--PAGE_BREAK--
1.3 Проблемы бюджетного финансирования на современном этапе
Начиная с 2000 г., среди задач в области расходов поставленных в бюджетных посланиях Президента в качестве приоритетных, были обозначены меры, направленные в основном на оптимизацию бюджетных расходов с учетом выработки критериев оценки их рациональности и эффективности. Еще более жестко эта задача сформулирована в бюджетном послании на 2007 г., где говорится о стратегической важности полноценного финансового обеспечения первоочередных задач по проведению военной реформы, укреплению судебной системы, воспроизводству научного потенциала, переходу к новой модели пенсионной системы, усилению социальной направленности бюджетных расходов. Одновременно ставится задача повышения степени прозрачности расходов федерального бюджета и бюджетных процедур.
Среди первоочередных названа и задача реформирования государственной службы, целью которой является превращение ее в конкурентоспособную сферу деятельности, чтобы обеспечить приток квалифицированных специалистов, способных решать сложные задачи, связанные с выполнением государством своих функций. В связи с этим отмечалась необходимость повышения оплаты труда государственных служащих, которая увязывается с сокращением их численности. Однако до настоящего времени лишь принята Концепция реформирования государственной службы.
В целом, несмотря на определенное улучшение в структуре бюджетных расходов, поставленная задача повышения степени рациональности и эффективности расходов, концентрации их на ключевых задачах экономического развития еще далека от решения. Анализ расходных частей бюджетов 2000 – 2006 гг. показывает, что, несмотря на позитивные изменения в финансово-бюджетной сфере и создание определенного «запаса прочности», федеральный бюджет России не ориентирован на стратегию долгосрочного бюджетного планирования. Следует заметить, что и «непроцентная» часть бюджета по-прежнему используется главным образом исходя из краткосрочной социальной и политической конъюнктуры. Хотя сами по себе эти направления расходования средств также являются важными и необходимыми (оборона, правоохранительная система, социальные выплаты), однако они носят в основном чисто затратный характер и не приводят к расширению экономического потенциала. Вместо того чтобы использовать весь арсенал средств прямого и косвенного стимулирования экономического роста, бюджетная политика в сфере инвестиций сводится, по сути, к нескольким расходным статьям, предусматривающим прямые государственные инвестиции. Нельзя не отметить и такую важную проблему, от которой напрямую зависит эффективность в целом расходной бюджетной политики, как рационализация системы разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы.
2 Анализ формирования расходной части бюджета в современных условиях
2.1 Анализ и оценка процесса формирования расходной части бюджета Республики Мордовия
Основные социально-экономические показатели свидетельствуют о достаточно благополучном положении Республики Мордовия по сравнению с соседними субъектами Российской Федерации.
По показателю среднедушевых денежных доходов населения она занимает 29-е место из 89. При этом величина прожиточного минимума несколько ниже среднего по стране показателя, что говорит о том, что реальные денежные доходы населения невелики. По собственным доходам консолидированного бюджета республики на душу населения РМ находится на 29-м месте.
Как и в большинстве регионов Российской Федерации в Республике Мордовия большая часть расходов регионального и местных бюджетов финансируется за счет «совместных» налогов, распределяемых между федеральным и региональными бюджетами, а далее между региональными и местными бюджетами на долевой основе. Некоторая часть расходов финансируется за счет безвозмездных перечислений, финансовой помощи и компенсаций из вышестоящих бюджетов.
Доходы консолидированных бюджетов большинства регионов Российской Федерации в основном формируются за счет отчислений от регулирующих федеральных налогов, поэтому нормативы отчислений, устанавливаемые на федеральном уровне, играют ключевую роль в определении бюджетной обеспеченности регионов.
В таблице 2 представлены данные о структуре расходов консолидированного бюджета Республики Мордовия в функциональной классификации по результатам исполнения бюджетов с 2005 по 2007 г.
Таблица 2 – Структура расходов консолидированного бюджета Республики Мордовия
Наименование статей расходов консолидированного регионального бюджета
2005 год
2006 год
2007 год
млрд. руб.
доля
в %
млн. руб.
доля
в %
млн. руб.
доля
в %
Государственной управление и местное самоуправление
479,1
8,1
571,3
10,5
771,5
9,6
Правоохранительная деятельность
189,2
3,1
160,3
2,9
273,3
3,4
Промышленность энергетика и строительство
256,1
4,2
430,1
7,9
284,8
3,56
Сельское хозяйство и рыболовство
576,0
9,4
517,6
9,5
705,1
8,8
Транспорт, дорожное хозяйство, связь
150,3
2,5
125,5
2,3
312,6
3,9
Жилищно-коммунальное хозяйство
1 033,1
16,9
723,2
13,3
1 144,2
14,3
Образование
1 076,7
17,6
1 018,2
18,7
1 460,9
18,2
Культура, искусство, кинематография
155,3
2,5
184,0
3,4
245,5
3,1
Здравоохранение и физическая культура
853,3
14,0
864,1
15,9
1 312,9
16,4
Социальная политика
452,8
7,4
339,4
6,2
782,4
9,7
Прочие расходы
873,1
14,3
506,9
9,3
738,1
9,2
Итого расходов
6 113,1
100,0
5 440,9
100,0
8 031,4
100,0
Самой крупной статьей расходов по функциональной классификации на протяжении этих трех лет были расходы на образование: 17,6 % в 2005 г., 18,7 % в 2006 г. и 18,2 % в 2007 г. от общих расходов консолидированного бюджета республики. Второе место в 2005 г. занимали расходы на ЖКХ (16,9 %), а в 2006 и 2007 гг. – расходы на здравоохранение и физическую культуру (15,9 и 16,4 %, соответственно). Снижение доли расходов на ЖКХ в 2006 г. (13,3 %) и в 2007 г. (14,3 %) по сравнению с 2005 г. скорее всего можно объяснить повышением доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг.
