Введение
В российской историинакоплен богатый и разнообразный опыт по организации местного самоуправления, атакже по его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались вразличных формах на протяжении веков. Это — историческая база, на которуюследует опираться в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления.
Создание эффективноймодели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализациивласти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельнои под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболеепригодной для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических,этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданинстал действительно непосредственным участником происходящихсоциально-политических перемен.
Для повышенияэффективности работы органов государственной власти и городского самоуправлениянеобходима активизация темпов формирования гражданского общества, укреплениярежима законности, повышение степени социальной активности населения. Поэтомуисследование роли государства в процессестановления и развития институтов гражданского общества и наоборот — гражданскогообщества как предпосылки зрелого правовогогосударства составляет одну из актуальных задач правовой науки.
Помимо научнойактуальности проблемы состояние историографии вопроса также сказалось на выборетемы исследования.
В дореволюционной общественнойнауке конца XIX — начала ХХ веков зародилось научное направление, ставившеесвоей основной задачей изучение местного самоуправления как правового феноменаразличных исторических эпох. Однако в большинстве работы современников являлисьлишь накоплением и обобщением фактов по деятельности различных структур местныхобщественных, городских и земских форм самоуправления. Особую группу составляюттруды русских и зарубежных государствоведов прошлого и начала нынешнего века,исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особовыделить работы Н.Н.Алексеева, А.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова,Н.И.Лазаревского, и др.
Большое вниманиеобщетеоретическим основам местного самоуправления, как российского, так изарубежного, уделяется и современными учеными, такими как Бажинов М.А.,Глазырин М.В., Дмитриев Ю.А., Игнатов В.Г., Кутафин О.Е., Фадеев В.И.,Лагуткин А.В., Михеева Т.Н., Суник Б.В., Шлихтер А.А., и др.
Вместе с тем остаетсямалоизученным целый ряд вопросов теоретического и практического характера,связанных с исследованием взаимодействия местного самоуправления игосударственной власти с учетом их особенностей в Российской Федерации.
Глава 1.Конституционные основы взаимодействия государства и местного самоуправления вРоссийской Федерации
1.1 Органы местного самоуправленияв Российской Федерации
Публичнаявласть в РФ имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственнойвласти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень(органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местногосамоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, таккак органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти.Однако в системе организации публичной власти ее исполнительные органывзаимодействуют с органами местного самоуправления.
Органыместного самоуправления начали создаваться в России вначале 90-х гг. после принятияЗакона РСФСР от 6 июля1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В связи с прекращениемдеятельности районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советовнародных депутатов (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправленияв Российской Федерации»1)их функции стала выполнять соответствующая местная администрация.
Законодательустанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления,в самой общей форме. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местногосамоуправления считаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решениювопросов местного значения и не входящие в систему органов государственнойвласти. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территориимуниципальных образований городов, поселков, станиц, районов, сельских округов(волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствиис федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местныхтрадиций.
Органыместного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые имдля осуществления функций публичного управления на своей территории с цельюобеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферыи решения местных вопросов жизнедеятельности населения2.
Органыместного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативнымиправовыми актами, прежде всего уставами муниципальных образований, компетенцию,под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемыеими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросовмуниципального образования.
Конституция РФ содержитоснову всех правовых актов и закрепляет в главе 8 «Местное самоуправление»наиболее важные принципиальные положения, определяющие: задачи и цели местногосамоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия;основы деятельности населения по решению задач местного значения. В статье 12закладываются основы всего местного самоуправления, определяются его важнейшиепринципы. Следует отметить демократическое содержание этой статьи. В нейговорится о признании и гарантиях местного самоуправления со стороныгосударства, его самостоятельности в пределах своих полномочий. Такую женаправленность имеет содержание 8,13,14 и других статей действующейКонституции. Содержание статьи 12 полностью соответствует общей направленностиглавы 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя в России.
Общепринятым являетсяопределение конституционного строя, данное О.Е.Кутафиным, который под конституционнымстроем понимает «определенную форму или определенный способ организациигосударства, закрепленный в его Конституции»[1].Поэтому резким диссонансом с общим содержанием статьи 12 звучит завершающая еефраза о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударства. Во-первых, по нашему мнению, это чисто техническая норма, которойсовершенно не место в главе, посвященной основополагающим принципам организациироссийского общества и государства. В лучшем случае ее можно было бы включить вглаву 8, непосредственно посвященную организации местного самоуправления.
Во-вторых, нельзя несогласиться с С.А. Авакьяном в том, что вряд ли оправдано противопоставлениегосударства и местного самоуправления, представленного органами власти, ближевсех стоящими к населению[2].Как справедливо отмечает А.И.Черкасов, «практически невозможно провестиабсолютную границу между функциями государственного управления и местногосамоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местныефункции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления»[3].
В рамках концепциипротивопоставления государства и местного самоуправления тем более алогичнойпредставляется конституционная норма, предоставляющая органам государственнойвласти право наделять органы местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями, даже при условии обеспечения этой процедурысоответствующими материальными и финансовыми средствами.
