МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНААКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИНа правахрукописуУДК 351.75 ЦВІГУН Дмитро ПетровичАДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ОРГАНІВВНУТРІШНІХ СПРАВ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУІ ГРОМАДСЬКОЇ БЕЗПЕКИ
Спеціальність12.00.07 – теорія управління;
адміністративнеправо і процес; фінансове право
Дисертація наздобуття наукового ступеня
кандидатаюридичних наук
Науковий керівник:
кандидат юридичних наук,
доцент Захаров В.Ф.
Київ 2002
ЗМІСТ
ВСТУП……………………………………………………………………………3
РОЗДІЛ І. Поняття та суб’єктиадміністративного нагляду
органіввнутрішніх справ у сфері забезпечення
громадськогопорядку і громадської безпеки
1.1. Поняття та зміст адміністративно-наглядовоїдіяльності ……………10
1.2. Складові елементи адміністративно-наглядовоїдіяльності
органів внутрішніх справ………………………………………………..38
1.3. Форми і методи адміністративного наглядуорганів
внутрішніх справ сфері охорони громадського порядку
і громадської безпеки…………………………………………………….68
1.3.1. Форми адміністративного нагляду органів
внутрішніх справ…………………………………………………. 69
1.3.2. Методи адміністративного нагляду міліції…………………….77
1.4. Організаційні основи діяльності суб’єктів
адміністративно-наглядової діяльності міліції………………………..92
РОЗДІЛ ІІ. Напрямки удосконалення організаціїадміністративного
нагляду органів внутрішніх справ у сферізабезпечення
громадського порядку і громадської безпеки
2.1. Наглядові повноваження служб міліції………………………………..113
2.2. Особливості вдосконалення законодавства, щорегулює
адміністративний нагляд за особами, звільненими
з місць позбавлення волі………………………………………………..128
2.3.Організація і напрямки підвищення ефективності адміністративного
нагляду органів внутрішніх справ……………………………………..137
ВИСНОВКИ…………………………………………………………………..152
СПИСОКВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………….156
ВСТУП
Актуальність темидослідження. З моменту проголошення Україною незалежності в її соціально-політичномуй економічному житті відбулися суттєві позитивні зміни. Прийнято низку законівта інших нормативно-правових актів, які змінили компетенцію органів державноївлади, врегулювали питання відносин власності, зміст прав і обов’язків,безпосередньо пов’язаних із сферою забезпечення та охорони громадського порядкуі громадської безпеки.
Завдання охорони громадськогопорядку і забезпечення громадської безпеки на території України, покладенізаконодавцем на міліцію, що об’єктивно визначило потребу пошуку нових форм іметодів роботи її підрозділів у сучасних умовах. Це зумовлює важливість їхвсебічного теоретичного дослідження, оскільки перехід держави в новий якіснийстан вимагає не лише пошуку нових форм і методів соціального обслуговуваннясуспільства з боку міліції, але й нової інтерпретації виправданих практикоюформ і методів її діяльності. Однією з таких форм діяльності є здійснюваний неюадміністративний нагляд.
Роботивчених-адміністративістів В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка,І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.П. Кармолицького,Ф.С. Разаренова, М.С. Студенікіної внесли значний вклад у вивченняконтрольної діяльності апарату управління. При цьому автори акцентували увагуна контрольній функції державних інспекцій, а адміністративний наглядфрагментарне висвітлювали як різновид контролю.
Ця робота підготовлена зурахуванням досліджень, які виконали В.Б. Авер’янов, С.С. Алєксєєв,Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, Д.А. Бекерська, Ю.П. Битяк,А.С. Васильєв, В.А. Владіміров, В.А. Власов, Л.К Воронова,В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук,В.І. Демченко, Є.В. Додін, А.Ф. Євтихєєв, А.І. Єлістратов,В.Ф. Захаров, Ю.В. Іщенко, Р.А Калюжний, С.В. Ківалов,Л.В. Коваль, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, А.П. Коренєв, М.В. Корнієнко,В.М. Манохін, В.І. Олефір, О.І. Остапенко, В.Ф. Опришко,І.М. Пахомов, І.Ф. Панкратов, Ю.А. Петров, М.І. Піскотін,С.С. Студенікін, Ю.А. Тихомиров, М.М. Тищенко,А.Т. Усольцев, В.О. Шамрай, Я.Н. Шевченко, Ю.С. Шемшученко,А.І. Щербак, В.А. Юсупов та ін.
Дотепер адміністративнийнагляд міліції в сфері охорони громадського порядку спеціальному монографічномурозгляду не піддавався. Його дослідження носили фрагментарний характер.
Потреба теоретичногоосмислення проблеми на рівні монографічного дослідження зумовлена тим, щореальними стали умови для синтезування всебічного погляду на проблему. Крімтого, на розв’язання чекає також низка інших практичних проблем у цій сфері. Доцього варто додати, що нові реалії сучасності вимагають внесення коректив утрадиційно сформовані підходи до вирішення цієї проблеми.
Актуальність розглянутих удисертаційному дослідженні проблем визначили й такі обставини. По-перше, напідставі існуючого розмаїття поглядів на адміністративний нагляд особливоїактуальності набуває завдання формулювання поняття адміністративного нагляду івизначення відмінності його від інших видів контрольно-наглядової діяльності.По-друге, діяльність органів, що реалізують адміністративний нагляд, за своїмпризначенням і змістом є правоохоронною, яка, в свою чергу, вимагає особливоїрегламентації наглядових відносин, у які вступають ці органи. Також важливоюзалишається потреба визначення правового статусу цих органів як спеціальнихсуб'єктів наглядової діяльності. По-третє, не проглядається чітка організаціяпідсистем нагляду, а також ефективне правове забезпечення діяльності названихпідсистем.
Отже, дослідженняадміністративного нагляду в державному управлінні, зокрема у сфері громадськогопорядку, зумовлюється важливими соціально-економічними, правовими і політичнимипотребами. Щодо діяльності міліції ця проблема набуває більш чіткішоговираження.
Зв’язок роботи з науковимипрограмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно допланів прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установМВС України на період 1995 – 2000 рр. (Рішення Колегії МВС України від 28червня 1995 року №4КМ/2) і планами науково-дослідних робіт та тематичнимипланами, а також темами Національної академії внутрішніх справ України на 1996– 2000 рр. Крім того, напрям дослідження відповідає Комплексній цільовійпрограмі боротьби зі злочинністю на 1996 – 2000 роки, затвердженій УказомПрезидента України від 17 вересня 1996 року № 837/96.
Мета і завдання дослідження. Мету дослідженняздобувач вбачає у вивченні теорії і практики адміністративної діяльностіорганів внутрішніх справ (міліції) з реалізації своїх наглядових повноважень,формулюванні на цій підставі існуючих проблем, пов'язаних із правовими йорганізаційними питаннями наглядової діяльності, їх аналізі і виробленніконкретних науково обґрунтованих пропозицій з удосконалення нормативногорегулювання та практичної організації цієї діяльності.
Для досягнення поставленоїмети автор поставив перед собою такі дослідницькі завдання:
– розкрити сутність ізначення адміністративно-наглядової діяльності міліції як самостійного видудержавної діяльності органів виконавчої влади;
– дослідити зміст іформи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції);
– дати характеристикусуб'єктам адміністративно-наглядової діяльності міліції;
– розглянутикомпетенцію окремих підрозділів міліції в галузі адміністративного нагляду;
– запропонуватикласифікацію повноважень міліції щодо здійснення адміністративного нагляду;
– визначити основніелементи організації адміністративного нагляду;
– розглянутиорганізаційні форми, методи і тактичні прийоми адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ (міліції);
– на підставірезультатів дисертаційного дослідження визначити головні напрями підвищенняефективності адміністративного нагляду окремих підрозділів міліції і розробитинаукові й практичні рекомендації та пропозиції з удосконалення правовогорегулювання та організації наглядової діяльності міліції щодо забезпеченнягромадського порядку і громадської безпеки.
Об’єктом дослідження єсистема суспільних відносин у сфері адміністративно-наглядової діяльностіміліції щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.
Предметом дослідженнявважаються питання організації та правового регулювання адміністративно-наглядовоїдіяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку і громадськоїбезпеки, а також шляхи їх подальшого удосконалення.
Методи дослідження. У процесідисертаційного дослідження використовувався метод діалектичного пізнаннясоціальних процесів та явищ, застосування якого дозволило здобувачеві надостатньому рівні розкрити організаційно-правовий механізм адміністративногонагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадськоїбезпеки. Поряд з тим, застосування цього методу сприяло обранню нових підходівдо постановки й розв'язання питань функціонування суб'єктів адміністративногонагляду.
У дисертаційному дослідженнівикористані також інші наукові методи, зокрема: структурно-функціональний,статистичного аналізу, експертних оцінок, конкретно-соціологічний а такожтрадиційно-правові методи (теоретико-правовий, історико-правовий,порівняльно-правовий тощо).
Соціологічні методивикористовувалися під час вивчення правозастосовчої практики в сферіорганізації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції). Ці таінші методи наукового дослідження використовувалися у їх взаємозв’язку.
Наукова новизна одержанихрезультатів. У дисертації запропонований новий погляд на проблемуадміністративно-наглядової діяльності міліції, що ґрунтується на сучаснихекономічних, правових, політичних і організаційних реаліях, а також здійсненорозширений і поглиблений аналіз наукових знань про адміністративний нагляд іпрактику його застосування. Новизна дослідження пов’язана не лише з обранням ікомплексною розробкою проблеми, але, головним чином, — із обґрунтуванням новихположень, що можуть вплинути на розвиток теорії адміністративного права таудосконалення практики правоохоронної діяльності міліції.
Здобуті під час дослідженнярезультати певною мірою заповнюють прогалини у висвітленні науково-теоретичнихі прикладних питань щодо підвищення ефективності адміністративно-наглядовоїдіяльності органів внутрішніх справ.
У дисертації пропонуєтьсянизка нових теоретично концептуальних та практично важливих положень:
1. Власне визначення понять“адміністративний нагляд” (ознаки та його елементи) та “адміністративний наглядміліції”.
2. Пропозиції законодавчогозакріплення понять “громадський порядок”, “громадська безпека”, “безпекадорожнього руху”.
3. Визначення об'єктів,безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органіввнутрішніх справ (міліції).
4. Визначення формадміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).
5. Характеристика етапів адміністративно-наглядовоїдіяльності органів внутрішніх справ (міліції).
6. Класифікація та змістметодів адміністративно-наглядової діяльності.
7. Пропозиції щодо доповненняЗакону України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видівгосподарської діяльності” таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензіїта прийняття нового Закону України “Про адміністративний нагляд за особами,звільненими з місць позбавлення волі”, який би цілковито відповідав вимогамКонституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.
8. Внесено пропозиції проприйняття відомчого акту МВС України під назвою “Інструкція з організаціївзаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненню адміністративногонагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадськоїбезпеки”.
9. Обґрунтовано доцільністьдоповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення низкою норм, щомоделюють нові склади правопорушень, з метою забезпечення дотримання правилдозвільної системи, а також забезпечення громадського порядку та особистоїбезпеки суб’єктів правовідносин.
Практичне значеннярезультатів дослідження. Теоретична значимість дослідження визначається тим, щоу ньому вперше щодо сучасних умов здійснена спроба вивчення механізмунаглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції), яка дозволяєрозширити теоретичні погляди на її природу та зміст, виявити нові підходи доорганізації і тактики діяльності органів внутрішніх справ у сфері забезпеченнягромадського порядку і громадської безпеки.
Положення, висновки ірекомендації можуть використовуватись при подальшому розв’язанні проблемнаглядової діяльності правоохоронних органів (міліції), а також у навчальномупроцесі юридичних навчальних закладів при викладанні курсів адміністративногоправа й адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України.
Практична значимістьдисертації пов’язана насамперед з виробленням низки рекомендацій і пропозицій зудосконалення правового регулювання та організації наглядової діяльностіорганів внутрішніх справ (міліції) щодо забезпечення громадського порядку ігромадської безпеки.
Рекомендації автора можутьвикористовуватись під час оновлення та розробки нормативно-правових актів, атакож у процесі вирішення нормативно-правового і організаційного забезпеченнянаглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).
Апробація результатівдисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були обговореніна спільному засіданні кафедр управління, конституційного права, економічноїбезпеки, адміністративного права, адміністративної діяльності органіввнутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України і одержалипозитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей нанауково-практичних конференціях: на семінарі “Забезпечення захисту прав людиниу правоохоронній діяльності” 21-25 лютого 2000 року (м. Київ), на регіональномусемінарі “Боротьба з торгівлею жінками та дітьми” 21-22 червня 2000 року (м.Київ); на міжнародному семінарі “Боротьба з нелегальною міграцією” з доповіддю“Проблеми правового забезпечення виявлених на території України нелегальнихмігрантів” 12-13 червня 2001 року (м. Київ).
Публікації. Основні висновки іположення, сформульовані у дисертаційному дослідженні, опубліковані у шестинаукових статтях, три з яких опубліковано у фахових виданнях, перелік якихзатверджений ВАК України.
Структура дисертації зумовлена завданнямі логікою здійсненого дослідження, складається зі вступу, двох розділів, якімістять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсягдослідження – 155 сторінок, без урахування списку літератури (148 найменувань).
РОЗДІЛ ІПоняття та суб’єкти адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ у сфері забезпеченнягромадського порядку і громадської безпеки
1.1. Поняття та змістадміністративно-наглядової діяльності
У сучасних соціально-економічних умовах всебільшого значення набуваєнаукове управління суспільством. Невід’ємним елементом такого управління єособливий вид державної діяльності органів виконавчої влади – адміністративний нагляд.
Органічно вписуючись у систему засобів забезпеченнязаконності та дисципліни в державному управлінні, адміністративний нагляд якюридичне явище є самостійним інститутом адміністративного права України.
Найбільший інтерес становлять поглядивчених-адміністративістів на зміст адміністративного нагляду і його місце середінших засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Надумку одних, адміністративний нагляд є різновидом надвідомчого державного контролю(М.С. Студенікіна [132], Д.Н. Бахрах [19], В.Б. Авер’янов[129]), інші ж (В.М. Гаращук [13], В.К. Колпаков [70]) стверджують іобґрунтовують у своїх роботах те, що адміністративний нагляд є самостійнимвидом контрольно-наглядової діяльності органів виконавчої влади.
Протягом досить тривалого часу наукова суперечкаміж вченими йде навколо понятьконтролю і нагляду у державномууправлінні.
У науковому і практичному використанні терміни “контроль”і“нагляд” вживаються для позначення подібних, а найчастіше – різних управлінських та інших дій, щозастосовуються державними чи недержавними органами.
Терміном“нагляд” позначається прокурорськадіяльність та судова діяльність, у тому числі й діяльність КонституційногоСуду, конкретні види адміністративної діяльності міліції (нагляд за безпекоюдорожнього руху, адміністративний нагляд за особами, звільненими із місцьпозбавлення волі), діяльність спеціальних органів виконавчої влади (нагляддержавних інспекцій), діяльність профспілок (нагляд за дотриманням законодавствапро працю) тощо.
Розбіжність у поглядах вчених викликає потребу урозмежуванні та визначені співвідношення цих понять.
В етимологічному аспекті поняття “контроль” −це:
1) перевірка виконаннячого-небудь напр., законів, планів тощо);
2) установи, особи, щоперевіряють діяльність будь-якої іншої організації або службової особи,звітність тощо.;
3) заключна функціяуправління. [125, С. 446]
У свою чергу, в українській мові поняття “нагляд”визначається, як “наглядати за ким-небудь, чим-небудь, а також як результатспостереження, вивчення (напр., державний нагляд, адміністративний нагляд заособами, звільненими з місць позбавлення волі тощо). [126, С. 182]
Існує також інше тлумачення цих слів, а саме, “контроль”− перевірка діяльності кого-небудь, чого-небудь, спостереження зметою перевірки;“нагляд” − спостереження з метою нагляду,перевірки. [108, С. 318]
Так, В.М. Плішкін визначає поняття “контроль” якзагальну функцію управління, тобто нагляд та перевірку відповідностіфункціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням і визначеннярезультатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від вимог відповіднихнормативних документів (законів, стандартів, наказів і т.ін.), принципіворганізації та регулювання діяльності, яка перевіряється. [134, С. 516]
Дещо інше визначення поняття “контроль”пропонує В.М. Гаращук. Контроль він розглядає як складову частину (елемент)управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законівУкраїни, інших нормативних актів, додержання дисципліни і правопорядку як такудіяльність, що полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльністьпідконтрольних органів, наданні їм обов’язкових для виконання вказівок,припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольнихорганів.
Метою, нагляду є виявлення та попередженняправопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності,без права втручання в оперативну та господарську діяльність піднагляднихоб’єктів, зміни чи скасування актів управління. [13, С. 223-224]
Отже, з огляду на викладене вище можна констатуватизначеннєвий збіг понять “контроль” і “нагляд”, оскільки і те йінше вони означають спостереження за чимось. На підставі цього зазначенітерміни можна розглядати як синоніми.
Позитивну відповідь на це припущення, здавалося б,можна знайти в тексті низки нормативних актів, де терміни“контроль” і“нагляд” вживаються однозначно, що особливо помітно при аналізіорганізаційно-правового статусу державних інспекцій.
Так, у Законі України від 24 лютого 1994 р. “Прозабезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” в розділі V,який називається “Державний санітарно-епідеміологічний нагляд” [47], у ст. 39зазначається що “державнийсанітарно-епідеміологічний нагляд − це діяльність органів,установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю(виділено мною. – Д.Ц.) за дотриманням юридичними та фізичними особамисанітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення абоусунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров’я людей та позастосуванню заходів правового характеру щодо порушників.” Як бачимо, узапропонованому визначені термін “нагляд” тлумачиться в якості “контролю”,що зумовлює відповідну юридичну плутанину та невизначеність.
У Законі України від 11 лютого 1998 р. “Прометрологію та метрологічну діяльність” [49] розділ ІV називається “Державнийметрологічний контроль і нагляд”, а в тексті статей цього розділу розмежуванняпонять “контролю” і “нагляду” відсутнє.
Аналогічне поєднання понять “нагляду” і “контролю”є характерним для більшості нормативних актів. Проте юридична наука з їївисновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не даєпідстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність. І хочанаукові висновки не завжди послідовно використовуються в процесі підготовкинормативних актів, здається, є всі належні підстави для того, щоб провести межуміжконтрольною інаглядовою діяльністю.
Розглядаючи закріплений у ст. 6 Конституції України[72] принцип поділу державної влади (законодавча, виконавча та судова) можнаконстатувати, що контрольно-наглядова діяльність властива всім органам, якіреалізують функції і законодавчої, і виконавчої, і судової влади, а такожпрокурорського нагляду.
На наш погляд, небезпідставно В.Є. Чиркін,базуючись на даних порівняльного аналізу конституційних положень різних державсвіту, робить висновок про сформовану в умовах сьогодення тенденцію виділення,разом із законодавчою, судовою і виконавчою владою, самостійної гілки влади –“контрольної влади”.
Загальний характер контрольно-наглядової діяльностізумовлений насамперед наявністю для будь-якого виду державної діяльностіуправлінських аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінськийаспект є переважаючим, тобто, є метою цієї реалізації (не випадково донедавнадля позначення цього процесу використовувався термін “державне управління”), тодосягнення реалізації законодавчої і судової влади − законотворчість іздійснення правосуддя, також неможливе без управління. Іншими словами,управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і,відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінськоїдіяльності, також є для них загальною.
В юридичній літературі визначається зміст і значенняконтрольно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах. Її називають однієюіз загальних функцій управління, розглядають як важливу умову ефективноїорганізації управління та одним із засобів забезпечення законності у сферіреалізації виконавчої влади, як перевірку правильності тих або інших дій, як знайважливіших каналів одержання об’єктивної інформації про життя суспільства,як стадію управлінського циклу тощо.
Процес контролю у різноманітних аспектах, зрізноманітних точок зору: або у загальноуправлінському або в юридичному змісті.
У загальному розумінні процес соціальногоуправління, на думку В.М. Плішкіна, можна розглядати як діяльністьоб’єднаних у певну структуру суб’єктів та об’єктів управління, спрямовану надосягнення поставлених цілей управління шляхом реалізації певних функцій ізастосування відповідних методів та принципів управління. [134, С. 216]
У вузькому розумінні процес управління, як певнийцілеспрямований вплив для упорядкування відповідної системи, має циклічнийхарактер і складається з ряду постійно змінюваних одна одну стадій:
- визначення цілей і прийняття рішень;
- організації виконання рішень;
- контролю за виконанням цих рішень. [131, С. 340; 17, С. 46]
Таким чином, якщо розглядати контрольно-наглядовудіяльність стосовно кожного прийнятого рішення, то її можна визначити як стадіюуправлінського циклу.
Проте, якщо не пов’язувати контрольно-наглядовудіяльність з кожним окремим рішенням, а розглядати її як відособлений,самостійний, однорідний за змістом, цілеспрямований вид діяльності, властивийусім органам управління незалежно від їх основних завдань, то вона(контрольно-наглядова діяльність) є функцією управління. [84, С. 15]
У свою чергу, В.Г. Афанасьєв підкреслює, що“контрольно-наглядова діяльність як функція управління − це робота ізспостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об’єктаприйнятим управлінським рішенням − законам, планам, нормам, стандартам,правилам, наказам; виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущенихвідхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації ірегулювання. Виявляючи відхилення та їх причини, визначаються шляхи корегуванняорганізації об’єкта управління, засобів впливу на об’єкт із метою подоланнявідхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи”. [15, С. 125]
Розглядаючи внутрішню структуру цієї функції, Є.В.Шоріна зазначала, що вона складається з трьох основних стадій:
- встановлення фактичного стану справи;
- порівняння фактичного становища з поставленоюметою і виявлення допущених від неї відхилень;
- розробки заходів щодо їх усунення. [146, С. 106]
Оцінюючи відповідність процесу функціонуванняоб’єкта прийнятим управлінським рішенням,контроль у ряді випадків набуваєюридичного окреслення і виступає як контроль за дотриманням і правильнимзастосуванням норм права. [89, С. 4-5]
Цей вид контрольної діяльності, на думкуД.М. Бахраха, являє собою не що інше, якнагляд, наглядову діяльність.Він стверджує, що “наглядова діяльність − складова частина державногоуправління. Її головне завдання − забезпечити якість продукції, послуг ібезпеку громадян суспільства, держави. Відомо, що контроль містить у собінагляд за законністю і доцільністю діяльності, її оцінку з позиційсоціально-політичних, організаційно-технічних, наукових, правових. Але вбагатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов’язківпідприємствами та організаціями, контрольні повноваження суб’єктів владиобмежуються − їм надається можливість здійснювати лише нагляд. У тих жевипадках, коли між перевіряючими і тими, хто перевіряється немає організаційноїпідпорядкованості, зведення контролю до нагляду потрібне для запобіганнявтручання в оперативну діяльність суб’єктів влади, які не відповідають за їїнаслідки”. [18, с. 40]
Якщо ж вести мову про види нагляду іззагальноуправлінських позицій, то за аналогією з видами контролю заоснову класифікацій можна взяти різноманітні критерії. Так, у рамкахорганізаційних взаємозв’язків суб’єкта та об’єкта управління можливі два варіантинаглядової діяльності:
1. Наглядова діяльність, здійснювана стосовноорганізаційно-підпорядкованих об’єктів,− внутрішній нагляд;
2. Наглядова діяльність, здійснювана стосовноорганізаційно не підпорядкованих об’єктів,− зовнішній нагляд.
Залежно від того, на якій стадії управлінськогоциклу нагляд здійснюється, можна виділитипопередній, поточний, наступнийнагляд.
Коло сфер наглядової діяльності, дозволяєкласифікувати нагляд назагальний - тобто, здійснюваний за всімасторонами діяльності піднаглядного суб’єкта, іспеціальний, - тобто,здійснюваний за спеціальними, окремими сторонами його діяльності.
З юридичної точки зору, за основу класифікаційвидів наглядової діяльності можна взяти особливості правового статусу суб’єктівнаглядової діяльності.
Так, відповідно принципу поділу влади можнавиділити наглядову діяльність:
- судових органів, у тому числі йКонституційного суду;
- органів місцевого самоврядування;
- прокурорський нагляд.
За характером компетенції виділяється наглядова діяльність органів:
- загальної компетенції (Кабінет міністрівУкраїни);
- міжгалузевої компетенції − наглядовадіяльність міністерств України з відповідними повноваженнями, державнихкомітетів, державних інспекцій, фінансових органів;
- галузевої компетенції − нагляд вищихорганів і посадових осіб, нагляд спеціальних органів.
Запропонована класифікація наглядової діяльностізумовлює відповідний розгляд питання щодо реалізації контрольної діяльності вУкраїні. У найзагальнішому розумінні контрольна діяльність − це основнийспосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один знайважливіших елементів державного управління.
Здійснення контрольної діяльності можна розглядативідповідно до такої класифікації: за органами, які її здійснюють, за сфероюдіяльності, яка підлягає контролю, за формами її проведення.
За органами, які здійснюють контрольну діяльність:
- органи законодавчої влади (Верховна РадаУкраїни);
- Президент України;
- Представницький орган Автономної РеспублікиКрим (АРК) − Верховна Рада АРК;
- органи виконавчої влади (Кабінет міністрівУкраїни, Рада міністрів АРК);
- судові органи (Конституційний Суд України,суди загальної юрисдикції);
- спеціальні контролюючі органи −державні інспекції та служби;
- органи місцевого самоврядування (місцевіради і виконавчі органи). [13,С. 219]
За сферою діяльності, яка підлягає контролю:
- відомчий;
- міжвідомчий;
- надвідомчий.
За формами його проведення:
- перевірка виконання;
- ревізії;
- витребування звітів та ін.
З одного боку, розглянута класифікація наглядовоїта контрольної діяльності наче б то підтверджує їх схожість, проте з іншого, –наявність названих видів наглядової діяльності свідчить про її специфіку впорівнянні з контрольною.
Для відповіді на питання про співвідношенняконтрольної і наглядової діяльності в державному управлінні розглянемонаявні в адміністративно-правовій літературі точки зору з питання сутності ізмісту адміністративного нагляду, ще здійснюється різними органами виконавчоївлади.
Незважаючи на відсутність єдності поглядіввчених-адміністративістів щодо цього питання, вони все ж таки не заперечуютьнаявності наглядової діяльності спеціальних органів управління. Крім цього, недістала відповідного схвалення й точка зору про те, що всі наглядовіповноваження зосереджені в рамках прокуратури. [22, С. 19]
Разом з тим спостерігається розбіжність середадміністративістів при характеристиці адміністративного нагляду: чи він єрізновидом контролю, чи виступає рівнозначним з ним явищем.
Так, Ф.С. Разаренов при аналізі змісту поняття“адміністративний нагляд” у якості методологічної основи використовує ознакувідсутності організаційної підпорядкованості у суб’єктів нагляду і піднагляднихоб’єктів. [122, С. 71]
У зв’язку з цим він відзначає схожість нагляду ізовнішнього позавідомчого контролю, що виявляється також і в тому, що нагляд ізовнішній контроль здійснюються не за всіма сторонами діяльності піднаглядногоі підконтрольного об’єкта, а лише за певними і з певних питань (наприклад, задотриманням встановлених правил). Зближує їх і те, що при виявленні порушень іоргани нагляду, і органи зовнішнього контролю вживають заходів щодо їх усуненняі притягнення порушників до відповідальності.
Розбіжність між ними полягає насамперед в обсязі їхкомпетенції. Органи зовнішнього контролю мають ширшу компетенцію: вона міститьу собі перевірку не лише з точки зору правильності, але й доцільностіконтрольованої діяльності, у той час як органи адміністративного наглядуперевіряють лише законність дій конкретного об’єкта нагляду. [122, С. 75]Ф.С. Разаренов вказує, що повноваження органів адміністративного наглядуобмежуються лише спостереженням за тим, як піднаглядні органи або особивиконують покладені на них обов’язки у відповідній галузі управління, при цьомуоргани нагляду не втручаються в інші сторони їх діяльності.
Разом з тим варто наголосити, що головною івизначальною рисою, яка розмежовує поняття “контроль” і “нагляд”, є яскравовиражений надвідомчий характер адміністративного нагляду і невтручання воперативно-наглядову діяльність піднаглядного об’єкта, що не характерно дляконтролю.
Стосовно невтручання в оперативно-господарськудіяльність піднаглядного об’єкта, хотілося б висловити деякі міркування. Нажаль, немає єдиного визначення такого терміну як “оперативно-господарськадіяльність піднаглядного об’єкта”; також не існує конкретного переліку тихпитань, що входять в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об’єкта.На наш погляд, до них можна віднести кадрові питання (призначення і зняття зпосади, штатний розклад) доцільність прийняття того чи іншого управлінськогорішення тощо.
Крім того, деякі з повноважень, якими наділенісуб’єкти адміністративного нагляду, деякою мірою все ж таки стосуютьсяоперативно-господарської діяльності, але не проникають в середину неї. До такихповноважень можна віднести, наприклад, призупинення діяльності об'єкта запорушення правил пожежної безпеки. Повноваження перебувають певною мірою увзаємозв’язку з оперативно-господарським механізмом. Ми вважаємо, було бдоречнішим досліджувати питання про систему впливу на оперативно-господарськудіяльність, ніж межі її здійснення.
Безсумнівно, певний вплив наоперативно-господарську діяльність проявляється як у процесі адміністративногонагляду, так і під час здійснення загального нагляду прокуратури. Цей впливвиступає в двох видах. По-перше, коли він виявляється безпосереднім івідносним, будується за схемою: суб’єкт − об'єкт; по-друге, коли впливопосередковано будується за схемою: суб’єкт − проміжна ланка (наприклад,адміністрація) − об’єкт.
За першою схемою реалізуються повноваження органівконтролю, за другою − органів прокуратури й адміністративного нагляду. Цеобумовлено − розходженнями в правовому статусі контрольних і наглядовихорганів і в характеристиці здійснюваної ними діяльності.
Варто зазначити, що розбіжність між контролем іадміністративним наглядом чітко виявляються при розгляді сутності контролю йадміністративного нагляду.
На нашу думку, зміст контролю полягає в нагляді завідповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим розпорядженням, які він(об’єкт) отримав від контролюючого органу. Зміст адміністративного наглядувиглядає дещо інакше. Процес нагляду має іншу мету, яка полягає не вналагодженні функціонування об’єкту, а лише в змісті піднаглядного об'єкта взаданому правовому режимі [36, С. 27], іншими словами, – адміністративнийнагляд не змінює громадський порядок, а лише підтримує його в належному стані.
Діяльність органів адміністративного нагляду ізовнішнього контролю відрізняється і за суб’єктами, на які вона поширюється.
Так, для адміністративного нагляду такими єпідприємства, установи й організації, їх посадові особи й окремі громадяни.[70, С. 675]
Зовнішній спеціальний контроль не поширюється наокремих громадян. Нагляд і контроль розрізняються, на думку Р.І. Денисова,також і за обсягом їх діяльності: органи адміністративного нагляду обмежуютьсяперевіркою дотримання певних правил; органи зовнішнього контролю, крім цього,займаються і питаннями господарської діяльності, виконанням планових завдань закількісними і якісними показниками тощо.
Для адміністративного нагляду характерні особливіметоди його здійснення: спостереження, перевірка з власної ініціативи,перевірка за заявами, скаргами й іншими сигналами. Арсенал методів зовнішньогоспеціального контролю значно ширший: перевірка, обстеження, ревізія, перевірказа звітами й документами, проведення експертизи тощо.
Розбіжність між зовнішнім державним контролем іадміністративним наглядом Ф.С. Разаренов також вбачає і в характері повноваженьсуб’єктів. [122, С. 75] Органи зовнішнього державного контролю мають праванадавати дозволи, давати вказівки щодо усунення виявлених недоліків,призупиняти роботу всього підприємства, окремих агрегатів, машин, притягативинних до дисциплінарної та кримінальної відповідальності.
В свою чергу органи адміністративного нагляду маютьменший обсяг повноважень: ставити обов’язкові вимоги з виконання певних правил,відвідувати піднаглядні об’єкти, застосовувати відповідні санкції. [122, С.77-78]
На підставі названих особливостей, Ф.С. Разареновробить висновок, щоадміністративний нагляд “є самостійним,організаційно-правовим засобом забезпечення законності в державному управлінніі являє собою систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням законів іактів, заснованих на законі, здійснюваний органами управління стосовнопідвідомчих їм питань і спрямований на попередження, виявлення і припиненняпорушень, а також притягнення порушників до відповідальності”. [122, С. 74]
Н.Г. Саліщева розглядаєадміністративний нагляді як специфічну форму надвідомчого контролю, і як метод діяльності органівзовнішнього державного контролю. [124, С. 180; 186]
Зміст адміністративного нагляду, на її думку,полягає в перевірці виконання встановлених державою правил і норм, щозабезпечують нормальне функціонування цієї галузі управління. Дляадміністративного нагляду характерне також те, що здійснюючий його орган (таабо інша державна інспекція), не перевіряє всю роботу підконтрольного об’єкту,а зосереджує свою увагу лише на виконанні порівняно незначної кількості норм іправил. Органи адміністративного нагляду мають право давати обов’язкові довиконання розпорядження, робити перевірки й обстеження, видавати дозволи,розробляти спеціальні норми і правила.
Адміністративний нагляд за непідпорядкованими органамиуправління припускає також спеціальні повноваження в галузі застосуваннязаходів адміністративного впливу. Як і зовнішній контроль, адміністративнийнагляд “часто виключає можливість безпосереднього оперативного втручання в самуправлінський процес”. [124, С. 180]
М.С. Студенікіна при розгляді змістуадміністративного нагляду також співвідносить його із зовнішнім абонадвідомчим контролем, оскільки і контроль, і нагляд поширюються на об’єктинезалежно від їх відомчої підпорядкованості. [132, С. 18]
Разом з тим автор виділяє і специфічні рисиадміністративного нагляду, властиві лише йому: вузькість сфери здійснюваногонагляду, обумовлена групою однорідних норм, правил, вимог; обмеження меж йогокомпетенції перевіркою лише законності дій конкретного об’єкта; застосуваннязаходів адміністративного впливу. З огляду на ці обставини,М.С. Студенікіна визначає адміністративний нагляд як різновиднадвідомчого контролю, як форму активного нагляду, що супроводжуєтьсязастосуванням у потрібних випадках заходів адміністративно-владного характеру.[132, С. 19-20]
Такий висновок вона робить виходячи із загальноїцільової спрямованості контрольної і наглядової діяльності, відсутностіорганізаційної підпорядкованості у відношеннях між суб’єктом і об’єктомнагляду, наявності певних повноважень по втручанню в оперативну діяльністьпіднаглядного об’єкту.