В целом за три года с 2005 по 2007 г. доли расходов на основные бюджетные услуги в общих расходах консолидированного бюджета республики сохранялись достаточно стабильными: первое место устойчиво занимали расходы на образование, второе (за исключением 2005 г.) – на здравоохранение и третье – на жилищно-коммунальное хозяйство.
Для оценки сбалансированности консолидированного бюджета используют такие показатели, как:
Текущий дефицит (профицит) – он представляет собой разность между текущими доходами и текущими расходами. В идеале (и это «золотое правило» бюджетных финансов) текущий дефицит должен быть равен нулю: текущие расходы должны полностью покрываться текущими доходами.
Суммарный дефицит (профицит), который равен превышению суммы текущих и капитальных расходов над текущими (из года в год воспроизводимыми) доходами. Таким образом, суммарный дефицит показывает, сколько всего средств необходимо получить из забалансовых источников, чтобы уровнять доходы с расходами. К забалансовым источникам финансирования относятся: привлечение заемных средств, финансовая помощь на покрытие дефицита, субсидии на осуществление проектов капитального строительства, продажа государственного имущества и сокращение остатков средств на бюджетном счете.
В Республике Мордовия в течение указанного периода консолидированный бюджет закрывался с текущим профицитом, при этом величина текущего профицита увеличивалась год от года, достигнув в 2007 г. более 2 млрд. руб. С учетом капитальных расходов и выданных бюджетных ссуд консолидированный бюджет республики в течение трех лет исполнялся с дефицитом, который начиная с 2005 г. стал сокращаться. Таким образом, финансовую позицию консолидированного бюджета Республики Мордовия, определенную в соответствии с международными стандартами, можно признать вполне удовлетворительной.
Республиканский бюджет Республики Мордовия включает только доходы и расходы области, т. е. без учета доходов автономных округов и муниципальных образований.
Структура расходов регионального бюджета представлена в таблице 3.
Самой крупной статьей расходов в течение трех лет была финансовая помощь местным бюджетам. В 2005 г. ее доля во всех расходах составила 34,4 %. В 2006 и 2007 гг. эта доля несколько сократилась (до 15,5 и 18,3 %, соответственно), но финансовая помощь нижестоящим бюджетам оставалась тем не менее самой крупной статьей расходов регионального бюджета.
Таблица 3 – Структура расходов регионального бюджета Республики Мордовия (функциональная классификация)
Наименование статей расходов
регионального бюджета
2006 год
2007 год
млн. руб.
доля в %
млн. руб.
доля в %
Государственное управление и местное самоуправление
3 313,1
8,7
485,9
9,0
Правоохранительная деятельность
108,6
3,0
180,3
3,3
Промышленность энергетика и строительство
410,0
И,4
259,6
4,82
Сельское хозяйство и рыболовство
467,1
13,0
475,7
8,84
Охрана окружающей среды и природных ресурсов
2,0
0,06
2,1
0,04
Транспорт, дорожное хозяйство, связь
101,9
2,8
276,8
5,1
Жилищно-коммунальное хозяйство
113,0
3,2
220,5
4,1
Образование
204,4
5,7
290,8
5,4
Культура, искусство, кинематография
103,1
2,9
124,5
2,3
Средства массовой информации
8,5
0,24
25,8
0,48
Здравоохранение и физическая культура
545,9
15,2
814,8
15,1
Социальная политика
215,2
6,0
215,2
4,0
Прочие расходы
420,3
11,7
1 011,4
18,8
В том числе государственные инвестиции на безвозвратной основе
21,4
0,6
33,3
0,6
Финансовая помощь местным бюджетам
554,8
15,5
986,0
18,3
Всего расходов
3 358,9
100,0
5 383,7
100,0
Подавляющую часть финансовой помощи составляли дотации, на которые в 2005, 2006 и 2007 гг. приходилось 26,7, 13,3 и 17,5 % от всех расходов, соответственно. Доля взаимных расчетов снизилась с 7,3 % в 2005 г. до 2,17 % в 2006 г., а в 2007 г. их доля во всех расходах составила менее 1 %. Финансовая помощь в виде субвенций местным бюджетам практически не выделялась: в 2005 г. субвенции компенсационного характера нижестоящим бюджетам составили всего 0,4 % от расходов регионального бюджета, а в 2006 и 2007 гг. вообще не предоставлялись. Отсутствие субвенций среди финансовой помощи, предоставляемой местным бюджетам, связано с тем, что в Республике Мордовия исполнение государственных полномочий местными органами власти осуществляется за счет средств, полученных за счет собственных доходов, отчислений от регулирующих доходов и дотаций, причем объем средств, получаемых местными бюджетами за счет последних двух источников, определяется в процессе межбюджетного регулирования, учитывающего потребности муниципальных образований в средствах на исполнение государственных полномочий.