Стоит отметить, что иЕвропейская Хартия о местном самоуправлении не становится на позициюпротивопоставления, местного самоуправления государству, а исходит изнеобходимости лишь широкой автономии местных органов самоуправления в отношениисвоей компетенции[4].
Появление указанной нормыв действующей в Конституции России можно объяснить стремлением ее авторовотстраниться от исторического опыта Советов. Именно это заставило их отказатьсякак от плохого, так, к сожалению, и от хорошего, что несла в себе системаСоветов.
Согласно статье 130Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решениенаселением вопросов местного значения. Таким образом, оказался выстроеннымтретий — нижний уровень публичной власти, на который неизбежно опираются (иливытесняют — в зависимости от подхода в соответствующем субъекте Федерации) дваверхних уровня — федеральная и региональная государственные власти.
При этом Конституцией РФосуществлено разграничение вопросов ведения между федеральным и региональнымуровнями государственной власти. А между государственной и муниципальнойвластями — Федеральным законом “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“[5],о котором более подробно речь пойдет ниже. Поскольку, указанный закон былпринят 12 августа 1995 г. многие субъекты Федерации оказались переднеобходимостью приведения своего законодательства о местном самоуправлении всоответствие с Федеральным законом. Однако большинство субъектов РФ из тех, укого в противоречие с Законом пришли Конституция или Устав, отказались от этогопроцесса. Слишком сложной оказалась процедура изменения этих учредительныхактов. Сказались здесь и более глубокие причины. Во-первых, выделив вопросыместного значения, Федеральный закон еще раз продемонстрировал невозможностьразделения этих вопросов на государственные и негосударственные, ибо в Законепришлось отдельно «прописывать» полномочия федеральной власти, региональнойвласти и собственные полномочия местного самоуправления в рассматриваемойсфере. Во-вторых, были проигнорированы предложения тех ученых, которыенастаивали на отнесении предметов местного самоуправления не к федеральной, асовместной концепции Федерации и ее субъектов с сохранением за Федерацией праваопределять общие принципы этой организации[6].
Если на конституционномуровне разграничение вопросов ведения между федеральной и региональной властямипроизведено как путем ее разделения, так и посредством выделения вопросовсовместного ведения, то на уровне местного самоуправления такой подход оказалсяневозможен именно по причине противопоставления государственной власти иместного самоуправления, закрепленного действующей Конституцией.
Организационноеобособление государственной власти и местного самоуправления лишило системумуниципальных органов возможности реализации еще одного конституционного принципа:разделения властей.
1.2 Разделение властейв Российской Федерации
Согласно Конституции РФ(ст.10) государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную. Перечисленные ветви властисамостоятельны. Однако остается неясным, включают ли «выборные и другие органыместного самоуправления» перечисленные ветви власти и какое взаимоотношениемежду ними. Конечно, было бы неправильным навязывать населению конкретнуюмодель организации муниципальной власти, однако зарубежная практика показалаэффективность и жизнеспособность разделения властей, в том числе и на местномуровне.
Неясность положенийКонституции по этому вопросу дала основание федеральному законодателю отойти отпринципа разделения властей на уровне местного самоуправления и наделить главумуниципального образования правом возглавлять всю деятельность по осуществлениюместного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 16Федерального закона “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”). Болеетого, рассматриваемый Закон предоставил главе муниципального образования правовходить в состав представительного органа местного самоуправления и дажепредседательствовать не его заседаниях. Правда, конкретный способ осуществленияэтих полномочий должен быть определен уставом самого муниципального образования[7].
Большинство субъектовФедерации восприняли эту рекомендательную норму как императивный приказ[8],а Московская городская дума пошла еще дальше, создав на муниципальном уровнесимбиоз из законодательной и исполнительной властей — Районную Управу, вкоторую вошли районное Собрание — представительный орган муниципальной власти иГлава Управы — орган исполнительной власти муниципального уровня[9].На практике Главами Управ стали, бывшие супрефекты, назначаемые мэром Москвы, арайонные Собрания оказались в большинстве районов не сформированы. Естественно,что такой подход лишает население гарантированного Конституцией правасамостоятельно решать вопросы местного значения.
Следующей проблемой,требующей конституционного решения, является проблема о наделения местногосамоуправления самостоятельной собственностью. Как известно, Конституция РФ нетолько наделяет население правом владеть, пользоваться и распоряжатьсямуниципальной собственностью, а органы местного самоуправления — правомсамостоятельно управлять ею. Она предоставила им также право формировать,утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Положения Конституции РФо муниципальной собственности получили развитие в Федеральном законе “Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ“, где, в частности,установлен перечень объектов данного вида собственности. Однако анализ этогообширного перечня показывает, что к доходным объектам муниципальнойсобственности могут быть, безусловно отнесены только муниципальные банки идругие финансово-кредитные организации (созданные далеко не во всех регионахстраны) и при благоприятных условиях — муниципальные земли и другие природныересурсы, находящиеся в муниципальной собственности[10],муниципальные предприятия и нежилой фонд. Все остальные объекты муниципальнойсобственности: муниципальный жилищный фонд, муниципальные учрежденияобразования, здравоохранения, культуры и спорта скорее следует отнести кзатратным, нежели к доходным объектам.