Особисту точку зору з приводу адміністративногонагляду має також В.К. Колпаков, який визначає його як здійсненняспеціальними державними структурами цільового нагляду за дотриманнямвиконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями тагромадянами правил, передбачених нормативними актами. [70, С. 675]
У результаті аналізу спеціальної літератури,В.М. Гаращук дійшов висновку, що адміністративний нагляд, до якоговідносять діяльність державних інспекцій і служб, виходячи з того, що цядіяльність, на відміну від прокурорського нагляду, має за мету не лишепопередження протиправних дій, усунення причин і умов, що сприяютьправопорушенням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в томучислі адміністративної відповідальності в разі виявлення порушеньзагальнообов’язкових правил у сфері діяльності відповідної інспекції чи служби.[13, С. 223]
В.Є. Шоріна зазначає, що існує групаспеціальних надвідомчих органів, які здійснюють контрольні функції без прававтручання в діяльність підконтрольного об’єкту з певних питань і застосуваннязаходів адміністративного впливу. На її думку, адміністративний нагляд −це самостійна форма контролю, зміст якої єдиний, незалежний від того, якимиорганами нагляду здійснюється; адміністративний нагляд, подібно прокурорському,не може бути пов’язаний із втручанням у діяльність піднаглядного об’єкта абооргану управління, а у випадках, коли таке втручання має місце, наглядпоступається місцем контролю. [146, С.104; 255]
В.С. Проніна при аналізі компетенції органівміжгалузевого управління (насамперед державних комітетів) показує, що в їхдіяльності можна розрізняти три види контролю:
1. Внутрішньовідомчий контроль як частинадіяльності по управлінню всією системою.
2. Надвідомчий контроль, який є функцією, частиноювласне міжгалузевої управлінської діяльності.
3. Надвідомчий контроль як міжгалузевеінспектування або державний нагляд за виконанням частини функцій міністерств ізкомплексом правоохоронних повноважень. Відповідно до цього виду контролю вструктурі Держкомітетів створюються спеціальні інспекції. [121, С. 104]
Особливий погляд відносно співвідношення понять“контроль” і “нагляд” мав учений − адміністративіст із ПольщіЄ. Старосьцяк, який розглядає їх як самостійні категорії.
Так, підконтролем він розумівспостереження, визначення або виявлення фактичного стану справ, зіставленняфактичного стану справ із наміченими цілями, протидія несприятливим явищам ісигналізація компетентним органам про свої спостереження, проте без праваприймати рішення про зміну напрямків діяльності обстеженого осередку.
У випадках, коли має місце дача вказівок,обов’язкових директив про зміну напрямку діяльності по керівництву підпорядкованимиорганами, йдеться пронагляд за адміністративними органами, а не проконтроль. Контроль за діяльністю органів державного управління виступає якслужбова стосовно нагляду функція. До того ж, на його думку, зміст наглядуніякою мірою не визначається формою зв’язків суб’єкта нагляду і піднаглядногооб’єкта. “Наявність елементів централізму в системі органів державногоуправління припускає можливість здійснення такого нагляду шляхом виданняслужбових вказівок підпорядкованим органам (директивний нагляд)”. [131, С. 202]
Це положення діаметрально протилежне позиціїрадянських та українських адміністративістів, які пов’язують один із елементівхарактеристики нагляду саме з відсутністю організаційної підпорядкованостіоб’єкта нагляду суб’єкту наглядової діяльності.
Здійснюючи аналіз нормативних актів законодавствачасів колишнього СРСР, що регламентували діяльність наглядових ланок державногоуправління, Р.І. Денисов формулює головне завдання наглядових органів якспостереження за відповідністю виробничої та іншої діяльності колективів абоокремих людей правовим розпорядженням з метою охорони конкретних управлінськихсуспільних відносин від усілякого роду посягань”. [34, С. 12]
В подальшому, відстоюючи точку зору просамостійність адміністративного нагляду серед видів соціального контролю, середзасобів забезпечення законності в державному управлінні, він вказує нанаявність у цього виду державної діяльності “загальних характерних ознак”,якими, на його погляд, є: наявність спеціальних завдань у сфері контролю (вширокому розумінні слова); закінченість (очевидність) організаційного виділеннясуб’єктів цієї діяльності в загальній системі державних органів; специфікаосновного методу їх діяльності; наявність спеціального об’єкта; виданнянормативних актів, що встановлюють спеціальну компетенцію для всіх ланоксистеми в цілому або складових її частинах. [34, С. 19]
З цього приводу Д.М. Бахрах розрізняє двіорганізаційні форминагляду в сфері управління.
1. Наглядову діяльність органів активноїадміністрації, а також утворюваних нею комісій, для яких це не є основним видомроботи і здійснюється лише епізодично, найчастіше не з ініціативи суб’єктауправління, а на підставі заяв, скарг, справ, які надійшли до них. Ценасамперед перевірка законності формування і діяльності підприємств,комерційних банків, засобів масової інформації, громадських об’єднань,кооперативів, здійснювана у формі реєстрації, ліцензування, зміни їх діяльностітощо.
2. Адміністративний нагляд, який здійснюєтьсяспеціальними відомствами і службами, органами для яких така функція єнайважливішою і, навіть, головною. Його суб’єкти наділені функціональноювладою, широкими надвідомчими повноваженнями. Їх діяльність − це різновидміжгалузевого управління. Об’єктами такого нагляду можуть бути як державні, такі громадські, релігійні та інші недержавні організації, а також громадяни.
Адміністративний нагляд, як правило, полягає взабезпеченні виконання загальнообов’язкових норм, встановлених як законами, такі підзаконними актами, і здійснюваний систематично, причому, звичайно, заініціативою його суб’єктів. І ще однією важливою особливістю такого наглядуД.М. Бахрах вважає те, що він, як правило, пов’язаний із застосуваннямадміністративного примусу. [18, С. 40]
Як зазначалося вище, контрольно-наглядову діяльністьможна характеризувати або з управлінської, або з юридичної точок зору.
У першому випадку йдеться про функціюуправління, стадії управлінського циклу, реалізацію принципу “зворотногозв’язку” в управлінні.
У другому − про засіб забезпеченнязаконності в реалізації виконавчої влади. Цю обставину потрібно мати на увазіпри розгляді співвідношення контролю і нагляду: контроль і наглядспіввідносяться або з управлінських, або з юридичних позицій.
Не вдаючись у зміст проблеми, вважаючи, що цепитання в достатньому обсязі вивчено в юридичній літературі, зазначимо, що зуправлінської (функції, цикл управління, зворотний зв’язок) точки зору змістуконтролю і нагляду, у тому числі й адміністративного, цілком збігаються. Зпогляду на це, адміністративний нагляд можна охарактеризувати як зовнішнійконтроль, тобто, констатувати, що між наглядовим органом і піднагляднимоб’єктом відсутні відношення організаційної співпідпорядкованості. Ця істотнаознака адміністративного нагляду виділяється всіма українськими вченими-адміністративістами.
Проте, як зазначає більшість авторів, при виявленнізмісту адміністративного нагляду його співвідносять з надвідомчим державнимконтролем, вносячи тим самим правові моменти в характеристику цих явищ.
Зауважимо також, що поняття “надвідомчий” і“зовнішній” контроль також не збігаються: поняття “зовнішній контроль” значновужчий за змістом і містить у собі лише ознаку відсутності організаційноїпідпорядкованості у відношеннях між суб’єктом і об’єктом нагляду.
З юридичної точки зору, зміст адміністративногонагляду добре проглядається в порівнянні його з іншими видамиконтрольно-наглядової діяльності.
З цією метою спробуємо узагальнити критерії длятакого порівняльного аналізу, висловлені в наведених вище точках зору насутність адміністративного нагляду.
На наш погляд, такими критеріями можуть бути:
- наявністьорганізаційної підпорядкованості суб’єктів контрольно-наглядової діяльності іпідконтрольних або піднаглядних суб’єктів;
- належність дореалізації певної гілки державної влади;
- оцінка дій піднагляднихабо підконтрольних суб’єктів з точки зору лише законності, або з поглядузаконності і доцільності;
- можливість втручання вдіяльність підконтрольних або піднаглядних суб’єктів;
- оцінка дійпідконтрольних або піднаглядних суб’єктів з широкого кола питань або з вузької,спеціальної їх частини;
- наявність абовідсутність проміжної ланки при реалізації своїх повноважень;
- можливість поширенняконтрольно-наглядових повноважень на громадян;
- можливість здійсненняконтрольно-наглядових повноважень за власною ініціативою;
- можливість застосуваннязаходів адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень;
- широта або вузькістьнабору методів діяльності.
Розглянемо співвідношення адміністративного наглядуз іншими видами контрольно-наглядової діяльності, як то: з прокурорськимнаглядом, судовим контролем, внутрішньовідомчим і надвідомчим державнимконтролем, суспільним контролем, використовуючи ці критерії.
Збігання адміністративного нагляду зпрокурорським наглядом вбачається насамперед з огляду на такі риси:
- дії піднаглядних об’єктів оцінюються в обохвипадках з позицій законності;
- повноваження суб’єктів нагляду обмеженірамками наглядової діяльності;
- об’єктом наглядової діяльності є суспільнівідносини, врегульовані нормами права;
- свої повноваження суб’єкти нагляду можутьздійснювати за власною ініціативою і поширювати їх на громадян;
- крім цього варто зазначити, що набірметодів діяльності і засобів реагування в обох випадках обмежений правовимирозпорядженнями.
Розбіжність цих видів наглядової діяльності полягаєнасамперед у тому, що адміністративний нагляд є засобом реалізації виконавчоївлади, у той час як прокурорський нагляд незалежний від будь-якої гілки влади,і здійснює нагляд за дотриманням законності в країні.
При реалізації своїх повноважень прокуратураохоплює діяльність піднаглядного суб’єкта з різних сторін, у той час як органи,що здійснюють адміністративний нагляд мають свій вузький об’єкт нагляду −конкретні норми, правила, стандарти тощо. Крім цього, при виявленніправопорушень органи прокуратури можуть реалізовувати свої повноваження лишечерез “проміжну ланку” − відповідну адміністрацію, вищий орган або суд,тоді як органи адміністративного нагляду наділені правами безпосередньогоприпинення виявленого правопорушення і самостійного застосування заходівадміністративного стягнення.
Порівнюючи адміністративний нагляд ізсудовим контролем, можна відмітити такі подібні риси:
- відсутність організаційноїпідпорядкованості між суб’єктами контрольно-наглядової діяльності іпідконтрольними й піднаглядними суб’єктами;
- оцінка їх діяльності лише з поглядузаконності;
- можливості втручання в оперативнудіяльність суб’єктів;
- в обох випадках об’єктомконтрольно-наглядової діяльності є лише правовідносини;
- названі органи можуть здійснювати своїконтрольно-наглядові повноваження за власною ініціативою;
- перелік методів діяльності органівобмежений рамками нормативних актів.
Особливість цього контролю полягає в тому, що вінздійснюється не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з бокуспеціалізованих контролюючих органів, а одноразово при розгляді справ(адміністративних, цивільних, кримінальних).
Розбіжність судового контролю та адміністративногонагляду полягає в тому, що судовий контроль здійснюється судовими органами, яківідносяться до судової влади, причому, на відміну від адміністративного органу,для якого наглядова діяльність є основною, судові органи здійснюють своїконтрольні повноваження паралельно зі своєю основною діяльністю −відправленням правосуддя.
Лише в процесі відправлення правосуддя в судовихорганів з’являється можливість здійснювати оцінку стану законності в окремихорганізаціях, підприємствах і організаціях. Причому, на відміну відадміністративного нагляду, коло аналізованих питань при цій оцінці доситьшироке. Як і органи прокуратури, судові органи для реалізації контрольнихповноважень використовують “проміжну ланку” − відповідні адміністраціїпідприємств, установ і організацій. Крім цього, контрольні повноваження судовихорганів не поширюються на громадян. Єдиною формою реагування суду на розкритіпорушення законності є окрема ухвала, у той час як арсенал засобівадміністративного нагляду набагато ширший.
Державний контроль є традиційним і найдетальніше вивченим засобомзабезпечення законності і дисципліни в процесі реалізації виконавчої влади. Цейвид державної контрольної діяльності, особливо та його частина, як відомчийдержавний контроль, має багато спільних рис з адміністративним наглядом. Невипадково саме з цього приводу дещо відрізняються точки зору багатьохвчених-адміністративістів.
Подібність адміністративного нагляду і відомчогодержавного контролю можна бачити за такими позиціями:
- обидва види контрольноїі наглядової діяльності належать до реалізації однієї гілки державної влади −виконавчої;
- як дляадміністративного нагляду, так і для відомчого державного контролю характернавідсутність організаційної підпорядкованості суб’єктів контрольної і наглядовоїдіяльності;
- в першому і другомувипадках контролю або нагляду підлягає достатньо вузьке коло питань;
- в обох випадках дляреалізації контрольних і наглядових повноважень не потрібно додаткових“проміжних ланок”, ці органи наділені правами безпосереднього припинення йусунення шкідливих наслідків посягань на охоронювані об’єкти;
- обидва види контрольнихі наглядових органів наділені правами застосування заходів державного примусу;
- органиадміністративного нагляду, а також органи відомчого державного контролю можутьсамостійно ухвалювати рішення про потребу реалізації своїх контрольних абонаглядових повноважень.
Крім переліченого, для відомчого державногоконтролю характерна наявність широкого набору засобів і методів контрольноїдіяльності (перевірки, експертизи, ліцензування, аналіз звітних даних тощо)стосовно хоча й певного кола суспільних відносин, але найчастіше не підданихправовому регулюванню, а також щодо матеріальних об’єктів і духовних цінностей(природні ресурси, пам’ятки мистецтва). І, нарешті, відомчі контрольніповноваження, на відміну від повноважень адміністративного нагляду, не можутьбути застосовані щодо громадян; при застосуванні до них заходів державногопримусу органи відомчого державного контролю безпосередньо можуть застосовуватилише заходи дисциплінарного примусу, а застосування адміністративної ікримінальної відповідальності можливе лише судом.
Відмінності ж між цими видами контрольно-наглядовоїдіяльності рельєфними. Так званий “внутрішньовідомчий державний контроль”свідчить про наявність ознаки організаційної підпорядкованості суб’єктаконтролю і підконтрольного суб’єкта, тоді як суб’єкт адміністративного наглядувиведений за рамки відомства; контрольні повноваження внутрішньовідомчогохарактеру є неодмінним атрибутом будь-якого державного органу, у тому числі йоргану виконавчої влади і, відповідно, органів адміністративного нагляду.
Повноваження ж по адміністративному нагляду євузькоспеціальними, саме для їх реалізації і створюються органиадміністративного нагляду. У процесі реалізації органами внутрішньовідомчогоконтролю своїх повноважень діяльність підконтрольного суб’єкта оцінюється поширокому колу питань, частіше з погляду доцільності, ніж із погляду законності.При цьому припускається втручання в його оперативну діяльність. Набір засобів іметодів внутрішньовідомчого державного контролю набагато ширший, ніж вадміністративного нагляду, і він не обмежений правовими рамками. І, зрештою,суб’єкти внутрішньовідомчого державного контролю широко застосовуютьдисциплінарний примус, але тільки стосовно посадових осіб і ні в якому разі нестосовно громадян.
Громадський контроль, як особлива форма в системі засобівзабезпечення законності, у порівнянні з періодом Радянської держави істотноздав свої позиції. Якщо в недалекому минулому, партійний і народний контрользаймали головне місце в цій системі, то сьогодні до цього виду контрольноїдіяльності можна віднести діяльність різноманітних профспілкових, екологічних,правозахисних та інших громадських організацій і, якоюсь мірою, органів місцевогосамоврядування.
Наприклад, профспілки відповідно до чинногозаконодавства контролюють додержання адміністрацією підприємств, установ іорганізацій законодавства про працю і нормативних актів про охорону праці,житлово-побутове обслуговування працівників та ін. Закон України від 12 травня1991 року “Про захист прав споживачів” [44] надає право об’єднаннямспоживачів: здійснювати контроль за додержанням прав громадян як споживачів,проводити незалежну експертизу та випробування продукції; разом з відповіднимидержавними органами здійснювати контроль за якістю продукції, торгівельного таінших видів обслуговування, встановленням цін тощо.
Особливе місце в системі громадського контролюзаймають звернення громадян у відповідні органи.
Звернення громадян становлять собою сукупність активних вольових дійфізичних осіб. Їх особливість полягає в тому, що не всі звернення громадянможна віднести до заходів, які забезпечують законність і дисципліну вдержавному управлінні. Лише скарги і заяви про порушення чинного законодавствата недоліки в роботі тих чи інших осіб, державних і недержавних структурініціюють компетентні органи на проведення контрольно-наглядових дій з метоюусунення порушень і недоліків.
Якщо порівнювати громадський контроль задміністративним наглядом, то з подібних рис можна назвати лише відсутністьорганізаційної підпорядкованості стосовно об’єктів контрольно-наглядовоїдіяльності, неможливість втручання в їх оперативну діяльність і можливістьпоширення своїх повноважень на громадян.
На відміну ж від адміністративного нагляду,громадський контроль не належить до реалізації якоїсь гілки державної влади, айого розвиток є показником демократичності державного устрою. Органигромадського контролю можуть оцінювати діяльність підконтрольних суб’єктів як завласною ініціативою, так і за дорученням органів виконавчої влади з широкогокола питань, у тому числі й не правового характеру. Не маючи можливостівтручатися в оперативно-господарську діяльність підконтрольних об’єктів, вони,проте, можуть давати оцінку доцільності прийнятих рішень. Основною особливістюдіяльності органів громадського контролю сьогодні є та, що їх основнимзавданням, внаслідок неможливості самостійного застосування примусових заходів,є інформування компетентних органів про виявлені порушення і можливі погрози.
Таким чином, на підставі викладеного, можнастверджувати, що адміністративний нагляд, як самостійний вид наглядовоїдіяльності стосовно реалізації виконавчої влади, має цілу низку властивих йомуознак, а саме:
- відсутність організаційноїпідпорядкованості суб’єктів нагляду і піднаглядних суб’єктів;
- можливість оцінки діяльності піднагляднихсуб’єктів лише з точки зору законності і за достатнім вузьким колом спеціальнихпитань;
- неможливість втручання в оперативнудіяльність піднаглядного суб’єкта;
- наявність спеціального об’єкта наглядовоїдіяльності − норм, правил, вимог, стандартів, що містяться в нормативнихактах;
- наділення органів адміністративного наглядуособливими наглядовими повноваженнями, що складають зміст їх компетенції;
- можливість поширення цих повноважень нагромадян;
- можливість самостійного застосуваннязаходів державного примусу у випадках виявлення правопорушень або виникненняпогроз безпеки різноманітним об’єктам;
- наявність достатньо вузького набору засобіві методів наглядової діяльності, що також обмежене правовими рамками;
- суворе обмеження примусових заходівправовими рамками і зведення їх до заходів адміністративного примусу.
Здійснений аналіз видів контрольної і наглядовоїдіяльності не може повною мірою розкрити зміст адміністративного нагляду якправового інституту.
З цією метою спробуємо окреслити йогоосновніелементи. Якщо процес управління у загальному вигляді характеризується яквплив керуючої (суб’єкт управління) системи на керовану (об’єкт управління) зметою переведення її з одного стану в інший, то адміністративний нагляд, як видуправлінської діяльності, також можна уявити так: суб’єкт адміністративногонагляду − адміністративна діяльність − піднаглядний суб’єкт.
Суб’єктами адміністративного нагляду в цій системіє ті органи виконавчої влади і, відповідно, їх посадові особи, на якихпокладені обов’язки здійснення наглядової діяльності і надані відповідніповноваження. Сьогодні існує велике число державних структур, що здійснюють адміністративнийнагляд.
Всю систему суб’єктів адміністративного наглядуможна уявити такою:
Це, по-перше, самостійні служби такі якДержавна митна служба України, Державна податкова адміністрація України тощо.Їх особливістю є та, що без здійснення своїх наглядових функцій вони не можутьу повному обсязі виконувати поставлені перед ними завдання.
По-друге, це різноманітні державні інспекції у складіміністерств та відомств, такі як Державтоінспекція і Держпожнагляд МВС України,Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров’я Українитощо. Наявність такої організаційно-правової форми наглядових органів такожпотрібна і обумовлена вона специфікою предмету нагляду, особливість якого єтісний зв’язок з діяльністю найголовнішого органу.
Піднаглядними суб’єктами в аналізованій системівиступають такі суб’єкти права, стосовно яких здійснюється наглядовадіяльність. Як ми вже зазначали, ними можуть бути будь-які підприємства,установи та організації незалежно від відомчої належності і форм власності, атакож громадяни.
До об’єктів адміністративного нагляду відносятьсяспеціальні правила, норми, вимоги та стандарти, обов’язок дотримуватись якихпокладений на піднаглядних суб’єктів.
Складові елементи об’єкту адміністративного наглядумають ряд особливостей:
- наявність особливогопорядку встановлення даних норм, правил, вимог;
- кожний за своїмнапрямом носить загальний для всіх галузей управління характер, у них вкладенийоднаковий підхід до регулювання тих чи інших відносин;
- виконання всьогокомплексу встановлених правил, норм, вимог спеціального характеру єобов’язковим для всіх або багатьох як галузевих, так і міжгалузевих систем. Цефіксується в самих правилах шляхом прямої вказівки на їх обов’язковість, атакож забезпечується примусовою силою держави шляхом встановлення юридичноївідповідальності за їх порушення;
Всі вони встановлюються на управлінських рівняхнадвідомчого характеру постановами Кабінету міністрів України.
Отже, адміністративно-наглядова діяльність,на наш погляд, являє собою процес здійснення суб’єктом адміністративногонагляду своїх наглядових повноважень. Цей процес, з одного боку, складається зряду етапів і стадій, а з іншого, – він має свою власну функціональну структуру− сукупність його складових елементів.
Так, етапами адміністративно-наглядової діяльності,за аналогією з контрольною діяльністю, можна назвати:
1). попередній етап полягає в аналізі усієї отриманоїінформації, підготовці кадрів, виданні і доведенні норм до об’єктівадміністративного нагляду, вивченні прогнозів тощо;
2). поточний етап включає в себе інспектування, спостереження,перевірки, у ході яких виявляються порушення предмету нагляду, застосовуютьсязапобіжні заходи, відновлюється порушений порядок, вирішуються питання пропотребу притягнення винних до відповідальності;
3). заключний етап полягає в аналізі загального становища, увиявленні тенденцій, підготовці звітів, розробці пропозицій.
Д.М. Бахрах функціональну структуруадміністративно-наглядової діяльності подає у такому вигляді.
1) Правотворчість, участьу визначенні режиму піднаглядних об’єктів.
2) Організаційно-масової іматеріально-технічної діяльності.
3) Спостереження завідповідними відносинами, діями, станом навколишнього середовища іматеріальними цінностями.
4) Застосування різноманітнихзапобіжних заходів.
5) Здійсненняюрисдикційної діяльності та застосування примусових заходів. [18, С. 41]
Ці питання будуть предметом подальшого розглядустосовно діяльності одного із суб’єктів адміністративного нагляду −органів внутрішніх справ.
Отже, підсумовуючи викладене і виділяючинайістотніші, найхарактерніші ознаки адміністративного нагляду, його визначенняможна сформулювати так: адміністративний нагляд − це особливий виддержавної управлінської діяльності, здійснюваної спеціальними органамивиконавчої влади стосовно організаційно не підпорядкованих підприємств,установ, організацій, посадових осіб і громадян у зв’язку з виконанням нимиспеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, з використанням комплексуадміністративних засобів впливу для попередження, виявлення і припиненняправопорушень, відновлення встановлених правовідносин і притягнення винних довідповідальності.
1.2. Складові елементиадміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ
Закріплений у Конституції України курс на створенняправової держави, забезпечення пріоритету інтересів особистості визначаєосновну цільову спрямованість адміністративного нагляду взагалі, іадміністративного нагляду органів внутрішніх справ, зокрема.
Дослідження адміністративно-наглядової діяльностіміліції не втратили своєї актуальності і в умовах сьогодення. І хоча вони, тієючи іншою мірою висвітлювалися в юридичній літературі, все ж таки дослідженняцієї діяльності потрібне, оскільки ще й дотепер не сформульовано єдиного розумінняпоняття адміністративного нагляду, його змісту і призначення, а також іншіпитання, важливі необхідні для повного і всебічного вивчення цієї діяльності.
Мета адміністративного нагляду органів внутрішніхсправ, як бажаний результат їх діяльності, являє собою такий ідеальний режимфункціонування і життєдіяльності відповідних суб’єктів права (підприємств,установ, організацій, їх посадових осіб, а також громадян), за якогозабезпечується належною мірою захищеність певних об’єктів від різноманітнихпосягань.
В якості таких об’єктів виступають особистість,власність, держава, суспільство в цілому, тобто сукупність таких суспільнихвідносин, шкода яким може бути нанесена порушенням або недотриманнямустановлених норм, інструкцій, правил, стандартів, вимог тощо.
Говорячи про цільову спрямованістьадміністративного нагляду, Р.І. Денисов зазначав, що він “забезпечуєнедоторканність охоронюваних об’єктів від різноманітного роду посягань, якіспроможні завдати матеріальної або моральної шкоди”. [35, С. 34]
В даний час в якості об’єктів, безпека якихзабезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ,можна назвати суспільні відносини в галузі:
- охорони громадського порядку;
- охорони власності;
- безпеки дорожнього руху;
- пожежної безпеки;
- екологічної безпеки;
- видачі дозволів на вчинення певних дій таліцензійної діяльності;
- забезпечення прав громадян на свободупересування і вибору місця проживання тощо.
Посягання на перелічені об’єкти виражається ізодного боку, в порушенні піднаглядними підприємствами, установами іорганізаціями тих правил, норм, інструкцій, у відповідності з якими вониповинні функціонувати, причому воно може бути як винуватим (навмисним абонеобережним) − різноманітні порушення правил дорожнього руху, правилпожежної безпеки, так і невинуватим − посягання особи з обмеженоюдієздатністю, неповнолітнім.
З іншого, – джерелами небезпеки цим суспільнимвідносинам можуть виступати не лише фізичні і юридичні особи, але й тварини −скажений собака на вулиці, дика тварина на автошляху, що створює загрозубезпеці дорожнього руху; стихійні явища (гроза − пожежна безпека), подіїтехногенного характеру (вибух на підприємстві, падіння літака).
Досліджуючи поняття адміністративного нагляду,вважаємо за слушне розглянути доктринальний аспект адміністративного нагляду,здійснюваного міліцією.
Так, М.І. Єропкін визначає адміністративнийнагляд міліції як “систематичне спостереження органів міліції за точнимвиконанням посадовими особами і громадянами законів та інших нормативних актівз метою забезпечення громадського порядку, попередження і припинення порушень,виявлення порушників і вжиття до них заходів громадського чи адміністративноговпливу”. [40, С. 89]
А.П. Клюшниченко трактував адміністративнийнагляд міліції “як спостереження апаратів міліції за точним виконаннямпосадовими особами й окремими громадянами правил, що регулюють громадськийпорядок, з метою попередження і припинення його порушень і залучення виннихосіб до відповідальності”. [8, С. 255]
Якщо уважно проаналізувати ці визначення, то можнаконстатувати їх “змістовну синонімічність”, за винятком того, щоМ.І. Єропкін додає “обов’язок спостерігати не лише за виконанням правил,що регулюють громадський порядок, але й за виконанням законів”, що, на нашудумку, дуже істотно.
На думку А.П. Коренєва, “адміністративнийнагляд міліції − це систематичне спостереження, контроль за точним інеухильним дотриманням посадовими особами і громадянами правил, що регулюютьгромадський порядок і безпеку з метою попередження, припинення порушень цихправил, виявлення порушників і притягнення їх до відповідальності або вжиття доних інших заходів впливу”. [4, C.273]
У запропонованому автором визначенні незаслуженовідсутня вказівка на те, що спостереження мусить здійснюватися не лише задотриманням правил, що регулюють громадський порядок, але й за дотриманнямзакону. Крім того, ми вважаємо зайвим вживання терміну “контроль”, оскількинагляд і контроль − це різні юридичні інститути. Разом з тим, вважаємо задоцільне введення у визначення термінів “громадська безпека” нарівні з терміном“громадський порядок”, оскільки вони взаємозалежні між собою.
Аналізуючи висловлювання вчених-адміністративістівстосовно поняття адміністративного нагляду, здійснюваного міліцією,запропонуємо власне визначення цього питання.
На наш погляд, адміністративний нагляд міліції− це систематичне спостереження підрозділів міліції та окремихспівробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманнямгромадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежновід форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів таінших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадськогопорядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху таекологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційноїслужби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушеньта притягнення винних до відповідальності.
Сформульоване дозволяє підійти до визначенняпитання про призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадськогопорядку. А оскільки призначення нагляду − це визначення його цілей ізавдань, тому розглянемо мету й завдання адміністративного нагляду детальніше.
Отже, мета адміністративного нагляду передусімполягає:
- у попередженніправопорушень.
Попередження правопорушень − це встановлення сприятливихобставин їх вчинення і в силу своєї компетенції усунення цих обставин, а такожпопередження вчинення інших правопорушень;
- у припиненні правопорушень.
Припинення правопорушень − це дії стосовно примусовогоприпинення правопорушень, запобігання або зменшення їх шкідливих наслідків,застосування запобіжних заходів до правопорушників (у тому числі й фізичноїсили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї);
- у притягненні довідповідальності винуватих осіб.
Притягнення до відповідальності винних осіб − це в межах власної компетенціїсамостійно порушити і розглянути справу про адміністративне правопорушення,накласти адміністративне стягнення, або направити матеріал про правопорушеннядо суду, органам і посадовим особам, уповноваженим розглядати відповіднісправи;
- у нормотворчості.
Нормотворчість − це затвердження норм і правил разом зорганами виконавчої влади та іншими органами адміністративного нагляду,підготовка проектів нормативних актів, що затверджуються (приймаються) іншимиорганами, узгодження проектів правових актів, прийнятих іншими органами.
Виходячи із змісту складових елементів та метиадміністративного нагляду можна визначити його завдання.
Із завданнями будь-якої діяльності вчені звичайнопов’язують сукупність проблем, що потребують вирішення для досягнення цілей уконкретній обстановці, при наявності певних ресурсів. [85, С. 145] Так,Р.І. Денисов головне завдання органів адміністративного нагляду вбачає у“спостереженні за відповідністю виробничої або іншої діяльності колективівлюдей або окремих громадян правовим розпорядженням з метою охорони конкретнихсуспільних відносин або складних об’єктів у сфері управління від різноманітногороду посягань”. [35, С. 58]
Завдання адміністративного нагляду міліції в сферіохорони громадського порядку є забезпечення чіткого, однозначного дотриманняспеціальних норм і загальнообов’язкових правил, стандартів, вимог, тобтозабезпечення законності в управлінні. Іншими словами, завданнямадміністративного нагляду є забезпечення проведення в життя законів та іншихнормативних актів, що регулюють поведінку об’єктів нагляду (поведінка людей угромадських місцях, діяльність паспортної-реєстраційної та міграційної служби,порядок руху транспорту, правила дозвільної системи тощо).
З аналізу деяких нормативних актів та чинногозаконодавства України вбачається наявність певної невідповідності щодорозмежування понять завдань, функцій та цілей. Наприклад, у п. 3 Положення проДержавну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ, затвердженогопостановою Кабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року [116], в якості основних завдань Державної служби охорони при МВС Українивіднесені:
- здійснення за договорамизаходів охорони особливо важливих об'єктів згідно з переліком, щозатверджується Кабінетом міністрів України, інших об'єктів (обмежені території,будівлі та споруди тощо), вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів,що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службоюінкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особистоїбезпеки громадян;
- розробка основних вимогщодо захисту об’єктів та громадян від злочинних посягань, типових договорів івимог до інженерно-технічного зміцнення та захисту об’єктів, оснащення їхтехнічними системами та засобами телевідеоспостереження, тривожноїсигналізації, контролювання доступу (далі – технічні засоби охоронногопризначення), а також інструкцій та інших документів, що регламентуютьвиконання охоронних функцій;
- участь у проведеннієдиної технічної політики щодо впровадження технічних засобів охоронногопризначення шляхом розробки нормативних документів на час усього циклу їхжиттєдіяльності (проектування, промислове виробництво, монтаж, експлуатація таутилізація).
На наш погляд, з перерахованих завдань основноюметою діяльності Державної служби охорони при МВС України є охорона власності,а функціями − розробка основних вимог, проведення єдиної технічної політики.
У Законі України від 17 грудня 1993 року “Пропожежну безпеку” [46] у ст. 14 чітко визначено мету ізавдання пожежної охорони. Так, пожежна охорона створюється з метою захистужиття і здоров’я громадян, приватної, колективної та державної власності відпожеж, підтримання належного рівня пожежної безпеки на об'єктах і в населенихпунктах.
Основними завданнями пожежної охорони, в своючергу, є:
- здійснення контролю задотриманням протипожежних вимог;
- запобігання пожежам інещасним випадкам на них;
- гасіння пожеж,рятування людей та надання допомоги в ліквідації наслідків аварій, катастроф істихійного лиха.
Аналізуючи нормативні акті, які регламентуютьреалізацію адміністративного нагляду органами внутрішніх справ, вартозупинитися на завданнях Державтоінспекції. Відповідно до п. 3 постановиКабінету міністрів України від 14 квітня 1997 року “Про Положення про Державнуавтомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ” [115] основними її завданнями є:
- реалізація в межахсвоєї компетенції державної політики щодо забезпечення безпеки дорожнього руху;
- організація контролю задотриманням законів, інших нормативних актів з питань безпеки дорожнього рухута охорони навколишнього середовища від шкідливого впливу автомототранспортнихзасобів (далі – транспортних засобів);
- удосконаленнярегулювання дорожнього руху з метою забезпечення його безпеки та підвищенняефективності використання транспортних засобів;
- виявлення та припиненняфактів порушення безпеки дорожнього руху, а також виявлення причин і умов, щосприяють їх вчиненню.
