тем самым, фактором, снимающим социальноенапряжение в обществе.
Относительная централизация государственной властиможет быть оправдана лишь в периоды реальной угрозы внешней агрессии.
Отсюда вытекает, что наличие в системе властныхотношений института местного самоуправления является необходимым условиемустойчивого развития государства. Без института местного самоуправления,государство неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводитк кризисам государственности.
Учитывая это фундаментальное свойство институтаместного самоуправления и особенности его правого статуса в современной России,можно с уверенностью утверждать, что торможение процесса становления местногосамоуправления может иметь серьезные негативные последствия для судьбыРоссийской Федерации.
Следует признать, что состояние неуверенности иколебаний в отношении становления института местного самоуправления — а,следовательно, будущего российской государственности — неоправданно затянулось.Резерв народного терпения исчерпан — необходимы решительные меры поформированию государственной политики в сфере государственного строительства и,в частности, в отношении института местного самоуправления.
Особенности российскоймуниципальной практики
Перефразируя известную поэтическую строку, можноуверенно сказать, что “местное самоуправление в России больше, чем местноесамоуправление”. Если в Европе местное самоуправление рассматривается каксоциальный механизм, гарантирующий демократичность власти, то в России местноесамоуправления — не только дань демократии, но, в большей степени, эффективныймеханизм хозяйствования.
Эффективность местного самоуправления былапродемонстрирована, в частности, во времена реализации новой экономическойполитики (НЭПа). Местным органам власти был передан рекордный объем полномочий,в том числе, по решению экономических вопросов. Государство, «понарастающей» передавая полномочия органам местного самоуправления, начинаяс 1920 года, к 1924 году довело объем отданных полномочий до значения,рекордного для мировой практики. В результате, страна за короткое времяпреодолела разруху, вызванную революцией и войнами. К 1927 году Россия поосновным показателям вышла на уровень 1913 года. Таким образом, был созданопределенный “запас прочности”, что дало повод политической элите Россиисвернуть НЭП и перейти к политике индустриализации.
Вывод: приоритетнымнаправлением деятельности федеральных органов государственной власти и, преждевсего, Президента Российской Федерации должна стать разработка и реализацииидеологии (концепции) государственного строительства, ведущее место в которойдолжно быть отведено становлению и развитию местного самоуправления.
Реформа местныхвластей: два противоречия. “Конструктивная оппозиция” (противоречие первое)
Как показано выше, институт местного самоуправленияимеет сложную общественно-государственную природу. Местное самоуправление (всвоей общественной “составляющей”) объективно находится в “конструктивнойоппозиции” государству, особенно в вопросах защиты интересов местногосообщества. Это обстоятельство требует построения сложной процедурысогласования интересов государства и местного сообщества. С другой стороны, онопровоцирует органы государственной власти к подавлению местного самоуправления.И, как показывает исторический опыт, государство (в лице его органов)действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления. Такимобразом, возникает противоречие: с одной стороны государство в целяхобеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местногосамоуправления, с другой стороны тем самым оно создает “конструктивнуюоппозицию” государственной власти и вынуждено прибегать к более сложным (неадминистративным) механизмам управления.
Реформа “сверху” (противоречиевторое)
Второе противоречие в процессе осуществления реформыместного самоуправления кроется в методах и подходах к его реализации.
Местное самоуправление по своей природе не терпитгосударственного диктата и может развиваться только в условиях определеннойсвободы. Местное самоуправление и государственное управления в рамках единойадминистративной системы несовместимы. Этим, в первую очередь, объясняетсяналичие в Конституции России 12 статьи, в соответствии с которой, “органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”.
Государство объективно заинтересовано в развитииместного самоуправления и предпринимает (вынуждено предпринимать) определенныешаги, способствующие его развитию. С другой стороны, потенциал местногосамоуправления может раскрыться только при условиях, когда действия государстване стесняют местное самоуправление “излишней опекой”. В идеальном случае,местное самоуправление вырастает и развивается “снизу” естественным путем приподдержке государства и под его контролем.