Большую долю в расходах регионального бюджета составляют так называемые «прочие расходы»: в 2005 г. они стояли на втором месте после финансовой помощи местным бюджетам, составляя 19,6 % от всех расходов. В 2006 г. доля прочих расходов сократилась до 11,7 %, и они заняли четвертое место, уступив, помимо финансовой помощи местным бюджетам, здравоохранению и физической культуре, а также расходам на сельское хозяйство и рыболовство. Тем не менее в 2007 г. доля «прочих расходов» вновь возросла (до 18,8 % от всех расходов), заняв первое место среди всех статей расходов.
Значительную долю в расходах регионального бюджета занимают расходы на здравоохранение и физическую культуру: 7,2 % в 2005 г., 15,2 % в 2006 г., 15,1 % в 2007 г. Увеличение доли расходов регионального бюджета на здравоохранение и физическую культуру связано с разграничением собственности между областью и муниципальными образованиями, образованными по поселенческому принципу, в результате чего на республиканский бюджет была передана значительная часть объектов здравоохранения, находившаяся до этого на балансе районных администраций. Очевидно, что уменьшение доли расходов на оказание финансовой помощи в региональном бюджете и увеличение расходов по ряду статей в 2006 и 2007 гг. по сравнению с 2005 г. отражает изменение способа финансирования социальной сферы: если до 2006 г. средства передавались из республиканского бюджета районам в виде финансовой помощи, а затем из районных бюджетов осуществлялось непосредственное финансирование, то начиная с 2006 г. по ряду статей средства напрямую направляются на финансирование социальной сферы из регионального бюджета.
На следующем месте находятся расходы на сельское хозяйство и рыболовство, которые составляли в 2005, 2006 и 2007 гг. 12,2, 13,3 и 8,8 %, соответственно. Эти расходы представляют собой субсидии предприятиям соответствующих отраслей.
Доля расходов на управление росла в течение трех лет, занимая восьмое место в 2005 г. (4,3 %), седьмое в 2006 г. (8,7 %) и пятое в 2007 г. (9,0 %). Двукратное увеличение (в долевом выражении) расходов регионального бюджета в 2006 и 2007 гг. на управление по сравнению с 2005 г. может быть объяснено повышением сложности управления в связи в переходом на организацию местного самоуправления по поселенческому принципу, в результате которого исчез районный уровень.
Удельный вес других статей расходов регионального бюджета был небольшим. При этом динамика долей расходов на образование и социальную политику подтверждает тенденцию, замеченную в отношении расходов на здравоохранение: доля этих расходов заметно возрастает в 2006 и 2007 гг. по сравнению с 2005 г., что сопровождается уменьшением объема финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Сбалансированность регионального бюджета характеризуется следующими данными. В течение последних трех лет бюджет РМ исполнялся с текущим профицитом, т. е. текущие доходы превышали текущие расходы, причем это превышение возрастало в течение трех лет не только в абсолютном выражении, но и в относительном, как доля от текущих доходов: в 2005 г. превышение составляло 19 %, в 2006 г. – 23 % и в 2007 г. – 33 % от текущих доходов.
С учетом капитальных расходов и бюджетных ссуд (за вычетом их погашения) в 2005 г. наблюдался небольшой суммарный дефицит. Тем не менее в 2006 и 2007 гг. бюджет был исполнен с суммарным профицитом, что свидетельствует о финансовой устойчивости бюджета Республики Мордовия.
Целью бюджетного анализа является также получение и представление информации в доступной форме для органов власти и населения: о целях и приоритетах бюджетной политики и возможности участия граждан и организаций в бюджетном процессе; об основных моментах и параметрах бюджетного процесса; особенностях бюджетного планирования; основных тенденциях и структуре бюджета.
В целях более полной реализации поставленной цели методика анализа бюджета Республики Мордовия, очевидно, должна включать анализ и оценку качественных характеристик бюджета посредством расчета ряда финансовых коэффициентов, таких как: коэффициент автономии бюджета; коэффициент зависимости; устойчивости; коэффициент деловой активности; социальной защищенности населения и пр.
Впервые в России анализом устойчивости бюджета начал заниматься доктор экономических наук Г.Б. Поляк, определенные разработки в этой области есть и у ряда других экономистов – В.И. Клисторина, Т.В. Сумской и др. [16, с. 47]. Предлагаемый ими комплекс коэффициентов в большей степени рекомендован для оценки автономности бюджетов муниципальных образований, хотя, по нашему мнению, с определенным допущением могут быть использованы и для субъектов Федерации. Однако использование существующих коэффициентов вызывает затруднение, связанное в первую очередь с изменением бюджетного законодательства, в частности в части определения собственных доходов бюджета и упразднения такого понятия, как «регулирующие доходы».
