Содержание
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. РАЗВИТИЕМЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Оценка этапов развитиямежбюджетных отношений
1.2 Проблемы организациимежбюджетных отношений на принципах межбюджетногофедерализма
1.3 Зарубежная практикарегулирования межбюджетных отношений
ГЛАВА II.СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
2.1 Формы финансовой поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектов РоссийскойФедерации
2.2 Формы межбюджетныхтрансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам
2.3 Анализ форм межбюджетногорегулирования
ГЛАВА III.ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2013 ГОДА
Заключение
Список литературы
Приложение
ВВЕДЕНИЕ
Сложившаяся в России системамежбюджетных отношений, несмотря на, проведенные в 90-х годах XX века реформы,не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развитиястраны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшемреформировании и развитии.
В настоящее время по уровнюдецентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинствуфедеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже, померкам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Приэтом федеральным законодательством установлены крайне ограниченныеналогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации иорганов местного самоуправления. Кроме того, противоречия междудецентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизациейналогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макроэкономическихпроблем, резкими различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальныхобразований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований.
С проблемой межбюджетных отношенийнеразрывно связана и проблема социальных обязательств государства и преждевсего проблема необеспеченных социальных обязательств или так называемых«не финансируемых мандатов». Бюджеты субъектов Российской Федерации иособенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на нихфедеральным законодательством и зачастую без предоставления соответствующихисточников финансирования. Вместе с тем, основная часть расходов региональных иместных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетнойсфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируетсяцентрализованно установленными нормами.
В последние годы предпринимаютсяопределенные, меры по решению этой проблемы, в основном путем отмены рядафедеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимовнесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство,разграничение полномочий и ответственности между органами власти разныхуровней.
В целом необходимо отметить, что,несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи,значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких, критериев ипроцедур, а это обуславливает необходимость дальнейшего развития изаконодательного закрепления как методологии бюджетного выравнивания, так иразвития межбюджетных отношений.
Все вышеизложенное обусловливает актуальностьданной темы.
Таким образом, цель данной работы –проанализировать систему межбюджетных отношений в РФ и перспективу их развития до2013.
Данная цель будет достигнута посредствомрешения следующих задач:
— проанализировать этапы развития межбюджетныхотношений;
— выявить проблемы организации межбюджетныхотношений на принципах межбюджетного федерализма;
— изучить зарубежную практику регулированиямежбюджетных отношений;
— проанализировать формы финансовой поддержкииз федерального бюджета бюджетам субъектов РФ;
— рассмотреть формы межбюджетных трансфертов,предоставляемых из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам;
— проанализировать формы межбюджетногорегулирования;
— оценить перспективы развития межбюджетныхотношений в РФ до 2013 г.
Объект работы – межбюджетные отношения.
Структурно работа состоит из трех глав,введения и заключения.
При написании работы использовались материалыведущих отечественных и зарубежных авторов.
ГЛАВА I.РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1.1 Оценка этапов развитиямежбюджетных отношений
Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченностидостаточно разнообразны. Они менялись в процессе формирования российской моделибюджетного федерализма. В настоящее время опубликовано немало работ, обобщающихэтапы развития межбюджетных отношений. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживаютработы А.Г. Игутина, А.М. Лаврова, И.В. Подоприной, В.М. Родионовой, В.Б.Христенко и др.
Оценивая периоды развития межбюджетныхотношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов(приложение 1).
Этап 1 – годы стихийной децентрализации(1991 – 1993 гг.). Значительные изменения законодательной базы в этот период способствовалирезкому росту доли региональных и местных бюджетов в доходах консолидированногобюджета. Причем на субфедеральные фонды были возложены расходы, ранее финансируемыеиз бюджета страны. Реформирование межбюджетных отношений вышло за рамки законодательногорегулирования.
Данный процесс происходил стихийно, подвлиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными ветвямивласти. Республики, в меньшей степени зависимые от федерального центра (Татарстан,Башкортостан, Якутия и др.), практически прекратили перечислять в бюджет РоссийскойФедерации налоги, ограничившись разовыми целевыми «взносами». Большинство же менеевлиятельных регионов были вынуждены полагаться на «выбивание» в закулисных переговорахблагоприятных для себя нормативов отчислений от федеральных налогов и покрывающихдефицит их бюджетов федеральных дотаций, фактически продолжая утверждать свои бюджетыв Министерстве финансов РФ. В этой части бюджетная система России оставалась посуществу унитарной. Сложившаяся ситуация побуждала некоторые регионы предприниматьпопытки улучшения своего финансового положения в бюджетной иерархии путем предъявленияультиматумов федеральным властям, принятия решений о временной приостановке перечисленийналогов в федеральный бюджет и т.д. В свою очередь уступки центра региональным властямтакже не способствовали стабилизации бюджетной системы[1].
Мероприятия, проведенные органами государственногоуправления РФ в 1994 г., обозначили следующий этап реформы межбюджетных отношенийв России.
Этап 2 – экспериментальный бюджетный федерализм(1994 – 1996 гг.). На данном этапе были использованы принципиально новые подходык перераспределению доходов по уровням бюджетной системы, а именно:
— введены единые нормативы отчисленийот федеральных налогов для всех регионов (в основном это касалось НДС), а в дальнейшембыли утверждены стабильные для ближайших 3 лет пропорции разделения федеральныхналогов между центром и регионами;
— сняты ограничения для введения региональнымии местными властями собственных налогов;
— предоставлены права субъектам Федерациисамостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций,поступающего в их бюджеты (в рамках ограничения максимальной «региональной» ставки);
— образован Фонд финансовой поддержкирегионов (ФФПР), средства которого должны были перераспределяться между субъектамипо специальным критериям и формулам (более 70 субъектов Федерации получали трансфертыиз ФФПР).
Сложившийся в этот период механизм межбюджетныхотношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма.Если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на негласном торгеза бюджетные ресурсы, результаты которого в основном зависели от политического влияниярегиональных лидеров, то начиная с 1994 г. для их регулирования стали использоватьсяхотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критериии методы. Межбюджетные пропорции были стабилизированы, началась адаптация бюджетнойсистемы к качественно новым принципам регулирования. Кроме того, в какой-то мерестал выравниваться бюджетный статус «особых республик».
Созданная в результате реформы системамежбюджетных отношений в значительной степени соответствовала общепризнанным принципамбюджетного федерализма. Однако, по мнению некоторых авторов, это был не более чем«экспериментальный бюджетный федерализм», не затрагивающий основы бюджетной системы,т.е. местные бюджеты. Причем возможности для его развития к 1997 г. были исчерпаны[2].