В подавляющем большинстве стран местноесамоуправление устанавливалось “сверху” (определенным исключением являетсяАнглия).
Особенностью реформы местных властей (становленияместного самоуправления) в России является слабая готовность к реформе (в томчисле со стороны самих местных властей).
Основные причины этого состоят в:
1. Отсутствииидеологии государственного строительства.
2. Утрате традициироссийской научной муниципальной школы.
3. Широкомраспространении иждивенческих настроений, сформированных длительным периодомподавления местной инициативы посредством государственной власти, носившейтоталитарный характер.
Вводя местное самоуправление, государство должнопредоставить достаточно самостоятельности для раскрытия реального потенциаламестных сообществ и, в, конечном счете, Человека.
На разрешении двух указанных противоречий,существующих между муниципальными образованиями и государством, должна строитсясистема государственной поддержки местного самоуправления. Другими словами,местное самоуправления без государства сформироваться не может, ему нужнаподдержка государства и одновременно — надежная защита от государства же.
Общая оценка состоянияконституционной реформы
Сегодня наблюдается значительнаяразбалансированность процессов в сфере государственного строительства. Этообстоятельство, по-видимому, является главной особенностью процесса становленияместного самоуправления, состоящей, по некоторым оценкам, в том, что этотпроцесс фактически опережает другие направления реформы государственности.Процесс становления местного самоуправления в России является своеобразным“локомотивом” процесса государственного строительства — образно говоря, местноесамоуправление “прокладывает дорогу” всей реформе государственности.
Ярким примером, подтверждающим этот тезис, являетсяосознание острой необходимости принятия ряда системообразующих федеральныхзаконов, таких как закон о государственных минимальных социальных стандартах,земельный кодекс, бюджетный, налоговый кодексы обеспечивающие гарантии местногосамоуправления в финансово-экономической сфере и др.
Напомним, что понятие “государственный минимальныйсоциальный стандарт” было впервые введено в Федеральном законе “Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В этойсвязи весьма примечательно то обстоятельство, что Федеральный закон “Офинансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” был принятеще до рассмотрения Государственной Думой проекта Налогового кодекса РоссийскойФедерации. Более того, указанный Федеральный закон разрабатывался с учетомсуществовавшего на тот период проекта Налогового кодекса Российской Федерации.
Эти примеры показывают, что процесс формированияправовой системы России (см. ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) вомногом задается процессом становления и развития местного самоуправления.Очевидно, что ближайшая задача, которую необходимо решить, — это выравнивание“фронта” реформ государственности, в первую очередь, в бюджетно-налоговом“направлении”.
Однако, последние действия федерального “центра”убедительно свидетельствуют о том, что он, по-прежнему, не предает должногозначения местному самоуправлению и не видит его роли в предотвращениинадвигающейся национальной катастрофы.
Налоговый кодекс Российской Федерации (частьпервая), разработанный Правительством Российской Федерации под руководством С.Кириенко и принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, поставилмуниципальные образования на грань полного разорения. По оценке экспертов, в части,касающейся реформы местных властей, налоговое законодательство сделало оченькрупный шаг назад. Новое налоговое законодательство провоцирует опустошениеместных бюджетов и снижает степень собираемости налогов. А так как значительнаядоля социальных услуг сегодня финансируется из местных бюджетов, это означает,что жизнедеятельность в городах и иных муниципальных образованиях будетпрактически парализована. С остановкой жизнедеятельности муниципальных социумоввероятность социального взрыва в России возрастает многократно.
Основные направлениягосударственной поддержки (состояние и перспективы)
Сегодня есть три основных “канала” государственнойподдержки местного самоуправления (на федеральном уровне):
· законодательнаядеятельность — сфера деятельности Правительства Российской Федерации (на стадииразработки) и Государственной Думы Российской Федерации;
· разработка иреализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (врамках общей стратегии государственного строительства) — сфера деятельностиПрезидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
· разработка иреализация федеральных целевых программ социально-экономического развитиямуниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственнойрегиональной политики) — сфера деятельности Президента Российской Федерации иПравительства Российской Федерации.