Не можна залишити поза увагою й завдання, щопокладаються на Міністерство внутрішніх справ України. Згідно з п. 3 УказуПрезидента України від 17 жовтня 2000 року “Про Положення про Міністерствовнутрішніх справ України” [137] до основних його завдань відносяться:
- організація ікоординація діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свободгромадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охоронигромадського порядку і забезпечення громадської безпеки;
- участь у розробці тареалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю;
- забезпеченнязапобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшук осіб,які вчинили злочини, вжиття заходів усунення причин і умов, що сприяютьвчиненню правопорушень;
- забезпечення реалізаціїдержавної політики з питань громадянства;
- забезпечення проведенняпаспортної, реєстраційної та міграційної роботи;
- визначення основнихнапрямів удосконалення роботи органів внутрішніх справ, надання їморганізаційно-методичної та практичної допомоги;
- підготовка органіввнутрішніх справ та внутрішніх військ для інтеграції України до ЄвропейськогоСоюзу.
Таким чином, призначення адміністративного наглядуполягає у забезпеченні чіткого, однозначного дотримання спеціальних норм ізагальнообов’язкових правил (поведінки людей у громадських місцях, діяльності зпитань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, порядку рухутранспорту, дозвільної системи) з метою попередження, припинення правопорушень,притягнення винних до відповідальності і здійснення нормотворчості.
В числі важливих рис змісту адміністративногонагляду органів внутрішніх справ назвемо також його вольовий, державно-владнийхарактер. Щоб управляти, потрібно мати владу, а саме управління припускає їїзастосування. Ф. Енгельс у статті “Про авторитет” писав, що в суспільстві,незалежно від того, як вирішуються питання − одноособово чи більшістюголосів, “воля окремих осіб завжди мусить підпорядковуватися, а це означає, щопитання вирішуватимуть авторитарно”. “Авторитет, − зазначавФ. Енгельс, − у тому змісті, про який тут йдеться, означаєнав’язування нам чужої волі, авторитет припускає підпорядкування”. [91, С. 302] Враховуючи це, суб’єкти державного управління наділяються державно-владнимиповноваженнями. Вольовий заряд, що йде від суб’єкта управління до об’єктауправління, дозволяє підпорядкувати волю і діяльність об’єкта управління волісуб’єкта управління, що в ряді випадків потрібно для досягнення цілей ірозв’язання завдань, обумовлених суб’єктом управління. [85, С. 148]
Для того, щоб глибше усвідомити сутністьадміністративного нагляду, розглянемо, яке місце він займає в структурі функційміліції.
Узагальному розумінні, адміністративний нагляд органів внутрішніх справ можнарозглядати як вид управлінської діяльності, зміст якої з функціональної точкизору складають так звані загальні функції управління. Вони виражають йогоспецифічну сутність, як різновид державної управлінської діяльності. Ціфункції, як самостійний вид діяльності, завжди присутні там, тоді й остільки,де, коли й оскільки здійснюється управління.
До загальнихфункцій управління відносяться:
- прогнозування −передбачення майбутнього стану системи, процесу, явища;
- планування −визначення мети і засобів її досягнення;
- організація −формування в системі відповідних відносин і підтримання їх на належному рівні;
- контроль і аналіз інформації −виявлення справжнього стану об’єкта управління і його порівняння з очікуванимрезультатом;
- регулювання − виявлення проблемноїситуації, що склалася після здійсненого управлінського впливу, встановленняпричин відхилення від плану та усунення недоліків.
Аналізуючи основні функції радянської міліції, О.Ф.Мураметс зазначав, що соціальна роль міліції виражається за допомогоюреалізації її функції. Основні функції того або іншого органу визначаються якнайзагальніші і найважливіші напрямки його діяльності по здійсненню найбільшглобальних, властивих йому соціальних завдань і цілей стратегічного характеру.Система основних функцій об’єктивно обумовлюється соціальним призначеннямданого органу, його місцем у державному механізмі або в системі −політичної організації суспільства. У той же час його завдання реалізуються нимза допомогою здійснення функцій. Кожна з основних функцій містить у собі рядпідфункцій (не основних функцій), що носять локальний характер, охоплюютьдіяльність з реалізації завдань і цілей у менш загальній галузі соціальногожиття. [93, С. 45] На підставі цього він виділив чотири основні функції міліції:
- правоохоронну;
- профілактичну;
- функцію сприяння державним органам,громадським організаціям, посадовим особам і громадянам у зв’язку іззабезпеченням громадського порядку;
- функцію обслуговування населення.
Особисту точку зору щодо функцій адміністративногонагляду міліції висловлював А.П. Коренєв, згідно з якою структура функційміліції поділяється на три напрямки діяльності:
- адміністративну;
- оперативно-розшукову;
- кримінально-процесуальну.[4, С. 200]
Спробуємо розкрити зміст кожної із названихфункцій.
1) Адміністративна діяльність − цебезпосереднє, практичне здійснення міліцією функцій по охороні громадськогопорядку, громадської безпеки і боротьбі зі злочинністюадміністративно-правовими засобами.
2) Оперативно-розшукова діяльність − цедіяльність, що проводиться гласно і негласно оперативними підрозділами міліціївідповідно до Закону України від 18 лютого 1992 року “Про оперативно-розшуковудіяльність” [45] з метою виявлення, попередження, припинення і розкриттязлочинів, а також виявлення і встановлення осіб, які їх підготовляють,здійснюють чи вчинюють, розшуку осіб, які переховуються від органів дізнання,слідства, суду, які ухиляються від кримінального переслідування, безвіснозниклих громадян, тощо.
3) Кримінально-процесуальна діяльність − цедіяльність, яка включає:
- проведення дізнання зкримінальних справ у межах, установлених законом;
- виконання невідкладнихслідчих дій із справ, за якими обов’язкове попереднє розслідування;
- виконання дорученьпрокурора і слідчого про ведення пошукових і слідчих дій.
Разом з тим додамо, що названі види діяльностіміліції (тобто адміністративна, оперативно-розшукова і кримінально-процесуальнадіяльність) взаємопов’язані між собою й у повсякденній практиці міліціївиступають у єдності. Наприклад, співробітники міліції громадської безпеки,здійснюючи адміністративну діяльність, зобов’язані попереджувати і припинятибудь-які інші злочини.
Існують й інші думки щодо функцій міліції.Наприклад, С.І. Котюргін критикував подібний поділ функцій міліції,наголошуючи при цьому, що “працівники міліції погоджують свою діяльність знормами цивільного, цивільно-процесуального, трудового законодавства. Отже,якщо бути логічним, то потрібно вести мову і про цивільний і трудовий напрямкив діяльності міліції”. [77, С. 8]
Класифікуючи функції міліції, він запропонував своюсистему. На його думку, функції міліції поділяються на три групи:
1) загальні функції (які містять у собі облік,прогнозування, планування, регулювання і контроль);
2) спеціальні функції (загальний нагляд,спеціальний нагляд, оперативно-розшукова діяльність і дізнання);
3) особливі функції (виховна, забезпеченнягромадської безпеки, обслуговування, застосування примусових заходів,економічна). [77, С. 10]
Не зовсім зрозумілою стає та обставина, чому С.І.Котюргін виділив функції “спеціальні” та “особливі”. Крім того, стосовноназваних тут функцій є чимало питань. На нашу думку, міліція не володіє нівиховною, ні економічною функціями хоча б тому, що жодна з них не перебуває усфері завдань міліції, і їх неправильне трактування може порушити її статус.
Звичайно, при здійсненні міліцією своїх функцій упевних випадках розуміється економічний ефект (наприклад, при стягуванні штрафуз порушника) чи виховний ефект (наприклад, при здійсненні профілактичної роботичи накладенні адміністративного стягнення). Але це виступає лише в якостідодаткового результату при здійсненні міліцією своїх функцій.
Що ж стосується примусових заходів, те це нефункції міліції, а методи її діяльності при виконанні своїх функцій. Стосовнозагальних функцій, скажемо, що вони характерні для будь-якого органууправління.
Такимчином, серед безлічі поглядів на класифікацію функцій міліції, найприйнятнішою,на нашу думку, є класифікація, запропонована А.П. Коренєвим, оскільки тринапрямки діяльності міліції випливають із завдань поставлених законодавцемперед міліцією. Разом з тим запропоновані ним функції дістали відображеннясеред передбачених у ст. 7 Закону України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію”[43] адміністративної, профілактичної,оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної, виконавчої та охоронної (надоговірних засадах) функцій.
Цілі, завдання і функції державного управління узагальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ −зокрема, складають у сукупності зміст цього виду управлінської діяльності, щовиступає в різноманітнихформах.
Теорія адміністративного права в даний час виробилаі види форм державного управління. Це насамперед структурні, внутрішні йогоформи. Разом із структурними формами державного управління існують і зовнішніформи вираження цієї діяльності. Крім цього діє і процесуальна формауправлінської діяльності.
Характеризуючи поняття адміністративного нагляду якособливого виду державної контрольно-наглядової діяльності, ми зазначали, щоадміністративний нагляд − це особлива управлінська діяльність,здійснювана спеціальними суб’єктами управління щодо організаційнонепідпорядкованих об’єктів управління. Суб’єкти управління − органиадміністративного нагляду, які утворюють управлінську систему, до якої стосовноорганів внутрішніх справ входять:
- МВС України і йогоструктурні підрозділи, що реалізують наглядові функції (Департаментадміністративної служби міліції, Державний департамент з пожежної безпеки,Головне управління Державної автомобільної інспекції);
- ГУМВС України вАвтономнвй республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС України вобластях та м. Севастополі (структурні підрозділи міліції громадської безпеки,Державного пожежного нагляду, Державної автомобільної інспекції);
- на місцевому рівні −район, місто, район у місті − структурні підрозділи міліції.
Серед розглянутих суб’єктів управління певніособливості має місцевий рівень підрозділів міліції. Так, варто вказати, щоміліція громадської безпеки має свої підрозділи аж до районного рівня, вонасуворо прив’язана до адміністративно-територіального поділу відповідногосуб’єкта. В свою чергу, структура державної протипожежної служби відрізняєтьсявід структури міліції громадської безпеки тим, що відповідно до ст. 15 ЗаконуУкраїни від 17 грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46], крім територіальнихпідрозділів (Державна пожежна охорона), створених для організації попередженняпожеж та їх гасіння в населених пунктах, існує також відомча, сільська тадобровільна.
Тут дістає своє підтвердження теоретичне положенняпро те, що “кожний суб’єкт управління, щоб якнайкраще забезпечувати досягненняпоставлених перед ним цілей, вирішувати різноманітні завдання і виконуватифункції управління, мусить бути належним чином організаційно оформлений”. [85,С. 173]
Разом із структурними формами суб’єктівадміністративного нагляду органів внутрішніх справ існує і зовнішнє вираженняцього виду державної діяльності. Воно може бути як правовим, так і не правовим.
До правових форм адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ відноситься видання нормативних та індивідуальнихактів управління.
Видання нормативних актів управління являє собою процесрегламентації поведінки піднаглядних суб’єктів, реалізацію правовстановлюючоїфункції адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Як вже зазначалося,правила, норми, вимоги, стандарти, що складають об’єкт нагляду, можутьвстановлюватися постановою Кабінету міністрів України (наприклад, Правиладорожнього руху затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня2001 року [117]).
Підрозділи і служби органів внутрішніх справ, якіздійснюють адміністративний нагляд, беруть активну участь у розробці цихправових актів, дають свої пропозиції щодо внесення до них змін, виносять їх нарозгляд компетентних органів.
До цієї правової форми адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ відноситься також видання відомчих нормативних актів,що визначають порядок реалізації окремих норм основних правових актів. Це різноманітніправила, статути, настанови, інструкції, які, звичайно, підтверджуються іоголошуються наказами МВС України, наприклад, наказ МВС України № 622 від21 серпня 1998 року “Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення,придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної,пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибуховихматеріалів”. [103]
Наступна правова форма адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ − видання індивідуальних актів управління−реалізується в основному у формі застосування і виконання (використання)норм права.
Так, І.І. Веремєєнко, детально досліджуючи питаннямеханізму адміністративно-правового регулювання в сфері охорони громадськогопорядку, вказує на використання при здійсненні адміністративного наглядуорганами внутрішніх справ таких індивідуальних правових актів управління:
- індивідуальних актівдозволу, наприклад дозвіл на право керування транспортним засобом, дозволи накупівлю, продаж, перевезення зброї тощо;
- індивідуальнихактів-розпоряджень, наприклад, розпорядження інспектора держпожнагляду проусунення виявлених порушень правил пожежної безпеки;
- індивідуальнихактів-попереджень, які виносяться в тих випадках, коли правопорушення ще нескоєне, але є всі передумови його вчинення. В основному це акти по застосуваннюадміністративно-попереджувальних заходів, таких, як введення карантинів,обмеження руху транспортних засобів, оплатне вилучення вогнепальної зброї впсихічно хворого тощо;
- індивідуальних актівприпинення, що застосовуються стосовно до правопорушників, по-перше, на стадії,коли шкідливі наслідки ще не наступили (заборона руху, призупинення робіт,позбавлення прав на керування транспортним засобом і, по-друге,забезпечувального характеру, – адміністративне затримання, огляди, вилучення іт.д. [29, С. 90]
Головною відмінною ознакою правових форм державногоуправління в загальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніхсправ – зокрема, є наявність юридичних наслідків − зміна правового статусусуб’єктів і об’єктів нагляду: надання певних прав і покладання певнихобов’язків.
Неправові форми адміністративного нагляду органів внутрішніхсправ у вигляді організаційних заходів і матеріально-технічних дій, відповідноне мають цієї особливості, не тягнуть за собою правових наслідків, проте їхнєзначення для реалізації наглядових функцій органів внутрішніх справ є достатньовеликим і тому їх розгляду буде присвячений другий розділ дисертації.
І, зрештою, процесуальна форма адміністративногонагляду органів внутрішніх справ.
Процес у широкому його розумінні − цепослідовна зміна фаз і станів у розвитку якогось явища, послідовність дій подосягненню якогось результату [78, С. 165] − характерний для всьогодержавного управління, і адміністративному нагляду органів внутрішніх справ –зокрема.
“Управління як діяльність здійснюється у виглядізмінюючих послідовно одна одну і вчинюваних у певному порядку і певним способомоформлених дій, тобто протікає відповідно певної процедури. Від того, наскількиправильна процедура за змістом і наскільки точно вона виконуються на практиці,багато в чому залежить і зміст прийнятих органами управління рішень,різноманітних офіційних дій і реалізація їх”, – зазначав Б.М. Лазарєв.[85, С. 182] Далі він звертає увагу, що в державномууправлінні через багатство і розмаїтість його змісту нема єдиної універсальноїпроцедури, а спостерігається множинність процедур, пристосованих до вирішеннярізного роду питань; відповідно тут немає і єдиного процесу. [85, С. 185]
Таким чином, процесуальна форма адміністративногонагляду органів внутрішніх справ являє собою особливу процедуру наглядовогопровадження, яку можна уявити у вигляді відповідних стадій (складається з фаз іциклів).
Першастадія − стадія правовстановлення − являє собоюпроцедуру регламентації поведінки піднаглядних суб’єктів. Ця стадія за своїмзмістом і призначенням збігається зі стадією нормотворчості всього механізмуадміністративно-правового регулювання. Її особливістю стосовноадміністративного нагляду органів внутрішніх справ є та, що об’єкти нагляду(правила, інструкції, норми, вимоги, стандарти тощо) встановлюютьсязаконодавчими органами або вищими органами загальної компетенції відповідно довстановленого для них порядку видання нормативних актів. Ними ж приймаєтьсярішення про віднесення конкретного предмету нагляду до відання органіввнутрішніх справ. Самі органи внутрішніх справ у цій галузі наділені правамиучасті в розробці відповідного предмету нагляду і його подальшого нормативногорегулювання також відповідно встановленому порядку.
Друга стадія − наглядові заходи, складається з двох фаз,перша з яких включає фазу здійснення попереджувальних заходів і спостереження,і друга – фазу оцінки відповідності фактичного становища справ встановленомуоб’єкту нагляду. Зазначимо, що друга стадія при відсутності відхилення відустановленого режиму має явно циклічний характер і, на нашу думку, її можнаназвати циклом нормального функціонування.
Третя стадія пов’язана з виявленням органом адміністративногонагляду порушень установлених правил, норм, вимог і виходом із цієї причинипіднаглядного суб’єкта з режиму нормального функціонування. Вона такожскладається з кількох фаз: перша з них − фаза припинення – припиненняпротиправної поведінки, друга фаза− фаза відновлення − приведенняпіднаглядного суб’єкта до режиму нормальною функціонування, і третя фаза −оцінки ефективності вжитих заходів, і має циклічний характер. Її, на нашпогляд, теж можна назвати циклом відновлення, що триває до входження усієїсистеми в перший цикл, тобто приведення її до режиму нормальногофункціонування.
Якщо за результатами аналізу діяльностіпіднаглядного суб’єкта буде виявлена невідповідність установлених правилповедінки сучасним реаліям, то потрібне повернення до першої стадії −стадії правовстановлення. Цей цикл можна назватициклом коригуванняоб’єкта нагляду.
Четверта стадія − “включення юрисдикційного механізму”,механізму юридичної відповідальності. Така досить загальна назва останньоїстадії адміністративно-наглядового провадження органів внутрішніх справпов’язана з тим, що до безпосередньої компетенції органів внутрішніх справвіднесено застосування заходів лише адміністративної відповідальності і лише заправопорушення, прямо зазначених у Кодексі України про адміністративніправопорушення та інших законодавчих актах. У випадках, коли відхилення об’єктанагляду від продиктованої поведінки носить незначний характер, можливеінформування органом адміністративного нагляду вищих інстанцій піднаглядногосуб’єкта з метою притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності. Утих випадках, коли ці відхилення носять характер злочину, органи внутрішніхсправ мусять діяти відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України,залучаючи механізм кримінального переслідування.
Наступний елемент змісту адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ −методи адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ. Традиційно під методами в юридичній літературірозуміють засоби впливу суб’єкта управління на поведінку, діяльність та волюоб’єкта управління. [19, С. 78] Традиційною сталатакож класифікація методів управління залежно від засобів впливу на волюоб’єкта управління.
Відповідно до цієї класифікації, методи державногоуправління поділяються на переконання − система заходівправового і неправового характеру, які проводяться державними і громадськимиорганами, що виявляється у здійсненні виховних, роз’яснювальних тазаохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміннянеобхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, с. 150]
Виходячи з державно-владного характеру діяльностіорганів внутрішніх справ, можна стверджувати, що основним методом їх діяльностіє метод державного примусу − психологічний або фізичнийвплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати,примусити їх виконувати правові норми.
Використання методу державного примусу прямозазначено в більшості нормативних актів, які визначають компетенцію підрозділіві служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративний нагляд. Їхпосадові особи при виконанні своїх обов’язків наділяються правами одержуватипотрібні дані, вимагати від відповідних піднаглядних суб’єктів виконання своїхвказівок з дотримання певних правил, інструкцій тощо, припиняти усі відхиленнявід продиктованої поведінки, застосовувати різноманітні заходи державногопримусу, у тому числі й адміністративного, аж до накладення адміністративнихстягнень. [139, С. 14]
Так, відповідно до ст. 7 Закону України від 17грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46] посадовим особам органів державногопожежного нагляду при здійсненні державного пожежного нагляду надається право:
- п. 2 ст. 7 “давати(надсилати) керівникам центральних органів державної виконавчої влади,структурних підрозділів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевихорганів державної виконавчої влади, органів місцевого та регіональногосамоврядування, керівникам та іншим посадовим особам підприємств, установ таорганізацій, а також громадянам обов’язкові для виконання розпорядження(приписи) про усунення порушень і недоліків з питань пожежної безпеки.
У разіпорушення правил пожежної безпеки, що створює загрозу виникнення пожежі абоперешкоджає її гасінню та евакуації людей, а також у випадках випускупожежнонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту звідхиленням від стандартів чи технічних умов або у разі їх відсутності –припиняти чи забороняти роботу підприємств, окремих виробництв, виробничихдільниць, агрегатів, експлуатацію будівель, споруд, окремих приміщень,опалювальних приладів, дільниць електричної мережі, проведенняпожежнонебезпечних робіт, випуск та реалізацію пожежнонебезпечної продукції,систем та засобів протипожежного захисту, дію виданих дозволів на правопроведення робіт”;
- п. 4 ст. 7 “притягатидо адміністративної відповідальності посадових осіб, інших працівниківпідприємств, установ, організацій та громадян, винних у порушенні встановленихзаконодавством вимог пожежної безпеки, невиконанні приписів, постанов органівдержавного пожежного нагляду, використанні пожежної техніки та засобівпожежогасіння не за призначенням”;
- п. 5 ст. 7“застосовувати штрафні санкції до підприємств, установ та організацій запорушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконаннярозпоряджень (приписів) посадових осіб органів державного пожежного нагляду”. [46]
Зрозуміло, держава, у тому числі і в особі органіввнутрішніх справ, наділених функцією адміністративного нагляду, використовуєдля досягнення своїх цілей і розв’язання, що стоять перед нею завдань, не лишевладні розпорядження, але й примус. Вони можуть, наприклад, досягати тих жесамих результатів і шляхом виховного впливу на суб’єкти управління, і задопомогою економічного стимулювання. [85,С. 149]
Названі вище методи діяльності підрозділів і служб органіввнутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, у розуміннідосягнення основної і проміжних цілей, дістають своє проявлення у рядіспеціальних методів, таких як спостереження, огляд, реєстрація, перевірка,запит тощо, які, по суті вирішують ряд спеціальних завдань адміністративногонагляду.
Продовжуючи дослідження адміністративного нагляду,зазначимо, що у своїй діяльності він виступає в двох аспектах:
1) як спосіб забезпеченнязаконності в державному управлінні;
2) як одна з функцій державногоуправління.
Стосовно адміністративного нагляду як способузабезпечення законності в державному управлінні серед вчених-адміністративістівіснують різні думки.
Відповідно до однієї адміністративний наглядпоглинається контролем у системі способів забезпечення законності, стосовнодругої − розглядається як самостійний спосіб цієї системи. [19, С. 172] Подібна подвійність думок склалася у вигляді розходжень у підході довизначення понять контролю і нагляду, в оцінці контрольних і наглядовихорганів, їхній характеристиці.
Одним із важливих завдань державного управління єохорона громадського порядку. Виділення цього завдання, на наш погляд,обумовлене: по-перше, тим, що сфера громадського порядку значною міроювідрізняється від усіх інших сфер життя суспільства і держави [40, С. 33];по-друге, тим, що суб’єкти адміністративного нагляду в сфері громадськогопорядку організаційно належать особливій системі правоохоронних органів −органам внутрішніх справ (міліції).
Для повнішого й детальнішого розгляду темидисертаційного дослідження вважаємо за потрібне зупинитися на аналізі зміступонять “громадський порядок” і “громадська безпека”.
Щоб зрозуміти специфіку адміністративного наглядуза дотриманням громадського порядку варто розкрити особливості самого поняття“громадський порядок”.
Досить повно розкрив зміст поняття громадськогопорядку В.В. Лазарєв, який пише: “громадський порядок − це певнаякість (властивість) системи суспільних відносин, що складаються у такійупорядкованості соціальних зв’язків, що веде до погодженості і ритмічностігромадського життя, безперешкодного здійснення учасниками суспільних відносинсвоїх прав і обов’язків і захисту їхніх обґрунтованих інтересів, суспільного таособистого спокою”. [86, с. 105]
Визначаючи поняття громадського порядку, потрібновраховувати, що громадський порядок варто розуміти й вузькому і широкомурозумінні.
Так, А.П. Коренєв у широкому розумінні цьогослова визначає “громадський порядок як соціальну категорію, тобто систему усіхсоціальних зв’язків і відносин” [86,С. 190]. У цьомудисертаційному дослідженні нами розглядається інтерпретація громадськогопорядку у вузькому змісті цього слова, що “охоплює не всю систему врегульованихсоціальними нормами суспільних відносин, а їх частину (підсистему), якаскладається у певній сфері громадського життя” [86, С. 191].
Виділення поняття громадського порядку у вузькомурозумінні слова обумовлене тим, що суспільні відносини, які складаються в тійчи іншій соціальній сфері, мають певну специфіку, що встановлює відповідальністьза правопорушення, які посягають на громадський порядок як правову категорію, атакож визначає спеціальні функції по забезпеченню громадського порядку таорганів, що реалізують ці функції.
Власневизначення поняття “громадський порядок” пропонує М.В. Корнієнко. Так, підгромадським порядком він розуміє обумовлену потребами суспільства системаврегульованих соціальними нормами відносин, що складаються в громадських місцяхв процесі спілкування людей, яка має за мету забезпечення сприятливої обстановкифункціонування суспільного життя, нормальних умов для праці та відпочинкулюдей, для діяльності державних органів, підприємств, установ і організацій. [75, С. 19]
Слушним, на наш погляд, є визначення громадськогопорядку, запропоноване дослідником проблем адміністративної відповідальності всфері громадського порядку В.Ф. Захаровим. Під громадським порядком вінрозуміє систему суспільних відносин, що регулюються нормами права і моралі, якав інтересах народу сприяє створенню нормальних умов для виробництва,культурного відпочинку та спілкування людей, для функціонування органівдержавної влади, а також забезпечує недоторканість громадян і спокій угромадських місцях. Як наслідок, система суспільних відносин, які є змістомгромадського порядку, охоплює різні групи вольових зв‘язків. Такими, по-перше,виступають зв‘язки, спрямовані на створення нормальних виробничих відносин,культурного відпочинку, побуту і спілкування людей; по-друге, зв‘язки, щосприяють нормальному функціонуванню органів державної влади; по-третє, зв‘язки,що забезпечують недоторканість громадян і спокій у громадських місцях [58, С.7-8].
Підкреслюючи соціальний зміст відносин громадськогопорядку, які складаються не тільки в місцях присутності громадян, але і в іншихмісцях, у суспільстві в цілому, І.П. Голосніченко відзначає, щодосліджуване поняття включає в себе всі існуючі в ньому відносини, якіскладаються не тільки під впливом права. [31, С. 15]
На жаль, дотепер у нормативних документах немаєчіткого і єдиного визначення, що є громадським порядком, хоча одним із завданьпокладених на міліцію, є “охорона громадського порядку і забезпеченнягромадської безпеки” [43]. Ми сподіваємося, що законодавець звернена це увагу й усуне невідповідність.
Для того, щоб найглибше усвідомити призначенняадміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку, треба такожвизначити поняття, – а що ж таке охорона громадського порядку? На нашу думку,дуже точне трактування цього поняття дали М.І. Єропкін і Л.Л. Попов.“Охорона громадського порядку − це проведення державними органами втісному зв’язку з громадськістю різноманітних заходів для забезпеченнянедоторканності громадян, захисту їх прав і законних інтересів, народногонадбання, по створенню обстановки спокою, нормальних умов для роботи державних,суспільних підприємств, організацій і установ” [41, С. 8].
Хотілося б також зазначити, що громадський порядоктісно пов’язаний з іншою сферою життя суспільства − громадськоюбезпекою, суть якої визначається як стан захищеності життєво важливихінтересів особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх погроз,що їх покликані забезпечувати органи держави, й особливо органи внутрішніхсправ (міліція). Крім цього, на нашу думку, громадська безпека включає в себезабезпечення особистої безпеки громадян, незалежно від того, де перебуваютьгромадяни (у громадському місці чи у себе вдома).
Взагалі, між громадським порядком і громадськоюбезпекою існує тісний взаємозв’язок. Зміцнення громадського порядку сприяєпідвищенню громадської безпеки. Так, забезпечення належного громадськогопорядку при проведенні масових заходів (спортивних ігор, мітингів, демонстраційі тощо.) одночасно є і забезпеченням громадської безпеки, оскільки має за метузапобігати настанню небезпеки для життя і здоров’я людей або їх майна.
Разом з тим дотримання правил і вимог громадськоїбезпеки (наприклад, правил дорожнього руху) є важливою умовою підтримкиналежного громадського порядку. Проте, незважаючи на тісний взаємозв’язок, вонине тотожні і поєднують у собі різні групи суспільних відносин, врегульованівідповідними нормами і правилами.
На нашу думку, не зовсім правомірно пропонуватиміліції, щоб вона вимагала дотримання тих соціальних норм, не врегульованихнормами права, що впливають на громадський порядок. Наприклад, у правилахкористування громадським транспортом є вимога про те, що молоді люди повинніуступати місця особам похилого віку, інвалідам та особам, які мають при собімалолітніх дітей. Безумовно, органи міліції зобов’язані вимагати дотриманнягромадського порядку, але тільки в тій його частині, які врегульована нормамиправа, тобто співробітники міліції повинні вимагати від громадян виконання нимиправил користування громадським транспортом, але тільки в тих межах, якізазначені в законі (наприклад, безквитковий проїзд), і не вправі вимагати танакладати стягнення за те, що пасажири не уступають місця у громадськомутранспорті.
Беззаперечним вважається припущення про те, щогромадський порядок формують не лише правові норми, але й інші соціальні норми(норми моралі, правила співжиття тощо.). На наш погляд, було б неправильнимвимагати від правозастосовчого органу, яким є міліція, здійсненняадміністративного нагляду за дотриманням неправових соціальних норм. Раніше врадянський період деякі учені висловлювали думки, що міліція мусить вимагативід громадян дотримання норм моралі, правил співжиття, але сьогодні відповіднодо законодавства міліція повинна вимагати дотримання закону.
Стосовно відношенні правил співжиття, потрібно матина увазі такий приклад. Якщо у громадянина у квартирі голосно грає музика до23.00 години, то втручання співробітників міліції і вжиття до нього заходіввпливу може бути лише у вигляді усного попередження, що не тягне за собоюправових наслідків.
Немаловажне значення має і та обставина, щозабезпечення громадського порядку потрібне не тільки для попередження іприпинення протиправних дій правопорушників, але й при різних стихійних лихах(землетрусі, повені), а також при виникненні техногенних катастроф (аварії,розливи нафтопродуктів, вибухи на підприємствах з небезпечним виробництвомтощо), епідеміях і епізоотіях.
Особливість характеристики сфери громадськогопорядку, як об’єкта управління, полягає в тому, що відносини у сферігромадського порядку − це управлінські відносини, тобто соціальнівідносини особливого роду, а тому соціальними (суспільними) відносинами є всіті, де громадяни взаємодіють один з одним.
Охорона громадського порядку − результатсвідомої і керованої діяльності. Підкреслимо, що це не є діяльністю непов’язаних між собою індивідів, а насамперед процес функціонування державнихорганів та їх посадових осіб, що являють собою складові частини єдиної системиправоохоронних органів. У числі суб’єктів охорони громадського порядку,перебувають не лише особи, професійним обов’язком яких є розглянута діяльність,але й різні громадські формування, що займаються цим на добровільних засадах.
Підхід до питання правового регулювання суспільнихвідносин у сфері охорони громадського порядку обумовлений рядом причин.Суспільні відносини в сфері охорони громадського порядку складні і від їхнормального правового регулювання залежать нормальне життя суспільства, їїгромадян, діяльність державних і громадських організацій.
Суспільні відносини, що виникають у сфері охоронигромадського порядку, у значному обсязі виявляють себе як категорія стабільна йу той же час динамічна. Охорона громадського порядку є одним із соціальнихфакторів, що помітно впливають на економіку країни, побут людей, на станправопорядку в суспільстві, на життя суспільства в цілому і кожного громадяниназокрема.
Отже, враховуючи викладене, можна дійти висновку,що адміністративний нагляд, як спосіб забезпечення законності, має місце вдіяльності різних підсистем, що функціонують у сфері охорони громадськогопорядку. Але їх наглядові повноваження поширюються на громадський порядок уйого широкому розумінні слова.
Недоцільність розгляду подібного роду повноважень уцій роботі не викликає сумнівів, оскільки це виходить за рамки теми нашогодослідження. Тим більше, що їх аналіз дозволяє з впевненістю стверджувати, що зяких би позицій не трактувалося поняття громадського порядку, природанаглядової діяльності, місце і роль адміністративного нагляду, як способузабезпечення законності, залишаються єдиними.
В умовах будівництва правової державиадміністративний нагляд виявляє себе на рівні з іншими способами забезпеченнязаконності в державному управлінні, в галузі охорони громадського порядку якдіяльність спеціальних органів, що входять у систему органів управління.
Для органів адміністративного нагляду характернонаступне:
- участь у підготовці ірозробці нормативних актів, що регламентують поведінку всіх, хто віндивідуальному порядку, або в процесі виконання службових чи громадськихобов’язків вступає у відносини з об'єктом нагляду;
- видача обов’язковихрозпоряджень;
- вирішення всіх питань,що стосуються охоронюваних об’єктів та об’єктів нагляду;
- застосування примусовихзаходів до осіб, які зазіхають на недоторканність об’єкта, охоронюваногонаглядовим органом.
Таким чином, для адміністративного наглядухарактерні ознаки діяльності, врегульовані законами України та іншиминормативними актами, що служить безумовною підставою вважати нагляд одним зіспособів забезпечення законності.
Розглянемо детальніше адміністративний нагляд якфункцію державного управління, відзначивши при цьому такі моменти:
- адміністративний наглядздійснюється лише стосовно спеціальних об'єктів і тільки із спеціального колапитань;
- адміністративний наглядє діяльністю лише уповноважених на те органів, наділених відповідноюкомпетенцією.
Отже, хоча адміністративний нагляд і поширюється нарізні галузі виробничої і невиробничої сфери, нагляд все ж таки є прерогативоюспеціальних, а не всіх, як у випадку контролю, суб’єктів управління, щоволодіють організаційною відособленістю в системі органів управління. Отже,наглядова діяльність має вужче коло суб’єктів, що вирішують спеціалізованізавдання в системі управління. Наприклад, завдання забезпечення безпекиосновного виду робіт у транспортній системі країни (польоти повітряних суден,дорожній рух автотранспортних засобів, плавання морських і річкових суден, рухна залізничному транспорті) є загальними для управління транспортом в Україні.
У свою чергу, нагляд за безпечним рухомтранспортних засобів, як джерела підвищеної небезпеки, і є по суті одним іззагальних завдань, делегованих системою управління своїй спеціалізованій ланці.І в цьому розумінні завдання адміністративного нагляду являють собою завданняуправління, а наглядова діяльність є різновидом управлінської поряд ізплановою, контрольною тощо.