Периодом углубления кризиса межбюджетныхотношений и одновременного вызревания предпосылок для их реформирования стали 1997– 1998 гг., соответствующие третьему этапу развития межбюджетных отношений в России.
Этап 3 – углубление кризиса межбюджетныхотношений (1997 – 1998 гг.). С одной стороны, принятые в этот период законы способствовалиреформированию местных финансов, с другой – межбюджетные отношения стали источникомпостоянной напряженности во взаимоотношении различных уровней власти. Рост несбалансированностирегиональных и местных бюджетов способствовал кризису финансов. Данный факт явилсяпредпосылкой введения в действие Соглашения об оздоровлении государственных финансови условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Этому способствовалинекоторые изменения механизмов бюджетного регулирования, принятия федеральных стандартовпо системе оплаты жилья и коммунальных услуг.
Следовательно, начало последовательнойработы по реформированию межбюджетных отношений приходится на 1997 г.
Принятая в 1998 г. «Концепция реформированиямежбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг.»[3](далее – Концепция) обозначила новый этап становления бюджетного федерализма.
Этап 4 – реформа становления межбюджетныхотношений (1999 – 2000 гг.). Главное внимание на этом этапе уделялось реформированиюсистемы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетныхотношении на региональном уровне.
В рамках Концепции была обозначена остростоящая проблема «не финансируемых федеральных мандатов». Некомпенсируемое увеличениезаработной платы работникам бюджетной сферы, пособий на детей и некоторых другихрасходов, санкционированное решениями органов власти федерального уровня, сталовесомым фактором роста расходов местных бюджетов. Проведенная в 1999 г.Минфином России (на основе опроса региональных финансовых органов) инвентаризация«федеральных мандатов» показала, что только наиболее крупные и наиболее часто называемыеиз них составляют 7,7% ВВП, или 60% собственных доходов регионов (при среднем уровнефактического финансирования в размере 30%).
Сформированная в этот период система оказанияфинансовой помощи осуществлялась на основе хотя несовершенных, но все же формализованныхкритериев и процедур и в значительно большей степени соответствовала принципам бюджетногофедерализма.
Основной целью первой среднесрочной программыдействий в области межбюджетных отношений (Концепции) стало формирование новогомеханизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов ФФПР в 1999г. осуществлялось по новой методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствованаза счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциаларегионов и общего повышения прозрачности расчетов, что позволяет выделить следующийэтап развития межбюджетных отношений.
Этап 5 – развитие бюджетного федерализма(2001 – 2005 гг.). В этот период завершилось реформирование ФФПР. К тому же на федеральномуровне была закреплена методика распределения основной части финансовой помощи субъектамРФ и решена давно назревшая проблема – законодательное закрепление налоговых полномочий,доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.
Однако необходимость повышения эффективностимежбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансамиобозначила следующий этап развития межбюджетных отношений.
Этап 6 – повышение эффективности межбюджетныхотношений и качества управления финансами (2006 г. и по настоящее время). Данный этап характеризуется глубокими преобразованиями в развитии бюджетногофедерализма и межбюджетных отношений, вызванных наличием следующих тенденций[4]:
— большая совокупность субъектов межбюджетныхотношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;
— существенная дифференциация экономическихи бюджетно-налоговых потенциалов региона;
— ограниченная способность большинствасубъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;
— отсутствие горизонтальных договорныхмеханизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений;
— острая социальная дифференциация;
— отсутствие у федерального бюджета достаточныхресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованныхпроцедур;
— резкая диспропорция между переданнымина региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование;
— чрезмерная децентрализация межбюджетныхотношений;
— искаженность институциональных условийдля экономической и бюджетной политики региональных и местных властей и др.
Основным направлением в преодолении отмеченныхтенденций является нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иногоналога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете[5].1.2 Проблемы организациимежбюджетных отношений на принципах межбюджетного федерализма
В стране с федеративным устройством,с множеством регионов, областей, поселений актуальным является вопрос овзаимоотношениях между бюджетами разных уровней и их совершенствованием.
Основные проблемы, существующие вмежбюджетных отношениях и бюджетном федерализме связаны, прежде всего, с:
1. резкойдифференциацией регионов по уровням бюджетной обеспеченности всоциально-экономической сфере;
2. отсутствиемреальных стимулов и заинтересованности территориальных образований в повышениисбора налоговых платежей, поступающих в территориальный бюджет;
3. нецелевым инеэффективным расходованием средств бюджетов, особенно в звене субъекта РФ приполучении трансфертов, дотаций и субсидий из федерального бюджета;
4. несоответствиемзаконодательной базы ряда субъектов РФ нормам российского законодательства,несоблюдением органами местного самоуправления законодательных актов, принятыхвысшими звеньями управления бюджетной системой страны;
5. отсутствиембазовых нормативных актов в сфере бюджетного демократизма и федерализма,которые в настоящее время подменяются многочисленными рядовыми соглашениями идоговорами;
6. отсутствиемосновополагающего федерального закона о местном самоуправлении, его функциях,задачах, правах и полномочиях по формированию собственных бюджетов ирасходованию бюджетных средств[6].
Кроме того, в нашей стране остростоит проблема бюджетного выравнивания. Оба направления бюджетного выравниванияв России сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравниваниявесьма сложная, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачиобеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг связано сбольшими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, сразличным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностейрегиональных и местных органов власти. Дифференциация населения по уровнюденежных доходов и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, атакже разный уровень цен наряду с естественными географическими факторамидолжны непременно учитываться при организации горизонтального выравниваниябюджетной обеспеченности. Все это значительно усложняет и без того непростуюзадачу бюджетного выравнивания[7].
Организация вертикального бюджетногорегулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний деньв ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируютсубъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример — существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовойподдержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес такназываемых «нуждающихся» регионов, вторая — в адрес «особо нуждающихся».«Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем всреднем по России; «особо нуждающимся» считается регион, бюджетные расходыкоторого выше его доходов, то есть их бюджет дефицитный. Таким образом,перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будетавтоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этогоявляется то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджетанаталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.
Существуют разные точки зрения намежбюджетные отношения с позиций их «основных участников» — уровней бюджетнойсистемы.
Первая точка зрения — «взгляд» изфедерального центра. Он рассматривает комплекс финансовых взаимоотношений намуниципальном уровне и вопросы, требующие решений со стороны субъекта РФ. Этопорождает высокий уровень зависимости местных бюджетов от региональных.