На последнем этапе анализа бюджета фактические значения показателей следует сравнить с нормативными и провести рейтинговую оценку независимости и устойчивости регионального бюджета (приложение А).
Проиллюстрируем применение предлагаемых коэффициентов на примере бюджета Республики Мордовия в период 2004 – 2006 гг., когда наблюдался достаточно интенсивный рост социально-экономических показателей развития республики, благотворно отразившихся на пополнении доходной части бюджета и на уровне бюджетной обеспеченности населения территории.
Проведенные расчеты и рейтинговая оценка показывают, что за последние три года бюджет Республики Мордовия заметно укрепил свою устойчивость и независимость, пройдя путь от нестабильного региона с неустойчивым бюджетом к стабильно развивающейся территории с высоким уровнем финансовой независимости и абсолютно устойчивым бюджетом (табл. 4).
Таблица 4 – Рейтинговая оценка бюджета Республики Мордовия в 2004 – 2006 гг.
Коэффициент
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Консолидированный бюджет
Краевой бюджет
Консолидированный бюджет
Краевой бюджет
Консолидированный бюджет
Краевой бюджет
К бюджетной автономии
0
-1
0
+1
+1
+1
К авту
-
-
+1
+1
+1
+1
К бюджетной зависимости
0
-1
0
0
+1
+1
К заву
-
-
+1
+1
+1
+1
К устойчивости
0
-1
+1
0
+1
+1
К уровень дефицита
+2
+2
+1
+1
+1
+2
К бюджетного покрытия
+2
+2
+1
+1
+1
+2
К деловой активности
-1
-1
+1
+1
+1
-1
К налоговых доходов
-1
-1
-1
-1
+1
+1
Темп роста К бр
0
0
0
0
+1
+1
Темп роста К бо
0
0
+1
+1
+1
+1
Темп роста К сзн
+1
×
+1
×
+1
×
Темп роста К обн
+1
×
+1
×
+1
×
Сумма баллов
3
11
21
Сумма баллов с учетом уточненных коэффициентов
3
15
25
В целом, все показатели рейтинговой оценки бюджета Республики Мордовия за период 2004 – 2006 гг. повысились (рисунок 1 и табл. 1), а сама рейтинговая оценка выросла в 7 раз и имеет дальнейшие перспективы роста.
Рисунок 1 – Рейтинговая оценка бюджета Республики Мордовия
в 2004 – 2006 гг.
Комплексная оценка при минимуме расчетов и достаточно высоком уровне наглядности может служить инструментом сравнительного территориального бюджетного анализа, являться основой текущего и стратегического регионального бюджетного планирования. Ее результаты могут быть использованы в процессе выбора возможных вариантов социально-экономического развития изучаемой территории, обоснования необходимости и целесообразности выделения финансовой помощи вышестоящим бюджетом, повышения информированности населения и других целей. продолжение
--PAGE_BREAK--
2.2 Оценка приоритетов бюджетной политики Республики Мордовия в области расходов
Власти Республики Мордовия руководят деятельностью по плановому регулированию развития своей территории. Вопросы регулирования касаются прежде всего социально-экономических аспектов развития. Для этого республика разрабатывает прогнозы, планы и программы развития, которые включают следующие основные направления:
- создание благоприятных условий для эффективной работы предприятий, находящихся в Республике Мордовия;
- внедрение мер по стимулированию инвестиций в реальный сектор экономики;
- оздоровление финансового состояния действующих на территории РМ фирм;
- обеспечение стабильного поступления налоговых сборов в бюджет;
- меры по приоритетному развитию местных товаропроизводителей;
- проведение социально-ориентированной тарифной и ценовой политики;
- обеспечение защиты социально-экономических интересов РМ на федеральном уровне и др.
В Республике Мордовия в рамках исполнительных органов власти выделены структурные подразделения, занимающиеся плановой и прогнозной работой. Они разрабатывают концепции, прогнозы, программы и планы. Составлением бюджетных планов занимаются специалисты самих региональных властей. Для обоснования проектов стратегических планов, целевых программ, индикативных планов иногда привлекаются участники из других учреждений и организаций, в том числе находящиеся вовне территории РМ. Созданные в республике прогнозы в дальнейшем могут использоваться при принятии решений по вопросам развития территории.