Правовые основы. Государственнойподдержкой местного самоуправления фактически занимается Государственная Дума,в последнее время проявляющая заметную активность. Эта работа, в основном,ведется в Комитете по вопросам местного самоуправления.
Правительство Российской Федерации, став инициатороми основным разработчиком Федерального закона “Об общих принципах...”, после егопринятия значительно снизило свою активность по развитию законодательства всфере местного самоуправления. Переломным моментом в политике российскогоПравительства стало принятие постановления № 266 от 6 марта 1996 года “Онекоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации”, которое, посуществу, так и не было выполнено.
Указанным постановлением предусматривалось принятие10 федеральных законов (на стадии согласования количество законов,предусмотренных к разработке, доходило до 26-!!!). В частности, первым пунктомэтого постановления значилось принятие федерального закона о государственныхминимальных социальных стандартах (май 1996 года). До настоящего времени этогозакон так и не появился.
Федеральная программагосударственной поддержки
Федеральная целевая программа — “Федеральнаяпрограмма государственной поддержки местного самоуправления” разработана иутверждена Правительством Российской Федерации (постановление № 1251 от 27декабря 1995 года). Реализация этой программы стала первым этапом в системе мергосударственной поддержки становления и развития местного самоуправления.Программа была рассчитана на 1996-1998 гг.
В соответствии с полномочиями федеральных органовгосударственной власти, в Федеральной программе предусмотрены следующиеосновные направления государственной поддержки местного самоуправления:
· формированиеправовой основы местного самоуправления;
· формированиефинансово-экономической основы местного самоуправления;
· организационно-методическаяподдержка местного самоуправления и формирование системы государственногоконтроля над деятельностью местного самоуправления;
· информационнаяподдержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
· создание системыподготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
В результате реализации отдельных направленийФедеральной программы начала формироваться целостная система учреждений,которые, в совокупности, по существу, представляют собой инфраструктуругосударственной поддержки местного самоуправления. Основу этой инфраструктурына сегодня составляют:
· информационныйцентр;
· научно-методическийцентр;
· редакционно-издательскийцентр.
Основной задачей складывающейся инфраструктурыгосударственной поддержки местного самоуправления является оказаниеорганизационной, методической и информационной поддержки местногосамоуправления.
Региональная политика
С принятием в 1993 году Конституции РоссийскойФедерации начался новый этап государственного строительства, одной из целейкоторого является децентрализация управления, с одновременным внедрениемпринципов самоуправления.
В результате, в России должна сформироваться новаяструктура публичной власти, которая представляет собой совокупность двух системвласти: государственной и местного самоуправления.
С точки зрения регионального развития, эти измененияв структуре публичной власти означают формирование новых субъектоврегионального развития: органов государственной власти субъектов Федерации иорганов местного самоуправления, получивших права на формирование собственнойполитики развития.
Учитывая то, что “новые” субъекты региональногоразвития не находятся в административном подчинении, необходимо установлениекачественно новых отношений, основанных на принципах партнерства.
Одной из основных задач государственнойрегиональной политики федерального уровня является согласование интересов“новых” субъектов региональной политики. Решение этой задачи связано сразработкой специальных институтов и процедур, обеспечивающих согласованиефедеральной региональной политики, региональных политик субъектов Федерации имуниципальных политик.
Особое внимание при разработке этого механизмасогласования интересов должно быть уделено формированию системы взаимодействияорганов государственной власти и местного самоуправления.
Центральным звеном в механизме обеспечениясогласования государственных интересов и интересов личности, местных сообществи общества в целом должна явиться система местного самоуправления.
Стратегическиенаправления реформы местных властей
Реформа местных властей (становление местногосамоуправления) в России не может рассчитывать на успех вне общей стратегиигосударственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью.Поэтому в настоящее время “узким местом” решения вопроса становления местногосамоуправления в России является отсутствие ясной стратегии (идеологии,концепции) самого процесса государственного строительства.