Вторая точка зрения — руководителимногих субъектов понимают необходимость развития местных финансов и увеличенияотдачи от использования муниципальной собственности, а также считаютнеобходимым закрепление за местными бюджетами собственных источников доходов,которые являются составляющими частями консолидированного бюджета любого изрегионов. Но при существующей главной нерешенной проблеме межбюджетныхотношений, такой как острый дефицит собственных источников доходов,формирование полноценных, самостоятельных территориальных бюджетов являетсязадачей в большинстве случаев невыполнимой.
И третья точка зрения — это мнениеорганов местного самоуправления, которые поддерживают проводимую в странебюджетно-налоговую реформу, но не могут смириться с осуществлением в течениемногих лет финансирования местных бюджетов по остаточному принципу, срегулярной сменой «правил игры» при формировании законодательных основбюджетного регулирования, в том числе и при принятии федерального закона офедеральном бюджете на очередной финансовый год. Руководители многихмуниципальных органов вполне справедливо полагают, что идеология, положенная воснову бюджетной политики государства, противоречит основным принципамбюджетного федерализма, важнейшими из которых являются сочетание бюджетов всехуровней, повышение самостоятельности территориальных бюджетов и ихсбалансированности[8].
Учитывая сложившуюся ситуацию в нашейстране, уровень проблемы, представляется возможным сделать следующиепредложения по разграничению расходов различных уровней и совершенствованиюмежбюджетных отношений:
1. Разработатьединый методологический подход к составлению и использованию всех видов иуровней бюджетов в целях единства и упрощения учета и отчетности, анализа исравнимости бюджетных показателей, например:
o раздел (виддохода, направление расхода);
o глава(министерство, ведомство, учреждение);
o параграф (отрасльпроизводства, организация, производство);
o статья(конкретная статья дохода и направление расхода).
2. Полностьюкомпенсировать передачу средств расходов с бюджетов верхних уровней на бюджетынижних уровней с одновременной передачей доходов.
3. Устранитьположение, при котором встречные финансовые потоки по доходам, изымаемым вбюджеты вышестоящих уровней, вновь передаются в нижестоящие уровни в видефинансовой помощи (кредитов, субсидий, субвенций и т.д.).
4. Законодательноопределить функции каждого звена бюджетной системы и разграничить бюджетныеполномочия между уровнями власти бюджетной системы.
5. Четкозафиксировать на определенный срок пропорции отчислений от совместных налоговили полностью закрепить их за нижестоящими бюджетами.
6. Создать механизммежбюджетных отношений, основанный на принципах гласности, прозрачности,равенства возможностей получения помощи и льготных условий для всехтерриториальных бюджетов.
7. Систематическирегулировать бюджетный федерализм на основе постоянного совершенствованиязаконодательной базы всех уровней бюджетной системы за счет реализацииследующих мероприятий: принятия федеральных законов, заключения соглашений идоговоров в направлении разграничения и закрепления полномочий между уровнямибюджетной системы, совершенствования механизма учета интересов субъектов РФ иорганов местного самоуправления и совместных усилий в области реализациифедеральных и региональных социально-экономических программ.
8. Установить болееширокий круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских ирегиональных, а также муниципальных бюджетов.
9. Определить единыедля всех регионов доли перечислений в федеральный бюджет от налоговыхпоступлений.
10. Осуществлятьфинансовую поддержку регионов только в форме прямых трансфертов на определенныецели за счет формируемого в рамках федерального бюджета Фонда поддержкирегионов. Отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионовна получение средств. Для выявления нуждающихся регионов использовать системусравнительного социально-экономического анализа и достаточно широкий кругсоциально-экономических индикаторов, отражающих меру неблагополучия в каждом изних.
11. Выделятьтрансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программылучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах ихсамостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а такжепроведения политики рыночных реформ.
12. Обеспечиватьопределенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которыхживут регионы, получающие федеральную помощь.
13. Применять системусанкций как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средствиз республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушениесроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджетарегионам и бюджетным организациям.
14. Систематическипубликовать сведения о целевом финансировании регионов из федерального бюджета,а также о конечных финансовых взаимоотношениях Федерации с республиками ирегионами.
Таким образом, исходным пунктомреформирования системы межбюджетных отношений и непременным условием выходастраны на устойчивые экономические показатели должна стать целенаправленная искоординированная работа по совершенствованию бюджетно-финансовогозаконодательства РФ и по исправлению ошибок и недочетов, которые существуют внынешней бюджетной системе[9].1.3 Зарубежная практикарегулирования межбюджетных отношений
Под влияниемполитических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетныхсистем, заметно различающихся между собой.
Организация бюджетногорегулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. Вунитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетныхресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетовпри высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. Вгосударствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частьюотношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированноераспределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы,относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства,организацию межбюджетного перераспределения, то есть финансовой помощинижестоящим бюджетам в разных формах[10].
Интересным и полезным дляанализа моделей бюджетного федерализма представляется произведенная английскимиспециалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран Организацииэкономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в соответствии с такимипризнаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений,особенности используемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролейцентральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбитына 4 группы:
1 группа – 3 федеративных– Австралия, Канада и США и 2 унитарных – Великобритания и Япония государства;
2 группа – страныСеверной Европы – Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия;
3 группа – федеративныестраны Западной Европы – Австрия, Германия, Швейцария;
4 группа – южные изападные европейские страны – Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды,Португалия и Испания.
Несмотря на условностьтакого деления, бюджетным системам сгруппированных стран свойственныопределенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большой самостоятельностьюрегиональных и местных властей, опирающихся на широкие налоговые полномочия.
Вторая группа – особенновысокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов.Третья – существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетаниис развитой системой их сотрудничества. Четвертая – значительной финансовой зависимостьюрегионов от центрального бюджета.
Предполагается, что вперспективе разные модели бюджетного федерализма обретут свои названия,появятся новые классификации. Пока же в самом общем виде можно выделить дватипа моделей – децентрализованные и кооперативные.
При дальнейшемрассмотрении зарубежных моделей межбюджетных отношений основное вниманиеуделяется вопросу бюджетного выравнивания с помощью системы трансфертов напримере таких зарубежных государств, как США, Канада, Германия, Швейцария иИталия.
Доли трансфертов изцентра в регионы в валовом национальном продукте в этих странах различаютсянезначительно. Так, в США, при модели, основанной на конкуренции, этотпоказатель составляет 3,7 %, что незначительно ниже показателя Германии – 4,3%, использующей модель сотрудничества. Швейцария, переходящая к моделифедеральной организации, основанной на конкуренции, имеет немного более высокийпоказатель межрегиональных трансфертов – 4,4 %, тогда как в Канаде этот показательсоставляет примерно 3,5 %. Качественные показатели каждой национальной системыв области регионального выравнивания не могут быть описаны размерамитрансфертов между местными и региональными уровнями власти. Следовательно,необходимо рассмотреть как распределяются трансферты.