Значительное место в планировании власти Республики Мордовия отводят разработке программ развития и реформирования региональной экономики, в том числе структурной перестройке промышленности. Уделяется место формированию эффективной социальной политики, влияющей на повышение уровня жизни населения. Перечень объектов планирования регионального значения включает мобилизационный план, перспективный финансовый план, баланс финансовых ресурсов и др. Неплохих результатов Республика Мордовия добивается в подготовке краткосрочных антикризисных программ. В республике намечается тенденция перехода к составлению долгосрочных программ социально-экономического развития с концепциями, стратегическими планами и комплексными программами. Республика Мордовия участвует в выполнении федеральных целевых программ, связанных с ней. Так, с 2001 г. в стране осуществляется федеральная программа «Бюджетный федерализм», одной из целей которой является существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе их налогов, для перехода к формированию бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Планы бюджета Республики Мордовия являются составной частью бюджетной системы страны. Для бюджетного планирования в РМ характерно использование принципов: а) единства, т.е. связи с бюджетной системой страны; б) самостоятельности, что означает возможность использования полученных доходов в соответствии с приоритетами территории. Для нормального функционирования бюджетной системы республики важна правильная реализация указанных принципов и основополагающего принципа бюджетного федерализма: формирование собственной доходной базы бюджета. А это предполагает разделение функций уровней государственной власти и наличие механизма распределения доходной базы средств между разными уровнями бюджетов страны.
В стране большое количество регионов является дотационными. Причем пока здесь действует принцип: чем хуже экономические результаты региона, тем больше он, получает дотаций, и наоборот, чем лучше его результаты, тем больше доходов приходится ему отчислять в федеральный бюджет. В Республике Мордовия с 2007 года планируется, что доходная часть бюджетного плана будет полностью состоять из собственных средств.
К ныне существующим недостаткам бюджетной политики в Республике Мордовия в области расходов можно отнести:
- отсутствие четкости в стратегических планах, которые во многом пока еще напоминают общие декларации, а не документы управления;
- недостаточное внимание вопросам долгосрочных планов и программ, что связано с отсутствием стабильного фона для прогнозирования и планирования;
- слабая связь между долгосрочными и текущим планами;
- неглубокий и некомплексный анализ имеющейся среды деятельности, выявления тенденций развития и имеющихся ресурсов;
- слабая обоснованность блока целеполагания;
- недостаточно активное использование современных принципов и методов в планировании; тяготение к отжившим и устаревшим подходам в планировании.
- отсутствие четкой формулировки и научного обоснования стратегического выбора;
- слабая поддержка программных мер действенными механизмами их осуществления;
- отсутствие в планах механизма мониторинга.
В заключение анализа приоритетов бюджетной политики Республики Мордовия в области расходов хотелось бы привести некоторые данные об исполнении бюджета за 2006 год. Главной новостью прошедшей 20 июня 2006 года 24-й сессии Государственного Собрания стали изменения, внесенные в закон о бюджете республики на текущий (2006) год. Впервые за последние годы поправка была столь весомой – вместе с незапланированными источниками доходов консолидированный бюджет возрос на 2 млрд. 261 млн. рублей. Расходная часть бюджета была утверждена в размере 12 млрд. 664 млн. рублей.
Как подчеркнул Глава Республики Николай Меркушкин, очень важно, что такая крупная сумма была утверждена именно сейчас, а не в конце года. Дополнительные средства будут направлены в первую очередь на развитие социальной сферы. Строительство и ремонт школ, жилых домов, спортивных сооружений, больниц – все это должно осуществляться в летние месяцы.
Кроме того, увеличатся ассигнования на строительство коммуникаций в сфере ЖКХ, подготовку города к зиме, ремонт и реконструкцию дорог.
За пять месяцев работы финансовой системы региона в 2006 году доходная часть выполнена на 102 %. Объем собственных доходов почти на треть больше, чем в 2005 году. Хорошими темпами поступает налог на прибыль организаций и доходы физических лиц. Правда, есть проблемы со сбором акцизов.
Что касается исполнения бюджета 2005 года, то по своим объемам он стал рекордным за последние десять лет. По расходам на душу населения Мордовия вошла в число лидирующих регионов России, большинство из которых регионы-доноры.
Немаловажно, что плодотворная работа дает возможность Мордовии привлекать солидные суммы из федерального бюджета. На условиях долевого финансирования у нас реализуется ряд серьезнейших проектов.
Были внесены поправки в закон о государственном регулировании розничного оборота алкогольной продукции. По предложению Правительства, минимальный размер уставного капитала для субъектов, реализующих спиртное, снижен с 300 до 100 тысяч рублей. Зато увеличена стоимость лицензионного сбора – с 3 до 8 тысяч рублей. Организации, реализующие алкоголь в сельской местности, получат льготы.
Таким образом, бюджетная политика в Республике Мордовия включает разработку прогнозов и планов, в том числе концепций, программ, стратегических планов, бизнес-планов и др. В практике формирования расходной части бюджета в РМ имеются свои методологические особенности, отличающие обоснование их плановых документов от методологии федерального уровня. В стране продолжается процесс становления и совершенствования механизма регионального управления, составной частью которого является планирование и прогнозирование.
3 Пути совершенствования формирования расходной части бюджета в современных условиях
3.1 Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат
В бюджетном процессе должны быть внедрены новые методы планирования и исполнения бюджета, то есть метод бюджетирования, ориентированного на результат – планирования, исполнения бюджетов всех уровней и контроль результатов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления целевых программ.
Этот метод планирования, исполнения и контроля бюджета основан на четкой формулировке целей и задач в деятельности органов власти, бюджетополучателей, а также на применении показателей, характеризующих количественные или качественные параметры выполнения этих задач.