Одним из направлений деятельностиорганов местного самоуправления специально выделенным Конституцией, являетсяохрана общественного порядка, также требующая немалых затрат.
Естественно, что длясодержания муниципального имущества и решения иных вопросов местного значениятребуются значительные средства, источником которых, по мысли авторовКонституции РФ, должен стать муниципальный бюджет.
В свою очередь, основнымисточником этого бюджета должны быть местные налоги и сборы. В соответствии спроектом Налогового кодекса Российской Федерации в число местных налоговвключаются: налог на землю, имущество физических лиц, налог на рекламу, местныерегистрационные и лицензионные сборы, сбор за использование местной символики,налог на содержание муниципального жилищного фонда и других объектовинфраструктуры города (района), курортный и гостиничный сборы[11].Если исключить курортный и гостиничный сборы, которыми могут получить далеко невсе муниципальные образования, то основным источником поступлений в местныйбюджет, по мысли авторов проекта, должны стать средства самого населения.Конечно, рост его доходов в будущем, возможно, и составит основу местногобюджета, пока же подавляющему большинству муниципальных образований остаетсярассчитывать в основном на дотации из вышестоящего, то есть государственногобюджета, что прямо предусмотрено Федеральным законом “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ”.
Однако при таком подходе,во-первых, нарушается принцип противопоставления государства и местногосамоуправления, закрепленный Конституцией РФ; во-вторых, население лишеновозможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть,пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, в-третьих,фактически осуществляется возврат к прежней системе характерной для Советов, откоторой так стремились уйти авторы действующей Конституции Российской Федерации[12].
Завершая анализ нормКонституции, посвященных местному самоуправлению, следует несколько словсказать о территориальных основах местного самоуправления. Выше уже говорилосьо “потерянном“ районном звене. Теперь необходимо сказать о процедуре измененияграниц территорий муниципальных образований.
Последовательно развиваянорму о самостоятельном решении населением вопросов местного значения,Конституция РФ предусматривает, что изменение границ территорий, в которыхосуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населениясоответствующих территорий. Однако процедура учета этого мнения, к сожалению,остается за рамками конституционного регулирования. С одной стороны, это даетвозможность населению самому определить порядок решения этого вопроса, сдругой, — приводит к нарушению принципа равноправия в реализацииконституционного права граждан на участие в местном самоуправлении. Так,например, уставом города Магадана предусматривается изменение границ города ссогласия органов городского самоуправления и с учетом мнения населения,выраженного путем городского референдума. Остается неясно, как в итоге будетрешен вопрос, если органы городского самоуправления и населения придут кразличным решениям[13].А вот в г. Москве утверждение границ микрорайонов, в пределах которых создаютсяи осуществляют свою деятельность органы территориального общественногосамоуправления, относится к компетенции вышестоящего органа муниципальнойвласти — районного Собрания. И могут ли повлиять на это решение сами жителимикрорайона, остается не ясным[14].
Таким образом,Конституция РФ закладывает правовые основы новой модели местного самоуправленияв России, однако некоторые ее положения отличаются внутренней противоречивостьюи непоследовательностью.
Глава 2.Нормативно-правовые основы местного самоуправления
2.1 Местноесамоуправление осуществляется также в соответствии с федеральными законами
Важнейшим источникоммуниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектовРоссийской Федерации о местном самоуправлении является уже упоминавшийся Закон“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”,принятый Государственной Думой 12 августа1995 г. Данный закон определяет: общиепринципы организации местного самоуправления в РФ; организационно-правовыеформы осуществления местного самоуправления; правовые, экономические ифинансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии егоосуществления; основные полномочия органов местного самоуправления в решениивопросов местного значения.
Во многом положенияЗакона обращены в будущее, поскольку в соответствии с ними только начинает формироватьсясистема законодательства РФ и ее субъектов по вопросам местного самоуправления,осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местногосамоуправления. Для решения указанных задач и правовой регламентации наиболеепринципиальных, важных вопросов организации местного самоуправления напереходный период в Законе “Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ” предусмотрена глава “Заключительные и переходныеположения”. В ней предусматривается возможность временного правовогорегулирования отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальныхобразований — до принятия законов субъектов РФ; главе муниципальногообразования предоставляется право назначения местного референдума, в случаеесли в муниципальном образовании не сформирован представительный орган местногосамоуправления, Правительству РФ предлагается не позднее четырнадцати месяцевсо дня вступления в силу настоящего Федерального закона разработать ипредставить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующихфедеральных законов, а выборы представительного органа местного самоуправленияи должностных лиц местного самоуправления провести не позднее шестнадцатимесяцев со дня вступления в силу настоящего Закона[15].
В ст. 4 Закона “Об общихпринципах...” определяется круг общественных отношений в области местногосамоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российскогогосударства. Регулированию только федеральными законами подлежат вопросыопределения общих принципов организации местного самоуправления; передачиобъектов федеральной собственности в муниципальную собственность; наделенияорганов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации ипередачи им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществлениятаких полномочий.