Во всех рассматриваемыхфедеральных системах бюджетные отношения отвечают принципам субсидиарности(максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг)и бюджетной независимости федерального уровня и субъектов федерации. Основныеразличия состоят, с одной стороны, в целевом бюджетном выравнивании, а с другойстороны, в налоговой политике.
В США выравниваниеналогового потенциала штатов не является целью трансфертов между штатами. Такимобразом, не существует горизонтального бюджетного выравнивания между сильными ислабыми в финансовом отношении штатами. Вертикальные каналы финансированиятакже слабо связаны с финансовым потенциалом штата – получателя. Финансовыеразличия скорее усиливаются под влиянием трансфертов из федерального центра: побольшей части трансферты выделяются при условии, что штаты и муниципалитетыпредоставляют свою часть средств. Фактически штаты с наибольшим налоговым потенциаломтакже получают и наибольшие трансферты из федерального центра. Уровень расходовштатов, таким образом, тесно связан с их собственной налоговой базой, чтопроявляется в более высоких расходах преуспевающих штатов на образование исоциальной обеспечение[11].
Характерной особенностьюамериканской модели является отсутствие федеральной программы бюджетноговыравнивания. Оно включено в качестве одного из компонентов в некоторые целевыепрограммы, такие, как, например гранты школьным советам. Поддержка штатов иместных органов власти за счет федерального бюджета осуществляется также засчет налоговых расходов, под которыми подразумеваются потери федеральногобюджета, возникающие в результате исключения из налогооблагаемой базы по федеральнымналогам ее отдельных элементов. В первую очередь, к таким исключаемым элементамотносятся суммы, уплачиваемые налогоплательщиками в бюджеты штатов и местныебюджеты в виде подоходного налога и налога на имущество, а также средства,получаемые ими в виде процентных платежей по облигациям штатов и местныхорганов власти. Таким образом, если какой-либо штат решит увеличить ставкуподоходного налога, поступающего в бюджет штата, налоговая база федеральногоподоходного налога уменьшится и федеральный бюджет недополучит средств.Подобные потери федерального бюджета фактически являются финансовой помощьюштатам. Оценка размеров финансовой помощи, которая будет передана по такимканалам в из федерального бюджета в 2007 году, составляет 98,7 млрд. долл.[12].
В противоположность США,в Германии горизонтальные и вертикальные трансферты ведут к почти полномувыравниванию различий финансовой обеспеченности субъектов федерации. Здесьтакже существуют общие задачи, финансируемые совместно как федеральным центром,так и субъектами федерации. Но региональное бюджетное выравнивание играетведущую роль в определении способности субъекта предложить сопоставимый уровеньфедеральных услуг. В Германии при бюджетном выравнивании земель берутся заоснову не обязательно точно рассчитанные расходные потребности каждой земли.Исходят из того, что земли, имеющие в своем распоряжении средние доходы на душунаселения, в состоянии финансировать средние расходы на душу населения.Дополнительные расходные потребности должны учитываться в случае с землями сочень высокой или очень низкой плотностью населения посредством более высокогопредполагаемого удельного веса населения.
Общее бюджетноевыравнивание земель проводится в 3 фазы. В первой фазе 25 % доход от НДС, от которыхпочти половина закреплена за землями, распределяется между землями,нуждающимися в финансовой помощи, а остальные 75 % доли земель – по численностинаселения. Во второй фазе следуют трансферты «богатых» земель «бедным».Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым образом: сумма, необходимаядля достижения ими 92 % среднегерманского уровня бюджетных доходов на душунаселения, поступает за счет перераспределения налога с оборота, для достиженияотметки 95% за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий,а от 95 до 100 % − за счет предоставления трансфертов, дифференцированныхв зависимости от особых финансовых потребностей.
В третьей фазе доходы надушу населения земель, нуждающихся в финансовой помощи, посредством трансфертоввыравниваются к среднему уровню доходов на душу населения по стране. Для земельс очень невысокой численностью населения и для так называемых «новых» земельВосточной Германии признаются особые расходные потребности, которыефинансируются Федерацией в виде специальных трансфертов.
Выравнивание бюджетнойобеспеченности земель осуществляется в большей степени косвенным образом, тоесть через распределение доходов от НДС непосредственно через федеральныетрансферты и в меньшей степени через трансферты между землями. Изприблизительно 50 % общих доходов от НДС, зачисляемых в бюджеты земель, 75 %распределяются на душу населения. Остальная часть распределяется между землями,имеющими уровень налоговых поступлений ниже 92 % от среднего уровня налоговыхпоступлений по всем землям.
Федеральное Министерствофинансов выступает в роли расчетного центра по осуществлению прямогогоризонтального выравнивания бюджетной обеспеченности посредством трансфертовмежду землями. Сначала на основе предварительных смет налоговых поступленийсоставляются предварительные расчеты трансфертных платежей, затем эти данные изсуммы квартальных трансфертных платежей постоянно обновляются. Позднеепрогнозированные данные по налоговым поступлениям заменяются на данные пофактическим поступлениям за год выравнивания бюджетной обеспеченности исоответственно корректируются суммы трансфертов. Таким образом, учитываютсяизменения налогового потенциала земли в связи с непредвиденными структурнымисобытиями или резкими колебаниями в сфере экономики. Любая земля, испытывающаяфинансовые трудности, немедленно получает соответствующую финансовую помощь изфедерального бюджета[13].
Система бюджетноговыравнивания федеративного государства Канада имеет свои особенности, обусловленныетем, что бюджеты территорий – провинций, помимо налоговых и неналоговыхдоходов, получают трансферты из федерального бюджета. Общий объем доходов ирасходов бюджета определяются с учетом передаваемой финансовой помощи.
При этом используются два видатрансфертов: налоговый и денежный.
Денежный трансфертпредставляет собой перевод денежных средств из федерального бюджета в бюджетыпровинций.
Налоговый трансфертвозникает в случае, когда правительство снижает федеральные ставки по налогам,одновременно предоставляя провинциям право повышать свои ставки посоответствующим налогам на аналогичную величину.