Термин и метод бюджетирования не нов. В отечественной финансовой литературе он появился не в бюджетном, а в финансовом менеджменте, в рамках которого предприятиями применяется целевое планирование (бизнес-план), учет произведенных задач и полученных финансовых результатов (директ-костинг), составление смет по видам деятельности предприятия (бюджетирование).
Как метод деятельности в сфере управления бюджетными ресурсами бюджетирование – составная часть бюджетного процесса. Бюджетный же процесс происходит во всех звеньях бюджетной системы. Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюджетирования происходит не только, как считают некоторые экономисты, в сфере государственной политики и федерального бюджета, но и в сферах региональной, муниципальной политики, а следовательно, в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях.
Следует также подчеркнуть, что и экономическая суть этого термина не имеет принципиально нового содержания. Во-первых, с тех пор как существуют государства и бюджеты, проводилась и проводится государственная финансовая политика и средства из бюджетов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и значимостью поставленных целей. Во-вторых, средств в бюджетах никогда не хватало, поэтому правительства стремились достичь максимума результата при минимуме имеющихся бюджетных средств, т.е. всегда была ориентация на получение конкретного результата. В-третьих, для достижения этого результата всегда существовал финансовый контроль.
Таким образом, все элементы бюджетирования, ориентированного на результат, всегда были и входили в содержание бюджетного финансирования.
В современных условиях в бюджетном финансировании, ориентируемом на результатах, для достижения более высоких параметров конечных результатов следует больше внимания уделять разработке и повышению качества подготовки целевых программ, их обоснованию, показателям оценки их выполнения, повышать требования к составлению отчетов, постоянно отслеживать ход выполнения программ, усилить санкции за их невыполнение.
В новой интерпретации суть концепции бюджетирования, ориентированного на результат, имеет следующее содержание.
Цель бюджетирования, ориентированного на результат, – повышение эффективности использования бюджетных средств. Это может быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их использования, т.е. планирование и распределение бюджетных ресурсов между бюджетополучателями ставится в зависимость от достижения ими конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики.
Метод бюджетирования, ориентированного на результатах, используется и в процессе исполнения бюджета. Оценка деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет корректировать в текущем году выделение им бюджетных ассигнований в случае, если министерства, ведомства, организации не добиваются выполнения задач, поставленных в целевой программе, или индикаторы результативности их деятельности ниже установленного уровня.
3.2 Управление развитием планирования и прогнозирования бюджетных расходов
Планирование в целом и бюджетное планирование в частности имеют общую теоретическую базу и основываются на общих принципах, общей методологии, включающей определенные методы разработки планов, программ, прогнозов и др. Причем бюджетное планирование, несомненно, имеет свою специфику.
Процесс планирования неразрывно связан с методологией планирования. Методология планирования – это учение о совокупности основных принципов, методов, о системе применяемых показателей, мер (и действий), необходимых для выполнения плана, а также его мониторинга. Методология планирования как научная рекомендация по осуществлению процесса планирования не является раз и навсегда данной, незыблемой. Она может совершенствоваться с появлением новых знаний в области экономики и планирования. Можно определить следующие принципы планирования как элементы методологии: единство, непрерывность, гибкость, точность, участие.
Согласно методологии назовем основные методы планирования: балансовый, опытно-статистический, нормативный, экономико-математический, каждый из которых, в свою очередь, предусматривает различные варианты расчетов в зависимости от установившейся практики или специфики объекта планирования.
Исходя из принципов планирования в целом, опираясь на практический опыт разработки бюджетов в настоящий период, а также руководствуясь БК РФ, мы предлагаем в качестве основных принципов бюджетного планирования следующие: самостоятельность, научность, гласность.
В процессе планирования приходится решать проблемы, различающиеся по степени взаимосвязи между явлениями и процессами, между причинами и следствиями. Условно можно выделить четыре класса проблем: стандартные (хорошо структурированные), структурированные, слабо структурированные, неструктурированные.
К стандартному, хорошо структурированному классу проблем следует отнести проблемы планирования, возникающие, когда изменение причины (факторных признаков) ведет к однозначному установленному изменению результата.
К структурированным проблемам планирования относятся проблемы, заключающиеся в том, что изменение факторных признаков ведет не к однозначному изменению результативного признака, а к изменению с учетом его поправки, корреляции. В данном случае изменение факторных признаков ведет к изменению результата в пределах определенного интервала.
Слабо структурированные проблемы – это проблемы планирования, возникающие, когда результативный признак зависит от многих факторных признаков и его изменение колеблется в широком интервале.
И наконец, неструктурированные проблемы возникают, когда в процессе планирования причинно-следственная связь «фактор – результат» устанавливается на основе логического анализа, так как изменение результативного признака трудно предсказуемо.
Необходимо отметить, что методически бюджетное планирование в субъектах Федерации в настоящее время еще недостаточно отработано. В первую очередь это касается методики планирования налоговых поступлений.