Указанный закон обязываетвысшие органы государственной власти у РФ устанавливать и гарантироватьгосударственные минимальные социальные стандарты в области местногосамоуправления. Такие стандарты должны разрабатываться в сферах: воспитания,образования, здравоохранения, обеспечения жильем малоимущих, социальногообеспечения по старости и нетрудоспособности, получения гражданамиквалифицированной юридической помощи, предоставление коммунальных услуг,культурно-просветительных и иных услуг в области духовной культуры, обеспечениеэкологической чистоты среды обитания.
В соответствии сКонституцией РФ социальная политика государства в указанных сферахосуществляется по следующим направлениям: создание всем гражданам равныхусловий для получения материальных и духовных благ, развитие творческого,научного потенциала и т.д; установление в указанных сферах определенныхсоциальных минимумов (прожиточный минимум, минимальная заработная плата,минимальный размер жилья, минимальная продолжительность отдыха) и т.д.; особаясоциальная защита и обеспечение тех групп населения, которые не могут в силуфизических или иных недостатков в полном объеме создавать для себя всенеобходимые условия для достойной жизни.
Местное самоуправлениеосуществляется также в соответствии с другими федеральными законами.
Важную роль в становленииполноценной системы местного самоуправления в нашей стране призван сыгратьФедеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать ибыть избранными в органы местного самоуправления”[16](подписан Президентом РФ 26 ноября1996 г.).
Закон устанавливает (ст.1) правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных права гражданРоссийской Федерации и быть избранными в органы местного самоуправления вслучаях если:
— законодательный(представительный) орган субъекта Российской Федерации не принял закон,устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
— не принят уставмуниципального образования (представительным органом местного самоуправленияили на местном референдуме);
— в муниципальномобразовании отсутствует выборный представительный орган местногосамоуправления;
— полномочия органовместного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначеннымиорганами государственной власти;
— законом субъектаРоссийской Федерации не установлен порядок образования, объединения,преобразования и упразднения муниципальных образований;
— истекли установленныесроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления.
Закон определяет (ст.2п.1) территорию местного самоуправления в субъектах РФ, которые не принялиправовые нормы, регулирующие порядок образования, объединения, преобразования иупразднения муниципальных образований. Муниципальными образованиями в нихявляются (в соответствии с существующим административно-территориальнымделением субъектов РФ) районы, города, районы в городах, имеющих районноеделение, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные территориальные или населенныепункты, в которых на день вступления в силу Федерального закона “Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ” местное самоуправлениеосуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актамиРФ.
Закон (ст.3) устанавливаетсроки и порядок проведения выборов. Если выборы депутатов представительныхорганов местного самоуправления и выборных должностных лиц местногосамоуправления не назначены до 28 ноября 1995 г. (ст.3 п.2) либо назначены на срок, не соответствующий сроку, указанному в пункте 1 ст. 58 Федерального закона“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “ (до 28 февраля 1996 г.) дату выборов определяет суд по заявлению прокурора или жалобе гражданина, проживающего натерритории муниципального образования, или жалобам общественных объединений (втом числе их региональных и местных отделений) Верховные суды республик,краевые суды, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, судавтономной области и суды автономных округов рассматривают в первой инстанциидела об обеспечении конституционных права граждан РФ избирать и быть избраннымив органы местного самоуправления. Участие прокурора в деле обязательно. Датапроведения выборов назначается судом в течение десяти дней со дня получениязаявления прокурора или жалобы. В решении суда указывается администрация, накоторую возлагается его подготовка. Отказ в проведении референдума может бытьобжалован в судебном порядке.
Общественные отношения вобласти местного самоуправления регулируются также указами Президента РФ,постановлениями Правительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ.
В качестве примера такогорода нормативно-правовых актов можно привести:
— Указ Президента РФ от 3июня1996 г… №802 “О поэтапном формировании муниципальных органов охраныобщественного порядка”;
— ПостановлениеПравительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 “О некоторых мерах по организациивзаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местногосамоуправления”;
— ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 ст. 58 и пункта 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа1985г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 г.).
Федеральными нормативнымиправовыми актами подлежат регулированию вопросы, связанные с обеспечением правнаселения на осуществление местного самоуправления. Среди них: компенсацияместному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результатерешений, принятых федеральными органами государственной власти; государственнаязащита прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечениефедеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправленияустановление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборахорганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; определениепорядка судебной защиты прав местного самоуправления; установлениеответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления за нарушение законов.
К исключительному ведениюРоссийского государства в области местного самоуправления относятся такжевопросы: регулирования отношений между федеральным бюджетом и местнымибюджетами; принятия федеральных программ развития местного самоуправления;установления особенностей организации местного самоуправления на приграничных территориях;определения правовых основ организации муниципальной службы.
Государство осуществляеткак законодательную деятельность в области местного самоуправления, так иконтроль за соблюдением действующего законодательства. Закон “Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” такогорода контроль связывает, прежде всего, с осуществлением прокурорского надзораза соблюдением законности органами местного самоуправления и должностнымилицами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 17ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации“О прокуратуре Российской Федерации””[17]органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами местногосамоуправления законов и соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.Прокурор при осуществлении такого рода функций вправе:
— по предъявлениюслужебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения,в том числе органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам иматериалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органыпрокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
— требовать отруководителей и других должностных лиц указанных органов представлениянеобходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделенияспециалистов для выяснения возникших вопросов;
— проводить проверки попоступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;
— вызывать должностныхлиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;
— по основаниям,установленным законом, возбуждать уголовное дело или производство обадминистративном правонарушении, а также требовать привлечения лиц, нарушившихзакон, к иной установленной законом ответственности.