Объем трансфертов иметодика их распределения обычно устанавливаются на 5 лет, а средства трансфертовпересматриваются ежегодно. Правительство Канады передает трансферты провинциямпо трем основным программам:
1) на здравоохранение исоциальную помощь. Этот трансферт является целевым и используется для поддержкиздравоохранения, высшего образования, предоставления социальной помощи и услуг территориями провинциям. Финансовая помощь по этой программе передается в виде налоговогои денежного трансфертов;
2) на выравнивание менееобеспеченных провинций по уровню предоставления бюджетных услуг населению. Этоттрансферт является нецелевым. Трансферт определяется по методике,устанавливаемой федеральным законодательством. Первоначально на основе оценоксобственных доходов исчисляется подушевой бюджетный потенциал каждой провинции.Затем определяется стандартный подушевой бюджетный потенциал с учетомпотенциала пяти провинций «со средними доходами». Провинции с подушевымпотенциалом ниже стандартного получают трансферт для подтягивания до среднегоуровня. Процедура расчета выравнивающего трансферта устанавливается на 5 лет,стандартный потенциал рассчитывается ежегодно;
3) на финансированиетерриториальной программы. В рамках этой программы специальный трансфертпередается северным территориям (не провинциям), которые отличаются отпровинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетныхуслуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развитая налоговаябаза. Данный трансферт- нецелевой и выделяется для повышения бюджетнойобеспеченности территорий.
Одной из стран,предпринявшей в 80 − 90-е годы значительные усилия в областиреформирования централистской модели финансирования субцентральных бюджетов идобившейся при этом определенных успехов, является Италия. В этой странесуществует 4 уровня государственного управления: центральный, областной,провинциальный и муниципальный. Субцентральные органы власти сформированы в 20 областях,99 провинциях, 8100 муниципалитетах. Управление субцентральными органамиосуществляет министерство казначейства (для областей) и министерство внутреннихдел (для провинций и коммун).
Особенностьюгосударственного устройства Италии является предоставление Конституцией страны областямстатуса «автономии» и наделение их законодательными полномочиями в ряде сферсоциально-экономического развития. Это в определенной степени приближаетитальянские области к субъектам федерации в федеративных государствах, хотяправовой статус итальянских областей не идентичен правовому статусу штатов вСША, земель в ФРГ, провинций в Канаде и контонов в Швейцарии.
Несмотря на относительновысокую степень децентрализации функций государственного управления, в Италиисуществует высокоцентрализованный финансово-бюджетный механизм формированиядоходов субцентральных органов власти и трансфертного перераспределения государственныхдоходов через центральный бюджет. В целом через каналы консолидированного государственногобюджета в Италии перераспределяется до 48 % ВВП.
Управлениеобщенациональными налогами в Италии целиком и полностью находится в ведении центральнойадминистрации. Местный подоходный налог также не исключение. Средства отпоследнего направляются в бюджет центральной администрации и лишь потомперечисляются субцентральным органам власти через механизм трансфертногобюджетного перераспределения финансовых средств.
Субцентральные органывласти Италии находятся в сильной финансовой зависимости от бюджета центральногоправительства. Согласно данным статистики, в Италии субрегиональные бюджетызависят от бюджета центральной администрации по текущим доходам в среднем на 25%.
Для финансированиясубцентральных органов власти в Италии в центральном бюджете сформированыспециализированные централизованные фонды, такие как «Национальный фондразвития здравоохранения», «Национальный фонд развития транспорта», «Общийфонд», «Фонд возмещения», «Фонд выравнивания».
Помимо фондовцентрализованного финансирования, существует несколько различных типов трансфертов,которые перечисляются субцентральным органам власти из соответствующих фондов.К ним относятся: «не обусловленные», или «обычные трансферты»; «обусловленныетрансферты», или «субвенции»; «регулирующие трансферты»; «дополнительныетрансферты»; «специальные трансферты» и «чрезвычайные трансферты».
В Австралии, где финансывысокоцентрализованны, для выравнивания используются система централизованныхотчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, целькоторой – удовлетворить бюджетные потребности всех штатов для обеспеченияединых по всей стране стандартов общественных услуг. В течение 80-х годов воФранции была введена система так называемого автоматического выделения дотаций,при которой средства местным коллективам направлялись автоматически, всоответствии с разработанными критериями, одинаковыми для всех коллективов.Таким образом, в области государственных трансфертов стал использоватьсяпринцип универсального подхода.
Другая важная особенностьфранцузского опыта определения межбюджетных потоков связана с их разделением подвум направлениям: на функционирование и на инвестиции.
Процесс распределениятрансфертов между фондами и областями в Италии подчинен определенным правилам.Согласно действующему законодательству, основная роль в распределении централизованныхтрансфертов принадлежит центральной администрации. Механизм распределения трансфертовдовольно сложен. Чтобы получить необходимый объем финансирования, каждаяобласть в рамках участия в бюджетном процессе страны должна в определенный срокразработать и представить в министерство бюджета пакет отраслевых программобластного характера. Эти программы должны быть составлены с учетом целей иприоритетов национальной экономической политики, учитывать возможности ихреализации на областном уровне. В ходе разработки программ проводятсяконсультации с экспертами центрального правительства. В случае согласияправительства с программами областей финансирование по ним осуществляется «посписку», то есть по очереди, занимаемой в списке правительства[14].
Реализация концепциибюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций −конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг ивыравнивания условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страныобщенациональных минимальных стандартов.
Проведенные исследованияпозволяют констатировать, что практически все страны в той или иной формеприменяют механизм межбюджетного перераспределения ресурсов. При этом формыреализации этого механизма различны и разнообразны. Но, несмотря на это, всеони преследуют единую цель – повышение эффективности каждой конкретной модели,критерием которой выступает выравнивание бюджетной обеспеченности и повышениежизненного уровня населения страны.
ГЛАВА II.СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ 2.1Формы финансовой поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектовРоссийской Федерации
Проблемы бюджетногоустройства приобрели сегодня особую остроту и актуальность. Их обсуждение насамых различных уровнях вызвано не столько политической конъюнктурой, скольконеобходимостью разобраться: каковы перспективы экономических реформ в России,какие резервы и ресурсы следует «включить», чтобы достичь экономического роста,выполнения социальных программ. В связи с этим немаловажное значение имееттеоретическое обоснование и практическая реализация финансового потенциаларегионов, наиболее существенной частью, которого является налоговый потенциал.
Социально-экономическоеразвитие региона определяется налоговым потенциалом, существующей налоговойбазой и уровнем налоговых поступлений в бюджетную систему и внебюджетные фонды.
Рациональная системабюджетного налогового планирования в процессе обеспечения финансированиярегиональных потребностей должна основываться на источниках и возможностях мобилизациидоходов в региональные бюджеты, выявлении налогового потенциала региона[15].
Налоговый потенциал – этомаксимально возможная сумма поступлений налогов и сборов в условияхдействующего законодательства. Налоговый потенциал предполагает не толькоколичественную оценку той части совокупных финансовых ресурсов, которые могутрассматриваться как возможные источники налоговых поступлений, но и определяетналоговую нагрузку на экономику региона, ее экономическую обоснованность сучетом сбалансированности интересов всех участников межбюджетныхвзаимоотношений[16].