При формировании расходной части бюджета концептуально закладывается принцип сбалансированного бюджета. Соблюдение этого принципа требует тщательного рассмотрения планируемых расходов на предмет их эффективности, приоритетности, экономической, а в отдельных случаях – политической целесообразности.
В целом, оценивая существующие варианты бюджетного планирования в муниципальных образованиях в части доходов, на наш взгляд, можно сделать вывод, что предпочтительным является традиционный вариант, основанный на покрытии плановых расходов (дифференцированный подход), но адаптированный к современным условиям развития экономики. Несомненно, что это позволит в дальнейшем планировать бюджеты от расходов.
На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом планирования бюджетных расходов является нормативный с применением дифференцированных нормативов затрат по категориям населения, а не на душу населения, проживающего на данной территории. При этом финансовые, материальные нормативы должны устанавливаться на определенное время, например один раз на три-четыре года, с последующим пересмотром или корректировкой.
Кроме того, с нашей точки зрения, планирование расходов бюджетов должно предусматривать два этапа: планирование расходов бюджетополучателями и планирование расходов бюджетов финансовыми органами. При этом значительное внимание необходимо уделять планированию на первом этапе, так как экономическая оценка заявленных расходов, их целесообразность и научная обоснованность в итоге определяют эффективность расходов, запланированных в бюджет на новый финансовый год.
На стадии формирования проекта бюджета на очередной бюджетный год для каждого отдельного направления расходов областного бюджета, которое финансировалось из областного бюджета в отчетном году и не предлагается главным распорядителем бюджетных средств к финансированию в очередном бюджетном году, должны быть указаны причины, повлекшие за собой принятие главным распорядителем бюджетных средств решения о прекращении финансирования указанного отдельного направления расходов областного бюджета в очередном финансовом году.
Изложенные выше данные по всем отдельным направлениям расходов областного бюджета, реализуемым главным распорядителем бюджетных средств, должны быть сведены в отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов.
В процессе формирования проекта областного бюджета на очередной бюджетный год каждый главный распорядитель бюджетных средств должен представить губернатору области, в департамент управления финансами администрации области отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов. Все отчеты должны использоваться при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год.
На стадии исполнения бюджета в течение текущего бюджетного года главные распорядители бюджетных средств должны ежеквартально вести текущий мониторинг значений индикаторов.
При возникновении существенных отклонений значений индикаторов от запланированных главным распорядителем бюджетных средств должны предприниматься меры по корректировке сложившейся ситуации. В случае необходимости департаментом управления финансами администрации области совместно с основным распорядителем бюджетных средств могут проводиться работы по аудиту результативности и эффективности деятельности по реализации соответствующего отдельного направления расходов областного бюджета.
3.3 Возможность применения зарубежного опыта формирования расходной части бюджета в отечественной практике
Принципиальное отличие внутреннего устройства российского общества от американского вытекает из их исторического пути. Поэтому в России на руководителей (от царя либо президента до директора организации) традиционно возлагают больше ожиданий, чем в США.
Имеет свои особенности экономика и менеджмент в странах ислама (запрет на дачу денег в рост) и в Японии (традиции пожизненного найма).
В течение ХХ в. во всех экономически развитых странах общество возлагает на экономику все больше обязанностей. Речь идет о социальных гарантиях – пенсиях, пособиях малоимущим, безработным, всеобщем бесплатном образовании, медицинском обслуживании и т.д. Кроме того, в ХХ в. резко возросли расходы на оборону, обеспечение безопасности. В европейских странах государству принадлежит значительная часть предприятий. В результате во всех без исключения экономически развитых странах значительно выросла роль государства в экономике. В табл. 5 (данные Всемирного Банка) показана динамика роли государства в рыночной экономике.
Таблица 5 – Государственные расходы (расходная часть бюджета) в процентах от валового внутреннего продукта
№ п/п
Страна
1870 г.
1913 г.
2000 г.
2006 г.
1
Швеция
5,7
10,4
31,1
58,5
2
Франция
12,6
17,0
34,6
54,3
3
Бельгия
-
13,6
30,3
49,4
4
Италия
11,9
11,1
30,1
49,1
5
Нидерланды
9,1
9,0
33,7
47,2
6
Германия
-
14,8
32,4
46,9
7
Норвегия
5,9
9,3
29,9
46,9
8
Великобритания
-
12,7
32,2
40,2
9
Япония
-
8,3
17,5
36,9
10
Австралия
18,3
16,5
21,2
32,9
11
США
7,3
7,5
27,0
32,8
12
Среднее по 11 странам
10,1
11,8
29,1
45,0
Для России динамика расходной части бюджета в процентах от ВВП резко отличается от аналогичной динамики для остальных стран. В 1913 г. Россия по этому показателю была в центре всех остальных стран. В период СССР (1960 г.) она заметно (более чем в 2 раза) опережала другие страны. Зато в 2006 г. она вернулась на уровень 1913 г., отставая примерно в 3 раза от США и в 5 раз – от Франции. Движение наперекор общемировой тенденции – результат политических решений, а не экономической необходимости.
Рассмотрим более подробно опыт формирования расходов на оборону в Германии и США и возможности его применения в отечественной практике.