Уявляється, що саме такий підхід до визначенняфункцій, власне кажучи, відображає об’єктивно сформовані зв’язки управлінськихкатегорій на практиці.
Викладене дає підставу для висновку, що функціїуправління взагалі, а адміністративний нагляд зокрема, реалізуються лише врезультаті діяльності конкретних суб’єктів, що можуть розглядатися якорганізаційна форма зовнішнього вираження змісту управління.
Отже, підведемо деякі підсумки розгляду складовихелементів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Відособлений, самостійний характер цієї діяльностіможна пояснити наявністю спеціальних завдань у сфері управління, відмінних відіншої управлінської діяльності; об’єктивною потребою нагляду, спрямованого назабезпечення законності в процесі взаємодії системи управління із суб'єктамиуправління і, нарешті, тим, що в органах управління дістала організаційнеобґрунтування спеціальна система суб'єктів нагляду.
На користь того, що наглядова діяльність однорідназа змістом, говорить і той факт, що незалежно від організаційного рівня свогопрояву, функція нагляду певною мірою постійна у своїх параметрах, як і основніформи і методи її реалізації.
Про особливу цілеспрямованість нагляду свідчатьзавдання цієї діяльності, розв’язання яких, в остаточному підсумку забезпечуєохорону об’єктів від будь-яких посягань, що виходять за межі, встановленівідповідними нормативними актами.
Неважко помітити, що будь-який вид наглядовоїдіяльності виникає із змісту принципу законності. В його межах, на наш погляд,і закладені об'єктивно обумовлені функції, серед яких виразно проглядаєтьсязагальний нагляд прокуратури, державний і громадський контроль,адміністративний нагляд.
На підставі викладених у підрозділі положень іпропозицій сформулюємо такі проміжні висновки.
1. Викладене вище дає підставу стверджувати, щоадміністративний нагляд є об’єктивно потрібною функцією, обумовленою вимогамизаконності та ефективності управління, і яка реалізується в процесі діяльностіспеціальною системою органів.
2. Основною метою адміністративного нагляду органіввнутрішніх справ є забезпечення функціонування і життєдіяльності піднагляднихсуб’єктів відповідно до встановленого порядку, у зв’язку з чим потрібне чіткерозмежування саме наглядових і юрисдикційних функцій органів внутрішніх справ.
3. Уточнення розуміння адміністративного наглядуможе бути здійснене за двома підставами.
По-перше, у зв’язку з характеристикою суб'єктів,стосовно яких ведеться нагляд. Орган нагляду не зв’язаний системою підпорядкованостіз жодним із суб’єктів-представників іншої сторони.
Отже, адміністративний нагляд, як функція,реалізується лише стосовно суб’єктів, які організаційно належать різнимгалузевим системам, а, відповідно, і не підлеглим органу нагляду.
По-друге, надвідомчий характерадміністративно-наглядової діяльності тотожній її змістові, у зв’язку ізособливістю піднаглядних об’єктів, які полягають у тому, що останні являютьсобою складну систему спеціальним чином врегульованих суспільних відносин, якіскладаються практично в усіх сферах державного управління.
4. Значимість адміністративного нагляду у структуріфункцій міліції полягає в тому, що однією з основних її функцій єадміністративна діяльність, яка, в свою чергу, поділяється на основні види:
- охорона громадського порядку;
- нагляд за дотриманням правил паспортноїсистеми;
- здійснення нагляду за дотриманням правилдозвільної системи;
- забезпечення безпеки дорожнього руху;
- охорона власності за договорами.
У всіх перелічених видах, адміністративний нагляд єдуже важливим засобом здійснення цієї діяльності (особливо при забезпеченнібезпеки дорожнього руху, охороні громадського порядку тощо).
1.3. Форми і методи адміністративногонагляду органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку ігромадської безпеки
Форми і методи адміністративного нагляду булипредметом досліджень багатьох вчених-адміністративістів. Розглядати цю проблемуможна лише з урахуванням її наукової розробки в масштабах управління в цілому.
Нижче зупинимося лише на деяких проблемах, щоявляють інтерес в плані цього дисертаційного дослідження.
Передусім зазначимо, що в адміністративно-правовійнауці склалося досить вузьке вчення про форми і методи управління, хоча цезовсім не виключає певної спірності в деяких її аспектах. Ставленнявчених-адміністративістів до основних методів управління в основному має більшезагальних моментів, ніж різнопланових. [90, С. 138-176]
Основні розходження просліджуються у варіюваннікласифікації форм і методів.
1. Відповідно до предмету дослідження, пошук форм іметодів звужується до меж конкретної діяльності, а отже стає можливим іраціональний вибірковий підхід до розроблених у юридичній науці концепцій формі методів.
2. Суб’єкти адміністративного нагляду здійснюютьсвої повноваження в межах відносин влади-підпорядкування, в яких і виступаютьяк владна сторона. Все це дає підставу вести мову про те, щоадміністративно-правовий метод є визначальним у системі методівадміністративного нагляду з метою обрання конкретних форм цієї діяльності.
На наш погляд, у цьому і полягає зміст правильногопідходу до розуміння форм і методів адміністративного нагляду як прикладноговідображення теоретичних розробок загальних засад управління.
Для методів і форм адміністративного наглядухарактерні ті ж ознаки, що й для форм управління взагалі. [130, С. 88] Таксамо, як і для управління, форми нагляду є зовнішнім вираженням змістуздійснюваної діяльності.
Очевидно, що процес реалізації компетенції органівнагляду в системі державного управління і, зокрема, управління в сфері охоронигромадського порядку, полягає в практичному застосуванні тих конкретних форм,що відповідають змістові і цілям адміністративного нагляду.
Як наслідок цього, форми нагляду різні за своїмцільовим призначенням. Особливої уваги заслуговують ті з них, які безпосередньопов’язані з компетенцією суб’єкта нагляду, виходячи із змісту конкретних йогоповноважень.
1.3.1. Форми адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ
Цілком припустимою є класифікація форм наглядовоїдіяльності, за якою вони можуть бути згруповані в одному ряду з компетенцією. Уцьому випадку форми можуть бути подані як такі, що забезпечують:
- діяльність, пов’язану зрегулюванням відповідних суспільних відносин;
- наглядову діяльність;
- застосування адміністративно-правовихсанкцій чи юрисдикційної діяльності.
Спроба саме в такий спосіб подати формиадміністративної наглядової діяльності створює певні труднощі їх детальноїхарактеристики. Тут неминучі повторення, оскільки в кожній групі форм матимутьмісце, скажімо, правові й неправові, організаційні і пов’язані, наприклад, ізздійсненням матеріально-технічних дій тощо.
На наш погляд, класифікація форм наглядовоїдіяльності за основним критерієм − зв’язком з компетенцією органуадміністративного нагляду – має сенс та досить важливе значення.
Здійснюваний у межах державного управлінняадміністративний нагляд виступає як вид спеціальної діяльності. Віна помітновідрізняється своїм змістом від всіх інших дій з управління, а отже має потребув спеціалізації конкретних його форм. Причому особливим чином тут проявляютьсебе неправові форми. Їх закріплення в механізмі адміністративного нагляду не єпродуктом загальних державних правовстановлень, а результатом вибірковогопідходу центрального галузевого органу управління (МВС України) до оцінкиконкретних форм діяльності, їх раціональності і доцільності.
Форми, обумовлені актами внутрішньогалузевогохарактеру, не є сталими, раз і назавжди встановленими. Вони можутьвидозмінюватися доповнюватися в залежності від стану не лише піднагляднихоб’єктів, але й від рівня організованості самої системи нагляду, їїнауково-технічної озброєності.
Самостійна класифікація форм нагляду розкриває ті зних, які не характерні для інших функцій управління, але реально існують усистемі адміністративного нагляду.
Виходячи із сказаного класифікацію формадміністративної наглядової діяльності можна викласти в такому вигляді:
- участь у розробцізагальних правовстановлюючих актів управління;
- розробка нормативнихактів галузевого управління;
- видання нормативнихактів у порядку нагляду;
- видання індивідуальнихактів адміністративного нагляду;
- проведеннябезпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.
Спробуємо розглянути подану класифікаціюдетальніше.
Участь у розробці загальних правовстановлюючихактів управління являє собою таку форму діяльності органів адміністративногонагляду, що містить ряд особливостей, які лежать в основі відмінностейнаглядової діяльності від будь-якої іншої, здійснюваної в рамках державного управління.
Процес виконавчо-розпорядницької діяльності завждихарактерний для правотворчості. Це обумовлюється потребою оперативнішогорегулювання динамічних управлінських відносин.
Закони та інші акти органів державної влади,встановлюючи найзагальніші норми і правила поведінки, не можуть забезпечитишвидке реагування на швидкоплинні суспільні відносини і охопити всі сторонигромадського і державного життя. Крім того, органи управління та інші складовісуб’єкти різних видів управлінської діяльності (суб’єкти нагляду) є не лишепостійними, але й оперативно діючою частиною державного апарату, на нихпокладене завдання регулювання відповідних суспільних відносин у формі виданнянормативних актів.
Важливою особливістю діяльності органівадміністративного нагляду як суб’єктів спеціальної діяльності, є їх обмеженаправотворчість. У сформованій практиці правового регулювання в сферахадміністративного нагляду його суб’єктам приділяється в основному рольпідготовчої інстанції. Особливо це помітно в діяльності суб’єктів нагляду всистемі міліції, насамперед тому, що ізольовано від органів галузевогоуправління вони не являють собою систему в загальноприйнятому розумінні, а єлише частиною окремих ланок територіальних підрозділів міліції.
Зазначимо, що в системі міліції піднаглядні об’єктита їх правові режими відмінні один від одного. Регулювання груп суспільнихвідносин не лише в сферах нагляду, але й в середині них, носить виразноспецифічний характер.
Незважаючи на те, що нагляд у кожній із сфер усистемі міліції істотно відмінний, як різні і піднаглядні об’єкти, все ж такиможна говорити і про властиві цій діяльності загальні форми правотворчості.
Для органів адміністративного нагляду характерналише участь у розробці нормативних актів, які приймаються або органамизаконодавчої, або виконавчої влади.
Внесок органів нагляду в правове регулюваннявідповідних суспільних відносин досить помітний. Будучи головними суб’єктамиправозастосовчої діяльності в закріплених за ними сферах суспільних відносин,органи адміністративного нагляду акумулюють весь досвід їх правовогорегулювання. Саме вони виступають найбільш компетентними ланками державногоапарату з певного кола питань, зокрема, з проблем правового регулювання окремихсоціальних процесів (груп суспільних відносин), що відбуваються в життісуспільства і держави.
Визначення форм правотворчості органів наглядутісно пов’язане з загальнотеоретичною проблемою процесу правотвотворчості, якимприділяється значна увага в роботах учених-юристів, які займаються цієюпроблемою.
З метою детальнішого розгляду цього питаннявважаємо за потрібне звернутися до точки зору, висловленої в юридичнійлітературі Ю.А. Тихомировим. Аналізуючи стадії законодавчого процесу, вінвідзначає відмінність його від процедур підготовки інших правових актів [135,С. 182]. Із шести стадій процесу, названих Ю.А. Тихомировим [135, С. 183], практично кожна має місце в діяльності органів адміністративногонагляду.
Прогнозування і планування нормативних актівзагальнодержавного значення по встановленню правових режимів піднагляднихоб'єктів, визначенню статусу органів нагляду, відповідальності за конкретніправопорушення не можна уявити собі без участі суб’єктів нагляду. Саме вонивносять пропозиції до інстанцій стосовно зміни діючих або прийняття нових актів.Розробка концепції акту, підготовка його проекту виконуються безпосередньоорганами нагляду за їх активною участю. Органи адміністративного нагляду вособі Міністерства внутрішніх справ України є активними учасниками процесівконцептуальних розробок, кодификації адміністративного законодавства разом зіншими правоохоронними органами.
Важливо наголосити, що діяльність з удосконаленнявідповідних правових інститутів є постійною для органів адміністративногонагляду. Саме вони в системі МВС України є ініціативною стороною в основнихстадіях правотворчості. Це є достатньою підставою для висновку про наявність ворганах нагляду форм діяльності, через які ними реалізується правотворчафункція.
Особливе місце в діяльності органівадміністративного нагляду займає також їх участь у розробці загальнихправовстановлюючих актів управління, оскільки на практиці вони є не лишеініціаторами прийняття актів, головними їх розробниками, але й забезпечують їхреалізацію.
Всі нормативні акти, які видаються МВС України зпитань адміністративного нагляду, розробляються органами нагляду. Це характернонасамперед для органів Державної автомобільної інспекції МВС України, якавиступає як активний суб’єкт правотворчості, наприклад розробка Правилдорожнього руху, які затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10жовтня 2001 року “Про Правила дорожнього руху” [117], а також розробказаконів про адміністративну відповідальність за правопорушення в дорожньомурусі. І в цьому випадку може йтися про галузеву правотворчість суб’єктівадміністративного нагляду як одну із форм їх діяльності. В цьому вбачається нелише їх участь у “первинному” правовому регулюванні відповідних суспільнихвідносин, але й у підготовці дублюючих правових актів.
Розробка нормативних актів галузевого управлінняявляє собою особливу форму правотворчості, значною мірою відображаючи специфікуадміністративного нагляду в системі міліції. Ці особливості пов’язані з видовоюрозмаїтістю наглядових об’єктів, що дозволяє вести мову про сфери нагляду якпро відособлені групи суспільних відносин.
Видання нормативних актів в порядку нагляду варторозглядати як основну форму безпосереднього впливу на правовий режимпіднаглядних об’єктів.
Зазначимо, що ця форма характерна переважно длядержавних інспекцій. Однак це не означає, що інші суб’єкти адміністративногонагляду в системі міліції позбавлені права адміністративної правотворчості.
Цей процес у суб’єктів нагляду в сфері охоронигромадського порядку, дозвільній і паспортній системах підтверджується багатьмаформами, які відображають, власне кажучи, зміст нормотворчості. [29, С. 17-32]
Прикладом можуть виступати рішення органів охоронигромадського порядку, що стосуються масових заходів, екстремальних ситуацій іоперативної обстановки (наприклад, наказ МВС України № 513 від 11 серпня 1995року ”Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях тав інших громадських місцях” [99]); рішення органів дозвільної системи стосовнорежимів конкретних охоронюваних об’єктів щодо різних організацій, установ, підприємствтощо.
Такий підхід до характеристики цієї формидіяльності міг би викликати заперечення, пов’язані з тим, що нормотворчість упорядку нагляду можна розглядати і як процес правозастосування, здійснюванийсуб’єктами адміністративного нагляду. Справді, видання нормативних актів упорядку нагляду, власне кажучи, реалізує загальну норму, що визначаєкомпетенцію суб’єктів нагляду, межі правотворчості і предмети правовогорегулювання.
З цього приводу зазначимо, що, на нашу думку,незважаючи на те, що акти нагляду “тяжіють” до актів застосування норм права іможуть бути визнані такими, все ж таки варто виходити з потреби їх оцінки якспецифічної форми діяльності органів адміністративного нагляду. Цепідтверджується такими припущеннями.
1) Кількість подібного роду актів на практиці єдосить великою, що дозволяє вести мову про коло осіб, які підпадають під впливнорм.
Це часом призводить до виникнення таких понять, як“населення країни”, “зацікавлені міністерства і відомства”, “громадяни” тощо.Прикладом тут можуть бути акти в сфері охорони громадського порядку, дорожньогоруху, паспортної і дозвільної систем.
2) Органи адміністративного нагляду в системіміліції хоча й видають у більшості норми локального організаційно-правовогонапрямку, все ж таки забезпечують тим самим регулятивну функцію права. Самасобою деталізація загальних правових норм зводить до мінімуму наявність неврегульованих суспільних відносин, включає їх у діючу систему правовідносин. [73, С. 45] Саме таку функцію виконують акти органів нагляду, які містять норми“первинного” регулювання.
3) Видання індивідуальних актів адміністративногонагляду забезпечує реалізацію особливих груп повноважень суб’єктів нагляду. Задопомогою індивідуальних актів в кінцевому результаті досягаються мета наглядута управління.
Але тут неприпустиме змішання понять мети нагляду іпримусу. Перша пов’язана з призначенням цієї діяльності в державному управлінніі, як правило, проголошуються правом. Подібні думки поширюються в юридичнійлітературі на управлінські рішення. [30,С. 30]
Уявляється можливим вбачати аналогію з наглядом,оскільки прийняті в його процесі рішення є управлінськими також за формою. Накористь цього припущення свідчить те, що індивідуальні акти, як формаправозастосовчих відносин, покликані обслуговувати інші відносини і не єсамоціллю. [38, С. 106]
Функціональне призначення індивідуальних актіворганів нагляду в системі міліції та в правотворчості органів нагляду полягає втому, що ця форма діяльності названих суб’єктів найактивніше впливає на керованусистему суспільних відносин у системі міліції через конкретні сфериадміністративного нагляду.
Проведення безпосередніх організаційних таорганізаційно-політичних заходів здійснюється не ізольовано від правових форм.Усі форми наглядової діяльності поєднуються із завданнями та цілями нагляду вдержавному управлінні. Крім того, в сферах адміністративного нагляду в системіміліції проведення розглянутих заходів завершується, як правило, виданнямактів. Прикладом можуть бути акти за результатами інспектування, різного родуобстежень піднаглядних об’єктів тощо. І все ж таки багато заходів у сферінагляду здійснюється без видання актів, а проводяться в життя в порядкуповсякденної управлінської діяльності органів нагляду.
В межах організаційних заходів практичнореалізуються функції нагляду в системі міліції, пов’язані із здійсненням їхкоординаційних повноважень (наприклад, в організації взаємодії з громадськимиформуваннями), обов’язків по наданню методичної допомоги, узагальненню іпоширенню передового досвіду, підготовці спеціальної інформації у відповідніінстанції. Використання цієї форми органами нагляду сприяє впровадженню впрактику сучасних досягнень науки і техніки.
В свою чергу, здійснення організаційно-політичнихзаходів, головним чином, характеризує систему адміністративного нагляду впідрозділах міліції не лише як правоохоронну ланку державного апарату, якаволодіє набором повноважень притягнення до відповідальності, але, насамперед,як систему діючої пропаганди законодавства серед населення.
На практиці широко застосовується і така форма, яквивчення громадської думки. У результаті її реалізації міліція розробляє іприймає управлінські рішення з удосконалення функціонування системиадміністративного нагляду в усіх його формах.
Таким чином, на підставівикладеного можна констатувати, що разом з організаційними заходами, якіздійснюються в процесі внутрішнього управління, зовнішня реалізація розглянутихформ, а точніше – відповідних груп повноважень, забезпечує всі напрямкиадміністративного нагляду в міліції.
1.3.2. Методи адміністративного наглядуорганів внутрішніх справ
Розглядаючи методи адміністративного нагляду,наголосимо, що в юридичній літературі стосовно визначень методів управлінняіснують деякі розходження.
Розбіжність суджень дозволяє стверджувати лише проступінь абстракції при виробленні понятійних категорій. Деякі автори,наприклад, характеризуючи методи управління, виходять з численних управлінськихзв’язків, які виникають між суб’єктами та об’єктами управління [134, С. 121],інші − із взаємозв’язку учасників управління сил та засобів, яківикористовуються для впливу на об’єкти [71, С. 28]. Як одні, так і інші авторивикористовують єдиний інструментарій − відносини в сфері управління(управлінські зв’язки), знаряддя і засоби (політика їх застосування), якиминаділений суб’єкт управління. [33, С. 177]
Ступінь узагальнення цих суджень охоплює управлінняяк складну соціальну систему, і лише в загальному вигляді характеризує йогометоди, не конкретизуючи їх на рівні окремих функцій (різновидів управлінськоїдіяльності).
Зв’язок методів і функцій управління очевидна. Зцього приводу логічно виникає питання про співвідношення методу і функції −найважливіших елементів механізму управління.
Відповісти на це питання, значить визначити шляхрозуміння методу стосовно наглядової діяльності взагалі, і адміністративногонагляду міліції, зокрема. Функції управління закріплюються правом на рівніфункцій органу, наприклад, положеннями про конкретні органи управління(функціональні і галузеві). У них за напрямками діяльності органівпроглядаються всі його функції. Їх набір дозволяє судити про місце органу всистемі державного апарату, про зміст здійснюваної діяльності.
Проте, одних функцій недостатньо для вирішенняорганом управлінських завдань. З цією метою повинні бути приведені в дію всіелементи механізму управління, насамперед найбільша юридична його частина −повноваження органу.
Безсумнівна також наявність зв’язку між функціямиуправління і його методами. І все ж таки методи управління не є головним показникомзмісту тієї чи іншої діяльності по управлінню.
Розходження полягає не лише в тому, що методвиступає перед нами як засіб-спосіб здійснення функції, що свідчить про його“вторинність”. Для реалізації практично будь-якої управлінської функції потрібнийпевний набір методів. При цьому методи повторюються для різних функцій,змінюється лише їх ієрархія: для однієї функції основними методами будуть,наприклад, морально-політичні, для іншої – адміністративно-директивні. Однакпри цьому зберігається їх зміст.
Таким чином, варто вбачати незмінність методів. Ціметоди виступають як уніфіковані елементи механізму управління з тимимодифікаціями в кожному окремому випадку, що диктуються специфікою самоїфункції. Таким уявляється співвідношення методів управління і його функцій. [34, С. 124]
Адміністративний нагляд у сфері управлінняпрактично реалізується його суб’єктами за допомогою певного набору методів.
Тут треба застосовувати вибірковий підхід, і цедиктується особливостями завдань-функцій кожної з підсистем управління. Вцілому для державного управління характерне використання широкого спектраметодів. Очевидно, що чим багатшим є набір методів, тим ефективнішим будеуправлінський вплив на відповідні об’єкти, їхню систему. Система функційуправління забезпечена відповідними методами, об’єктивно здатна досягти бажанихрезультатів.
Подібні пропозиції можуть бути адресованідіяльності, здійснюваної в рамках однієї функції − головної, визначальноїмети і призначення конкретного органу (або їх групи) в системі управління.Навіть у тому випадку, якщо спеціалізація органу ставить його в рангфункціональної ланки, як це відбувається з органами адміністративного нагляду всистемі державного управління взагалі і управління в галузі внутрішніх справзокрема, обрання методів, визначення найважливіших із них для розв’язанняконкретних завдань є важливою умовою раціональності обраного шляху досягненняпевної мети.
Реальною стає обставина, відповідно до якої впроцесі адміністративного нагляду реально використовується раціональнасукупність його методів. Очевидно, що для досягнення мети діяльності(адміністративного нагляду в даному випадку) одного методу, хоча й головного,наприклад, адміністративно-директивного, недостатньо. Визначається це тим, щосама оцінка методів управління, як способів забезпечення найкращихуправлінських результатів при економії сил і засобів, вже припускає їх набір, аотже і деяку множинність напрямків впливу на об’єкт та систему об’єктів.
В цьому випадку треба вести мову не про механічний,а про творчий перенос методів управління в сферу адміністративного нагляду, щодопускає деякі переоцінки загальних методів управління з позицій їхраціональності стосовно особливостей розв’язуваних органом завдань.
Важливо наголосити, що хоча у виборі методів проявляєсебе суб’єктивний фактор, а також є можливість пошуку раціональних для кожноговипадку способів впливу на управлінський об’єкт, все ж таки одним із основнихфакторів, що визначають ці можливості суб’єкта, є зміст завдань органу.
Проте якими б методами не користувалися суб’єктиадміністративного нагляду, вони так чи інакше черпають їх з “арсеналів”управлінських методів, що свідчить про їх ідентичність.
У процесі здійснення адміністративного наглядуорганами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадськоїбезпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційнихі адміністративних способів управління.
Щодо економічних методів, то вони застосовуютьсябільшою мірою відносно самих органів адміністративного нагляду як управлінськоїсистеми.
Функція нагляду, реалізована поза цією системою,лише опосередковано впливає на економіку піднаглядних об’єктів. Томуекономічний метод може бути розцінений як допоміжний і нетиповий для органівадміністративного нагляду. Очевидно, що заборона, наприклад, органами ДАІексплуатації автотранспорту (через непридатний технічний стан) певноготранспортного підприємства (чи будь-якого іншого об’єкту), діяльність якогобагато в чому залежить від нормальної роботи транспорту, впливає на стан йогоекономіки. Такий ефект є результатом застосування адміністративно-директивногометоду, але не економічної санкції.
Для того, щоб найглибше усвідомити співвідношенняадміністративних і економічних методів, потрібно мати на увазі таке.Адміністративні методи кваліфікуються як способи чи засоби позаекономічного чипрямого управляючого впливу з боку суб’єктів адміністративного нагляду навідповідні піднаглядні об’єкти. Позаекономічний характер цих методів означає,що суб’єкт адміністративного нагляду діє на вольову поведінку піднаглядногооб’єкта (громадянина чи підприємства.).
Економічний метод характеризуються як спосіб абозасіб економічного впливу суб’єктів адміністративного нагляду на відповіднийпіднаглядний об’єкт. Головне при цьому полягає в тому, що суб’єктадміністративного нагляду вимагає належної поведінки піднаглядного об’єкташляхом впливу на його матеріальні інтереси, тобто опосередковано, на відмінувід способів прямого владного впливу.
Протиставляти ці методи неприпустимо, оскільки вонидіють у взаємозв’язку, у них єдина мета − вимагати належної поведінкипіднаглядного об’єкта. Крім того вони застосовуються щодо тих самихпіднаглядних об’єктів, тими ж самими суб’єктами адміністративного нагляду тощо.
Отже, при виділенні адміністративних і економічнихметодів розуміються ті ж самі якості, властиві управлінському впливу, алевиражені по-різному (наприклад, у результаті позбавлення ліцензії піднаглядногооб’єкта для нього настають негативні матеріальні наслідки. Тут економічнийметод виступає опосередковано в результаті застосування адміністративногометоду).
Випереджаючи розгляд конкретних методів наглядовоїдіяльності міліції в сфері охорони громадського порядку, уявляється важливимзупинитися на таких положеннях.
Розвиток функції адміністративного нагляду всистемі державного управління взагалі, і управління в сфері охоронигромадського порядку, зокрема, здійснюється шляхом комплексного забезпеченняцієї діяльності.
Проявляється остання в тому, що суб’єкти наглядувиступають не лише як органи, що здійснюють нагляд за станом об’єкта ізастосовують у потрібних випадках заходи примусового характеру, спрямовані напідтримку відповідного правового режиму об'єкта, але й здійснюють значнуорганізаційну роботу.
Така сторона функціонування органів адміністративногонагляду в системі міліції відображає загальну спрямованість правоохоронноїдіяльності, в характеристиці якої значне місце посідає профілактична робота.Риси цього напряму повною мірою характерні для діяльності міліції. Для неї, які для підсистеми органів адміністративного нагляду, профілактика правопорушень,її організаційне забезпечення є одним із головних завдань у забезпеченнівстановленого правопорядку в країні.
Сказане дозволяє зосередити увагу в цьомудослідженні на тих методах нагляду, які походять з основних методівадміністративного права, тобто з переконання і примусу якосновних методів (способів впливу на зовнішнє середовище), де й реалізуєтьсяфункція адміністративного нагляду.
У теорії адміністративного права переконаннявизначається як система заходів правового і неправового характеру, якіпроводяться державними та громадськими організаціями з використаннямзаохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння потребичіткого виконання законів та інших правових актів. [13, С. 150]
З точки зору правоохоронної діяльності,переконання полягає у впливі на свідомість і волю людей з метоюдобровільного дотримання ними норм права, що регулюють суспільні відносини всфері діяльності правоохоронних органів, взагалі, і органів внутрішніх справ,зокрема.
У свою чергу адміністративний примус −це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовиминормами випадках застосування від імені держави до суб’єктів правопорушень,по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодоправопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушеннянормативно-правових положень. [70, С.194]
Примус виражається в тому, що такий вплив припускаєоднобічне юридично обов’язкове розпорядження, виконання якого гарантується, апри потребі забезпечується примусовою силою держави.
Варто мати на увазі, що на першому плані виступаєпереконання, а потім примус. На базі співвідношення методів переконання іпримусу можна виділити інші спеціальні методи адміністративного нагляду:
- морально-політичні;
- організаційні;
- адміністративні таекономічні.
Морально-політичні методи являють собою найширший набірспособів агітаційно-масового впливу, об’єктами якого є населення країни,посадові особи всіх ланок управління. Спеціальними ж об’єктами ідеологічного,виховного впливу з окремих напрямків наглядової діяльності виступають реальні йпотенційні учасники конкретних суспільних відносин.
Певною мірою саме ці методи зближаються з функцієюадміністративного нагляду. Наприклад, пропаганда, як спосіб діяльностівідповідних ланок у системі органів адміністративного нагляду, стає їх основноюфункцією. У процесі її практичної реалізації вступають у дію спеціальні методипропагандистської діяльності, що підтверджує складну природу категорії методів,їх нерозривний зв’язок з функціями управління.
Важливо підкреслити, що в діяльності суб’єктівнагляду, які функціонують у системі міліції, правова пропаганда займає особливемісце. Мабуть, її треба оцінювати як одну з головних форм профілактикиправопорушень, оскільки в якій би формі не проводилися заходи попереджувальногохарактеру, вони завжди своїм змістом мають агітаційно-пропагандистськуспрямованість. Тут, як ніде більше, дістають відображення методи переконання,спрямовані на виховання в людей поваги до права взагалі, і до норм, щорегулюють конкретні суспільні відносини, зокрема.
Розглядаючи пропаганду із названих позицій,скажемо, що її прикладні дослідження в системі МВС України свідчать про істотнірозходження в розумінні цієї діяльності. Деякі автори, наприклад, відкидаютьнаявність інших класифікацій методів переконання у пропагандистській роботі всфері забезпечення безпеки дорожнього руху, крім тих, у яких критеріємрозмежування беруться засоби реалізації методу. [145, С. 52]
Методи переконання, реалізовані в пропагандистськійдіяльності суб’єктів адміністративного нагляду по його основних напрямках(паспортна система, дозвільна система, громадський порядок, дорожній рух),потрібно розглядати як один з найважливіших засобів впливу на правосвідомістьгромадян України. Цей метод використовується практично на всіх етапах нагляду,оскільки навіть у випадку притягнення винуватого правопорушника доадміністративної відповідальності суб’єкт нагляду не обмежує свої дії процесуальнимирамками, а досягає їх шляхом роз’яснення і переконання з метою усвідомленнявинною особою неправомірності своєї поведінки.
Доречно підкреслити також тісний зв’язок методівадміністративного нагляду і методів галузевого управління, причому перші опосередковановпливають на реалізацію інших.
Взаємовплив методів очевидний. Спільними зусиллямиорганів нагляду та адміністрації підприємств досягаються бажані результатизапрограмованого стану відповідних об’єктів нагляду. Тому застосування методівморального і матеріального заохочення варто розглядати і як наслідок, результатметоду переконання, який лежить в основі діяльності органів адміністративногонагляду.
Реалізація вказано зв’язку реальна лише стосовнометодів наглядової діяльності міліції, реалізованих, головним чином, у сферахохорони громадського порядку, дорожнього руху, тобто там, де управлінськийвплив адресований трудовим колективам, об’єднанням громадян за виробничою абоіншою соціальною ознакою (підприємства, мешканці будинків тощо).
Характеризуючи метод переконання у діяльностіорганів адміністративного нагляду в системі міліції, зазначимо, що ці методи впоєднанні з опосередкованим економічним і організаційним впливом складають такугрупу способів впливу на піднаглядний об’єкт, що і є основним засобомреалізації пропагандистських і організаційних функцій суб’єктів нагляду. Такапрактика діяльності всіх систем нагляду в державному управлінні, компетенціяяких далеко не вичерпується лише наглядовими повноваженнями.
Методи діяльності суб’єктів нагляду, що дістаютьвідображення в організаційному впливі на охоронювані суспільні відносини,складають особливу групу. Цей вплив за своїм характером не є завжди владнимстосовно адресата. Значною мірою він реалізується в рекомендаціях органівнагляду, у процесі методичної допомоги при налагодженні взаємодії з органамигалузевого управління.
Практичноорганізаційні методи застосовуються в діяльності всіх органів адміністративногонагляду, що входять у систему міліції. Їх організуюча роль помітно виявляється,наприклад, щодо громадських формувань з охорони громадського порядку. Так,відповідно до ст. 15 Закону України від 22 червня 2000 року “Про участьгромадян в охороні громадського порядку та державного кордону” [52], місцевідержавні адміністрації та органи місцевого самоврядування спільно з органамивнутрішніх справ, підрозділами Прикордонних військ України організовуютьдіяльність громадських формувань з охорони громадського порядку та державногокордону шляхом залучення їх членів до проведення патрулювання та інших спільнихзаходів, проведення інструктажів та оперативного надання відповідноїінформації, крім таємної, залучення їх членів до правового навчання таознайомлення з формами та методами боротьби з правопорушеннями. У зв’язку з цимстає очевидним, що ігнорування організаційних методів в умовах сьогодення,призводить до ослаблення взаємодії суб’єктів нагляду і громадських формувань зохорони громадського порядку.
Питання щодо організації роботи органів внутрішніхсправ України з населенням та громадськими формуваннями з метою посиленняборотьби зі злочинністю і профілактикою правопорушень врегульовані на відомчомурівні наказом МВС України від 24 червня 1997 року № 400 “Про затвердженнятипових штатів та Типового положення про підрозділи органів внутрішніх справ пороботі з населенням та громадськими формуваннями”. [101]
З цього приводу хотілося б зазначити, що сьогоднібагато громадських формувань з охорони громадського порядку практично припинилисвою діяльність (наприклад, добровільні народні дружини), лише органамадміністративного нагляду в державному управлінні характерна позиція активноорганізуючої ланки системи управління. Ця позиція закріплена практично в усіхактах − положеннях, що визначають статус цих органів, їх компетенцію уфункціональній структурі державного управління.
Отже, розглянуті групи методів, на перший погляд,не є характерними для діяльності, здійснюваної органами нагляду. Проте,зіставлення повноважень системи в державному управлінні і методів діяльностідозволяє зробити деякі висновки. Вони, як уявляється, мають істотне практичнезначення в удосконаленні управління і нагляду в системі міліції. Тенденціязакріплення в компетенції органів нагляду організаційних засад у правоохороннійсфері очевидна і безперечна.