Оценка налоговой нагрузкив регионе важна с двух точек зрения. Во-первых, она характеризует объективностьскладывающегося баланса финансовых потоков (полнота использования налоговогопотенциала в регионах определяет степень зависимости региональных бюджетов отпомощи федерального бюджета). Во-вторых, от нее зависит возможность увеличениясбора налоговых платежей в будущем (чем более полно используется налоговыйпотенциал, тем менее вероятен рост собираемости налогов)[17].
Налоговый потенциалопределяет ожидаемый объем налоговых доходов, который может быть реально собранна территории субъекта федерации[18]. Этахарактеристика налогового потенциала опирается на аддитивное свойство:налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов отдельных налогов. Всеналоги согласно законодательству делятся на федеральные, региональные иместные.
Следует заметить, чтоспецифика применения системы расщепления налогов в России привела в основном кнегативным последствиям. Во-первых, эти налоги де-юре и де-факто так и не сталисовместными, а остались федеральными. Соответственно региональные властиотносятся к ним как к «чужим» деньгам и распоряжаются недостаточноответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговыхполномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимыхусловий эффективности бюджетной системы – обеспечить взаимосвязь между уровнемналогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг,а также приводит к использованию «нелегальных» мер воздействия наналогоплательщиков (созданию разного рода внебюджетных фондов, введениюсомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком частые измененияпропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели кнезаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговуюбазу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налоговбыло подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повышениясвоей доли в федеральных налогах с использованием политически корректных,социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованногораспределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориальногоустройства[19].
Главная тенденцияразвития бюджетного федерализма выражается во все большей концентрацииналоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большегообъема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектовфедерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицитана региональный уровень. Таким образом, на протяжении последних лет активноформируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налоговогопотенциала страны в федеральный бюджет[20].
Несогласованностьтерриториально опосредованных доходов и расходов общественного сектора нетолько создает множество проблем политического и социального характера, но ипорядков снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какойбы изощренной не были в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, ихнесбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями«центра»[21]. Чемсильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация уступаетместо фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.
Баланс финансовых потоковмежду «центром» и регионами определяется, прежде всего, объемом собираемых натерритории регионов налогов и пропорциями их разделения между федеральным ирегиональным бюджетами. До сих пор существуют механизмы построения финансовыхотношений между федеральным центром и регионами (и в еще большей степени –между региональными и местными властями) на неформальных договоренностях, внечетких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонаминевыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства[22].Корень проблемы в первую очередь кроется в необеспеченности регионовсобственными доходами.
Собираемость налоговыхпоступлений свидетельствует о полноте использования налогового потенциаларегиона. Она может характеризоваться такими показателями, как выполнение планапо сбору налоговых поступлений, отношение накопленной недоимки к собранным натерритории налогам, доля прироста налоговой недоимки в начисленных налогах.Последний показатель наиболее объективно отражает собираемость налогов(выполнение плана определяется помимо прочего его качеством, анализ накопленнойнедоимки затрудняет оценку текущей ситуации)[23].
Низкая собираемостьналоговых поступлений свидетельствует, с одной стороны, о существующих врегионе проблемах, с другой – о возможности увеличения бюджетных доходов вбудущем.
Показатели налоговогопотенциала, собираемости налогов и сборов, а также методика расчета налоговойбазы, на основе которых определяются задания по поступлению доходов в бюджетнуюсистему, до сих пор не являются признанными экономико-статистическими показателями.Неопределенный статус этих показателей снижает эффективностьналогово-бюджетного процесса, хотя падение среднего показателя собираемостидаже на несколько процентов влечет за собой значительный недобор налогов[24].Именно поэтому показатели налогового потенциала и собираемости налогов, методыих оценки должны рассматриваться в качестве полноправных инструментовбюджетно-налогового планирования и статистического учета.
На государственном уровнетакже ведутся исследования вопросов налогового планирования в регионах. Наперспективы изменения налоговых доходов влияет также структура налоговыхпоступлений в регионе: чем более она диверсифицирована как по видам налогов,так и по отраслям экономики, тем выше устойчивость налоговых платежей.
Качественной оценкойуровня налогообложения служат показатели роста (спада) экономики, позитивныеили негативные тенденции макроэкономических показателей региона. Они отражаютрезультаты воздействия налогообложения на финансовую и хозяйственную деятельностьсубъектов хозяйствования[25].
Проблема взаимоотношенийбюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. Содной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом ибюджетом субъектов федерации, с другой – о финансовых отношениях между органамигосударственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурамиместного самоуправления.
Финансовые ресурсытерриториальных образований зависят не только от собственных налоговыхпоступлений, но и от системы выравнивания их финансовых возможностей. Речь идетне только о передаче бюджетам субнационального уровня доходов от налоговыхпоступлений, но и государственных трансфертах, субсидиях и дотациях,обеспечивающих весьма существенную часть доходов регионального бюджета[26].
Финансовая помощьрегиональным бюджетам, иными словами межбюджетное выравнивание, – этообъективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным иместным органам власти.
Субвенции и субсидии бюджетам субъектовРоссийской Федерации предоставляются из федерального бюджета на финансированиерасходов, имеющих целевой характер, а именно:
расходов по федеральным целевымпрограммам;
капитальных расходов;
расходов, передаваемых изфедерального бюджета;
иных целевых расходов.
Бюджетные ссуды предоставляются из федеральногобюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование кассовыхразрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характеромпоступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездныхусловиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевыхбюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным закономо федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В случае, если предоставленныебюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашеннойссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджетусубъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовомгоду.
Если бюджет субъекта РоссийскойФедерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередномфинансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счетотчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъектаРоссийской Федерации.
Компенсации бюджетам субъектов Российскойфедерации из федерального бюджета выплачиваются в случае изменений в налоговоми бюджетном законодательстве, приведших к уменьшению доходов или увеличениюрасходов бюджетов субъектов Российской Федерации, происшедшими послеутверждения закона о бюджете субъекта Российской Федерации и не учтеннымизаконом об этом бюджете, а также при передаче полномочий федерального центрасубъектам Российской Федерации по финансированию определенных расходов,относящихся к федеральному уровню.
Например, в Федеральном законе «Офедеральном бюджете на 2003 год» предусмотрена передача на финансированиебюджетов субъектов Российской Федерации федеральных законов «О социальнойзащите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособияхгражданам, имеющим детей», «О реабилитации жертв политических репрессий» и рядадругих.