Современная Германия образована 3 октября 1990 года в результате объединения двух немецких государств на основе Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12 сентября 1990 года, а также объединительного договора между ГДР и ФРГ.
Военно-политическая деятельность руководства Германии ориентирована на укрепление лидирующих позиций страны в Европе, усиление ее влияния на мировую политику, а также повышение роли в решении ключевых проблем международной безопасности. Германия настойчиво добивается предоставления ей статуса постоянного члена Совета Безопасности ООН, принимает широкое участие в урегулировании кризисных ситуаций в различных регионах мира, в том числе с применением военной силы.
В рамках военной реформы к 2006 году численность личного состава бундесвера планируется сократить до 282 тыс. человек, а гражданских служащих (к 2010-му) – со 120 тыс. до 80 – 90 тыс. человек.
По планам министерства обороны Германии, в дальнейшем будет сокращена на 25 % численность формирований боевой авиации, на 30 – зенитно-ракетных подразделений, на 50 – радиолокационных формирований и тыловых подразделений.
В январе 2002 года началось преобразование командования флота, а с января 2008-го предполагается начать расформировывать школы снабжения ВМС.
Возможность реализации вышеназванных планов находится в прямой зависимости от проблем финансирования и комплектования национальных вооруженных сил, которые в связи с активным включением Германии в проведение международной антитеррористической операции и миротворческой операции в Афганистане приобрели особую актуальность. После террористических актов 11 сентября для участия в ней Германия выделила 3,9 тыс. солдат и офицеров, 1,8 тыс. моряков направлены в район Африканского Рога и около 1,5 тыс. военнослужащих бундесвера будут действовать непосредственно в Афганистане. Кроме того, в настоящее время в Боснии и Герцеговине находятся 2 тыс. военнослужащих бундесвера, еще 4,9 тыс. были направлены в сербский край Косово. Германия играет ведущую роль в операции по поддержанию мира в Македонии, где она представлена 570 военнослужащими.
Что касается США, то там в последнее время в бюджете расходов на оборону доминируют расходы на технические средства обучения. Проанализируем сущность этой статьи расходов, так как в России такой статьи расходов нет, хотя, по нашему мнению, это является приемлемым опытом.
В милитаристских приготовлениях Пентагона наряду с дальнейшим развитием и совершенствованием оружия и военной техники серьезное внимание уделяется вопросам создания (разработки и производства) учебно-тренировочных систем и моделирующих комплексов. Это обусловливается стремлением военного руководства к постоянному повышению боевой готовности вооруженных сил, возрастанием сложности систем оружия и их стоимости, усложнением и удорожанием процессов подготовки личного состава.
Непосредственное руководство разработками и производством технических средств обучения в масштабе вооруженных сил осуществляет аппарат заместителя министра обороны по приобретению оружия и военной техники во взаимодействии с соответствующими органами министерства обороны и видов вооруженных сил.
Работы по созданию тренажеров различного предназначения ведутся как всеми видами вооруженных сил, так и промышленностью. В процессе развития технических средств обучения виды вооруженных сил осуществляют деятельность по повышению эффективности процесса подготовки личного состава, снижению материальных и финансовых затрат, созданию единых баз данных для тренажеров различных типов и т. д.
Эти работы финансируются по бюджету министерства обороны, ежегодно утверждаемому конгрессом США. Распределение выделяемых министерству обороны средств отводится по основным программам, целевому назначению и видам вооруженных сил.
Денежные средства на разработку, закупку, техническое обслуживание и ремонт технических средств обучения, строительство военных объектов для их развертывания выделяются по статьям расходов видов вооруженных сил: НИОКР, «Закупки оружия в боевой техники», «Боевая подготовка, содержание личного состава, эксплуатация и ремонт оружия и военной техники, прочие», «Военное строительство и жилищное обеспечение».
С целью удовлетворения возросших требований к подготовке войск продолжается программа модернизации существующих и строительства новых полигонов, учебных полей и стрельбищ. Начавшаяся в 2002 году программа модернизации полигонов армии США превращается в эффективную систему совершенствования оружия и тренажеров. По бюджету армии на строительство полигонов в 2002-2007 финансовых годах было выделено 358 млн. долларов.
Всего на строительство учебных объектов только по линии учебного командования ВВС по бюджету на 2007 финансовый год планировалось выделить 84,3 млн. долларов.
Приведенный далеко не полный перечень расходов министерства обороны США на технические средства обучения свидетельствует о большом внимании, уделяемом Пентагоном развитию своей учебной базы и разработке для нее современных сложных учебно-тренировочных средств.
Проведенный анализ зарубежного опыта формирования расходов на оборону показал, что в Германии и в США большое значение уделяется развитию материально-технической базы национальной обороны, совершенствованию квалификации личного состава ВВС. Это можно рекомендовать в качестве предложений по совершенствованию бюджетных расходов РФ на оборону. По остальным направлениям специфика распределения бюджетных средств по подразделам раздела «Национальная оборона» в России идентична практике зарубежных стран.
продолжение
--PAGE_BREAK--