Уявляється, що бажаний ефект діяльності може матимісце тоді, коли суб'єкт має чітко визначену компетенцію, що відповідаєголовним його завданням, і використовує з метою досягнення позитивногорезультату всі доступні і дозволені правом методи. Таке посилання може бути прийнятей стосовно основних робочих методів адміністративного нагляду. До їх числавідносяться адміністративні методи, за допомогою яких орган нагляду реалізуєвладні повноваження.
Адміністративні методи становлять собою основнугрупу засобів-способів охорони піднаглядних об’єктів від різного родунеправомірних посягань. Не завжди така діяльність закінчується застосуваннямзаходів стягнення. Значна частка примусового впливу органів на піднаглядніоб’єкти носить директивний характер і не пов’язана безпосередньо іззастосуванням адміністративних санкцій.
Незважаючи на владний характерадміністративно-директивного методу впливу на середовище управління в механізміадміністративного нагляду все ж таки за своїм змістом він близький доорганізаційного.
Отже, адміністративно-директивний метод, щозастосовується в практиці роботи суб’єктів нагляду, має складну природу. Будучиконкретним вираженням адміністративного примусу в управлінні, він зберігаєтакож свій організуючий початок, оскільки примусити зобов’язану сторону вчинитипевні дії або утриматися від їхнього здійснення − значить організуватиналежне функціонування піднаглядного об’єкта.
Що ж стосується сторони розглянутого методу,пов’язаної із застосуванням інших видів адміністративного примусу, то йогореалізація має місце, в основному у випадку протиправних дій.
Якщо у процесі здійснення адміністративного наглядупереконання не досягає своєї мети, то суб’єкти адміністративного наглядузастосовують адміністративний примус, який полягає у здійсненні примусових заходівз метою попередження, припинення протиправних дій, процесуального забезпеченняі накладення адміністративних стягнень.
Адміністративний примус, застосовуваний суб’єктамиадміністративного нагляду міліції, має деякі особливості. Це, як правило,позасудове застосування примусових заходів (за винятком деяких адміністративнихстягнень; примусові заходи застосовують органи (посадові особи), наділеніспеціальними повноваженнями по здійсненню адміністративної влади;адміністративний примус застосовується з метою забезпечення дотриманнязагальнообов’язкових правил поведінки в сфері державного управління (наприклад,правила дозвільної системи, паспортної системи, правила безпеки дорожнього рухутощо).
В теорії адміністративного права виділяються тригрупи примусових заходів:
а) заходи адміністративного запобігання;
б) заходи припинення правопорушень;
в) адміністративні стягнення. [13, С. 152]
Критерієм, за яким конкретні заходиадміністративного примусу, що входять до названих груп, відрізняються один відодного є їх “розміщення” стосовно протиправної дії.
Заходи адміністративного попередження. Ці заходи (їх часто називаютьадміністративно-попереджувальними) застосовуються з метою попередженняправопорушень.
Зміст попередження правопорушень полягає, по-перше,в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які дотакої поведінки схильні; по-друге, в усуненні причин, що сприяють скоєннюправопорушень, і створенні умов, які виключають протиправну поведінку.
Законодавець розцінює адміністративно-попереджувальнуроботу як важливий компонент забезпечення законності, порядку і дисципліни.Виходячи з цього, він вводить в КУпАП спеціальну статтю (ст. 6 “Запобігінняадміністративним правопорушенням”) [66], яка передбачає здійсненняпрофілактичних заходів, визначає їх цілі і суб’єктів.
У повсякденному житті громадяни найчастішестикаються з адміністративно-попереджувальними заходами, які застосовуютьсяправоохоронними органами (міліція, податкова міліція, прокуратура), державнимиінспекціями, контрольно-ревізійними службами, органами місцевого самоврядуваннята іншими, уповноваженими на те державою структурами. Це, зокрема:
- перевірка документів;
- безперешкодний вхід у жилі приміщеннягромадян, які перебувають під адміністративним наглядом;
- відвідання підприємств, організацій длявиконання профілактичних функцій;
- вилучення для проведення аналізу пробпродукції, яка призначена для реалізації населенню;
- заборона або обмеження в установленомупорядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільнихдоріг з метою забезпечення громадської безпеки.
Характерною особливістюадміністративно-попереджувальних заходів є та, що вони застосовуються вситуаціях, коли правопорушення відсутнє. Практиці відомі два види такихситуацій:
1. коли є реальні підстави передбачати, що можездійснитися правопорушення і потрібно його не допустити;
2. коли треба забезпечити відповідний правопорядоку надзвичайних (екстремальних) умовах.
Найрельєфніше заходи цієї групи подані в ЗаконіУкраїни від 16 березня 2000 року “Про правовий режим надзвичайного стану” [50]. Це встановлення особливого режиму в’їзду, виїзду, пересування; заборонамасових і спортивних заходів; введення комендантської години тощо. Сюди ж вартовіднести й заходи карантинного та обсерваційного характеру, закриття кордонівіз суміжною державою і т. ін.
Запобіжні адміністративні заходи. Цей вид заходів (у юридичній літературі їхінколи називають “адміністративно-запобіжними”) належить до другого різновидузаходів адміністративного примусу.
Сама назва цих заходів вказує на їх цільовепризначення − запобігання неправомірної поведінки. Їх призначення якзаходів запобігання полягає в:
а) припиненні протиправної поведінки;
б) усуненні шкідливих наслідків протиправноїповедінки;
в) створенні відповідних умов для можливого вмайбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальності(складання протоколу про адміністративне правопорушення).
Запобіжні адміністративні заходи можутьзастосовуватись як окремо, наприклад, припинення функціонування пунктугромадського харчування у зв’язку з порушенням санітарно-епідеміологічнихправил, так і в сукупності з іншими заходами адміністративного примусу,наприклад, з адміністративними стягненнями.
Заходи відповідальності за порушеннянормативно-правових положень. Найчіткіше чітко виражену, в розумінні правової регламентації,класифікаційну групу заходів адміністративного примусу складають примусовізаходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях, тобто заходивідповідальності за порушення нормативно-правових положень.
Головною особливістю подібних заходів примусу є та,що вони застосовуються винятково як заходи відповідальності за порушеннянормативно-правових положень і містяться в адміністративно-правових санкціях.
В юридичній літературі до третьої групиадміністративно-правових заходів найчастіше включають лише адміністративністягнення.
Адміністративним законодавством України передбаченісанкції, які містять такі заходи відповідальності:
1) накладення адміністративних стягнень на фізичнихосіб за вчинення адміністративних правопорушень;
2) накладення стягнень на юридичних осіб запорушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності вадміністративному порядку);
3) застосування заходів адміністративного впливу,не віднесених до категорії адміністративних стягнень до юридичних осіб запорушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності вадміністративному порядку).
Застосування до фізичних осіб за вчиненняадміністративних правопорушень заходів впливу, які не є адміністративнимистягненнями передбачено Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Передусім це ст. 241 “Заходи впливу, щозастосовуються до неповнолітніх”, згідно з якою до осіб віком від 16 до 18років за вчинення адміністративних правопорушень можуть застосовуватися такізаходи впливу:
1) обов’язково публічно чи в іншій формі проситипробачення у потерпілого;
2) попередження;
3) догана або сувора догана;
4) передача неповнолітнього під нагляд батькам чиособам, які їх замінюють, або під нагляд педагогічного чи трудового колективу зїх згоди, а також окремим громадянам за їх проханням. [70, С. 205]
Крім відомих у теорії і практиці примусовихзаходів, можна запропонувати запобіжний захід у вигляді призупинення діяльностіліцензії, що вилучається в піднаглядного об’єкта і може бути повернена йомупісля усунення всіх недоліків, вказаних суб’єктом нагляду.
На сьогодні, в діючому Законі України від 1 червня2000 р. “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” (ст. 21) [51]передбачена відповідальність за порушення ліцензійних умов у вигляді анулюванняліцензії, що призводить до повної її втрати.
Запропонований нами вид відповідальності у виглядіпризупинення дії ліцензії зовні схожий на анулювання ліцензії (припиненнядіяльності суб’єкта), але різниця тут полягає в тому, що призупинення діїліцензії тимчасово забороняє ті дії, на які потрібно мати дозвіл, у той же часінші заходи суб’єкт може здійснювати (наприклад, кадрові питання, питанняматеріально-технічного забезпечення тощо).
Отже, заходи переконання і примусу повиннізастосовуватися в комплексі, при цьому переслідуючи головну мету – належнефункціонування піднаглядного об’єкта.
Важливою умовою нормального функціонуваннядіяльності суб’єктів адміністративного нагляду є контроль за належною роботоюсуб’єктів адміністративного нагляду, а також підбір, розстановка і навчаннявиконавців, які безпосередньо здійснюють адміністративний нагляд.
Контролює діяльність суб’єктів адміністративногонагляду начальник органу внутрішніх справ або його заступник − начальникміліції громадської безпеки, як у процесі повсякденної роботи, так і приперевірці скарг, що надходять стосовно діяльності суб’єкта адміністративногонагляду. Керівник галузевого підрозділу зобов’язаний також контролюватидіяльність своїх підлеглих працівників з метою недопущення порушення прав ісвобод з боку конкретних працівників.
Не менш важливим є підбір, розстановка і навчаннявиконавців, які безпосередньо здійснюють адміністративний нагляд. До умов належноговиконання нагляду конкретними виконавцями відноситься наявність високоїкваліфікації, глибоких знань, потрібних для здійснення адміністративногонагляду (як юридичних, так і технічних), вміння застосовувати їх на практиці,та деякі інші умови виходячи з конкретних обставин.
1.4. Організаційні основи діяльностісуб’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції
Найбільшого вираження риси адміністративногонагляду набули у сфері діяльності органів внутрішніх справ (міліції). У своючергу, саме в системі галузевого управління вони дістали найчіткішеорганізаційне розмежування. Відособленість цієї ланки допомагає краще зрозумітифункції адміністративного нагляду. Відповідно до організаційних, функціональнихі праворегулюючих варіантів побудови досліджуваних суб'єктів адміністративногонагляду припустимі порівняння його систем незалежно від їх належності догалузей управління (народне господарство, соціально-культурне таадміністративно-політичне будівництво).
Важливо підкреслити, що для управління в діяльностіорганів внутрішніх справ характерне не лише “фізичне” зосередження об’єктів ісуб’єктів адміністративного нагляду, але й те, що вони розрізняються як заформою, так і за способом утворення, фінансування тощо. Крім того, суб’єктиадміністративного нагляду в системі органів внутрішніх справ мають повний обсягформ і методів, властивих цій діяльності на даний період часу.
З метою з’ясування характеристики суб'єктів наглядув системі органів внутрішніх справ розглянемо питання про організаційну структуругалузі.
У юридичній літературі тією чи іншою мірою вжевисвітлювалася ця проблема. В сучасній адміністративно-правовій літературіцьому питанню приділяється також увага [13; 70], де органи внутрішніх справрозглядаються разом з іншими відомствами, що діють у галузіадміністративно-політичної сфери (Міністерство оборони України, Служба безпекиУкраїни, Міністерство юстиції України).
Розгляд організаційної структури органів внутрішніхсправ у рамках цього дослідження має кілька причин:
1. Організаційна структура органів внутрішніхсправ, як і всіх інших органів управління, мусить відповідати їхфункціональному змістові. Досягти цього можна шляхом організаційногорозмежування всередині галузі та надання кожному елементу структури відповідноїкомпетенції. Отже, аналізуючи організаційну структуру органів внутрішніх справ,можна з’ясувати ті її елементи, які за своїм цільовим призначенням і характеромдіяльності є суб’єктами адміністративного нагляду.
2. Організаційна структура органів внутрішніх справі вичленування з її наглядових ланок дозволить вести мову про питому вагуадміністративного нагляду у функціональній структурі галузі взагалі, та урамках адміністративної діяльності, зокрема. Цей підхід дає можливість судитипро органи внутрішніх справ як про систему, у якій найпомітніша концентраціянаглядових повноважень. Для одних елементів системи вони є основними вкомпетенції, для інших − здійснюються разом з повноваженнями іншогохарактеру.
3. Організаційне відокремлення в структурі органіввнутрішніх справ ланок адміністративного нагляду дає можливість обґрунтованогопідходу до оцінки співвідношення об’єкта управління в галузі внутрішніх справта об’єктів наглядової діяльності.
Органи внутрішніх справ, як окремо взята система,являють собою сукупність складових частин, кожна з яких має свої завдання, силиі засоби, що забезпечують їх виконання. Специфіка цих завдань, форм і методівдіяльності послужили, з одного боку підставою для розмежування напрямківдіяльності, а з іншого − об’єднання в середині системи тих її ланок,завдання яких близькі за своїм змістом, або їх діяльність має загальний об’єктвпливу.
Деякі вчені-адміністративісти, досліджуючи органивнутрішніх справ, поділяють їх на міліцію, Державну автомобільну інспекцію МВСУкраїни, Державний пожежний нагляд МВС України та внутрішні війська. [13, С.479-489]
Існування різноманітністьпоглядів у науковій літературі обумовлювалося відсутністю закріпленої назаконодавчому рівні структури Міністерства внутрішніх справ України.
Протезазначення суперечність отримала вирішення у Законі України від 10 січня 2002р. “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України”[57], яким затверджено таку загальну структуру Міністерства внутрішніх справУкраїни:
– Міністерствовнутрішніх справ України – центральний орган управління;
– головні управління,управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим,областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи Міністерствавнутрішніх справ України на транспорті;
– міські, районніуправління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти;
– підрозділи місцевоїміліції;
– підрозділи тадопоміжні служби державної пожежної охорони;
– з’єднання, військовічастини, підрозділи, установи внутрішніх військ;
– навчальні заклади,науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.
Що стосується внутрішніх військ, то вони хоча івходять у систему МВС, але не входять у структуру органів внутрішніх справ.
Кожна з названих частин системи органів внутрішніхсправ має не лише свою внутрішню організаційну побудову, але й функціональнуструктуру. Остання і дає можливість виділення тих ланок, які здійснюютьадміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку.
Міліція є основною частиною органів внутрішніх справ,через яку держава здійснює управління громадським порядком. З цієї позиціїгромадський порядок виступає як об’єкт діяльності міліції. Однак міліція являєсобою досить складну за своєю організаційною і функціональною побудовоючастиною органів внутрішніх справ.
Відповідно до Закону України від 20 грудня 1990 р.“Про міліцію” [43], вона поділяється на:
- кримінальнуміліцію;
- міліціюгромадської безпеки;
- транспортнуміліцію;
- державнуавтомобільну інспекцію;
- міліціюохорони;
- спеціальнуміліцію.
До складу кримінальної міліції входять“оперативно-розшукові, науково-технічні й інші підрозділи, потрібні длярозв’язання завдань, що стоять перед нею, і надання допомоги міліціїгромадської безпеки.
Відразу ж наголосимо, що діяльність не всіхпідрозділів міліції безпосередньо пов’язана з охороною громадського порядку[40, С. 93; 28, С. 14] (тут і далі термін “громадський порядок” розуміється увузькому розумінні). До цих підрозділів відноситься кримінальна міліція.
До складу міліції громадської безпеки входятьпідрозділи патрульно-постової служби, Державної автомобільної інспекції, службадільничних інспекторів міліції, ізолятори для тимчасового тримання затриманих івзятих під варту осіб та інші підрозділи, діяльність яких призначена для розв’язанняпоставлених перед нею (міліцією) завдань.
Особливе місце у складі міліції посідає службаохорони громадського порядку і Державна автомобільна інспекція, діяльність якихза своїм характером варто оцінювати як адміністративно-наглядову, а органи, щоїї здійснюють, як суб’єкти адміністративного нагляду.
У складі міліції громадської безпеки служба охоронигромадського порядку має спеціальні завдання, що характеризують її діяльністьяк наглядову у всіх встановлених законом правових формах і здійснюванувідповідними методами. Саме з метою реалізації завдань із здійсненняадміністративного нагляду в складі міліції і створені її стройові підрозділи(полки, батальйони, роти, взводи, відділення).
Як і всяка інша діяльність, адміністративний нагляду сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів.
1. Підготовчий (організаційний), десама служба виступає як об’єкт управління, здійснюваного підрозділами органамивнутрішніх справ (міліції). Він містить у собі різні організаційні заходи,наприклад, починаючи з інструктажу і закінчуючи постановкою конкретних завданькожному виконавцю. Успішність реалізації цього етапу прямо впливає наефективність роботи підрозділів.
2.Систематичне спостереження за станомгромадського порядку з метою з’ясування і припинення протиправних посягань нанього. Цей етап, власне, і характеризує зміст охоронної діяльності,тобто зміст і призначення адміністративного нагляду. У процесі спостереження загромадським порядком не лише виявляються факти правопорушень, але й вживаютьсязаходи припинення протиправних дій, відновлення належного порядку в громадськихмісцях, створення умов спокою і безпеки людей, збереження матеріальнихцінностей, з’ясовуються також обставини, що сприяють вчиненню правопорушеньтощо.
На характеристику цього етапу впливає й те, щослужба охорони громадського порядку виконує і велику організаційну функцію вгалузі розглянутих суспільних відносин. Ця функція із завдань забезпеченняналежного громадського порядку, що диктує потребу застосування не лише оперативнихзаходів відновлювального характеру, але й дій по збору й обробці інформації, щонадходить, а, отже, і оцінки оперативної обстановки. Це в свою чергу є основоюдля прийняття раціональних управлінських рішень. Таким вбачається головнийзв’язок “внутрішньої” і “зовнішньої” діяльності служби охорони громадськогопорядку. [40, С. 84-86]
Варто у зв’язку з цим звернути увагу й на такуобставину. На перший погляд, може здатися, що застосування, наприклад, заходіввідновлення належного громадського порядку у випадку його порушення єдіяльність, що перебуває поза межами власне адміністративного нагляду.
Нагляд за станом громадського порядку, припиненнябудь-яких спроб його порушити, а також здійснення різних заходів іззабезпечення його в громадських місцях, що відповідає правовому режиму порядку −це єдиний процес. Саме він характеризує адміністративний нагляд у сферідержавного управління взагалі в галузі охорони громадського порядку, і зокремаяк динамічну функцію органів управління. Тому стосовно громадського порядку,діяльність суб’єктів адміністративного нагляду треба оцінювати як діяльність,що організовує його функціонування. На нашу думку, така оцінка можлива лишещодо спеціального об’єкту − громадського порядку.
3. Застосування санкцій до порушників таінших примусових заходів. Особливістю тут є та, що співробітники службиохорони громадського порядку, які безпосередньо спостерігають за станомоб’єкта, лише здійснюють затримання правопорушників (наприклад, у випадкувчинення ними дрібного хуліганства або іншого правопорушення) і доставляють їхдо чергової частини. В цьому випадку складаються відповідні документи (рапорт,пояснення, протокол), на підставі яких начальник органу внутрішніх справрозглядає справу про адміністративне правопорушення і накладає адміністративнестягнення, або направляє матеріали суду для розгляду та ухвалення рішення, втой орган чи посадовій особі, яка правомочна накладати адміністративнестягнення за це правопорушення.
Зазначимо,що накладання адміністративних стягнення відповідно до ст. 258 КУпАП можездійснюватися на місці вчинення правопорушення без складання протоколу, колизатримана особа не оспорює допущене порушення і адміністративне стягнення, якена неї накладається.
Отже, служба охорони громадського порядку, виступаючияк суб’єкт адміністративного нагляду, у своєму арсеналі примусових заходів маєв основному ті, які пов’язані з припиненням протиправних дій, відновленнямналежного порядку, затриманням правопорушників, а в необхідних випадках ізастосуванням фізичної сили, спеціальних засобів і зброї. [96]
Свого часу Р.І. Денисов висловлював думку про те,“що це питання можна було б вважати певною мірою надуманим, а суперечки довколанього схоластичними, якби не проблема уточнення компетенції органів нагляду”. [34, С. 114]
Зміст питання полягає у застосуванніадміністративних санкцій органами нагляду, що може бути сприйняте як спробарозширювального тлумачення змісту адміністративного нагляду.
М.І. Єропкін виключав із процесу наглядузастосування санкцій, і підтверджуючи цю точку зору наводив загальний наглядпрокуратури як діяльність безвладну стосовно піднаглядних органів і посадовихосіб, але, разом з тим, ефективну. На нашу думку, повною мірою цим висловленнямне можна погодитися.
Взагалі, про “безсилля” прокурорського нагляду неможе бути й мови, оскільки така форма нагляду має статус конституційнозакріпленої системи, забезпеченої авторитетом державної влади повною мірою.Разом з тим акти прокурора обов’язкові для тих, кому вони адресовані. Вонирозглядаються в обов’язковому порядку, по них приймаються заходи усуненнявиявлених порушень, їх причин та умов.
У свою чергу адміністративний нагляд − цедіяльність, що здійснюється в рамках державного управління лише із спеціальногокола питань і тільки стосовно спеціальних об’єктів. У цьому випадку наглядвиступає як невід’ємна частина всього управлінського впливу. Застосуванняпримусових заходів взагалі і санкцій зокрема треба розглядати як єдиниймеханізм. Власне, це підтверджує і М.І. Єропкін, вказуючи на “негайне реагування”органу нагляду на адміністративні проступки. [40, С. 92-93] Той факт,що окремі санкції застосовуються, наприклад, судом за матеріалами органівадміністративного нагляду зовсім не суперечить сказаному вище. Він лишехарактеризує демократичність адміністративного процесу та організаційнузабезпеченість законності в управлінні.
Продовжуючи розгляд питання щодо реалізаціїадміністративного нагляду органами внутрішніх справ, варто зупинитися нависвітленні структури Департаменту адміністративної служби міліції МВС України,оскільки здійснення адміністративного нагляду є невід’ємним складовим елементомйого діяльності.
Сьогодні Департамент адміністративної службиміліції МВС України складається з:
- організаційно-методичноговідділу;
- управління охорони громадськогопорядку;
- управління організаціїпрофілактичної та адміністративної роботи;
- відділу по керівництвуспеціальними підрозділами міліції, забезпечення охорони працівників суду,правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві,членів їх сімей та родичів;
- відділ дозвільноїсистеми;
- відділ по координаціїдіяльності органів і підрозділів внутрішніх справ у районах радіаційногозабруднення.
Коротко характеризуючи всі ланки цієї служби,підкреслимо основні особливості її побудови, які полягають у тому, що кожналанка організаційно закріплена в рамках відповідного органу внутрішніх справ,що здійснює управління ними у повному обсязі (виняток складають питання, щовирішуються відповідно до встановленої номенклатури). Незважаючи на те, що прослужбу в цілому можна судити як про систему суб’єктів адміністративногонагляду, вона все ж таки являє собою відособлену її частину.
Визначається це особливістю піднаглядного об’єкта −громадського порядку, оперативні характеристики якого різні для регіонів країнита їх адміністративно-територіальних одиниць. За цих умов особливого значеннянабуває не оперативне управління силами і засобами охорони громадського порядкув масштабах держави з боку центрального органу управління, а методичнекерівництво, здійснюване Департаментом адміністративної служби міліції МВСУкраїни і відповідних управлінь МВС областей та м. Севастополя і ГУМВС Українив Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області. Подібна побудовахарактерна і для всіх інших суб’єктів адміністративного нагляду, щофункціонують у рамках органів внутрішніх справ.
Органи внутрішніх справ у своєму складі маютьспеціальні ланки, які здійснюють адміністративний нагляд за дотриманнямвстановленої в країні паспортної системи. Варто враховувати, щоадміністративний нагляд за дотриманням паспортної системи здійснюють усісуб’єкти адміністративного нагляду в системі міліції. До них відносятьсядільничні інспектори міліції, патрульно-постова служба міліції, чергові частиниміліції і т.і.)
Організаційна замкнутість апаратів міліції, якіздійснюють цей напрямок адміністративного нагляду в рамках відділу внутрішніхсправ, відображає лише відомчі інтереси в питанні внутрішніх структур. Обраніними варіанти раціональні з позицій штатних та інших можливостей органіввнутрішніх справ. Якоюсь мірою вони традиційні і для міліцейського апарату.Таке об’єднання двох принципово різних напрямків нагляду в більшості носитьоперативно-тактичне спрямування.
В основі очевидної спеціалізації наявних напрямківнаглядової діяльності міліції лежить далеко не формальна ознака −піднаглядні об’єкти. Як би не тлумачилося поняття охорони громадського порядку [28, С. 67], він (громадський порядок) не змінює свого змісту як об’єктадміністративного нагляду. На рівні з ним у цій якості виступає і паспортнасистема в Україні, яка являє собою сукупність суспільних відносин,врегульованих спеціальними правовими нормами.
Адміністративний нагляд міліції стосовно дотриманняправил паспортної системи здійснюється Державним департаментом з питаньгромадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб відповідно до постановиКабінету міністрів України від 14 червня 2002 р. “Про утворення Державногодепартаменту з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб”.[118]
Наступним суб’єктом адміністративно-наглядовоїдіяльності виступають підрозділи дозвільної системи.
Діяльність за дотриманням правил дозвільної системиорганізаційно забезпечена в складі міліції, де представлена у виглядівідособлених підрозділів у структурі адміністративної служби. Однак і тут зповною впевненістю можна вести мову про наявність спеціального піднаглядногооб’єкта.
Правовоюосновою діяльності підрозділів дозвільної системи є Закон України від 20 грудня1990 року “Про міліцію”, у якому передбачений обов’язок міліції давативідповідно до законодавства дозвіл на придбання, зберігання, носіння іперевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та матеріалів, іншихпредметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальніправила, а також на відкриття об'єктів, де вони використовуються, контролюватидодержання названих правил та функціонування цих об'єктів (п. 13 ст. 10Закону); Закон України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видівгосподарської діяльності” [51] та постанова Кабінету міністрів України від 15серпня 2001 року “Про затвердження Положення про дозвільну систему”.
Дозвільну роботу в масштабах України організовують:
- Департамент адміністративної служби МВСУкраїни;
- управління та відділи ГУМВС України вАвтономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області; УМВС Україниобластей та м. Севастополя;
- міськрайоргани внутрішніх справ (відділи,відділення дозвільної роботи).
Основними завданнями міліції по здійсненнюдозвільної системи є запобігання втрати і розкрадань предметів і речовин, наякі поширюється особливий режим обігу, недопущення їх використання в злочиннихцілях або не за призначенням, своєчасне виявлення та усунення порушеньвстановлених правил. [12, С. 153]
Виходячи із поставлених завдань підрозділидозвільної роботи реалізують основні функції: допуск осіб до роботи на об’єктахдозвільної системи; видачу дозволів на роботу з предметами і речовинамиобмеженого користування; нагляд за об’єктами; проведення на них профілактичнихзаходів.
Подібна оцінка такою ж мірою застосовується й щодосуб’єктів нагляду за режимом перебування іноземних громадян і осіб безгромадянства на території України. Усі питання стосовно згаданих осіб вирішуєслужба паспортно-реєстраційної та міграційної роботи, яка постійно контактує зміліцією громадської безпеки з цього кола питань.
Діяльність суб’єктів адміністративного наглядуздійснюється в рамках адміністративної служби міліції, Державної автомобільноїінспекції, Державної пожежної охорони, Державної служби охорони при МВСУкраїни, які здійснюють нагляд за станом різних об’єктів. Однак їх зміст іпризначення дуже специфічні. Піднаглядні об’єкти поділяються на такі групи:
- суспільні відносини, що виникають у сферігромадського порядку, де суб’єктом нагляду виступають органи внутрішніх справ вособі відповідних служб міліції (патрульно-постова служба, дільничні інспекториміліції тощо);
- суспільні відносини, що виникають у сферіпорядку управління (паспортна система, дозвільна система, режим перебуванняіноземних громадян і осіб без громадянства на території України). Суб’єктамитут виступають також структурні підрозділи міліції.
Особливе місце в числі суб’єктів адміністративногонагляду займає Державна автомобільна інспекція МВС України (далі ДАІ), правовестановище якої регулюється постановою Кабінету міністрів України від 14 квітня1997 р. “Про Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерствавнутрішніх справ”. [115]
Особливий статус ДАІ визначається двома умовами:
- цей підрозділ міліції здійснює нагляд занадзвичайно складним соціальним явищем − дорожнім рухом;
- правовим статусом цього підрозділу міліції,є особливості, завдяки яким він віднесений до числа державних інспекцій.
На короткій характеристики цих ознак вартозупинитися.
Особливий підхід до питань правового регулюваннясуспільних відносин у дорожньому русі обумовлений рядом причин. До основних зних, на наш погляд, можна віднести такі:
- транспортні засоби є джерелами підвищеноїнебезпеки. На практиці користування такими засобами пересування на дорогахстановлять особливу небезпеку як для власника транспортного засобу, так і длявсіх інших учасників дорожнього руху;
- суспільні відносини, що виникають у сферідорожнього руху, значною мірою проявляють себе як надзвичайно активна категоріясоціальних зв’язків. У результаті відповідної технічної оснащеності галузейавтотранспортного парку і його функціонування, дорожній рух став настількипостійним явищем, що не залежить ні від часу доби, ні від пори року. Йогоінтенсивність дозволяє говорити про нього як про один із соціальних факторів,що помітно впливає на стан правопорядку в цілому;
- суспільні відносини в дорожньому русі єпредметом не лише адміністративного, але й цивільного та кримінальногозаконодавства.
У Державній автомобільній інспекції найрельєфнішепроявляють себе загальні тенденції системи державних інспекцій в Україні. Вониочевидні при аналізі місця і ролі Державної автомобільної інспекції з двохпозицій:
а) коли ДАІ розглядається в загальному спектрідержавних інспекцій;
б) коли оцінка місця цього органу ґрунтується найого статусі у вигляді складової частини системи управління в галузі внутрішніхсправ.
Аналіз нормативних актів, що регламентуютьдіяльність ДАІ, дозволяє віднести її до числа органів, основним призначеннямяких є нагляд за відповідністю діяльності наглядових об’єктів правовомурежимові визначеному законодавством України. Для Державної автомобільноїінспекції, також як і для інших інспекцій, характерне організаційнесамовизначення в системі галузі: наявність надвідомчих повноважень, пов’язанихіз широким діапазоном застосування адміністративного примусу, право таобов'язок участі у визначенні правового режиму піднаглядних об'єктів.
Як орган, що входить до єдиної системи державногоуправління, ДАІ у своїй діяльності керується (як і всі інші державні інспекції)основними соціально-політичними принципами державного управління.
На характеристику діяльності ДАІ значно впливає іта обставина, що в результаті сформованих історичних умов ця інспекціяорганізаційно закріпилася в системі управління в галузі внутрішніх справ.Важливо зазначити, що цей організаційний варіант, власне, є оптимальним івідповідає тим об’єктивно сформованим умовам, у яких протікає вся їїдіяльність.
Однак, належність до системи МВС України вкінцевому підсумку підкреслює особливе становище ДАІ в системі державнихінспекцій. Ці особливості полягають у наступному:
1. Державна автомобільна інспекція поряд ізповноваженнями, властивими більшості державних інспекцій (нагляд за станомзакріпленого об’єкта, задача обов’язкових до виконання розпоряджень,застосування адміністративного примусу до осіб, винних у протиправнійповедінці, тощо), виконує також функції по охороні громадського порядку,здійснює деякі й інші дії, передбачені кримінально-процесуальнимзаконодавством, а також вирішує чисельні завдання, що випливають з її правовогостатусу як складової частини міліції України. І хоча безпека дорожнього руху,забезпечення якої є основною метою наглядової діяльності ДАІ охоплюєтьсяпоняттям громадського порядку в його широкому розумінні, все ж таки предметивідання ДАІ і служби охорони громадського порядку досить не рівнозначні.Свідченням тому − обов’язок ДАІ разом з наглядом за рухом здійснювати інагляд за станом громадського порядку.
2. Особливе становище Державної автомобільноїінспекції в системі державних інспекцій визначається надзвичайно складнимоб’єктом нагляду. Підкреслимо, що суспільні відносини являють собою не простоспецифічну галузь соціальних зв’язків, врегульованих правом, а надзвичайноскладний об’єкт владного впливу. Це обумовлює безупинне функціонуванняспеціальних органів адміністративного нагляду на всій території України.Соціальна гострота проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху, складністьпіднаглядного об’єкта ставлять ДАІ в ряд найважливіших державних інспекцій. Цимпояснюється і дещо ускладнена функціональна структура (у порівнянні з іншимидержавними інспекціями).
Система організаційної і структурної побудовиДержавної автомобільної інспекції на сьогоднішній день являє собою складний ібагатоланковий механізм у державному апараті, і містить у собі:
– Головне управлінняДержавтоінспекції МВС України;
– управління (відділи)Державтоінспекції ГУМВС в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київськійобласті, УМВС в областях, м. Севастополі;
– відділи (відділення)Державтоінспекції районних і міських органів внутрішніх справ.
До складу Державтоінспекції входять такіпідрозділи: дорожньо-патрульної служби, у тому числі й стройові, спеціальніпідрозділи супроводу, оперативного реагування і розшуку; автотехнічноїінспекції; пропаганди безпеки дорожнього руху; реєстраційно-екзаменаційноїроботи; організації руху і дорожньої інспекції; інформаційного забезпечення івпровадження технічних засобів; діагностичні станції. Інші підрозділи в ДАІможуть створюватися у встановленому законом порядку.
В структурі Державної автомобільної інспекціїособливе місце посідає дорожньо-патрульна служба (ДПС). Будучи частиноюпатрульної служби міліції, вона має аналогічну організаційну побудову. В їїструктурі стройові підрозділи, іменовані полками, батальйонами, взводами,відділеннями і групами. На них разом з наглядом за дорожнім рухом покладені йзавдання по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю.
На відміну від прав, наданих особовому складуслужби охорони громадського порядку, інспектори дорожньо-патрульної служби насьогодні майже не мають права самостійно застосовувати адміністративно-правовісанкції за порушення правил дорожнього руху відповідно до Закону України від 5квітня 2001 року “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративніправопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху”. [53]
Крім перелічених вище підрозділів міліції, на нашпогляд, до суб’єктів адміністративного нагляду можна віднести дільничнихінспекторів міліції і підрозділи Державної служби охорони при МВС України.Віднесення дільничних інспекторів міліції до суб'єктів адміністративногонагляду можна пояснити такою причиною.
Діяльність дільничних інспекторів міліції маєбагатофункціональний характер, тобто дільничні інспектори міліції вирішуютьвсілякі питання міліцейської роботи, у тому числі й ті, для реалізації якихпризначені спеціальні служби міліції (охорона громадського порядку,забезпечення безпеки дорожнього руху тощо). Крім того вони здійснюють нагляд задотриманням різноманітних спеціальних норм (правил дорожнього руху, пожежноїбезпеки, охорони громадського порядку тощо), що відносяться до сфериадміністративного нагляду.