Многие представители политической элиты считают, чтотакая стратегия есть, имея в виду основополагающие документы, такие какКонституция России, Федеральный закон “Об общих принципах ...” и др. Внастоящем контексте, по сути, речь идет о концепции программы переходаот нынешнего состояния к состоянию, при котором Конституция России будетреализована в полном объеме (хотя бы на уровне прямых ее требований).
Некоторые конкретные черты этой стратегииформируются в результате предшествующего опыта “проб и ошибок”. В частности,представляется, что основным стержнем политики государственного строительствадолжно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местногосамоуправления. Представляется, что наиболее эффективной мерой по обеспечениюгарантий местного самоуправления должно стать обеспечение участия представителеймуниципальных образований (органов местного самоуправления) в процессеразработки и принятия решений органами государственной власти.
Нужна глубокая продуманная стратегиягосударственного строительства, в рамках которой должны сформироваться:
· государственнаясистема управления социально-экономическим развитием страны, включая вопросы установления общихпринципов организации системы органов исполнительной власти иадминистративно-территориального деления;
· качественноновая государственная региональная политика.
В результате должна сформироваться иерархическаясистема управления, способная обеспечить:
в социальной сфере — раскрытиепотенциальных возможностей Человека, снятие социальной напряженности в обществе(включая межэтнические конфликты), опережающее социальное развитие (в первуюочередь сферы образования и здравоохранения);
в экономической сфере — создание иерархической системы саморазвивающихся хозяйственных комплексов,включая муниципальное хозяйство, региональные хозяйственные системы и отрасли,оптимальное использование местных, региональных и стратегических ресурсов натерритории России с преимущественным использованием возобновляемых ресурсов;
в политической сфере — разработку качественно новых механизмов “централизации”, основанныхпреимущественно на мотивации к развитию и обеспечивающих территориальнуюцелостность государства, его устойчивое развитие, а также раскрытиегеополитического потенциала России.
В качестве первоочередных мер целесообразно дляпредотвращения социального взрыва направить имеющиеся ресурсы на поддержкугосударственной инфраструктуры, обеспечивающей территориальную целостностьстраны, и самых жизнеспособных ”клеток” российского “организма” — муниципальныхобразований. Представляется, что это самый короткий и эффективный путь повыходу России из затянувшегося кризиса и создания экономической основы длядальнейшего развития.
Управление реформойместных властей
Для придания устойчивости процессу преобразований исоциально-экономического развития регионов и поселений необходимо кореннымобразом изменить систему государственного управления. При этом вовсе нетнеобходимости менять Конституцию России. Речь идет об изменении отношений междусубъектами процесса развития (Российской Федерацией, ее субъектами имуниципальными образованиями), создающем положительную мотивацию во взаимномнаращивании потенциала и повышающем заинтересованность и ответственностьорганов управления за результаты процесса развития, за счет установленияопределенной зависимости расходов на содержание управленческого аппарата отрезультатов процесса развития.
Процесс становления местного самоуправления, какнеотъемлемая часть реформы государственного строя, требует высокого уровнякоординации структурных подразделений Правительства России. Это, в первую очередь,связано с тем, что к вопросам местного значения отнесены практически всевопросы социальной сферы, транспорта и энергетики и др.
Следует признать, что сегодня наиболее узким местомявляется обеспечение реального участия органов местного самоуправления впринятии решений, затрагивающих их интересы. Участие органов местногосамоуправления в процессе разработки и принятия решений могло бы предотвратитьмногие прошлые ошибки. Участие органов местного самоуправления в процедурепринятия решений выгодно не только с политической, но и с экономической точкизрения.
Для предупреждения ситуаций, подобных событиямавгуста 1998 года, необходимо наладить “жесткий диалог” между органамигосударственной власти и представителями муниципальных образований. База дляэтого создана — имеется в виду система ассоциаций муниципальных образований иКонгресс муниципальных образований Российской Федерации.
Для обеспечения поступательного развитиягосударственности России необходимо опережающее моделирование геополитических исоциально-экономических процессов. Решение этой задачи может быть обеспеченопутем создания специальной системы опорных зон (территорий, регионов), в рамкахкоторой обеспечивается экспериментальная опережающая отработка технологийгосударственного строительства.