Прокурор или егозаместитель, в случае установления факта нарушения закона органами идолжностными лицами местного самоуправления наделен полномочиями освобождать, своимпостановлением лиц незаконно подвергнутых административному задержанию наосновании решений несудебных органов, опротестовать противоречащие законуправовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признаниитаких актов недействительными и ряд других полномочий.
Третийуровень нормативно-правового регулирования вопросов организации местногосамоуправления составляют собственные акты местного самоуправления, преждевсего — Уставы муниципальных образований. Уставом муниципального образования помимопредставительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (представительныйорган местного, самоуправления, глава муниципального образования, иные выборныедолжностные лица местного самоуправления) могут быть предусмотрены и иные органыместного самоуправления, и должностные лица местного самоуправления. Наименованияорганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядокформирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность,вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностныхлиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствиис законами субъектов Российской Федерации. Образование органов местного самоуправления,назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной властии государственными должностными лицами не допускается.
Следуялогике распространения принципа разделения властей и на организацию местного самоуправления,исполнительными органами местного самоуправления считаются глава местнойадминистрации и ее структурные подразделения, возглавляемые соответствующими должностнымилицами.
Необходимымэлементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностныхлиц местного самоуправления является подготовка и издание правовых актов, которыепринимаются и издаются ими по вопросам своего ведения. Наименование и виды правовыхактов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местногосамоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступленияв силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законамисубъектов РФ.
Вместес тем органы местного самоуправления могут наделяться отдельнымигосударственными полномочиями. Специфические предметы ведения местногосамоуправления, отдельные государственные полномочия, а также вопросы, неотнесенные законодательством ни к ведению других муниципальных образований, ник ведению органов государственной власти, — все это составляет предметы веденияорганов местного самоуправления и обеспечивает децентрализацию государственногоуправления, призванного установить оптимальный режим публичного управления натерритории всей страны и улучшить жизнедеятельность и обеспеченностьмуниципальных образований.
Специфическиефункции местного самоуправления и полномочия его органов установлены в главномнормативном правовом акте, регулирующем основные вопросы в области местногосамоуправления, — в Федеральном законе «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.1, который дал возможность региональныморганам государственной власти разрабатывать и принимать собственныезаконодательные акты о местном самоуправлении.
В п.2 ст. 6 этого Закона приводятся следующие предметы ведения местногосамоуправления:
· принятие иизменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
· владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
· местные финансы,формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местныхналогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
· комплексноесоциально-экономическое развитие муниципального образования;
· содержание ииспользование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
· организация,содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего ипрофессионального образования;
· организация, содержание и развитиемуниципальных учреждений здравоохранения, обеспечения санитарного благополучиянаселения;
· охранаобщественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраныобщественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
· регулированиепланировки и застройки территорий муниципальных образований;
· создание условийдля жилищного и социально-культурного строительства;
· контроль заиспользованием земель на территории муниципального образования;
· регулированиеиспользования водных объектов местного значения, месторожденийобщераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительстваподземных сооружений местного значения;
· организация,содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения иканализации;
· организацияснабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
· муниципальноедорожное строительство и содержание дорог местного значения;
· благоустройство и озеленениетерритории муниципального образования;
· организацияутилизации и переработки бытовых отходов;
· организацияритуальных услуг и содержание мест захоронения;
· организация исодержание муниципальных архивов;
· организациятранспортного обслуживания населения муниципальных учреждений, обеспечениенаселения услугами связи; — "
· создание условийдля обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытовогообслуживания;
· создание условийдля деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
· сохранениепамятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
· организация исодержание муниципальной информационной службы;
· создание условийдля деятельности средств массовой информации муниципального образования;
· создание условийдля организации зрелищных мероприятий;
· создание условийдля развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
· обеспечениесоциальной поддержки и содействие занятости населения;
· участие в охранеокружающей среды на территории муниципального образования;
· обеспечениепротивопожарной безопасности в муниципальном образовании, организациямуниципальной пожарной службы.
Муниципальныеобразования имеют право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенныек вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, неисключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальныхобразований и органов государственной власти.
3. Проблемыразграничения компетенции органов государственной власти и органов местногосамоуправления
власть государство самоуправление местный
Призакреплении, идей и принципов местного самоуправления в Конституциях и Уставахсубъектов РФ отразилось многообразие и неординарность политического,социального, экономического, культурного и национального факторов в России.Почти все республики и субъекты Российской федерации приняли свои законы, оместном самоуправлении. Хотя, очевидно, что необходимо направлять усилия не назамену органов местного самоуправления органами государственной власти (как этоимело место в Удмуртской Республике; Республике Алтай и др.), а на строгоправовое финансовое обеспечение их деятельности, но применение мерответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство. Покаже законодательством ряда республик-субъектов РФ допускается «вторжение» всферу полномочий местного самоуправления, а также устанавливается подотчетностьи подконтрольность одного муниципального образования другому2.