Основним нормативним актом, який регламентуєдіяльність дільничних інспекторів міліції, є Інструкція з організації роботидільничного інспектора міліції, закріплена у додатку до наказу МВС України від14 жовтня 1999 р. № 802. [105]
Служба дільничних інспекторів міліції в якостіокремого структурного підрозділу входить до складу міліції громадської безпеки.Організація їх роботи покладена на начальника органу внутрішніх справ, йогозаступника (начальника міліції громадської безпеки), керівників підрозділів покерівництву дільничними інспекторами міліції. Організаційно-методичнезабезпечення діяльності дільничних інспекторів міліції здійснює Управлінняадміністративної та профілактичної роботи.
Структура підрозділу дільничних інспекторів міліціїскладається: з начальника відділу (відділення) по керівництву дільничнимиінспекторами міліції, заступника начальника, старшого дільничного інспектора,дільничного інспектора, помічника дільничного інспектора.
Основними завданнями дільничного інспектора міліціїє такі.
1. Забезпечення особистої і майнової безпекигромадян.
2. Охорона громадського порядку і забезпеченнягромадської безпеки.
3. Попередження і припинення злочинів таадміністративних правопорушень.
4. Активна участь у розкритті злочинів,вчинених на території, яку він обслуговує.
5. Проведення профілактичної роботи середосіб, схильних до вчинення злочинів та інших правопорушень, здійсненняадміністративного нагляду за особами, стосовно яких його встановлено.
6. Подання в межах своєї компетенції допомогигромадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям ігромадським об'єднанням у здійсненій їх законних прав і інтересів.
На дільничних інспекторів міліції покладенокомплекс відповідних функцій, основними з яких є такі:
1) профілактикаправопорушень;
2) індивідуальнапрофілактична робота;
3) підтриманняправопорядку в громадських місцях на своїй адміністративній ділянці;
4) припинення протиправнихдій;
5) боротьба зправопорушеннями неповнолітніх;
6) підтримка тіснихзв’язків з населенням і громадськими формуваннями;
7) забезпечення безпекидорожнього руху;
8) нагляд за дотриманнямправил дозвільної системи;
9) охорона власності;
10) здійснення нагляду задотриманням правил паспортно-візової системи;
11) участь у розкритті тарозслідуванні злочинів.
На закінчення характеристики суб’єктівадміністративного нагляду, при розглянемо особливості діяльності підрозділівДержавної служби охорони при МВС України.
Основним нормативним документом, що регулюєдіяльність цього суб’єкта адміністративного нагляду, є Положення про Державнуслужбу охорони при Міністерстві внутрішніх справ України затверджене постановоюКабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року. [116]
У своїй діяльності цей підрозділ керується такожКонституцією України, Законами України, указами і розпорядженнями ПрезидентаУкраїни, постановами і розпорядженнями Кабінету міністрів України, нормативнимиактами МВС України.
Державна служба охорони при Міністерстві внутрішніхсправ України є централізованою системою підрозділів, створених для здійсненняна договірних засадах охорони об'єктів та майна, вантажів, а також грошовихзнаків і цінних паперів, що перевозяться, інкасації в місцях, не охопленихцентралізованою службою інкасації, і перевезення цінностей Національного банку,забезпечення особистої безпеки фізичних осіб у порядку, встановленомузаконодавством.
До структури Державної служби охорони при МВСУкраїни входять:- Департамент Державної служби охорони при МВС України;
- управління (відділи)Державної служби охорони при ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м.Києві та Київській області, УМВС України в областях та м. Севастополі;
- відділи, відділенняслужби охорони при міських, районних, селищних управліннях, відділах органіввнутрішніх справ та інші підрозділи.
Управління,відділи й відділення Державної служби охорони при МВС України створюються вмістах, інших населених пунктах та на окремих об'єктах і складаються зміліцейських, воєнізованих, охоронних підрозділів, у тому числі йспеціалізованих відповідно до покладених на Державну службу охорони при МВСУкраїни завдань підрозділів, якими керують молодші інспектори охорони та іншіпрацівники міліції охорони, а також пунктів централізованої охорони.
Основними завданнями Держаної служби охорони приМВС України є:
- здійснення задоговорами заходів охорони особливо важливих об’єктів згідно з переліком, щозатверджується Кабінетом міністрів України, інших об'єктів (обмежені території,будівлі та споруди тощо), вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів,що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службоюінкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особистоїбезпеки фізичних осіб;
- розроблення таздійснення заходів щодо реалізації єдиної на території України концепціїохорони об'єктів усіх форм власності та громадян;
- розроблення основнихвимог до захисту об'єктів усіх форм власності та громадян від злочиннихпосягань, типових договорів і вимог до технічної укріпленості та оснащеннязасобами охоронної сигналізації об'єктів державної та інших форм власності,інструкцій, технічних умов, а також інших документів, що регламентуютьвиконання охоронних функцій.
Виходячи із завдань, покладених на Державну службуохорони при МВС України, вона здійснює ряд функцій:
1) визначає за погодженням із власниками майна, абоуповноваженими ними органами та громадянами вид охорони при її організації(міліцейська, воєнізована, сторожова, спеціалізована, за допомогою пунктівцентралізованої охорони тощо);
2) запобігає правопорушенням і припиняє їх у місцяхнесення служби;
3) здійснює монтаж, ремонт і профілактичнеобслуговування засобів сигналізації;
4) забезпечує випробування вітчизняних та іноземнихзразків технічних засобів охорони для подальшого впровадження;
5) здійснює у встановленому порядку сертифікаціюзасобів охоронної сигналізації, що застосовуються на території України.
Стосовно другої функції, зупинимося детальніше. Цюфункцію здійснюють в основному міліцейські підрозділи служби охорони. Наслужбові наряди Державної служби охорони при МВС України покладається обов’язокпопередження і припинення злочинів та інших правопорушень у районі постів імаршрутів патрулювання. І хоча ця функція для неї немов би є “додатковою”, алев той же час працівники цієї служби вносять величезний вклад у сферу охоронигромадського порядку.
Організація патрульно-постової служби підрозділівміліції охорони по єдиній дислокації з іншими силами міліції значно збільшуєщільність міліцейських нарядів і розширює можливість органів внутрішніх справ уборотьбі зі злочинністю та охороні громадського порядку.
Для повнішого дослідження суб'єктівадміністративного нагляду міліції варто розглянути організацію взаємодіїсуб’єктів адміністративного нагляду між собою. Ця взаємодія дуже важлива,оскільки її правильна організація дозволяє досягти позитивних результатів удіяльності всіх суб'єктів адміністративного нагляду.
Взаємодія може бути організована за планом єдиноїдислокації (тобто за планом комплексного використання сил і засобів міліції).За цим планом працюють не всі суб’єкти адміністративного нагляду, а лишепідрозділи служби охорони громадського порядку, територіальних і транспортнихорганів внутрішніх справ, підрозділи міліції швидкого реагування “Беркут”,екіпажі спеціальних установ міліції (окрім конвойних), служби ДАІ, Державноїслужби охорони при МВС України, дільничних інспекторів міліції.
Взаємодія в цих випадках здійснюється шляхом обмінуінформації, спільного планування і здійснення спільних заходів. Тут організаціявзаємодії покладається на начальника органу внутрішніх справ і його заступника– начальника міліції громадської безпеки.
Взаємодія може бути як двосторонньою (наприклад,між підрозділами дозвільної системи і дільничними інспекторами міліції), так ібагатосторонньою (наприклад, Державна автомобільна інспекція, служба охоронигромадського порядку, дільничні інспектори міліції тощо).
Головне завдання взаємодії – скоординувати зусиллявсіх суб’єктів адміністративного нагляду для здійснення якіснішого інадійнішого нагляду за діяльністю піднаглядних об’єктів. Перекладання своїх обов’язківна інших суб’єктів неприпустиме. Забезпечення ефективності взаємодіїпокладається на начальника органу внутрішніх справ.
На закінчення, запропонуємо, з метою належногоздійснення взаємодії між суб’єктами адміністративного нагляду необхідно видативідомчий акт МВС України, який, на наш погляд, міг би називатися “Інструкція зорганізації взаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненнюадміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпеченнягромадської безпеки”. У цій інструкції варто передбачити загальні питаннявзаємодії, конкретне коло суб’єктів, які взаємодіють між собою і з яких питаньтощо. Наявність такої інструкції, як нам уявляється, не дозволить перекладатисвої обов’язки на інші суб’єкти, а також сприятиме організації взаємодії назначно вищому рівні.
Такою, на наш погляд, є загальна характеристикасуб’єктів адміністративного нагляду в системі органів внутрішніх справ України.
РОЗДІЛ ІІ
Напрями удосконалення організації
адміністративного нагляду органів внутрішніх
справ у сфері забезпечення громадського порядку
і громадської безпеки
2.1. Наглядові повноваження служб міліції
Завдяки своєму становищу в механізмі державногоуправління та характером виконуваних завдань, органи адміністративного наглядуне стільки регулюють суспільні відносини у відповідних сферах, скількибезпосередньо наглядають за дотриманням усіма посадовими особами і громадянамивстановлених правил, нормативів і стандартів, спрямованих на охоронупіднаглядних об’єктів від неправомірних посягань і забезпечення ефективності їхфункціонування.
Для розглянутих у першому розділі суб’єктівадміністративно-наглядової діяльності ця група повноважень є основною удосягненні цілей системи адміністративного нагляду в галузі діяльності органіввнутрішніх справ. Це не означає, що правотворчість суб’єктів адміністративногонагляду не впливає на досягнення мети цієї діяльності і управління в цілому.
Співвідношення всіх повноваженьадміністративно-наглядових органів варто розглядати з тієї позиції, щоадміністративний нагляд завжди виступає як діяльність по примусу визначеномуправом поведінки. А оскільки примус, за вірним, на наш погляд, висловлюваннямМ.І. Піскотіна, “починається з видання норм права” [111, С. 18], то очевидним стає органічний зв’язок усіх груп повноважень органівнагляду, що реалізуються в зовнішньому середовищі.
За змістом розглянуті повноваження доцільноподілити на дві групи:
− дозвільні повноваження;
− наглядові повноваження.
Повноваження дозвільного характеру, реалізовані в процесінагляду і наділені юридичною силою для піднаглядних об’єктів, є невід’ємнимелементом компетенції суб’єктів нагляду. В практиці державного інспектуваннявони виявляють себе як один із основних засобів розв’язання конкретних завданьуправління. Ці повноваження насамперед спрямовані на охорону суспільнихвідносин у сферах нагляду. Основна їх особливість полягає в тому, що реалізаціяцих повноважень суб’єктами нагляду здійснюється за результатами спостереженнявідповідності стану піднаглядних об’єктів закріпленим вимогам. Причомуперіодизація нагляду, як правило, встановлюється нормативними актами Кабінетуміністрів України, наприклад, Положенням про Державну автомобільну інспекціюМВС України. На її структурні підрозділи покладається зокрема обов’язок здійснюватитехнічний огляд автомототранспортних засобів (технічний нагляд). Оцінка припроходженні огляду є дозволом на експлуатацію автомото-транспортного засобу вдорожньому русі.
Дозвільні повноваження наглядового органу тутреалізуються на етапі підготовчих робіт і попереджають використання джерелапідвищеної небезпеки в соціальному середовищі. Ілюстрацією сказаному є виданнядозволів на придбання і збереження мисливської зброї (вогнепальної і холодної)не лише за функціональним правом (досягнення громадянином установленого віку ічленство у мисливському товаристві), але й при позитивній характеристицізаявника. Реалізуються ці повноваження органами нагляду в актах певної форми:дозвіл; висновок; реєстрація тощо.
За своєю природою, ці акти є правозастосовчими,вони не породжують і не змінюють правових норм. Але яскраво виражений владнийхарактер таких актів спирається на юридичну чинність відповідних правових норм.Подібні акти виступають як засоби застосування норм у процесі виконаннясуб’єктами нагляду своїх завдань, а, отже, і як одна з важливих форм реалізаціїїх компетенції.
Форми правозастосовчих актів дістали своєнормативне закріплення в положеннях про органи нагляду, інших нормативнихдокументах, прийнятих в їх розвиток. [96]
Розглянуті повноваження дозвільного характерувластиві компетенції практично всіх суб’єктів адміністративного нагляду вгалузі внутрішніх справ. Однак їх обсяг для кожного суб’єкта неоднаковий. І всеж таки про цей рід повноважень можна говорити як про постійно присутній елементїх компетенції.
Великим обсягом дозвільних повноважень наділенаДержавна автомобільна інспекція МВС України. Це дає їй можливість здійснюватинагляд за відповідністю стану об’єктів установленим вимогам ще до включення їху процес дорожнього руху. До цієї групи відносяться насамперед повноваження подержавній реєстрації та обліку транспортних засобів згідно з установленимиправилами, виданню реєстраційних документів і державних номерних знаків,здійснення обліків цих документів та номерних знаків. [115]
Державна автомобільна інспекція здійснює прийомекзаменів згідно з правилами дорожнього руху і практичних навичок керуваннятранспортними засобами в осіб, що претендують на право керуванняавтотранспортом, а також на посвідчення водія. [114]
Здійснюючи реалізацію названих повноважень, ДАІопосередковано впливає на майбутній стан дорожнього руху, оскільки від рівняпрофесійної підготовки водійського складу значною мірою залежить одна зосновних якостей (умов) дорожнього руху − його безпека.
Однією з форм наглядової діяльності ДАІ є її участьу роботі комісій з приймання в експлуатацію автомобільних доріг, вулиць,дорожніх споруд, залізничних переїздів, ліній міського електротранспорту, атакож участь в інспекціях і прийманні зразків нової автомототранспортнойтехніки. У процесі реалізації відповідних повноважень працівники ДАІ дають поних висновки, які, в свою чергу, є актами нагляду, що надають правоексплуатації автомототранспортних засобів, інших об’єктів і споруд.
До цієї групи актів відносяться також висновки ДАІз питань на будівництво і реконструкцію автомобільних доріг, вулиць, дорожніхспоруд, залізничних переїздів, ліній міського електричного транспорту, а такожпо проектах автомототранспортних засобів, тролейбусів і трамваїв у межахпитань, що відносяться до дотримання вимог по забезпеченню безпеки дорожньогоруху. У цих актах ДАІ або погоджує проекти, або дає по них конкретні зауваженняі пропозиції з питань безпеки руху.
Саме так забезпечується нагляд ще на стадіїпроектування.
Сюди ж варто віднести й повноваження щодозабезпечення супроводження в установленому порядку небезпечних, надгабаритнихта великовагових вантажів, що перевозяться транспортними засобами; організаціюсупроводження і забезпечення безпечного рух транспортних засобів спеціальногопризначення. [115]
До групи дозвільних повноважень ДАІ відноситьсяпроведення періодичних державних технічних оглядів автомобілів, автобусів,мототранспорту і причепів. [113] Так, у випадку виявлення невідповідностістану транспортного засобу вимогами Правил дорожнього руху, його експлуатаціязабороняється до усунення несправності і представлення на повторний огляд.
Дозвільні повноваження ДАІ реалізуються на більшранньому етапі нагляду, що випереджає спостереження за станом піднаглядногооб’єкта.
Трохи інша роль з розглянутих повноваженьпідводиться дозвільній системі. Про це свідчить і її законодавче найменування,яке вживається законодавством.
У діяльності відповідної служби міліції, щоздійснює адміністративний нагляд у цій сфері, дозвільні повноваження виступаютьу вигляді основної частини її компетенції, оскільки вся поточна роботасуб’єктів нагляду пов’язана з виданням дозволів на придбання, збереження,використання та експлуатацію об'єктів, віднесених у встановленому порядку доцієї системи.
Дозволом такого роду є акти органів нагляду, що нелише породжують адміністративно-правові відносини, пов’язані з подальшимфункціонування конкретних об’єктів дозвільної системи, але і є підставоююридичної відповідальності в усіх її видах для посадових осіб і громадян, якимдозволено їх експлуатувати в межах встановленого правового режиму.
Нехарактерними дозвільними повноваженнями є,мабуть, лише для одного суб’єкта нагляду в системі міліції – служби охоронигромадського порядку. Підставою тому − мета і завдання служби, характерїї діяльності в системі суб'єктів адміністративного нагляду.
Головною й основною частиною компетенції цієїслужби є повноваження саме з нагляду за станом громадського порядку. Наглядовіповноваження у сфері охорони громадського порядку зводяться до забезпеченняадміністративного нагляду за двома напрямками:
а) спостереження за встановленим порядком угромадських місцях;
б) нагляд за виконанням рішень представницькихорганів на місцях і головами адміністрацій з питань охорони громадського порядку.
Аналіз основних документів, що регламентують всюдіяльність міліції в сфері охорони громадського порядку, дозволяє вести мовупро зосередження відповідних повноважень по лінії діяльності Департаментуадміністративної служби міліції МВС України і очолюваної ним системи суб’єктівнагляду. Це доводиться підкреслювати знову, оскільки на охорону громадськогопорядку залучаються також інші служби органів внутрішніх справ, включаючи івнутрішні війська МВС України, а також слухачі й курсанти навчальних закладівсистеми МВС України.
З цього приводу особливе значення має уточненнядеяких закономірностей впливу на нагляд плану єдиної дислокації (наказ МВСУкраїни № 513 від 11 серпня 1995 року ”Про заходи щодо вдосконаленняохорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях” [99]),як умови діяльності тих суб’єктів нагляду, що являють собою складову міліції:підрозділи Державної автомобільної інспекції, Державної служби охорони при МВСУкраїни, служби охорони громадського порядку, дільничних інспекторів міліції.
Обумовлено це тим, що єдина дислокація реальновпливає на діяльність саме цих суб’єктів, виявляючи себе в організаціївиконання ними власне наглядових повноважень у змісті їх завдань. Крім того,названі повноваження реалізуються в діяльності стройових підрозділів міліції,що організаційно належать службі охорони громадського порядку і Державнійавтомобільній інспекції.
Введення в дію плану єдиної дислокації в рамкахконкретних територій впливає на поєднання завдань цих служб, зрозуміло, у певнихмежах. Точніше, стає помітнішим взаємне “накладення” завдань на компетенціюсуб’єктів названих вище двох напрямків нагляду. У цих випадках виникає реальнийобов’язок стройових підрозділів дорожньо-патрульної служби здійснюватиспостереження не лише за дорожнім рухом, але й за станом громадського порядку,що підтверджується наявністю обов’язку ДАІ брати участь в охороні громадськогопорядку і боротьбі зі злочинністю. [115]
Поєднання названих завдань приводить до того, щодорожньо-патрульна служба, яка здійснює один із найважливіших напрямівадміністративного нагляду, виконує і функції охорони громадського порядку,беручи на себе відповідні наглядові повноваження іншої служби міліції. Подібнимчином патрульно-постова служба зобов’язана реагувати на грубі порушення правилдорожнього руху, у відповідних випадках вживати заходи затримання при вчиненнідорожніх подій водіїв, які втекли з місця пригоди, а також розшукувативикрадені автомототранспортні засоби. Дослідження практики діяльності цих службдає підставу говорити про більший вплив єдиної дислокації на наглядовудіяльність дорожньо-патрульної служби, ніж на діяльність патрульно-постових силміліції в умовах великих міст.
Такими є деякі риси адміністративного нагляду вумовах реалізації плану єдиної дислокації.
Особливої уваги при розгляді потребує питання щодонаглядових повноважень ДАІ, яка виступає суб’єктом нагляду в системі МВСУкраїни, і набула статусу державної інспекції.
Повноваження з нагляду за дорожнім рухом спрямованів основному на забезпечення безпечного і безперебійного переміщення людей,вантажів, транспортних засобів.
Співробітники ДАІ здійснюють нагляд за дорожнімрухом, у випадках, якщо в його процесі з’являються відхилення від установленихвимог, вживають заходів по відновленню нормального руху транспорту і пішоходів.
З цією метою вони попереджають і усувають різногороду перешкоди на дорогах, виявляють і припиняють порушення Правил дорожньогоруху та інших нормативів, що відносяться до сфери забезпечення безпекидорожнього руху; надають у відповідних випадках допомогу водіям, пішоходам іпасажирам, у тому числі й долікарняну допомогу потерпілим придорожньо-транспортних випадках; сприяють у транспортуванні ушкодженихтранспортних засобів і в охороні майна, що залишилося без догляду.
При цьому зазначимо, що обов’язок ДАІ надаватидопомогу учасникам дорожнього руху не варто розглядати у вигляді особливихповноважень. На нашу думку, це організаційні різновиди функції нагляду, хоча йспрямовані своїм впливом на результат дорожнього руху, але вони виникають приздійсненні власне нагляду за його процесом.
Значне місце в діяльності ДАІ посідає аналіз умовта стану дорожнього руху. Так, ДАІ виявляє та веде облік аварійно-небезпечнихділянок доріг і вулиць, місць концентрації дорожньо-транспортних пригод,розробляє пропозиції щодо вдосконалення організації дорожнього руху, вносить їхвідповідним підприємствам, установам та організаціям для впровадження,контролює їх виконання. [115] У випадку виявлення якихось відхилень відустановлених норм, ДАІ вживає відповідних заходів усунення цих недоліків. Зцією метою вона наділена спеціальними владними правами.
Отже, наглядові повноваження ДАІ можна розглядати іяк основний спосіб впливу на забезпечення відповідних умов для нормальногопроцесу дорожнього руху.
Така оцінка в принципі можлива стосовно й іншихнаглядових повноважень Державної автомобільної інспекції (нагляд за станомзалізничних переїздів, за виконанням вимог по забезпеченню безпеки дорожньогоруху при проведенні ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і дорогах,за технічним станом автомототранспортних засобів, тролейбусів і трамваїв, щоперебувають в експлуатації тощо).
Окрім наглядових повноважень, ДАІ наділена іповноваженнями контрольного характеру (наприклад, контроль за дотриманнямправил утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів та правилкористування ними).
Це свідчить про практику поєднання контрольних інаглядових повноважень у рамках компетенції суб'єктів нагляду і, насампереддержавних інспекцій. [132, С. 76] Саме це і складає одну зі специфічних рискомпетенції цих органів.
Поєднання контрольних і наглядових повноваженьдозволяє їм не лише констатувати факти порушень, але й давати обов’язковівказівки про їх усунення з метою профілактики правопорушень; дозволяти чизабороняти певні дії, (що не властиве контрольним органам); застосовувати довинних заходи адміністративного впливу (що також не властиве загальному наглядупрокуратури і відомчому контролю). [9,С. 276]
Контрольна діяльність ДАІ за своїм характеромближча до наглядової, оскільки і тут якість по здійсненню контролю задотриманням правил утримання автомобільних шляхів, вулиць, залізничнихпереїздів та правил користування ними перевіряється, передусім, з поглядувідповідності встановленим правилам і нормативам.
Здійснюючи реалізацію розглянутих повноважень,Державна автомобільна інспекція тим самим охороняє умови нормального дорожньогоруху. Саме на це і спрямована наглядова діяльність.
Крім названих вище служб міліції наглядовимиповноваженнями більшою чи меншою мірою в системі міліції володіють дільничніінспектори міліції, підрозділи Державної служби охорони при МВС України,чергові частини органів внутрішніх справ.
Досить важливе значення в охороні громадськогопорядку і громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю надаються дільничнимінспекторам міліції, які також наділені рядом наглядових повноважень. Вониздійснюють нагляд за дотриманням нормативних актів, які регулюють громадськийпорядок, вживають заходів до охорони чужого майна, забезпечують дотриманняправил паспортної та дозвільної систем (перевірка правил знаходження зброї вгромадян і підприємств), здійснюють нагляд за безпекою руху транспорту. [105]
З викладеного випливає, що всі основні обов’язки,визначені законодавцем для міліції, безпосередньо виконуються на певній ділянцітериторії дільничним інспектором міліції. Крім того, дільничні інспекториміліції на території обслуговування здійснюють адміністративний нагляд побагатьох напрямках. Значне коло наглядових повноважень визначає їх першоряднуроль у практичному розв’язанні покладених на міліцію завдань взагалі, та вадміністративному нагляді з охорони громадського порядку, зокрема.
Розглянемо детальніше наглядові повноваження,властиві дільничним інспекторам міліції.
Дільничні інспектори міліції здійснюють контроль задотриманням громадянами і посадовими особами встановлених правил паспортноїсистеми шляхом проведення перевірок (наприклад, при відвідуванні громадян,відділів кадрів підприємств, установ, організацій, що знаходяться на територіїобслуговування). [105] Дільничні працюють у тісній взаємодії із службою з питань громадянства, імміграції та реєстраціїфізичних осіб.
Їх наглядові повноваження в дозвільній системіреалізуються шляхом здійснення контролю за дотриманням власниками зброї іпосадовими особами підприємств, установ, організацій установлених правилзбереження вогнепальної зброї, боєприпасів до неї і вибухових речовин.
Дільничні інспектори міліції мають також правооглядати місця збереження і використання вогнепальної зброї, боєприпасів до неїі вибухових речовин. При виявленні порушень установлених правил, вони вживаютьзаходів щодо їх усунення, шляхом пред’явлення обов’язкових розпорядженьвласникам зброї і посадовим особам про їх усунення, вилучають ці предмети і застосовуютьінші заходи відповідно до чинного законодавства.
Крім того, працюючи у взаємодії з підрозділамидозвільної системи, дільничні інспектори міліції надають їм відповіднуінформацію стосовно суб’єктів, які хочуть придбати зброю, для прийняття рішенняпро видачу дозволу, або відмову в цьому.
Дільничні інспектори міліції беруть участь у межахсвоєї компетенції в здійсненні нагляду за дотриманням установлених правил, щодіють у сфері безпеки дорожнього руху на адміністративній ділянці, вживаютьвідповідні заходи припинення порушень цих правил. До наглядових повноважень полінії ДАІ також можна віднести право дільничних інспекторів міліціївідсторонювати від керування транспортним засобом водіїв та інших осіб стосовнояких є достатні підстави вважати, що вони перебувають у стані сп’яніння, немають документів на право керування чи користування певним видом транспортногозасобу.
При з’ясуванні наглядових повноважень дільничнихінспекторів міліції по лінії ДАІ варто підкреслити, що рельєфніше цимиповноваженнями володіють дільничні інспектори міліції, які обслуговуютьсільську місцевість. Працюючі в міській місцевості дільничні інспектори іззначного кола питань взаємодіють із працівниками ДАІ (наприклад, установкадорожніх знаків у відповідних місцях на території обслуговування, спільнірейди, перевірки технічного стану автотранспорту на транспортних підприємствахтощо.).
До наглядових повноважень можна також віднестиправо дільничного інспектора міліції перевіряти наявність і станохоронно-пожежної сигналізації та інших спеціальних захисних засобів наоб’єктах, що знаходяться на території обслуговування, при потребі – проводитиці заходи разом із співробітниками кримінальної міліції, Державної пожежноїохорони, Державної служби охорони при МВС України.
Діяльності дільничних інспекторів міліції властиві,деякою мірою і контрольно-наглядові повноваження, які полягають у контролюванніними несення служби патрульно-постовими нарядами на ділянці, інформуванні їхпро оперативну обстановку на території обслуговування, навчанні міліціонерівпід час несення служби формам і методам цієї роботи.
Стосовно наглядових повноважень дільничнихінспекторів міліції, зазначимо, що головними завданнями, поставленими передними, є забезпечення особистої і майнової безпеки громадян, охоронагромадського порядку і забезпечення громадської безпеки, відповідальність застан охорони громадського порядку на закріплених за ними дільницях.
Разом з тим не можна повною мірою погодитися зР.І. Денисовим, який зауважує, що “навряд чи можна вважати правильноюпрактику зосередження буквальної більшості правоохоронних функцій у рукахдільничних інспекторів міліції, особливо в умовах сільської місцевості. Ціпрацівники міліції стали такою універсальною ланкою, на яку покладаютьсяспеціальні наглядові обов’язки по всіх лініях роботи (сфера громадськогопорядку, паспортна і дозвільна системи, пожежна безпека і дорожній рух). Наврядчи ця категорія співробітників може досконально опанувати не лише спеціальнимизнаннями в усіх напрямках наглядової діяльності, але й відповідними кожномунапрямкові методами. Очевидно, що при сформованих умовах задовільно виглядаєлише постановка завдань наглядового характеру, але не їх вирішення”. [36, С. 10-11]
Деякою мірою наглядовими повноваженнями володієДержавна служба охорони при МВС України, створена для захисту майна власників(державних організацій, установ, підприємств, а також громадян). Ці підрозділидіють відповідно до нормативних документів, що регулюють правове становищеміліції.
Наглядові повноваження підрозділів Державної службиохорони при МВС України полягають у тому, що вони не втручаються в господарськута виробничу діяльність охоронюваного об’єкта. Їх головне завдання −охорона довіреної власності, а також охорона громадського порядку на територіїохоронюваного об’єкта. [116]
Ще однією особливістю правових основ діяльностіпідрозділів Державної служби охорони є та, що в них поєднується якадміністративно-правове, так і цивільно-правове регулювання.
Це поєднання двох різних галузей права полягає втому, що основні положення правового регулювання організації і діяльностіпідрозділів Державної служби охорони при МВС України носятьадміністративно-правовий характер і містяться в Законі України від 20 грудня1990 року “Про міліцію” та інших правових актах, що регулюють діяльність цьогопідрозділу. Створення відповідного підрозділу, його чисельність, права йобов’язки визначаються актами і договорами, що укладаються, з одного боку,підрозділом Державної служби охорони при МВС України, з іншого, −власником майна або громадянином.
Договір на охорону є цивільно-правовим актом і вінпередбачає не лише обов’язок міліції, але й обов’язок власника (наприклад,встановлення пропускного режиму, забезпечення засобами зв’язку, наданняприміщення для відпочинку тощо). Отже, підстави виникнення зобов’язань,пов’язаних з охороною об’єктів, являють собою складний фактичний склад актууправління і договору.
Вужчим колом наглядових повноваженнями упорівнянні, наприклад, з дільничними інспекторами міліції володіють черговічастини органів внутрішніх справ.
Їх основне призначення полягає в постійномуцілодобовому реагуванні на повідомлення про злочини, порушення громадськогопорядку, стихійні лиха й інші надзвичайні події; постійному управлінні силами ізасобами, які беруть участь в охороні громадського порядку і негайному вжиттізаходів розкриття злочинів по “гарячих слідах”, в організації розгляду питань,у тому числі із затриманими й доставленими; у контролі в межах своєїкомпетенції за дотриманням встановленого порядку тримання і конвоюваннязатриманих і взятих під варту осіб. [94]
Якщо уважно розглянути діяльність чергових частинвідділів внутрішніх справ, то стає очевидним, що в їх роботі більше присутніконтрольно-наглядові повноваження, ніж наглядові повноваження у “чистому” вигляді.Підтвердженням на користь сказаного може бути один із обов’язків, що стоїтьперед черговою частиною − це безперервне управління силами і засобами,які беруть участь в охороні громадського порядку.
Крім цього, старший чергової зміни має правовіддавати обов’язкові до виконання розпорядження черговим підрозділів,службовим нарядам, а під час відсутності керівників міськрайоргану −всьому особовому складу міськрайоргану.
Він також може перевіряти виконання завдань,поставлених службовим нарядам, при ускладненні оперативної обстановки, робититимчасові зміни в розміщенні сил і засобів з наступною доповіддю начальниковіміськрайоргану (або особі, яка його заміняє). [94] В процесі роботиоперативний черговий забезпечує контроль за несенням служби усіма нарядами.
Підкреслимо, що суб’єкти адміністративного наглядуміліції, здійснюючи адміністративний нагляд, самі постійно перебувають підконтролем чергової частини, яка збирає, узагальнює дані, що надходять, аналізуєі приймає рішення виходячи з оперативної обстановки, яка склалася в даниймомент.
Таким чином, можна констатувати про наявність тутконтрольно-наглядової діяльності, оскільки чергова частина здійснює контроль зароботою службових нарядів, не проникаючи в середину їх діяльності і нездійснюючи структурні зміни.
Крім перелічених вище обов’язків, чергові частиниакумулюють у собі інформацію, що надходить від суб’єктів адміністративногонагляду, з наступною її реєстрацією і прийняттям по ній відповідних заходів.Наприклад, повідомлення працівників служби паспортно-реєстраційної таміграційної роботи − про втрату громадянами паспортів при обставинах, щовикликають підозру про їх причетність до злочину; працівників Державноїавтомобільної інспекції про дорожньо-транспортні пригоди та їх наслідки;працівників Державної служби охорони при МВС України − про спрацьовуванняприладів охоронної сигналізації; працівників Державної пожежної охорони −про пожежі і загоряння. Отже, черговим частинам більше властивіконтрольно-наглядові повноваження.
Підводячи підсумок викладеному, варто зазначити, щоподана загальна характеристика наглядових повноважень органів нагляду даєпідставу для дуже важливого, на наш погляд, висновку. Його зміст полягає втому, що наглядова діяльність насичена такого роду повноваженнями, реалізаціяяких здійснюється у своїй більшості лише за допомогою владних велінь. Причомувладний характер нагляду у сферах, віднесених до сфери внутрішніх справ,виявляє себе не лише як явище, що спирається на силу і авторитет влади взагалі,але, що найголовніше, − проявляється в державному управлінні в сферідіяльності органів внутрішніх справ у правових формах впливу на об’єкт. Причинитому досить очевидні. Коло охоронюваних суб’єктами нагляду суспільних відносинпідданий впливу факторів масового користування джерелами підвищеної небезпеки втакій кількості, що призводить до певних негативних результатів −людських жертв і матеріального збитку.
В свою чергу така сфера нагляду як, наприклад,громадський порядок, пов’язана з громадською та особистою безпекою громадян, щовиступає як сукупна соціальна цінність, охоронювана не лише мораллю і правом[28, С. 15], але й практичною діяльністюспеціального державного апарату. Тому удосконалення адміністративного нагляду,спрямованого на забезпечення правопорядку в умовах зростаючої технічноїозброєності держави і суспільства в цілому, виражається в якості соціальноїпроблеми, що вимагає оптимального дозволу і відносної стабілізації. Саме такоювбачається природа потреби установлення твердого владного режиму впливу насуспільні відносини та їх правової охорони. Відомо, що владний вплив, крім силипереконання, спирається на силу державного примусу.
Владний вплив наглядової діяльності на сферусуспільних відносин в системі управління у сфері діяльності органів внутрішніхсправ забезпечується разом з іншими заходами також примусовими заходами.