В рамках региональной политики должна бытьразработана система федеральных целевых программ, преимущественноинвестиционного типа (взаимосогласованных по времени и ресурсам). Структураэтой системы должна содержать три основных уровня:
· программы, направленныена развитие особых территорий России (с учетом ее геополитических интересов) — районы Севера, приграничные и др.
· программы,направленные на создание условий (мотивации) для динамичного развития субъектовФедерации как целостных государственных образований на территории РоссийскойФедерации;
· программы,направленные на поддержку местного самоуправления и создание условий длясаморазвития отдельных категорий муниципальных образований.
В отношении обеспечения развития муниципальныхобразований программы должны быть скоординированы со стратегическими интересамиотраслей, сформировавших градообразующие факторы для соответствующихмуниципальных образований.
Для этого должны быть сформулированы государственныеприоритеты развития соответствующих отраслей, а также направлений науки итехнологий, обеспечивающих эти отрасли. Задача обеспечения гармонии вовзаимодействии “отрасли” и “территории” также является приоритетной задачейрегиональной политики.
Эти задачи не могут быть решены без достаточнойкоординации Министерства экономики Российской Федерации, Министерства науки итехнологий Российской Федерации, Министерства общего и профессиональногообразования Российской Федерации, других отраслевых министерств и ведомств.
В соответствии с решением Совета по местномусамоуправлению в Российской Федерации от 29 мая 1998 года в Администрациипрезидента создается Межведомственная комиссия (МВК) по подготовки решенияПрезидента по развитию муниципальных образований и местного самоуправления вРоссийской Федерации. Необходимость в такой комиссии давно назрела. С нейсвязана реальная надежда на формирование государственной идеологической позициив отношении местного самоуправления.
Разделение компетенциивластей
При формировании стратегии в осуществлении реформыместного самоуправления необходимо учитывать и то обстоятельство, что дляуспешного ее проведения нужен достаточно высокий уровень координациидеятельности всех ветвей и уровней власти и установление их компетенции.
“Узким местом” и, одновременно, необходимым условиемобеспечения устойчивости процесса государственного строительства являетсяформирование (разделение) собственной компетенции каждого уровня управления.Особое внимание при этом должно быть уделено сбалансированности доходных ирасходных полномочий всех уровней. Решение этой задачи предполагаетсоответствующие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Ведущимпринципом при определении объема и содержания компетенции должен стать принципнаиболее эффективного использования каждым уровнем управления его потенциальныхвозможностей.
К сожалению, ни Конституция Российской Федерации, нипринятое следом за ней федеральное законодательство не решили эту задачу вполном объеме. Особенно сложно обстоят дела с определением компетенциисубъектов Российской Федерации, поскольку вопросы разграничения предметовведения так и не урегулированы законодательно.
Заключение договоров между Российской Федерации исубъектами Российской Федерации также не решает этой проблемы, поскольку многиевопросы должны решаться через законодательное регулирование.
Единственный уровень власти, для которого вфедеральном и региональном уровне определены рамки его компетенции, являетсяуровень местного самоуправления (В 6 статье Федерального закона “Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определенминимальный набор состоящий из 30 предметов ведения местной власти).
Взаимодействие властей
При определении стратегии развития России необходимоисходить, из того, что отношения властей (местного самоуправления игосударственной) необходимо строить на качественно новой основе. Эти отношениядолжны быть основаны не на административном диктате, а в большей мере опиратьсяна принципы партнерства и Закон.
В этой связи, особую тревогу вызывает формированиеотношений между органами государственной власти и местного самоуправления.Здесь нередки острые конфликты.
В большинстве случаев основанием для конфликтаявляется недостаточное законодательное обеспечение процесса разделенияполномочий, особенно в сфере бюджетных полномочий, а также спорные вопросы поустановлению территориальной основы местного самоуправления. Причем речь идет оразграничении полномочий на всех уровнях власти (между органами государственнойвласти Российской Федерации и ее субъектами, а также между органамигосударственной власти и местного самоуправления).