Отсутствиесистематизации федеральных и региональных законов также является одной изсерьезных причин нарушения соотношения органов исполнительной власти субъекта РФи органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те жевопросы отнесены к компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления.Проведение систематизации нормативных актов субъектов РФ заставило бы законодателейпривести свои акты в соответствие с Конституцией РФ и федеральнымзаконодательством;
Поитогом проведенного Министерством юстиции анализа действующего в субъектах РФ законодательствопо вопросам местного самоуправления, из рассмотренных 76 законов субъектовФедерации, признаны в полной мере соответствующими федеральномузаконодательству только 4 законодательных акта субъектов Федерации. Такимобразом, вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъектовФедерации и местного самоуправления требуют дополнительного специальногоисследования.
Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» с «Изменениями и дополнениями в Федеральный закон «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4августа 2000 г. № 107-ФЗ определил исчерпывающий перечень полномочий органовгосударственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, вчисле которых: а) принятие и изменение законов субъектов РФ о местномсамоуправлении, контроль за их исполнением; б) регулирование порядка передачи ипередача объектов собственности РФ в муниципальную собственность; в)регулирование отношений между бюджетами: субъектов РФ и местными бюджетами; г)наделение органов местного самоуправления законом, отдельными полномочиямисубъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых дляосуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; д) защита правграждан на местное самоуправление; е) обеспечение гарантий финансовойсамостоятельности местного самоуправления; ж) обеспечение государственныхминимальных социальных стандартов; з) ответственность за принятые решения.Приведенный, далеко не полный, перечень полномочий органов государственнойвласти в сфере местного самоуправления свидетельствует о том, что федеральныйзаконодатель связал становление местного самоуправления в России с волейсубъектов Федерации.
Федеральныйзакон от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 устанавливает, что представительныйорган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший)нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ,федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу,закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решениемсуда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения,а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступлениярешения суда в силу.
В случаеесли представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образованияне отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которыепризнаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону,федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципальногообразования и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человекаи гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправленияможет быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочнопрекращены путем отрешения его от должности.
В случаеесли представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образованияне отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствиис решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) органгосударственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшегодолжностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления,а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципальногообразования о возможности принятия мер в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации». В случае если представительныйорган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяцасо дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнениюрешения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен,а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шестимесяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспускапредставительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципальногообразования от должности. Вместе с тем следует отметить, что как показывает судебнаяпрактика (складывающаяся еще до принятия ФЗ от 4 августа 2000 г.), наличие судебныхрешений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действийоргана местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправлениясамо по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствииих деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочийорганом государственной власти субъекта РФ. Судам следует анализировать установленныенарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным)органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращенияполномочий должностного лица; они должны оценить, в какой мере каждое из нарушенийповлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и накакие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан,не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблениисвоими полномочиями со стороны представительного органа или высшего должностноголица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прави свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами и устранены состоявшимисясудебными решениями1.
Представительныйорган местного самоуправления в порядке, установленном ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», распускается законом субъекта РФлибо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должностиуказом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителявысшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключениемглав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов РФ,либо указом Президента РФ.
В случаеесли в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительныморганом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельныеего положения, а законодательным (представительным) органом государственной властисубъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры, Президент РФ вправе внестив Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органаместного самоуправления. Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решениясуда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт илиотдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренныезаконом меры, Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.
Одновременнос роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФлибо федеральным законом назначаются новые выборы.
Отрешениеглавы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов(если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом(постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, либо Указом Президента РФ.
В случаеотрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицосубъекта РФ либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главымуниципального образования на период до вступления в должность вновь избранногоглавы муниципального образования, если иной порядок не предусмотрен уставом муниципальногообразования.
Предложенияоб отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могутбыть внесены законодательным (представительным) органом государственной властисубъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральнымпрокурором РФ.
Вместе с тем развитие гражданскогообщества и правового государства предполагает в качестве своего важнейшегоусловия становление соответствующего субъекта права, каковым может быть тольколичность, осознающая свои гражданские права и обязанности, способная ихадекватно реализовать в системе конкретных общественных отношений. Для этогонеобходим выбор современных, соответствующих принципам правового государства методовосуществления государством своих властных функций, а гражданским обществом — функций своего самоуправления, а также их теоретическое исследование и правоваяоценка.
Местное самоуправление нельзяполностью изолировать от государственных органов, поскольку, во-первых,реальные возможности органов местного самоуправления на практике оказываютсягораздо уже, чем органов государства, во-вторых, государство может иметь наданной территории свои интересы, выражающие общенародный интерес, который можетпротиворечить интересу населения данной территории. В таком случае государствобудет обеспечивать защиту своих интересов силами собственных органов.