Таким чином, розглянута група наглядовихповноважень являє собою одну з головних частин блоку компетенції органівадміністративного нагляду в галузі внутрішніх справ, і якщо повноваження, пов’язаніз правотворчістю, можуть бути досить “легко” вилучені з їх компетенції, або, вусякому разі, обмежені в предметі, то наглядові повноваження являють собою такусукупність завдань-функцій, що підкреслюють цільове призначення органів наглядув правоохоронній системі держави.
2.2. Особливості вдосконаленнязаконодавства, що регулює адміністративний нагляд за особами, звільненими змісць позбавлення волі
Адміністративний нагляд за особами, звільненими змісць позбавлення волі, як правило, входить до компетенції міліції.
Відповідно до Закону України від 1 грудня 1994 року“Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [48], адміністративний нагляд встановлюється стосовно таких категорій осіб:
а)визнаних судом особливо небезпечними рецидивістами;
б)засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених двічі і більшеразів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покаранняїх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення ізалишаються небезпечними для суспільства;
в) засуджених до позбавленняволі за тяжкі злочини або засуджених двічі і більше разів до позбавлення воліза умисні злочини, якщо вони після відбування покарання або умовно-достроковогозвільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органіввнутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права іншихгромадян, вчиняють інші правопорушення;
г) засуджених до позбавленняволі за один із злочинів, пов’язаних з незаконним обігом наркотичних засобів,психотропних речовин і прекурсорів.
Якщо проаналізувати цей перелік осіб над якимивстановлюється адміністративний нагляд, то можна констатувати про наявністьправової колізії, яка полягає в тому, що у зв’язку із прийняттям 5 квітня 2001року Кримінального кодексу України [80] таке поняття як “особливо небезпечнийрецидивіст” втратило своє правове значення. Таким чином, цілком справедливоможна порушувати питання про значні прогалини у чинному законодавстві, що, всвою чергу, сприяє зростанню вчинення вказаними особами повторних злочинів.Взагалі порушене питання має більш кримінально-правовий та кримінологічнийаспект, що виходить за межі цього дисертаційного дослідження.
Отже, перелічені підстави встановленняадміністративного нагляду крізь призму Європейських стандартів щодо прав ісвобод людини можна розглядати як правові обмеження. Таким чином, можнаконстатувати що, правообмеження властиві праву в силу його призначення −бути мірою свободи, яка не існує без меж.
На законодавчому рівні юридичне поняття свободибуло вперше зафіксоване в ст. 4 французької Декларації прав людини ігромадянина 1789 року: “Свобода полягає в можливості робити те, що не шкодитьіншому …, здійснення природних прав кожного обмежене лише тими рамками, якізабезпечують іншим членам суспільства такі ж права”.
Із зазначеного розуміння свободи логічно слідуєвизначення права, яке належить конкретному суб’єкту. Це надана і охоронюванадержавою можливість (свобода) конкретного суб’єкта обирати вид і міру своєїповедінки. Але на практиці, здебільшого, реалізація такої свободи можлива лишеза умови, якщо інші сторони не порушують права відповідного суб’єкта, або,керуючись правом, здійснюють стосовно нього певні дії. Таким чином, реалізаціясвободи одного обмежена відповідною поведінкою іншого.
Комплекс прав і свобод людини, проголошенийКонституцією України, яка з точки зору прав і свободи людини є взірцемсучасного конституціоналізму, в цілому відповідає положенням Міжнародного пактупро громадянські і політичні права та Факультативного протоколу до цього, якіратифіковані Україною. Певною мірою цей комплекс узгоджується із Європейськоюконвенцією про захист прав і основних свобод людини.
Відповіднодо ст.64 Конституції України, конституційні права і свободи не можуть бути обмежені,крім випадків, чітко передбачених Конституцією України. Так, в умовах воєнногоабо надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свободіз зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права ісвободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57,58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України.
Не менш важливим є питання їх повної і правильноїреалізації, охорони та захисту і передусім у судовому порядку.
Разом з тим, обмеження прав являється невід’ємнимелементом правового регулювання.
У правовій дійсності зустрічаються й негативнівипадки обмеження прав людини. Непродуманий для законодавчої діяльності вУкраїні в середині 90-х років був прийнятий закон, який надавав право органамМВС затримувати в адміністративному порядку за погодженням з прокурором до 30діб членів організованих злочинних угруповань та осіб, причетних до діяльностітаких угруповань. На цій підставі немало громадян затримувалися до 30 діб,обвинувачення їм не пред’являлося, кримінальні справи стосовно них непорушувалися. Таким “затриманням” заподіювалась шкода честі, гідності, діловійрепутації людей, не кажучи вже про особисту свободу та недоторканність. Хоча надержавному рівні цей “закон насильства” і був скасований, але ж принципуверховенства права та поваги до прав людини було завдано значної шкоди.
З урахуванням підвищення ефективностіадміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ по забезпеченнюгромадського порядку і громадської безпеки, обмеження прав і свобод людини ігромадянина набуває все більш актуальнішого значення.
На наш погляд, адміністративний нагляд, якособливий вид державної управлінської діяльності, спрямований у першу чергу навиконання підприємствами, організаціями, посадовими особами і громадянами (втому числі й звільненими із місць позбавлення волі) спеціальних норм, правил івимог чинного законодавства, які повинні базуватися на нормах КонституціїУкраїни.
В Концепції реформування адміністративного права ізаконодавства, яка підготовлена представницьким авторським колективом (заучастю В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, І.П. Голосніченка,Н.В. Ященка), підкреслюється, що “на сучасному етапі розвитку нашогосуспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав ісвобод громадян в їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є визначеннятаких основних форм і напрямків діяльності вказаних органів, їх посадових осіб,які забезпечили б постійний демократичний режим цих відносин”. Разом з тим,новий підхід, з урахуванням європейських стандартів до змісту адміністративногоправа (і особливо адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сферізабезпечення громадського порядку і безпеки), вбачається в нагальній потребізміцнення адміністративно-правового захисту прав і свобод громадянина,підвищення ролі органів внутрішніх справ. Цьому значною мірою сприяє прийнятий5 квітня 2001 року Верховною Радою Кримінальний кодекс України. На наш погляд,тенденції повнішого забезпечення і врегулювання прав і свобод людини повинні дістатизакріплення в новому Адміністративному кодексі України, потреба якогопередбачена Указом Президента України від 22 червня 1998 року “Про заходи щодовпровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”. [136]
У цьомуУказі Президента України також йдеться про те, що для проведення реформипотрібно прискорити розробку та прийняття:
- концепцій і програмдержавної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні;муніципальної реформи; реформи бюджетної системи України в частині розширенняфінансової самостійності органів місцевого самоврядування, формування фінансівмісцевого самоврядування; проведення державно-правових експериментів,пов'язаних з територіальним розвитком і місцевим самоврядуванням;
- законів України: “Протериторіальні громади та їх об’єднання”, “Про статус столиці України – містоКиїв”, “Про статус міста Севастополя”, “Про територіальний устрій України”,“Про планування територій”, “Про комунальну власність”, “Про фінанси місцевогосамоврядування”, “Про місцеві податки і збори”, “Про фінансове вирівнюваннятериторій”, “Про комунальний кредит та комунальні цінні папери”, “Продержавно-правові експерименти”, “Про місцеві референдуми, ініціативи, слуханнята інші форми волевиявлення населення”, “Про статус депутатів місцевих рад тасільських, селищних і міських голів”, “Про службу в органах місцевогосамоврядування”, “Про муніципальну міліцію”.
До цього переліку, виходячи з потреб сьогодення,постала потреба прийняття спеціального Закону України “Про контрольно-наглядовудіяльність”, який повинен охопити такі аспекти:
- єдине методичне обґрунтування державногонагляду;
- узгодження між наглядом і державнимзавданням органів;
- закріплення загальних вимог нагляду.
Проблема виникає у зв’язку з тим, що цей ЗаконУкраїни “Про контрольно-наглядову діяльність” повинен бути узгоджений з іншимизаконами в галузі управління, яким також близькі контрольно-наглядові функції(парламентський контроль, прокурорський нагляд, судовий контроль, внутрішнійдержавний контроль, інформаційно-аналітичний контроль, спеціалізованийконтроль).
На більш розширене вдосконалення інститутуадміністративного нагляду за окремими категоріями раніше засуджених іприведення законодавства до вимог Конституції України і європейських стандартівзначною мірою впливає і той фактор, що кількість засуджених осіб, якимвстановлюється адміністративний нагляд зростає (лише по Вінницькій області заперіод 1995-2000 рр. їх збільшилось удвічі, за цей же період до кримінальноївідповідальності притягнуто осіб, яким був встановлений адміністративнийнагляд, майже вчетверо більше, в тому числі за ст.196 КК України (редакція 1960року) в 2000 році засуджено в шість раз більше осіб, ніж у 1995 році.) Такимчином, встановлення правових обмежень стосовно цієї категорії осіб було виправданим,мета таких обмежень спрямована на забезпечення вимог моралі, громадськогопорядку, визнання і поваги прав та свобод інших громадян.
Вважаємо, що з метою удосконалення інститутуадміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волітреба:
а) розробити відповідну регламентацію тимчасовихпримусових профілактичних і виховних заходів стосовно осіб, за якимивстановлюється адміністративний нагляд, яка б відповідала Конституції Українита Європейським стандартам;
б) чітко визначити об’єкти, на якихпоширюватимуться тимчасові правові обмеження (адміністративний нагляд), їхправа та обов’язки;
в) створити колегіальний орган і спеціальнупрофесійну службу, які б здійснювали контроль за поведінкою таких осіб та їхресоціалізацію;
г) при внесенні змін і доповнень до Закону України“Про судоустрій в Україні” прямо визначити, що адміністративні суди приймаютьрішення і виконують функцію контролю (нагляду) за виконавчими органами влади вчастині введення правових обмежень за такими категоріями засуджених ізвільнених від відбування покарання умовно, звільнених із місць позбавленняволі окремих категорій осіб, із встановленням за ними адміністративного наглядутощо.
Перші спроби регулювання правового становища ранішесудимих осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд та процедура йогозастосування, були визначені в Законі України від 1 грудня 1994 року “Проадміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”.Відрегульовано також інше законодавство, зокрема, Виправно-трудовий кодексУкраїни (в редакції 1970 року) зазнав багатьох змін та доповнень. До ньоговведено два нових розділи і 18 нових статей, у тому числі значно змінена ст.120ВТК (про адміністративний нагляд).
Ще демократичніші зміни й доповнення внесені допостанови пленуму Верховного Суду України від 28 березня 1986 р. № 3 “Пропрактику застосування судами України законодавства у справах про порушенняправил адміністративного нагляду” (зміни на 26 жовтня 1995 р.) [119]. Навиконання Закону, наказом міністра внутрішніх справ України від 9 вересня 1995р. № 616 затверджена “Інструкція про порядок встановлення та здійсненняадміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі”(далі – Інструкція) [100].
Якщо в раніше діючому законодавстві першочерговоувага зверталася на виконання раніше судимими покладених на них обов’язків(значно обмежувалися їхні права та свободи), то в названих правових документахбільше уваги приділяється охороні прав піднаглядних осіб, і зокрема:
- участі таких осіб в судовому засіданні;
- праву на захисника;
- наданню дозволу на виїзд із місцяпостійного проживання в особистих справах, чи на тривале лікування;
- достроковому припиненню адміністративногонагляду в разі, коли піднаглядний більше не є небезпечним для суспільства тощо.
Разом з тим, назріла потреба прийняття новогоЗакону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місцьпозбавлення волі”, який би повною мірою відповідав вимогам Конституції Українита правовим стандартам країн Європейської Співдружності.
Зазначимо, що наші рекомендації з цього приводу несуперечать відповідним рекомендаціям Ради Європи. Так, у Європейськихв’язничних правилах 1987 року (додаток до рекомендації NR (87) 3) в частині IVМета виправлення зафіксовано:
“ст. 88. У випадку в’язнів, яким було винесенетривале покарання вживаються заходи для забезпечення їхнього поступовогоповернення до суспільного життя. Ця мета може бути досягнута, зокрема,шляхом… умовного звільнення під відповідний нагляд із активною соціальноюпідтримкою;
ст. 89. В’язничні адміністрації мають підтримуватитісні контакти із соціальними службами та установами, які надають звільненимв'язням допомогу у справі соціальної реінтеграції;
ст. 89. 3. Представники соціальних установ, абослужб, повинні мати можливість безперешкодно відвідувати установу, для того,щоб брати активну участь у підготовці до звільнення та здійснення програминадання в'язню допомоги після його звільнення”.
Повертаючись до пропозицій законодавчого характеру,вкажемо, що майбутній Закон повинен чітко окреслювати умови, порядоквстановлення та здійснення адміністративного нагляду за окремими ранішесудимими особами, їх права та обов’язки. Окремо мусить бути виписане правотаких осіб на судовий захист, який світова спільнота визнає найвищою формоюгарантій прав людини, а також право звернення за захистом своїх прав доконтрольних та наглядових інституцій.
У Законі потрібно визначити, що завданнямиадміністративного нагляду є:
по-перше, − превентивно-виховний характер;
по-друге, − встановлення таких правовихобмежень, які передбачені Конституцією України і не суперечать їй;
по-третє, − тимчасові обмеження забезпечуютьсправедливі вимоги моралі, дотримання громадського порядку і пріоритетівдемократичного суспільства;
по-четверте, − запобігання вчиненню злочинів;
по-п’яте, − соціальна реінтеграціяпіднаглядних осіб.
Підставами для встановлення адміністративногонагляду є вироки, що набрали законної сили − щодо осіб: засуджених допозбавлення волі за злочини, пов’язані з незаконним обігом наркотичних засобів,психотропних речовин і прекурсорів, за бандитизм, диверсію, масові безпорядки.В усіх інших випадках підставами для встановлення адміністративного нагляду єматеріали органів внутрішніх справ чи Державного департаменту України з питаньвиконання покарань.
Суперечливим являється питання про постанову суддів тій частині, що вона не підлягає оскарженню, але може бути опротестована впорядку нагляду. Було б демократичнішим передбачити право особи (чи йогозахисника) на принесення скарги на судове рішення до вищестоящого суду.
В Законі чіткіше мусять бути вписані в першу чергуправа та правові обмеження піднаглядного. Потребують зміни такі правовіобмеження, як заборона виходу з помешкання, перебування у певних місцях,заборона виїзду чи обмеження виїзду, реєстрацію в міліції треба скоротити, абопроводити її за допомогою засобів інформаційного зв’язку.
Інструкція про порядок виконання Закону “Проадміністративний нагляд” за окремими особами, звільненими з місць позбавленняволі повинна розроблятися відповідною комісією за участю Міністерства юстиціїУкраїни, Верховного Суду України, Міністерства внутрішніх справ України.Генеральної прокуратури України, Міністерства закордонних справ України,Департаменту з питань виконання покарань, Міністерства науки і освіти та іншихі затверджуватись Кабінетом міністрів України, з обов’язковим проходженнямекспертизи.
При вирішенні питань про відповідальність запорушення правил адміністративного нагляду та відповідного законодавства,акценти мусять зміщуватися в сторону адміністративної відповідальності і, яквиняток, – кримінальної. На наш погляд, ст. 395 Кримінального кодексу України(редакція 2001 р.) є вдалою і демократичною нормою.
Сутність адміністративногонагляду повинна полягати в застосуванні державою, згідно до Конституції Україниі міжнародних стандартів, тимчасових примусових заходів, оскільки правовепереконання як основний метод перевиховання не виключає і примусу, якийопосередковується в праві юридичною відповідальністю − адміністративною,матеріальною і кримінальною. Правові обмеження і контроль за такими особами немають на меті приниження людської гідності і честі.
2.3. Організація і напрями підвищення ефективностіадміністративного нагляду органів внутрішніх справ
Як ми вжезазначали, до загальних функцій управління відносяться прогнозування,планування, контроль та аналіз інформації, регулювання й організація.
Предметомподальшого розгляду є зміст такої управлінської функції, як організація крізьпризму реалізації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Насамперед розглянемо поняття організаціїадміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Термін“організація” у змістовному розумінні означає “повідомляю, влаштовую” івживається в трьох значеннях:
- внутрішняупорядкованість, погодженість взаємодії більш-менш диференційованих іавтономних частин цілого, обумовлених його будовою;
- сукупність процесів абодій, що ведуть до утворення й удосконалення взаємозв’язків між частинамицілого;
- об’єднання людей, якіспільно реалізують деяку програму чи мету і діють на підставі певних процедур іправил. [26, С. 473]
Термін “організація” вживається стосовно добіологічних, технічних і соціальних систем. Поняття соціальної організаціївживається у вузькому і широкому значенні.
У широкому розумінні це поняття характеризуєспособи упорядкування і регулювання дій окремих індивідів і соціальних груп.
У вузькому розумінні соціальна організація – цевідносно автономна група людей, орієнтована на досягнення деякої раніше зафіксованоїмети, реалізація якої потребує спільних скоординованих дій. Характерноюособливістю таких розвинених організацій є наявність у них спеціалізованогоперсоналу, який пройшов відповідну підготовку і виконує функцію управління.[26, С. 474]
В науковій літературі, присвяченій проблемамуправління, розкривається організаційний зміст управління, який полягає,по-перше, в організації апарату управління, по-друге, в організації процесууправління. [110, С. 94-96] При цьому зазначається, що з ускладненням об’єктівуправління і його змісту зростає значення організаційного управління.
Розкриваючи зміст організації охорони громадськогопорядку, варто визначитися безпосередньо з її поняттям.
Під організацією охорони громадського порядкурозуміють здійснення органами внутрішніх справ, іншими державними ігромадськими організаціями комплексу заснованих на законі управлінськихфункцій, спрямованих на забезпечення їх цілеспрямованої, погодженої іефективної діяльності щодо безпосередньої охорони порядку та безпеки, захистужиття, здоров’я, прав і свобод громадян, інтересів суспільства від злочинних таінших протиправних посягань. [133, С. 9]
З ускладненням об’єктів управління і його змістуважчими стають організаторські завдання, зростає організаційна роль управління.Воно найяскравіше виражається у плануванні колективних зусиль і розподіліобов’язків їх учасників у досягненні цілей, у розпорядництві, тобто врегулюванні повсякденної діяльності колективів, контролі за ходом здійсненняпоставлених цілей, організаційному забезпеченні всіх стадій управлінськогопроцесу. [129, С. 18]
Організаціяпронизує весь управлінський цикл. Вона однаково потрібна як для підготовки іприйняття управлінських рішень, так і для їх виконання, проведення в життя.
Невикликає сумнівів та обставина, що якісне виконання завдань, покладених насистему адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, нерозривнопов’язане з добре налагодженою, побудованою на наукових підставах,організаційною роботою.
Поняття “організація” стосовно соціального управліннявиражає його основну властивість і виявляється в двох аспектах:
- по-перше, в організації апарату управління(статика організації);
- по-друге, в організації процесу управління(динаміка організації). [135,С. 45]
Зміст організації будь-якого виду управлінськоїдіяльності, єдиний і може бути поданий у вигляді певного алгоритму. Правда, вуправлінській літературі автори по-різному підходять до формулювання елементіворганізації. Відрізняються вони як за кількістю, так і за обсягом. Однак,кількісне розходження елементів організації не дає підстав стверджувати просуперечливий підхід до вирішення цього питання; просто одні автори розглядаютьці елементи в збільшеному вигляді, а інші, навпаки, – деталізують. [134, С. 702] Крім того, різні підходи до поділу цілого наскладові частини цілком припустимі, оскільки кожний з авторів стосовно предметудослідження прагне назвати найістотніші, найхарактерніші елементи організації.
Так,М.І. Єропкін, розглядаючи основи організаційної діяльності органів охоронигромадського порядку, включає в них:
- структуру (внутрішня побудова їх апарату),визначення конкретних завдань, розподіл обов’язків і налагодженнявзаємовідносин між його окремими структурними підрозділами;
- підбір і розстановку кадрів;
- організацію повсякденного управління, якаскладається з вироблення і прийняття рішень, проведення їх у життя і перевіркивиконання прийнятих рішень. [79,С. 160]
Д.М.Бахрах, подаючи управлінський цикл у вигляді органічної єдності трьох стадій:оцінки ситуації, збору і обробки інформації, підготовки та ухвалення рішення знаступною організацією його виконання, розкриває зміст організації виконанняуправлінського рішення, що складається з таких елементів:
- доведення управлінського рішення до відомавиконавців;
- роз’яснення цілей і значення планованихзаходів;
- декомпозиції команд − перекладузагальних завдань у конкретні функції − у підфункції, підфункцій −у посадові обов’язки;
- проведення різноманітнихорганізаційно-масових заходів, а також таких заходів, як підбір, розстановка інавчання кадрів, фінансування, виділення потрібних матеріалів та устаткування;
- забезпечення належної взаємодії. [17. С. 53]
Ф.Є. Колонтаєвский, визначаючи поняття“організації” охорони громадського порядку як здійснення на підставі законностіорганами внутрішніх справ, іншими державними органами і громадськимиорганізаціями комплексу управлінських функцій, що забезпечують ефективну,погоджену і цілеспрямовану діяльність по безпосередній охороні громадськогопорядку, по захисту інтересів держави і прав громадян від злочинних та іншихантигромадських дій, указує, що за своїм змістом організація охоронигромадського порядку містить у собі здійснення таких основних функцій:
- визначення об’єктивно важливих і науковообґрунтованих цілей і завдань органів внутрішніх справ по забезпеченнюгромадського порядку;
- розробку та удосконалення структуриапаратів і підрозділів охорони громадського порядку відповідно до змісту їхдіяльності;
- удосконалевання роботи апаратів іпідрозділів охорони громадського порядку на основі наукових принципівуправління;
- кадрове, матеріально-технічне,організаційне і правове забезпечення апаратів і підрозділів охоронигромадського порядку. [69,С. 27]
Вивчивши практику організації адміністративногонагляду в органах внутрішніх справ, спираючись на наявну теоретичну розробкуцього питання, а також на логічну послідовність здійснюваних при цьому дій,дійдемо висновку про те, що основними елементами організації адміністративногонагляду в органах внутрішніх справ є:
1. визначення цілей ізавдань адміністративного нагляду;
2. визначення об’єктівнагляду і показників оцінки його результатів;
3. визначення суб’єктіворганізації адміністративного нагляду;
4. ресурсне забезпеченнясуб’єктів організації адміністративного нагляду і його виконавців;
5. організація взаємодіїміж його виконавцями;
6. внутрішньовідомчийконтроль за проведенням адміністративного нагляду.
Дійснедослідження не можна визнати закінченим без визначення основних напрямківпідвищення ефективності адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.Подальше підвищення значимості адміністративного нагляду в сучасних умовахпередбачає постійне удосконалення виконання органами внутрішніх справ своїхнаглядових функцій.
Процес удосконалення будь-якого виду державноїдіяльності (звичайно, з певним ступенем умовності) можна уявити у виглядіциклу, що складається з таких стадій: визначення проблеми, спроби її вирішенняорганізаційними способами в рамках існуючої нормативної бази, її зростання врамках існуючої нормативної бази, вирішення проблеми шляхом внесення змін удіючі або прийняття нових нормативних актів.
Розглянемоназвані елементи організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справз урахуванням основних напрямків підвищення його ефективності.
Головним фактором, що забезпечує створення іфункціонування системи адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ,виступають його соціально обумовлені цілі і завдання, від яких залежить змістйого організації. Суб’єкти організації нагляду попередньо висувають певні ціліі потім свідомо прагнуть їх досягнення, здійснюючи при цьому контроль завідповідністю своїх послідовних дій поставленим цілям.
Якзазначалося вище, мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справпредставляє собою такий ідеальний режим функціонування, поведінки іжиттєдіяльності піднаглядних суб’єктів − підприємств, установ,організацій, їх посадових осіб, а також громадян, – при якому забезпечуєтьсяналежним чином захищеність охоронюваних суспільних відносин − об’єктівнагляду від будь-яких посягань або погроз.
Мета адміністративного нагляду органів внутрішніхсправ визначає його завдання, що є конкретизацією мети і виступають як форма їїматеріалізації. Мета є передумовою утворення організаційних структур системи наглядуі правильного вибору найбільш діючих методів його організації.
Сьогоднів якості об’єктів, безпека яких гарантується за допомогою адміністративногонагляду органів внутрішніх справ, можна назвати суспільні відносини в галузі:
- охорони громадськогопорядку;
- охорони власності;
- безпеки дорожньогоруху;
- пожежної безпеки;
- екологічної безпеки;
- забезпечення виконанняправил торгівлі;
- забезпечення виконанняантиалкогольного законодавства і деяких інших.
Основними показниками оцінки результатівадміністративного нагляду органів внутрішніх справ можуть виступати такікритерії: кількість виявлених при обстеженнях відхилень від запропонованоїповедінки, кількість винесених попереджень, випадків припинення правопорушень,кількість осіб притягнених до відповідальності, виконання графіків обстежень.
Суб’єктамиорганізації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ є насампередїх керівники.
На державному рівні − міністр внутрішніхсправ України, державний секретар та його заступники, керівники галузевих іфункціональних служб.
На обласному рівні − начальники УМВС України в областях та м.Севастополі, ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київськійобласті, їх заступники, керівники служб.
На рівніміськрайоргану внутрішніх справ − начальник органу, його заступники,керівники і командири служб і підрозділів.
Керівники всіх рівнів є постійними суб’єктамиорганізаторської діяльності в органах внутрішніх справ, взагалі, і зорганізації адміністративного нагляду, зокрема. Їх основними завданнями у сферіорганізації адміністративного нагляду є:
- упорядкування елементів системиадміністративного нагляду в органах внутрішніх справ відповідного рівняуправління і відносин між ними з метою забезпечення успішного виконанняпоставлених завдань;
- підтримка та удосконалювання цієїупорядкованості шляхом здійснення адміністративно-правових,оперативно-технічних та інших форм регулювання;
- спостереження і перевірка відповідностіпроцесу функціонування структурних формувань їхнім функціональним обов’язкам,виявлення відхилень і вплив на виконавців з метою усунення цих відхилень;
- створення відповідних умов та передумов дляуспішної реалізації покладених на систему адміністративного нагляду завдань,тобто кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення, організаціяінформаційного і науково-технічного обслуговування.
Допостійних суб’єктів організації адміністративного нагляду в органах внутрішніхсправ відносяться також їх підрозділи і служби, керівники яких безпосередньонаділені повноваженнями в галузі адміністративного нагляду, а також штабніпідрозділи всіх рівнів. Головним чином, вони здійснюють організаційне іметодичне керівництво, планування і контроль за діяльністю підлеглих органів іпосадових осіб з адміністративного нагляду у відповідній галузі.
При організації адміністративного нагляду суб’єктиорганізації повинні дотримуватися певних вимог, а саме:
- поєднувати методи переконання і примусу;
- забезпечувати ефективність організаціїадміністративного нагляду;
- вживати заходи щодо реалізації основнихзавдань;
- поєднувати ініціативу й відповідальність;
- забезпечувати конкретність таоптимальність;
- дотримуватися законності.
Визначаючи вимоги до організації адміністративногонагляду органів внутрішніх справ ми виходимо з основних принципів державногоуправління, що дістали своє широке відображення у філософській, юридичній таекономічній літературі. [83, С. 55]
Одним із найважливіших елементів організаціїадміністративного нагляду органів внутрішніх справ є ресурсне забезпеченнясуб’єктів організації нагляду та його виконавців.
У теорії і практиці управлінської діяльностівиділяють п’ять видів ресурсного забезпечення: кадровий, нормативний(правовий), інформаційний, матеріально-технічний і тимчасовий.
Кадровезабезпечення посідає центральне місце в проблемі ресурсів системиадміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Його безпосередній станвизначається усією роботою з підбору, розміщення, навчання і вихованняспівробітників. Рівень кадрового забезпечення окремих ділянок діяльності,запланованих заходів визначається в кінцевому підсумку якістю усієї роботи зкадрами. Разом з тим зазначимо, що в процесі реалізації функцій організаціїбезпосередньо здійснюється підбір виконавців для вирішення конкретних завдань.Тут дуже важливе значення має дотримання вимоги, в силу якої кадри повиннірозподілятися в залежності від характеру завдань, а завдання мусять ставитися взалежності від можливостей кадрів.
В умовах сьогодення проблема кадрового забезпеченняадміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ, з урахуванняммайбутнього її розвитку в сучасних умовах, потребує пильнішої уваги. Вирішенняпроблем кадрового забезпечення адміністративного нагляду органів внутрішніхсправ за рахунок якісного поліпшення особового складу, а не за рахунокзбільшення штатів – є одним із напрямків підвищення ефективності діяльностіорганів внутрішніх справ.
Нормативнезабезпечення юридично закріплює певні цілі і завдання адміністративногонагляду, його основні напрямки та об’єкти, суб’єкти організації і виконавців,компетенцію, форми і методи їхньої діяльності з реалізації наглядових функційорганів внутрішніх справ.
Найбільша кількість пропозицій з удосконаленнянормативної бази своєї діяльності надходить від співробітників підрозділівдозвільної роботи.
З метою забезпечення дотримання дозвільних правил,громадської й особистої безпеки пропонується доповнити Кодекс України проадміністративні правопорушення рядом нових складів. Вважаємо за потрібневстановити адміністративну відповідальність за:
- виробництво, продаж, передачу, придбання чизбереження, носіння зброї або боєприпасів, обіг яких на території Українизаборонений;
- незаконне виготовлення, продажу передачупневматичної зброї;
- установку на службовій чи особистій зброїпристосувань для безшумної стрільби або нічних прицілів;
- порушення громадянином, який має дозвілорганів внутрішніх справ на збереження і носіння зброї, правил збереження,носіння чи пересилання зброї і бойових припасів;
- порушення працівником підприємства,установи, організації, відповідальним за схоронність зброї, правил чизбереження транспортування зброї і бойових припасів.
Зазначимо,що в більшості вивчених нами документів бажає кращого юридична техніканаписання юрисдикційних актів. У значній їх кількості відсутнє чітке групуванняскладів з безпосереднього об’єкта, недостатньо чітко визначені кваліфікуючіознаки дій, що посилюють відповідальність, надто розпливчасто виписані ознакиоб’єктивної сторони правопорушень.
Особливогоаналізу потребують питання інформаційного забезпечення адміністративногонагляду органів внутрішніх справ. Інформаційне забезпечення полягає в наданнівиконавцям усієї відповідної інформації. Зміст цієї інформації визначається взалежності від пріоритету завдань, вибору способів їх розв’язання та іншихелементів функції організації нагляду. Цей елемент має особливе значення для їїуспішної реалізації, оскільки здійснення поставлених завдань муситьздійснюватися на підставі повної і достовірної інформації. Тому питанняінформаційного забезпечення (зміна потоків інформації як у змісті напрямку їхруху, так і в змісті кількості інформації, що надається, а також визначення їїадресатів) повинні враховуватися в повному обсязі з одночасним визначеннямпріоритетних завдань і вибором способу досягнення поставленої мети.
З урахуванням усього сказаного вище, можнасформулювати деякі пропозиції, які, на наш погляд, мають актуальне значення, асаме:
- з метою удосконаленнязасобів забезпечення охорони громадського порядку пропонуємо створитиінформаційну систему обліку осіб, які займаються бродяжництвом і жебрацтвом;
- з метою якісногозабезпечення безпеки дорожнього руху пропонуємо створити інформаційну системувиявлення дорожньо-транспортних пригод; розробити і впровадити різні системирозшуку викраденого автотранспорту. Інформація мусить доходити до будь-якогоспівробітника ДАІ, аж до постового включно; здійснити подальше удосконаленнясистем автоматичної реєстрації порушень правил дорожнього руху його учасникамиз використанням відео систем;
- у сфері забезпеченняпожежного нагляду пропонуємо завершити створення інформаційних банків з пожеж,організувати взаємний обмін інформацією Державної пожежної охорони звідповідними системами Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та усправах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;
- удосконалитиінформаційне забезпечення в напрямку нагляду за обігом зброї. Створити івпровадити єдину автоматизовану інформаційно-пошукову систему обліку та обігуслужбової і особистої зброї з моменту його виготовлення аж до моменту знищення;
- в галузіматеріально-технічного забезпечення нагляду укомплектувати підрозділисканерами, ксероксами, телефонами з визначником номера, диктофонами, засобамиінструментального контролю за технічним станом транспорту;- внести зміни до ст. 203 “Порушенняіноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні ітранзитного проїзду через територію України” КУпАП у зв’язку з прийняттям УказуПрезидента України від 15 червня 2001 року “Про додаткові заходи щодореалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місцяпроживання”.
В умовахсьогодення гострими залишаються питання використання часових ресурсів. Підчасовим ресурсом ми розуміємо наявність часу для розв’язання поставленихзавдань. Як елемент функції організації, він полягає в перерозподілі часу, щовідводиться для вирішення конкретного завдання, у відповідності з йогозначимістю і кількістю та якістю залучених для цього сил і засобів, а такожзалежно від ступеня досконалості порядку їх використання. Тобто, йдеться провишукування резервів часу, що у сучасних умовах може забезпечити лишеінтенсифікація. У невиробничій сфері інтенсифікація полягає у раціональномувикористанні кожної хвилини робочого часу за рахунок впровадження передовогодосвіду, новітньої техніки, удосконалення методів роботи тощо.
Зазначимо,що розглянуті вище питання можуть бути вирішені вже в процесі реалізаціїфункції планування, якщо йдеться про організацію виконання планових заходів.Потреба в додатковому вирішенні цього питання виникає тоді, коли плановересурсне забезпечення виявляється недостатнім в силу тих чи інших причин(незадовільна якість плану, зміна ситуації).
У здійсненні адміністративного нагляду органамивнутрішніх справ велике значення відіграє організація взаємодії між йоговиконавцями.
Сьогодні відсутня єдність думок з питаннявизначення змісту поняття “взаємодія”.
Аналіз наукової літератури [148, С. 27] дозволяє зробити такі висновки. Як правило, взаємодія розглядається успіввідношенні з координацією. Це співвідношення визначається по-різному: абовважається, що взаємодія є предметом координації, або вони визнаютьсятотожними, або координація розглядається як форма взаємодії.
На нашудумку, взаємодія мусить мати місце там, де в процесі повсякденної діяльностідосягнення тієї чи іншої мети можливе лише спільними зусиллями різних суб’єктів(наприклад, служб та підрозділів органів внутрішніх справ), що перебувають вєдиній організаційній системі.