Особенно остро встает вопрос взаимодействия вотношениях между главами местного самоуправления столичных городов ируководителями соответствующих субъектов Российской Федерации. Необходимосогласится с предложениями мэров ряда столичных городов об обязательном участиифедерального “центра” в преодолении конфликтов (главным образом посредствомсовершенствования законодательства и оказания методической и юридическойпомощи).
Финансово-экономическиеосновы местного самоуправления
Попытка покрыть дефицит федерального бюджета за счетего перемещения на более низкие уровни бюджетной системы бесперспективна.Во-первых, наиболее мощные механизмы сокращения дефицита и вообще проведенияэкономической политики находятся на федеральном уровне и их использование даетнаибольший эффект именно на этом уровне,а во-вторых, перемещение дефицитана местный уровень является основным источником политической нестабильностивсей государственной системы в целом.
К сожалению, до настоящего времени не принятперечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальныхстандартов. Это не позволяет осуществлять межбюджетное регулирование на основенормативных количественных показателей.
Необходимы изменения в налоговой политике.Исторический и современный отечественный опыт свидетельствуют, что органыместного самоуправления лучше собирают налоги (в случае наличия мотивации)особенно так называемые реальные налоги (на землю, недвижимость доходыюридических и физических лиц)
В этой связи необходимо вернуться к предложениямСовета по местному самоуправлению в Российской Федерации 1997 года по вопросуотнесения ряда налогов к категории местных.
Органам местного самоуправления необходимо датьбольше свободы в назначении местных налогов (открытый список) с определеннымограничением их общего объема. Эта мера позволит учесть местные особенности.
Необходимо установить четкое соответствиеобязанностей и налоговых прав.
Необходимо двигаться от фискального характерапроцесса налогообложения к стимуляции развития и управления им.
Реальным местным источником неналоговых доходовмуниципальных образований является муниципальная собственность, умелоеуправление которой позволяет аккумулировать в бюджете дополнительные финансовыесредства. Что касается изменений отношений собственности, то интересымуниципальных образований необходимо учесть, прежде всего, при формированиигосударственной политики в сфере приватизации, землепользования, а такжеотношении с естественными монополиями.
К сожалению, до настоящего времени не принятзаконодательный акт, регулирующий порядок формирования и использованиямуниципальных земель. Не все субъекты Российской Федерации приняли собственныезаконы о порядке формирования муниципальной собственности. Дополнительнымисточником доходов местных бюджетов должна стать политика муниципальных властейв отношении хозяйствующих субъектов — должников бюджетов всех уровней,осуществляющих деятельность на территории муниципальных образований. К сожалению,отсутствие необходимой нормативной правовой базы не позволяет эффективноиспользовать этот социально-экономический рычаг.
Одним из главных ресурсов развития является земля,поэтому необходимо осуществить соответствующее распределение земельных ресурсовмежду Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями иустановить соответствующие отношения в сфере оборота земли.
Выводы
1. Наличие вполитической системе государства института местного самоуправления являетсянеобходимым условием обеспечения устойчивости государственного строя — Российская Федерация как государство объективно заинтересовано в становлении иразвитии местного самоуправления.
2. Сложнаясоциально-экономическая обстановка в России по своей глубинной сути являетсяследствием длительного отсутствия в стране института местного самоуправления,поэтому она не может быть причиной отсрочки решения вопроса введения в Россииинститута местного самоуправления.
3. Становлениеместного самоуправления без участия и поддержки государства практическиневозможно, в силу отсутствия у местных сообществ необходимого опыта в решениивопросов местного значения, поэтому государство, в собственных интересах,должно поддержать становление и развитие местного самоуправления в России, преждевсего, решая вопросы подготовки кадров для местного самоуправления.
4. Государственнаяподдержка местного самоуправления должна ограничиваться созданием необходимых идостаточных условий становления и развития местного самоуправления, и,одновременно, государство, в собственных интересах, не должно вмешиваться впроцесс решения вопросов местного значения.
5. Одной из основныхзадач государства является выработка идеологии (концепции) государственногостроительства, в которой реально обеспечиваются гарантии местногосамоуправления.