В целом взаимоотношение органовместного самоуправления с государством определяется структурой полномочий,соответствующих тому или иному уровню местного самоуправления. Можно выделитьследующие важнейшие группы полномочий органов местного самоуправления:полномочия в области формирования органов власти и управления и определенияструктуры и компетенции органов местного самоуправления; решение вопросовадминистративно-территориального деления; полномочия в области социальногоразвития территории; полномочия в области развития культуры и искусства; атакже полномочия в области охраны общественного порядка, профилактикиправонарушений и борьбы с ними.
Как известно, граждане обладаютконституционным правом избирать и быть избранными в органы государственнойвласти и местного самоуправления. Понятно, что реализация этого праваневозможна без выдвижения кандидатов в выборные органы на собраниях граждан поместу жительства. Следовательно, местное сообщество имеет право выдвижениякандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местногосамоуправления. Действующее законодательство о местном самоуправлении несодержит норм, в необходимой мере регулирующих данное правомочие. С однойстороны, это правильно, поскольку избирательное законодательство — предметспециального регулирования, осуществляемого при помощи отраслевогозаконодательства. С другой стороны, такое законодательство в России всовременных условиях отсутствует. В результате комплексное правовоерегулирование местного самоуправления оказывается невозможным.
Существенными представляются ипроблемы, возникающие во взаимоотношении органов местного самоуправления игосударства в области экономики и финансов. Как известно, в настоящее времясуществует целый ряд программ приватизации государственной и муниципальнойсобственности[18].Если в отношении первого вида собственности целевое государственноепрограммирование процесса приватизации нельзя не признать разумным, то вотношении объектов муниципальной собственности с этим вряд ли можносогласиться. Создается противоречивая ситуация: с одной стороны, местноесамоуправление не входит в систему органов государственной власти, с другой — государственные органы определяют судьбу материальной основы местногосамоуправления[19].Именно здесь, как нам кажется, должны быть найдены формы разумного сочетанияинтересов государства, местного сообщества и производителя, посколькусосредоточение внимания на защите интересов одной из сторон может отрицательноотразиться на интересах двух других, а в конечном итоге — на интересахконкретного человека, личности и гражданина. При этом должны последовательнособлюдаться требования Федерального закона “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации”, ст. 6 которогопредусматривает, что муниципальным образованиям должна обеспечиватьсяэкономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничениемпредметов ведения между ними.
Особое место занимает роль органовместного самоуправления в области развития культуры и искусства. Ее реализация обеспечиваетосуществление целого ряда функций, возложенных на местное самоуправление, в томчисле и функцию профилактики правонарушений[20].Полномочия органов местного самоуправления в области развития культуры различны.На этапе создания произведения культуры они сводятся к обеспечению длятворческих коллективов нормальных условий работы, как с экономической, так и сорганизационной стороны. На этапе же предоставления гражданам возможностипользоваться достижениями культуры и искусства функции органов местногосамоуправления усложняются. Здесь необходима помощь государства, прежде всего всоздании инфраструктуры учреждений культуры. Поскольку этот вопрос чрезвычайноважен и сложен, он должен получить самостоятельную правовую базу.
Областью, в которой наиболее четкопроявляются различия компетенции государственных органов и органов местногосамоуправления является обеспечение общественного порядка. Посколькуобщественный порядок — это институт, требующий установления единообразныхтребований ко всем гражданам государства, его законодательное оформлениеосуществляется органами государственной власти, они же устанавливают и правовуюответственность за его нарушение виновными лицами. Мы полагаем, что сферойвзаимной компетенции, а в ряде случаев — исключительной компетенции местногосамоуправления является организационная деятельность, направленная напрофилактику и предупреждение правонарушений, а также на формирование органов,способных осуществлять превентивную деятельность, а в необходимых случаях — деятельность по пресечению правонарушений. Именно здесь, однако, особенно важенгосударственный контроль за деятельностью такого рода формирований и органовместного самоуправления, осуществляемой в этом направлении.
Для решения этих, а также другихважных практических проблем взаимоотношения государства и местногосамоуправления необходимо разработать надежную правовую базу этого взаимоотношения,что требует создания соответствующей научной концепции в рамках теории права игосударств.
Заключение
Подводя итог сказанному, дадим общуюправовую оценку вопроса о соотношении государства и местного самоуправления,опираясь на выделенные нами выше общие исторические и методологическиепредпосылки исследования. Прежде всего, можно отметить, что хотясамоуправляющиеся местные территориальные объединения подконтрольныгосударству, они являются особыми субъектами права, особыми юридическимилицами, вступающими с государством в юридические отношения, имеющие в отношениик нему права и обязанности. Местные территориальные объединения, хотя иподчинены государству, но не поглощаются им, не теряют своей особенности, неслужат только лишь органами государства. В соответствии со ст. 12 КонституцииРФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственнойвласти. Но, как нам представляется, эта конституционная норма должна бытьопределена более конкретно.
Самостоятельностьсамоуправляющихся местных территориальных объединений выражается, прежде всего,в том, что они (как и отдельные граждане) могут иметь свои особые гражданскиеправа: быть собственниками, вступать в различного рода обязательственныеотношения. Эта имущественная правоспособность местных территориальныхобразований придает им самостоятельность в отношении к государству, но сама посебе еще не устанавливает самоуправления. Представляется, что субъектамисамоуправления независимые местные территориальные объединения становятся лишьв той мере, в какой государство возлагает на них осуществление части своихфункций, т.е. функций государственного управления (ст. 132. Конституции РФ).