Отже, координація − це погоджена за цілями,місцем і часом діяльність таких суб’єктів, які не перебувають у рамках однієї ітієї ж організаційної системи; а взаємодія − це погоджена за цілями,місцем і часом діяльність різних суб’єктів, що мають спільний центр управління.
В силу цього, суб’єкту, що реалізує функціюорганізації, доводиться вирішувати питання об’єднання зусиль як підлеглих йомуструктурних підрозділів (співробітників), так і “зовнішніх” структур. Якщопогодитися з таким поділом понять взаємодії і координації, то для повсякденногоздійснення функції організації переважне значення має взаємодія. Тому на їїхарактеристиці зупинимося дещо детальніше.
З огляду на висловлені в літературі теоретичніположення і результати аналізу існуючої практики, можна зробити висновок, щоступінь спільності зусиль взаємодіючих сторін може бути різною, отже, різнимибудуть і форми їх взаємодії.
Тому, визнавши критерієм ступінь спільності зусильсуб’єктів взаємодії, формами взаємодії вважатимемо:
- спільну діяльність у вузькому розумінні слова,що визначається як діяльність кількох співробітників у той же час і в тому жмісці;
- спільну діяльність багатьох співробітників,які планомірно працюють у взаємодії в різних, але пов’язаних між собоюпроцесах;
- самостійне функціонування взаємодіючихелементів.
Для всіх трьох форм характерне те, що кожнийсуб’єкт взаємодії переслідує спільну для всіх мету.
Стосовноадміністративного нагляду, здійснюваного органами внутрішніх справ, взаємодія упершій формі виявлятиметься, наприклад, при охороні громадського порядку вмісцях масового перебування людей. Характеризуватиме її те, що перед усімаспівробітниками органів внутрішніх справ стоїть спільне для всіх безпосереднєзавдання − охорона громадського порядку і громадської безпеки шляхом реагування на можливі порушеннягромадського порядку та шляхом створення умов, що перешкоджають їх здійсненню.Причому всі такі дії реалізуються одночасно і в одному місці.
За другоюформою взаємодії завдання також є спільне, але способи його розв’язаннянеоднакові для різних суб’єктів взаємодії. Наприклад, безпека дорожнього рухузабезпечується наглядом за станом автомототранспортних засобів, шляхів ідорожніх споруд, належною організацією дорожнього руху і підготовки йогоучасників. Зрозуміло, що ступінь спільних зусиль усіх суб’єктів забезпеченнябезпеки дорожнього руху прямо пропорційний рівню аварійності на шляхах.
Третя форма взаємодії має місце тоді, коликонкретні завдання в суб’єктів нагляду будуть різними. Проте лише в результатівирішення всіх їх може бути досягнута поставлена мета.
Таким чином, третя і найскладніша в організаційномувідношенні форма взаємодії характеризується такими елементами:
- єдина мета, досягнення якої можливе лише врезультаті вирішення ряду взаємозалежних завдань;
- різні суб’єкти взаємодії при розв’язаннізавдань, які стоять безпосередньо перед ними, реалізують свої специфічніфункціональні обов’язки;
- способи вирішення завдань різні, хоча вкінцевому підсумку визначаються спільною метою;
- дії різних суб’єктів взаємодії можуть здійснюватисяяк послідовно, так і паралельно;
- результати, досягнуті при розв’язані одногоіз завдань, впливають на способи вирішення інших.
Наприклад, така функція органів внутрішніх справ,як охорона власності, реалізується в результаті діяльності різних підрозділів іслужб органів внутрішніх справ. Державна служба охорони при МВС Україниздійснює нагляд за станом технічної оснащеності об’єктів збереженнятоварно-матеріальних цінностей, повнотою, якістю їх устаткування іпрацездатністю засобів охоронно-пожежної сигналізації, державний пожежнийнагляд веде роботу з профілактики пожеж, оперативні служби органів внутрішніхсправ попереджають розкрадання різних видів власності тощо. Кінцева мета −збереження власності шляхом її захисту від різних посягань і загроз будедосягнута лише у випадку виконання своїх завдань усіма без винятку службами іпідрозділами органів внутрішніх справ.
Підкреслимо, що елементом функції організації є несама по собі взаємодія, а саме організація взаємодії, що складається, на нашу думку,з таких елементів:
- вибору способу взаємодії;
- встановлення цілей взаємодії;
- визначення кола суб’єктів взаємодії;
- визначення тимчасових меж взаємодії;
- вибору сторони, відповідальної завзаємодію;
- усунення факторів, що викликають протиріччяміж основними функціональними обов’язками суб’єкта взаємодії і його діяльністюв процесі взаємодії.
Організацію взаємодії можна розглядати і як один іззасобів, і як один із додатків при виборі способу досягнення мети.
Внутрішньовідомчий контроль за проведеннямадміністративного нагляду є заключним елементом його організації.
Виконаннясуб’єктами організації адміністративного нагляду цієї функції здійснюєтьсярізними методами. До їх числа відносяться проведення гласних і негласнихперевірок, щоденне підбиття підсумків роботи за минулу добу, вибірковіперевірки керівниками виконання своїх функціональних обов’язків інспекторськимскладом, різні прийоми фіксації місця перебування підлеглих з використаннямрізних технічних пристроїв, засобів телефонного та радіозв’язку, використання зцією метою сил і засобів власних підрозділів.
Отже, в якості підсумку, зазначимо,що організація адміністративного нагляду органами внутрішніх справ являє собоюздійснення ними комплексу управлінських функцій, які забезпечують ефективну,погоджену і цілеспрямовану наглядову діяльність своїх співробітників.
ВИСНОВКИ
Однією з найважливіших умов побудови правовоїдержави є постійне удосконалення управління у всіх сферах її діяльності. Узв'язку з цим підвищується і роль науки адміністративного права, що приділяєпідвищену увагу державному управлінню і поліпшенню його ефективності.
У представленому дисертаційному дослідженнізроблена спроба дослідити організаційно-правову основу адміністративногонагляду органів внутрішніх справ здійснюваного у сфері забезпеченнягромадського порядку і громадської безпеки, пов’язаного із забезпеченнямзаконності в державному управлінні взагалі, та в управлінні органами внутрішніхсправ, зокрема.
Дослідження організаційно-правових питаньадміністративного нагляду здійснено у двох напрямах: теоретичному іпрактичному. Теоретичний аспект полягає в обґрунтуванні теоретичних положеньадміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпеченнягромадського порядку і громадської безпеки як одного із способів забезпеченнязаконності в державному управлінні та визначенні місця адміністративногонагляду в структурі функцій міліції.
Практичний аспект пов’язаний з безпосередньоюреалізацією організаційно-правових питань адміністративного нагляду в рамкахправоохоронної діяльності органів внутрішніх справ. Тут досліджуються правовестановище суб’єктів нагляду в системі міліції, наглядові повноваження всіхсуб’єктів нагляду, які володіють такими повноваженнями, а також аналізуютьсяформи і методи адміністративного нагляду міліції в сфері забезпеченнягромадського порядку і громадської безпеки.
На підставі дисертаційного дослідження сформулюємоосновні висновки і пропозиції.
1) Адміністративний нагляд− це особливий вид державної управлінської діяльності, здійснюваноїспеціальними органами виконавчої влади стосовно організаційно непідпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян узв’язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, звикористанням комплексу адміністративних засобів впливу для попередження,виявлення і припинення правопорушень, відновлення встановлених правовідносин іпритягнення винних до відповідальності.
2) Адміністративний наглядміліції − це систематичне спостереження підрозділів міліції та окремихспівробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманнямгромадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежновід форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів таінших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадськогопорядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху таекологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційноїслужби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушеньта притягнення винних до відповідальності.
3) Позитивногорезультату можна очікувати від уникнення великого обсягу відомчих та “місцевих”нормативних актів, які або встановлюють, або забороняють відповідні норми. Нормативніакти, що встановлюють правовий режим піднаглядних об'єктів мусять бутипредметом передусім загальнодержавної уваги, тому такі поняття як “громадськийпорядок”, “громадська безпека”, “безпека дорожнього руху” вимагаютьзаконодавчого закріплення.
4) Як об’єкти, безпекаяких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніхсправ (міліції), можна назвати суспільні відносини в галузях: охоронигромадського порядку; охорони власності; безпеки дорожнього руху; пожежноїбезпеки; екологічної безпеки; видачі дозволів на вчинення певних дій таліцензійної діяльності; забезпечення прав громадян на свободу пересування івибору місця проживання тощо.
5) Формиадміністративно-наглядової діяльності можна викласти так: участь у розробці загальнихправовстановлюючих актів управління; розробка нормативних актів галузевогоуправління; видання нормативних актів у порядку нагляду; видання індивідуальнихактів адміністративного нагляду; проведення безпосередніх організаційних іорганізаційно-політичних заходів.
6) Як і будь-яка іншадіяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядкускладається з кількох етапів:
– підготовчий(організаційний), де сама служба є об’єктом управління, здійснюванийпідрозділами органів внутрішніх справ (міліції);
– систематичнеспостереження за станом громадського порядку з метою припинення протиправнихпосягань на нього;
– застосуваннядо порушників санкцій та інших примусових заходів.
7) Упроцесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сферіохорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головнимчином методи, що складають групу організаційних і адміністративних способівуправління. Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою щодосамих органів адміністративного нагляду як управлінської системи.
8) Пропонуєтьсядоповнити Закон України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видівгосподарської діяльності” таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії.
9) Сформульованіпропозиції, спрямовані на удосконалення системи суб'єктів, які здійснюютьадміністративний нагляд, розглянуті наглядові повноваження міліцейськихсуб'єктів нагляду та подані пропозиції стосовно їх оптимізації.
10) Пропонуєтьсяприйняти новий Закон України “Про адміністративний нагляд за особами,звільненими з місць позбавлення волі”, який би повною мірою відповідав вимогамКонституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.
11) Зметою реалізації завдань передбачених в Указі Президента України від 22 червня1998 року “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи вУкраїні” постала нагальна потреба прийняття спеціального Закону України “Проконтрольно-наглядову діяльність”. Цей Закон повинен бути узгоджений з іншимизаконами в галузі управління, яким також близькі контрольно-наглядові функції.
12) З метою забезпеченнядотримання правил дозвільної системи, а також забезпечення громадського порядкута особистої безпеки суб'єктів правовідносин пропонується доповнити КодексУкраїни про адміністративні правопорушення низкою нових статей, що встановлюютьвідповідальність за проступки у цій сфері.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органагосударственного управления. – К.: Наук. думка, 1979. – 150 с.
2. Авер’янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальніаспекти реформування. // Право України. – 1998. – № 8.
3. Административнаядеятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник для образоват.учреждений вышего проф. образования МВД России / С.Н. Бочаров, Г.П. Герт,И.А. Еремичев и др.; А.П. Коренев (ред.): Московский юрид. ин-т. – М., 1996. –335 с.
4. Административнаядеятельность органов внутренних дел. Часть общая.: Учебник. / Под ред.докт. юрид наук, проф. А.П. Коренева – М.: МЮИ МВД России, Изд-во Щит – М,1999. – 308 с.
5. Административнаядеятельность органов внутренних дел. Часть особенная.: Учебник. / Под ред.докт. юрид наук, проф. А.П. Коренева – М.: МЮИ МВД России, Изд-во Щит – М,1999. – 455 с.
6. Административное право / Под. ред. Козлова Ю.М. −М.: Юрид. лит., 1968. – 575 с.
7. Административное право: [Общая и Особенная части]. Учебникдля сред. учеб. заведений. Под. ред. М.И. Еропкина. – М.: Юрид. лит., 1971. –415 с.
8. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова – М.,1973. – 276 с.
9. Административное право / Под ред. А.П. Клюшниченко –М., 1975. – 347 с.
10. Административное право и административная деятельностьорганов внутренних дел. / Под ред. Л.Л. Попова. – М., 1990. – 637 с.
11. Административноеправо и административная деятельность органов внутренних дел: [Учебник / Г. А.Туманов, Л. М. Розин, П. М. Самохин и др.]; Под ред. Л. Л. Попова; Акад. МВДСССР. – М.: Акад. МВД СССР, 1990. – 222 c.
12. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ.Загальна частина: Підручник для слухачів та курсантів вузів МВС України /Українська академія внутрішніх справ; Міжнародний освітній фонд ім. ЯрославаМудрого / І.П. Голосніченко (ред.), Я.Ю. Кондратьєва (ред.). – К.: КМУЦА,1999. – 178с.
13. Адміністративне право України. (Підручник для юрид. вузіві фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.);За ред. Ю.П. Битяка. − Х.: Право, 2000. – 520 с.
14. Актуальные проблемысовершенствования общественного порядка и общественной безопасности./ Под. ред. проф. Г.А. Туманова. – М., Академия МВД СССР, 1987. – 316 с.
15. Афанасьев В.Г. Человекв управлении обществом. – М.: Политиздат, 1977. – 382 с.
16. Бандурка О.М.Діяльність органів внутрішніх справ при ліквідації наслідків аварій, катастроф,стихійних лих та інших надзвичайних ситуацій // Проблеми пожежної безпеки:Зб. наук. праць. – К., 1993.
17. Бахрах Д.Н. Управленческий цикл. // Правоведение. – 1976.–№ 2. – С. 46-53.
18. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права.// Государство и право. – 1993. – № 2. – С. 40.
19. Бахрах Д.Н.Административное право: Учебник. Общая часть. – М., 1993. – 724 с.
20. Бахрах Д.Н.Административное право: Учеб. для вузов. – М.: Бек, 1996. – 355 с.
21. Безденежных В.М.Социалистический общественный порядок: Сущность, структура и социальноезначение. – М., 1983. – 273 с.
22. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в СССР. [Учебник дляюрид. ин-тов и фак.] Изд. 3-е, испр. и доп. – М.: Юрид. лит., 1973. – 358 с.
23. Битяк Ю.П. Государственная служба в СССР и развитие еедемократических основ: [Учеб. пособие для студентов спец. “Правоведение”]/ Ю.П. Битяк; М-во высш. и сред. спец. образования УССР, Учеб.-метод.каб. по высш. образованию, Харьк. юрид. ин-т им. Ф. Э. Дзержинского. – Киев.:УМКВО, 1990. – 66 с.
24. Битяк Ю.П. Административное право Украины (Общая часть):Учебное пособие. – Х.: Одиссея, 1999. – 547 с.
25. Большая советскаяэнциклопедия [В 30-ти т.] Гл. ред. А.М. Прохоров. Изд. 3-е. Т. 13. – М.: Сов.энциклопедия, 1973. – 608 с.
26. Большая советская энциклопедия [В 30-ти т.] Гл. ред. А.М.Прохоров. Изд. 3-е. Т. 18. – М.: Сов. энциклопедия, 1974. – 632 с.
27. Братель О.Г. Нашляху створення Концепції діяльності органів внутрішніх справ при надзвичайнихситуаціях // Основні напрямки удосконалення управління органами внутрішніхсправ при ускладненні оперативної обстановки: Матеріали наук.-практ. конф. 19лют. 2000 р. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 2000. – С.56-62.
28. Веремеенко И.И. Механизм административно-правовогорегулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1 – М., ВНИИ МВД СССР,1981. – 398 с.
29. Веремеенко И.И.Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественногопорядка. Ч.2. – М., ВНИИ МВД СССР, 1982. – 387 с.
30. Глазырин В.В., Никитинский В.И. Цели правовых норм икритериев оценки их эффективности. / Эффективность правовых норм. – М.,1980.
31. Голосніченко І.П. Адміністративна діяльність органіввнутрішніх справ: Загальна частина. – К, 1995. – 268 с.
32. Громадський порядокта оперативна обстановка /О.М. Бандурка, О.В. Горбачов // Проблемиохорони громадського порядку і вдосконалення законодавства: Матер. наук.-практ.конф., 30 листопада – 1 грудня 1993 р. – Х., 1994. – С. 32-33.
33. Дейнеко О.А. Методологические проблемы науки управленияпроизводством. / Отв. ред. Ю.М. Шейлин. – М.: Наука, 1970. – 296 с.
34. Денисов Р.И.Административный надзор в сфере дорожного движения. – М., ВНИИБД МВД СССР,1981. – 194 с.
35. Денисов Р.И. Административный надзор: сущность исоотношение с контролем. // Сб. науч. тр. – Проблемы теории и практикиадминистративной ответственности. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1983. – № 68.
36. Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемыадминистративного надзора в области внутренних дел: Автореф дис.… докт.юрид. наук. – М., 1983. – 34 с.
37. Довідник міліціонера/ Національна академія внутрішніх справ України / М.І. Ануфрієв(відп.ред.). – К.: Генеза, 1998. – 137с.
38. Дюрягин И.Я. Право и управление. – М.: Юрид. лит., 1981. –168 с.
39. Емельянов Б.М.Организация МВД, УВД охраны общественного порядка и безопасности при проведениимассовых мероприятий. – М., 1990. – 102 с.
40. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественногопорядка. – М.: Юрид. лит., 1965. – 215 с.
41. Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охранаобщественного порядка. – Л.: Лениздат, 1973. – 328 с.
42. Еропкин М.И.,Клюшниченко А.П. Советское административное право. Учебник для среднихюридических учебных заведений. – М.: Юрид. лит., 1979. – 374 с.
43. Закон України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію”.// Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – Ст. 20.
44. Закон України від 12 травня 1991 року “Про захистправ споживачів” // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 30. –Ст. 379.
45. Закону України від 18 лютого 1992 року “Прооперативно-розшукову діяльність” // Відомості Верховної Ради України. –1992. – № 22. – Ст. 303.
46. Закон України від 17 грудня 1993 року “Про пожежнубезпеку”. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 5. – Ст. 21.
47. Закон України від 24лютого 1994 року “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччянаселення” // Відомості Верховної Ради України. − 1994. − № 27. − Ст. 218.
48. Закон України від 1грудня 1994 року “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місцьпозбавлення волі” // Відомості Верховної Ради України − 1994. −№ 52. − Ст. 455.
49. Закон України від 11 лютого 1998 року “Про метрологію таметрологічну діяльність” // Відомості Верховної Ради. – 1998. – № 30-31. –Ст. 194.
50. Закон України від 16 березня 2000 року “Про правовий режимнадзвичайного стану” // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 23.– Ст. 176.
51. Закон України від 1 червня 2000 року “Про ліцензуванняпевних видів господарської діяльності” // Відомості Верховної Ради. – 2000. – №36. – Ст. 299.
52. Закон України від 22 червня 2000 року “Про участь громадянв охороні громадського порядку і державного кордону” // ВідомостіВерховної Ради України. – 2000. – № 40. – Ст. 338.
53. Закон України від 5 квітня 2001 року “Про внесення змін доКодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності запорушення правил дорожнього руху” // Відомості Верховної Ради. – 2001. – №22. – Ст. 107.
54. Закон України від 7 червня 2001 року “Про імміграцію”// Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 41. – Ст. 197.
55. Закон України від 21 червня 2001 року “Про біженців”// Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 47. – Ст. 250.
56. Закон України від 15листопада 2001 року “Про попередження насильства в сім’ї” // ВідомостіВерховної Ради України. – 2002. – № 10. – Ст. 70.
57. Закон України від 10 січня 2002 року “Про загальнуструктуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України”// Відомості Верховної Ради. – 2002. – № 16. – Ст. 54.
58. Захаров В.Ф. Актуальные вопросы административнойответственности за нарушение общественного порядка в современных условиях.Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Х., 1972. – 22 с.
59. Захаров В.Ф. Взаємодія органів внутрішніх справ з органамивиконавчої влади, громадськими формуваннями по охороні громадського порядку вумовах ускладненої оперативної обстановки // Основні напрямки удосконаленняуправління органами внутрішніх справ при ускладненні оперативної обстановки:Матеріали наук.-практ. конф. 19 лют. 2000 р. – К.: Національна академіявнутрішніх справ України, 2000. – С. 27.
60. Захаров В.Ф.Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ по профілактиці рецидивноїзлочинності. – К.: Преса України, 2000. – 132 с.
61. Захаров В.Ф. Взаємодіяорганів внутрішніх справ з органами виконавчої влади, громадськими формуваннямипо охороні громадського порядку при ускладненні оперативної обстановки. – К.:Преса України, 2000. – 36 с.
62. Зубарьков В.Г.,Лагойский В.П. К вопросу нормативного определения общественного порядка. //Вестник Белорусского государственного университета. Серия №3. – Минск., 1991. –С. 58-60.
63. Кисин В.Р. Мерыадминистративно-процессуального принуждения, применяемые милицией: Учебноепособие. – М., 1987. – 144 с.
64. Клюшниченко А.П.Советское административное право: Учеб. для сред. юрид. учеб. заведений/ [А.П. Клюшниченко, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев]; Под ред. А. П.Коренева. — М.: Юрид. лит., 1986. – 398 с.
65. Коваль Л.В. Адміністративне право України: Курс лекцій.3-є вид. – К.: Вентурі, 1998. – 208 с.
66. Кодекс України проадміністративні правопорушення. // Нормативні акти України. Комп‘ютернаправова система. За станом на вересень 2002 р.
67. Козлов Ю.М. Управлениенародным хозяйством в СССР, Ч.1. − М., Изд. МГУ, 1969. – 271 с.
68. Колонтаевский Ф.Е. Понятие и содержание организации охраныобщественного порядка. / Сб. Теория и практика совершенствования охраныобщественного порядка: Труды Академии МВД СССР. – М.: Акад. МВД СССР, 1985. –С. 25-31.
69. Колонтаевский Ф.Е. Трансформация системы управленияорганами внутренних дел в сфере охраны общественного порядка // Актуальныепроблемы управления и правового регулирования деятельности органов внутреннихдел: Труды Академии МВД России. – М.: Акад. МВД СССР, 1994. – С. 18-19.
70. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. –К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
71. Конин Н.М. Методы государственного хозяйственногоуправления // Правоведение. – 1975. – № 5.
72. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії ВерховноїРади України 28 червня 1996 року. – К., 1997. – 80 с.
73. Коренев А.П. Нормы административного права и ихприменение. – М.: Юрид. лит., 1978. – 142 с.
74. Коренев А.П. Административное право России. – М.: Щит-М,1996. – Ч.1. – 542 с.
75. Корнієнко М.В.Напрямки розвитку системи управління органами внутрішніх справ в сучаснихумовах // Основні напрямки удосконалення управління органами внутрішніхсправ при ускладненні оперативної обстановки: Матеріали наук.-практ. конф. 19лют. 2000 р. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 2000. – С.4-15.
76. Корнієнко М.В. Роль органів внутрішніх справ України вохороні громадського порядку при ускладненні оперативної обстановки:Монографія. – Дніпропетровськ: Україна, 2001. – 430 с.
77. Котюргин С.И. Функции советской милиции. – О., 1975. – 145с.
78. Краткий толковый словарь русского языка под ред. В.В.Розановой. – М., Русский язык, 1989. – 227 с.
79. Крепкий М.И. Управление в области охраны общественногопорядка. – М., Юрид. лит., 1965. – 233 с.
80. Кримінальний кодекс України. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №25-26. – Ст.131.
81. Кримінальний кодекс УРСР // Нормативні акти України.Комп’ютерна правова система. За станом на вересень 2002 р.
82. Курагин Г.Г. Механизм ведомственного правовогорегулирования деятельности органов внутренних дел. – М.: Юрид. лит., 1976. –355 с.
83. Курашвили Б. П. Принципы советского государственногоуправления. // Советское гос. и право. – 1980. – № 11. – С. 51-60.
84. Лазарев Б.М.Компетенция органов управления. − М., Юрид. лит., 1973. – 280 с.
85. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапеперестройки. – М., Юрид. лит., 1988. – 320 с.
86. Лазарев В.В., Попов Л.Л., Розин Л.М. Правовые основыобеспечения общественного порядка. – М.: Юрид. лит., 1967. – 122 с.
87. Лазарев В.В., ПоповЛ.Л. Роль права в деятельности органов внутренних дел по обеспечениюобщественного порядка. – М.: Юрид. лит., 1985. – 277 с.
88. Лазарев В.В.Правовые основы обеспечения общественного порядка: Учеб. пособие / В.В.Лазарев, Л.Л. Попов, Л.М. Розин; Акад. МВД СССР. – М.: Акад. МВД СССР, 1987. –73 с.
89. Лунев А.Е. Обеспечениезаконности в советском государственном управлении. – М.: Госюриздат, 1963. –205 с.
90. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственногоуправления. – М.: Наука, 1974. – 247 с.
91. Маркс К., Энгельс Ф., Сочинения, Т.18. – М., 1973, – 602с.
92. Механизм управления в развитом социалистическом обществе./ Ю.А. Тихомиров: АН СССР, Ин-т государства и права; Отв. ред.Б.М. Лазарев − М.: Наука, 1978. – 336 с.
93. Мураметс О.Ф. Основныефункции советской милиции. / Сб. Проблемы совершенствованияадминистративной деятельности органов внутренних дел. – М., ВНИИ МВД СССР. –1982. – №61.
94. Наказ МВС України від18 серпня 1992 року № 485 “Про заходи з подальшого вдосконалення діяльностічергової служби органів внутрішніх справ”. – К.: МВС України, 1992.
95. Наказ МВС України від 1квітня 1994 року № 188 “Про порядок контролю за прибуттям до вибраного місцяпроживання осіб, які звільнені з місць позбавлення волі”. – К.: МВС України,1994.
96. Наказ МВС України від 28 липня 1994 року № 404 “Прозатвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України”. – К.: МВСУкраїни, 1994.
97. Наказ МВС України від11 січня 1995 року № 17 “Про заходи щодо виконання Закону України від 1 грудня1994 року “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місцьпозбавлення волі”. – К.: МВС України, 1995.
98. Наказ МВС України від29 квітня 1995 року № 264 “Про заходи щодо посилення контролю за особами, якізвільнились з місць позбавлення волі”. – К.: МВС України, 1995.
99. Наказ МВС України від 11 серпня 1995 року № 513 “Прозаходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в іншихгромадських місцях” – К.: МВС України, 1995.
100. Наказ МВС України від9 вересня 1995 року № 616 “Про затвердження Інструкції про порядок встановленнята здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місцьпозбавлення волі” – К.: МВС України, 1995.
101. Наказ МВСУкраїни від 24 червня 1997 року № 400 “Про затвердження типових штатів таТипового положення про підрозділи органів внутрішніх справ по роботі знаселенням та громадськими формуваннями”. – К.: МВС України, 1997.
102. Наказ МВСУкраїни від 13 липня 1998 року № 507 “Про затвердження Положення про Головнеуправління Державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ України,Типового положення про управління (відділ) Державної служби охорони при ГУМВС,УМВС України та Типового положення про відділ (відділення) Державної службиохорони при міськ(рай)органах внутрішніх справ та на окремих об’єктах”. – К.:МВС України, 1998.
103. Наказ МВСУкраїни від 21 серпня 1998 року № 622 “Про затвердження Інструкції пропорядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення тавикористання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасівдо зброї та вибухових матеріалів” – К.: МВС України, 1998.
104. Наказ МВСУкраїни від 15 червня 1999 року № 495 “Про затвердження Настанови з організаціїроботи органу внутрішніх справ” – К.: МВС України, 1999.
105. Наказ МВСУкраїни від 14 жовтня 1999 року № 802 “Про затвердження Інструкції зорганізації роботи дільничного інспектора міліції” – К.: МВС України, 1999.
106. Наказ МВС України від 6лютого 2001 року № 83 “Про невідкладні заходи щодо удосконалення нагляду задорожнім рухом працівниками Державтоінспекції МВС України” – К.: МВС України, 2001.
107. Науково-практичнийкоментар до Закону України «Про міліцію» / Я.Ю Кондратьєв,І.П. Голосніченко (відп. ред.): Українська академія внутрішніх справ. – К.,1996. – 144 с.
108. Новийтлумачний словник української мови / Уклад.: В.В. Яременко,О.М Сліпушко. – К.: Аконіт, 1999. – 489 с.
109. Нормативні актиУкраїни щодо охорони правопорядку /В.А. Зубчук та ін. (уклад.). – Луганськ: РВВЛІВС МВС України, 2000. – 334 с.
110. ОколовичЛ.Я. Организация и тактика охраны общественного порядка на транспорте. – М.,1984. – 249 с.
111. ПискотинМ.И. Методы организации и деятельности аппаратов управления // Сов. гос. иправо. – 1970. – № 9.
112. ПоповЛ.Л. Административное право и административная деятельность органов внутреннихдел. – М., 1990. – 476 с.
113. Постанова Кабінетуміністрів України від 26 лютого 1993 року “Про затвердження Правил проведеннядержавного технічного огляду автомобілів, автобусів, мототранспорту тапричепів”. // Нормативні акти України. Комп’ютерна правова система. Застаном на вересень 2002 року.
114. ПостановаКабінету міністрів України від 8 травня 1993 року “Про затвердження Положенняпро порядок видачі посвідчень водія та допуску громадян до керуваннятранспортними засобами”. // Нормативні акти України. Комп’ютерна правовасистема. За станом на вересень 2002 року.
115. ПостановаКабінету міністрів України від 14 квітня 1997 року “Про Положення про Державнуавтомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ” // Нормативні актиУкраїни. Комп’ютерна правова система. За станом на вересень 2002 року.
116. ПостановаКабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року “Про Положення про Державнуслужбу охорони при МВС України” // Нормативні акти України. Комп’ютернаправова система. За станом на вересень 2002 року.
117. ПостановаКабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року “Про Правила дорожньогоруху” // Нормативні акти України. Комп’ютерна правова система. За станомна вересень 2002 року.
118. ПостановаКабінету міністрів України від 14 червня 2002 року “Про утворення Державногодепартаменту з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб”.// Нормативні акти України. Комп’ютерна правова система. За станом навересень 2002 року.
119. ПостановаПленуму Верховного Суду України від 28 березня 1986 року № 3 “Про практикузастосування судами України законодавства у справах про порушення правиладміністративного нагляду” (зміни на 26 жовтня 1995 р.) // Нормативні актиУкраїни. Комп’ютерна правова система. За станом на вересень 2002 року.
120. Правовые основыдеятельности МВД России. Том 1. – М., 1996. – 480 с.
121. ПронинаВ.С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. – М., Юрид.лит., 1981. – 288 с.
122. РазареновФ.С. О сущности и значении административного надзора в советскомгосударственном управлении. // Вопросы административного права насовременном этапе. – М.: Госюриздат, 1963. – С. 69-78.
123. Резолюция 217 “А”Генеральной Ассамблеи ООН “Всеобщая декларация прав человека” от 4 декабря 1948года // Сб. международных договоров. Т. I. (Часть первая). Организацияобъединенных наций. Нью-Йорк и Женева, 1994. – С. 1-57.
124. Салищева Н.Г. Гражданини административная юрисдикция в СССР. – М.: Наука, 1970. – 164 с.
125. Словникіншомовних слів / За ред. акад. АН УРСР О.С. Мельничука. – 2-е вид. випр.і допов. – К.: Укр. Рад. енцикл., 1985. – 966 с.
126. Словникюридичних термінів. – К.: Юрінком, 1994. – 320 с.
127. Советскийобщественный порядок и административно-правовые средства его укрепления:Учебное пособие / А.В. Серегин. Акад. МВД СССР. – М.: Акад. МВД СССР,1975. – 194 с.
128. Советскоеадминистративное право. / С.С. Студеникин, В.А. Власов,И.И. Евтихиев. Всесоюз ин-т юрид. наук. – М.: Госюриздат, 1950. – 439 с.
129. Социальныеи государственно-правовые аспекты управления в СССР. / В.Б. Аверьянов,В.Ф. Кузнецова, Е.Ф. Мельник и др. Под. общ. ред В.В. Цветкова. – К.:Наук. думка, 1978. – 427 с.
130. СтаросьцякЕ. Правовые формы административной деятельности. [Пер. с польского] − М.:Госюриздат, 1960. – 330 с.
131. Старосьцяк Е. Элементынауки управления… [Пер. с польского] − М.: Прогресс, 1965. – 423 с.
132. СтуденикинаМ.С. Государственный контроль в сфере управления. (Проблемы надведомственногоконтроля) – М., Юрид. лит. 1974. – 159 с.
133. Теория ипрактика совершенствования охраны общественного порядка. Труды // АкадемияМВД СССР. – М., 1984.
134. Теоріяуправління органами внутрішніх справ: Підручник / За ред. канд. юрид. наук Ю.Ф.Кравченка. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. – 978 с.
135. ТихомировЮ.А. Теория закона – М., 1982. – 257 с.
136. УказПрезидента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впровадженняКонцепції адміністративної реформи в Україні”. // Офіційний ВісникУкраїни. – 1999. – № 21.
137. УказПрезидента України від 17 жовтня 2000 року “Про Положення про Міністерствовнутрішніх справ України” // ОфіційнийВісник України. – 2000. – № 42.
138. Указ Президента України від 18 лютого 2002 року“Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свободгромадян” // Офіційний Вісник України.– 2002. – № 8.
139. Управление.Гражданин. Ответственность. (Сущность, применение и эффективностьадминистративных взысканий) / Л.Л. Попов, А.П. Шергин.: АН СССР.– Л., Наука, Ленингр. отд-ние, 1975. – 251 с.
140. Фролов О.С.Підстави застосування сили працівниками ОВС // Вісник Запорізького юридичногоінституту. – 1999.– №2. – С. 91-102.
141. ЦвігунД.П. Пріоритет закону у правовому регулюванні діяльності міліції// Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2001.– № 3. – С. 192-195.
142. ЦвігунД.П. Прокурорський нагляд в Україні: Навч. посіб. – К.: Міжрегіональна акадеиіяуправління персоналом, 2001. – 185 с.
143. ЦвігунД.П. Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі// Науковий вісник Чернівецького університету. – 2002.– № 131. – С.107-110.
144. ЦвігунД.П. Співвідношення контрольної та адміністративно-наглядової діяльності// Бюлетень з обміну досвідом роботи. Науково-практичне видання. – 2002. –№ 140. – С. 37-39.
145. ШахриманьянИ.К. Деятельность органов внутренних дел по пропаганде безопасности дорожногодвижения. – М., 1979. – 211 с.
146. ШоринаЕ.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. –М.: Наука. 1981. – 301 с.
147. ЮсуповВ.А. Теория административного права. – М.: Юрид. лит., 1985. – 160 с.
148. Ямпольская Ц. А. О взаимодействии государственныхорганов общественных организаций в современном советском обществе. // Сов.гос. и право. – 1978. – № 8.