Указанные компенсации выплачиваются вформе субсидий и субвенций. Однако учитывая особый выплат, вытекающий из того,что они осуществляются в режиме взаимных расчетов между бюджетами, эти субсидиии субвенции можно рассматривать в качестве специальной формы перемещенияденежных средств их федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации– компенсации.
В литературе высказано предложение,которое представляется обоснованным, о разграничении режимов компенсации ивзаимных расчетов. Режим компенсации должен применяться в ситуации, когдавышестоящий бюджет обязан возместить нижестоящему бюджету убытки, вызванныепринятием вышестоящими органами государственной власти решений, вследствиекоторого нижестоящий бюджет лишается определенных доходов или у него возрастаютрасходы. Режим взаимных расчетов применяется в ситуации, когда вышестоящиеорганы государственной власти делегируют реализацию своих полномочий нижестоящиморганам, что вызывает возрастание их расходов. При этом авторы данногопредложения считают, что делегирование полномочий должно базироватьсяисключительно на договорной основе.
При осуществлении органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации функций федеральногоцентра эти органы действуют не от своего имени, а выступают от имени РоссийскойФедерации.
При предоставлении финансовой помощииз федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации уполномоченныйорган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверкубюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи изфедерального бюджета.
Учитывая, что в настоящее время нетни одного субъекта Российской Федерации, который не получал бы финансовойпомощи из федерального бюджета, данное правило означает, что все субъектыРоссийской Федерации оказываются в зоне финансового контроля со стороныфедерального центра.
При получении субъектом РоссийскойФедерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов егоконсолидированного бюджета, проверка бюджета этого субъекта РоссийскойФедерации проводится в обязательном порядке.
Бюджетный кодекс Российской Федерацииустанавливает, что бюджеты субъектов Российской Федерации составляются и исполняютсяна основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных собеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловномисполнении долговых обязательств.
Пока не обеспечено финансированиеминимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальнойбюджетной обеспеченности, в проект бюджета субъекта Российской Федерации немогут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироватьсярасходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальныхстандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельныхгосударственных социальных стандартов выше минимального уровня принедофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств (п.3 ст. 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Источниками финансирования бюджетовсубъектов Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений вступают, какправило, специализированные денежные фонды, создаваемые в системе федеральногобюджета. К таким фондам в настоящее время относятся: Фонд финансовой поддержкирегионов, Фонд компенсации, Фонд регионального развития, Фонд развитиярегиональных финансов, Фонд софинансирования социальных расходов.
Фонд финансовой поддержки регионов(ФФПР) был создан всоответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетамисубъектов Российской Федерации в 1994 году». Основное назначение Фонда –выравнивание социально-экономического развития территорий. Выплаты из Фондаполучили название «бюджетные трансферты», которыми обозначают перевод средств влюбой форме (дотаций, субсидий и субвенций) в бюджеты субъектов РоссийскойФедерации. При этом размеры трансфертов рассчитываются на основе формул,согласованных с субъектами Российской Федерации.
Основными направлениями использованияденежных средств Фонда в настоящее время выступают: а) дотации на выравниваниеуровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; б) субсидии нагосударственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, топлива ипродовольственных товаров в районы Крайнего Севера, а также субсидии нафинансовую поддержку предприятий и организаций социальной сферы ижилищно-коммунального хозяйства; в) субвенции на компенсации тарифов наэлектроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.
Фонд компенсации предназначен для финансированияпотерь бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с реализациейнекоторых федеральных законов, имеющих социальную направленность.
Фонд регионального развития предназначен для финансированияфедеральных программ развития субъектов Российской Федерации. Основная цельданного фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе инвестиционныхсубсидий на развитие региональной и производственной инфраструктуры.Одновременно с этим данный Фонд должен объединить существующие региональные ифедеральные инвестиционные программы.
Фонд развития региональных финансов формируется за счет средств займаМеждународного банка реконструкции и развития. Субсидии из Фондапредоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурснойоснове, и направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов,развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов,поддержку экономических реформ.
Фонд софинансирования социальныхрасходов предназначендля частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектовРоссийской Федерации на предоставление субсидий населению на оплату жилья икоммунальных услуг[27].2.2 Формы межбюджетных трансфертов,предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам
В теории и практикеуправления территориальным развитием наиболее актуальными являются вопросырегулирования социальной и экономической дифференциации, что связано собъективно существующей в любом государстве экономической неоднородностьютерриторий. Особенно эта проблема важна для России с ее огромным разнообразиемклиматических и природно-ресурсных условий, значительными различиями в уровнесоциально-экономического развития регионов и муниципалитетов.
В странах с большимразнообразием условий социально-экономического развития территорий государствона федеральном и региональном уровнях проводит политику государственногорегулирования территориального развития, основной целью, которой являетсяснижение неоправданно высокого уровня территориальной дифференциации.
В.И. Клисторин, Т.С.Новикова и С.А. Суспицын выделяют два основных инструмента сглаживаниядиспропорций в территориальном развитии государства и отдельных регионов:региональную политику и межбюджетные отношения[28]. Этиинструменты активно применяются для регулирования территориального развития вРоссийской Федерации. С помощью межбюджетного регулирования решаютсярегиональные проблемы в краткосрочном периоде и в основном социальногохарактера. Это обеспечение равного доступа граждан на всей территории России косновным государственным услугам, предоставление которых гарантированоКонституцией Российской Федерации. Проблемы, носящие долговременный характер, связанныес сокращением разрыва в уровне экономического развития регионов, решаются восновном в рамках региональной политики. Несмотря на то, что при значительнойтерриториальной дифференциации региональная политика является предпочтительнее,главным результатом деятельности по государственному регулированиюрегионального развития в России является функционирующий бюджетно-налоговыйфедерализм, вмещающий основные экономические отношения федерального центра ирегионов. Наиболее отработаны методика и практика определения размеровтрансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, являющегося одним изосновных инструментов межбюджетного регулирования на федеральном уровне.
Бюджетные инструментысглаживания территориальной дифференциации применяются органами государственнойвласти в целях регулирования территориального развития и представляют собойраспределение бюджетных средств по субъектам РФ и муниципальным образованиям вразных формах. На региональном уровне распространенную их часть составляютразличные формы финансовой поддержки местных бюджетов в рамках межбюджетногорегулирования. Важным, но менее явным бюджетным инструментом сглаживания территориальнойдифференциации в регионе являются прямые расходы региональных бюджетов.
При осуществлениигосударственной политики сглаживания территориального развития следует учитывать,что асимметрия формировалась под влиянием множества факторов в течение десятилетийи не может быть преодолена единовременно даже путем вливания значительногоколичества ресурсов. По мнению академика А.Г. Гранберга, для достижениянаиболее отсталыми регионами средне российского уровня развития по оптимистическимпрогнозам требуется не менее 15-30 лет[29].Сближение уровней социально-экономического развития муниципальных образованийтакже возможно только в долгосрочной перспективе с использованием в основном инструментоврегиональной политики.