Но это означает, чтополучаемое территориальными образованиями право самоуправления является вместес тем и их обязанностью как перед государством, так и перед обществом. Органыместного самоуправления обязаны выполнять возложенные на них государствомфункции и нести ответственность, как перед государством, так и передизбирателями.
Все это, однако, непревращает органы местного самоуправления в простые органы государства, вполнеподчиненные его воле и интересам. Местные органы самоуправления в отличие от государственныхучреждений создаются не только для осуществления функций государственногоуправления, но могут иметь и имеют свои особые интересы, отличающиеся от общихинтересов государства. Между интересами государства и местного самоуправлениявозможны противоречия, приводящие к необходимости их разрешения на основеюридических норм. Именно поэтому отношения государства и органов местногосамоуправления получают характер юридических отношений.
Выдающийся русскийправовед начала прошлого века Н.М.Коркунов, анализируя отношение местногосамоуправления и государственной власти, отмечал, что органы местногосамоуправления осуществляют свои функции не по собственному усмотрению, а лишь,будучи уполномоченными на то государством[21].Эти органы осуществляют право власти по поручению государства, как часть егоправ. С позиций сегодняшнего дня такой подход позволяет обосновать допустимостьконтроля со стороны государства не только в отношении законности деятельностиорганов местного самоуправления, т.е. в отношении границ, установленных законом,но и в отношении содержания этой деятельности. Государство следит не только затем, чтобы органы местного самоуправления не нарушали чужих прав, не выходилиза пределы предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительновыполняли возложенные на них функции управления и пользовались в полной мерепредоставленной им властью в интересах и населения в целом, и отдельногочеловека и гражданина, обеспечивая, как это установлено Конституцией РФ, егоправа и свободы.
Здесь можно провести весьмаважное различие между правовым положением органов местного самоуправления иорганов государственного управления субъектов РФ, входящих в составфедеративного государства и предусмотренных его конституцией. Оно состоит втом, что последние в пределах своей компетенции, установленных федеральнойКонституцией (ст. 65), действуют вполне самостоятельно: сами определяют целисвоей деятельности, сами расширяют или суживают в этих пределах круг своейдеятельности. «Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместноговедения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственнойвласти» (Конституция Российской Федерации, ст. 73). Соответственно, объектосуществления федеральным центром своих властных функций в отношении этихгосударственных образований уже, чем в отношении органов местногосамоуправления.
Объективные условиясовременного этапа политического и социально-экономического развития нашейстраны (незавершенность государственно-правовой реформы, отсутствие стабильнойнормативной базы формирования органов местного самоуправления, неустойчиваяполитическая и экономическая ситуация в стране, сравнительно невысокий уровеньправовой культуры населения) не позволяют выработать законченную концепциюраспределения компетенции между центром и регионами, между государством иорганами местного самоуправления, не позволяют разработать такую схемувзаимоотношения между ними и государством, которая бы в оптимальной мереотвечала как интересам местного населения, так и интересам всего народа РоссийскойФедерации.
Список литературы
1. КонституцияРоссийской Федерации. – М.: ИНФРА-М, 2008г.-200 с.
2. Баженов М.А.Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества всовременной России. М, 2004.-161с.
3. Виноградов В.А.Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России,опыт зарубежных стран. М., 2003.-117с.
4. Глазырин М.В.Социально-производственный комплекс — системная база саморазвития исамоуправления муниципальных образований. М., 2006.-448с.
5. Градовский А.Д.Курс русского государственного права. СПб., 1966.
6. Емельянов Н.А.Становление местного самоуправления в России. Конституционные нормы иреальности. Тула, 2007.
7. Ю.С. Васютин,Н.Б. Павленко, Е.Н. Блинникова, Н.В. Ефанова Зарубежный опыт государственности.Орел, 2003-.219с.
8. Игнатов В.Г.Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Ростов-на-Дону,2005.-352с.
9. Коркунов Н.М.Русское государственное право. СПб, 1909.
10. Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. -167с.
11. Лагуткин А.В.Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М.,2005.
12. Местное самоуправление: отечественныйи зарубежный опыт. Саратов, 2001.
13. Местноесамоуправление (управление) в зарубежных странах. М., 2007.
14. Местноесамоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 2003. №6.144-145с.
15. Михеева Т.Н.Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемывзаимоотношений и разграничения полномочий. Йошкар-Ола, 2002.-318с.
16. Муниципальноеправо Российской Федерации. Под ред. докт. юрид. наук, проф. Ю.А. Дмитриева. М.,2008.
17. Организацияуправления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние ипроблемы. М., 2006.
18. Суник Б.В. Местноесамоуправление и финансирование учреждений культуры // Государство и право.2006. N 7. 55 – 56 с
19. Правовое обеспечение деятельностиорганов местного самоуправления городского поселения в условиях муниципальнойреформы. М., 2007.
20. Сборник нормативныхдокументов по законопроектной работе в городе Москве. М., 2006.
21. Шлихтер А.А.Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемыРоссии. М., 2002.-194 с.