Межбюджетные отношенияявляются частным случаем управления асимметрией и направлены на выравнивание бюджетнойобеспеченности территорий.
Задачей межбюджетногорегулирования на региональном уровне является обеспечение всем муниципалитетамболее или менее одинакового набора ресурсов для предоставления всем жителям регионаравного доступа к государственным и муниципальным услугам.
Основными объектамигосударственного регулирования территориального развития в регионах являютсяадминистративно-территориальные единицы в границах городских округов и муниципальныхрайонов. Поселенческие муниципальные образования входят в состав муниципальныхрайонов и являются низовым уровнем местного самоуправления в соответствии сдвухуровневой территориальной организацией местного самоуправления,установленной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(далее – ФЗ № 131). В результате реформы местного самоуправления в РоссийскойФедерации на 1 апреля 2006 г. было создано 24196 муниципальных образований, изних 520 городских округов, 1793 муниципальных районов, 19848 сельских поселений,1799 городских поселений и 236 внутригородских территорий городов федеральногозначения[30].
Количество муниципальныхобразований верхнего уровня, а также их сочетание (преобладание городскихокругов или муниципальных районов) создают предпосылки для проведения той или инойтерриториальной политики в регионе. В преобладающем большинстве субъектовфедерации (77) количество муниципальных районовпревышает количество городских округов (в среднем на 17)[31].Таким образом, в подавляющем большинстве субъектов федерации регулирование территориальногоразвития должно осуществляться с учетом специфики сельских муниципальныхрайонов, особенно в регионах агропромышленной специализации.
В сглаживаниитерриториальной дифференциации муниципальных районов важную роль играют дотациииз региональных бюджетов. Являясь основным источником доходов бюджетов муниципальныхрайонов, предназначенных для финансового обеспечения вопросов местного значения,они оказывают значительное влияние на социально-экономическую ситуацию вмуниципалитете.
При осуществленииполитики межбюджетного регулирования на региональном уровне следует учитыватьследующие особенности социально-экономического развития муниципальных районов:
1) основой хозяйствамуниципальных районов является сельское хозяйство. В ряде территорий развитатакже добывающая промышленность, лесная и деревообрабатывающая, химическая, строительнаяотрасли промышленности, развитие которых связано с наличием природных ресурсов;
2) специфика структурыхозяйства большинства муниципальных районов обусловила пониженный по сравнениюс городскими округами налоговый потенциал и более высокую дотационность районныхбюджетов по сравнению с бюджетами городских округов (табл. 1);
3) при более низкойдоходной базе муниципальные районы несут повышенные затраты, связанные спредоставлением муниципальных услуг в расчете на одного потребителя услуги(жителя, ученика, воспитанника). Это обусловлено рядом факторов: дисперсностью расселения,удаленностью от железных дорог, труднодоступностью, площадью территории района,возрастной структурой населения и др.
/>
Рис. 1. Бюджетныеинструменты сглаживания территориальной дифференциации в регионе
/>
Рис. 2. Роль дотаций всоциально-экономическом развитии муниципальных районов
Таблица 1. Удельный весдотаций в доходах бюджетов муниципальных районов и городских округов рядарегионов России в 2008 г., %
/>
При осуществлениимежбюджетного регулирования на региональном уровне в условиях реализации ФЗ №131 необходимо учитывать как фактор обеспеченности доходной базой (индекс налоговогопотенциала), так и факторы удорожания предоставления муниципальных услуг(индекс бюджетных расходов) по каждому муниципальному району. Анализзаконодательства регионов в области регулирования межбюджетных отношенийпоказал, что в той или иной степени эти факторы учтены во всех регионах при распределениидотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности[32].2.3 Анализ форм межбюджетногорегулирования
Предоставление субъектамФедерации права самостоятельно формировать свои отношения с местными органамивласти является отличительной чертой государств с федеративным устройством. Приэтом федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегияразвития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержанасубъектами Федерации.
Для каждого органа властив отдельности формирование и исполнение бюджета заключается в привлечениидоходных источников, достаточных для финансирования имеющихся расходныхобязательств. Соответственно, отношения между органами власти по поводуформирования и исполнения бюджетов разных уровней, прежде всего, направлены наустановление исходного разграничения расходных полномочий и доходныхисточников, а также определение необходимого объема межбюджетных финансовыхпотоков[33].
Это справедливо как длямежбюджетных отношений между федеральным центром и регионами, так и междуорганами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Однако,действующее бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерациинакладывает различные ограничения на взаимоотношения между центром и регионами,с одной стороны, и взаимоотношения между региональными и местными властями, сдругой. Данная статья будет посвящена принципам формирования межбюджетныхотношений на уровне субъекта Федерации, а также возможным вариантам воплощенияэтих принципов в жизнь.
Рассмотрим вопрос васпекте трех составляющих межбюджетных отношений:
− разграничениерасходных полномочий,
− разграничениедоходных источников,
− определениеобъема межбюджетных финансовых потоков.
Разграничениерасходных полномочий
Разграничение расходныхполномочий между региональным и местным уровнями власти регламентируетсязаконодательством Российской Федерации: предметы ведения местногосамоуправления перечислены в статье 6 закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления», Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 87приводит список расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов[34].
Однако эти законыоставляют достаточную свободу в отношении конкретного разграничения расходныхполномочий между региональными и местными властями. В то же время они не всегдапозволяют однозначно трактовать, какие расходы должны лечь на плечирегиональных властей, а какие – стать ответственностью местных.
Строго говоря, обазаконодательных документа позволяют, скорее, разделить собственность (то естьсоциальную инфраструктуру), а не возложить ответственность за объем и качествопредоставляемых услуг на тот или иной уровень власти. Действительно, приперечислении расходных полномочий стандартной формулировкой является«организация, содержание и развитие учреждений». Недостаток финансовых средствдля строительства новых объектов социальной инфраструктуры, а также отсутствиедостаточных полномочий для переориентации старых объектов приводит к тому, чтоположения законодательства воспринимаются как требование обеспеченияфункционирования существующих социальных учреждений. Единая тарифная ставка, атакже стремление региональных властей к централизации капиталовложений приводитк тому, что разграничение полномочий между региональными и местными органамивласти сводится к разграничению финансирования отдельных статей расходов ужесуществующих бюджетных учреждений[35].
Для того, чтобы каждыйуровень власти действительно нес ответственность перед населением(избирателями) за качество и количество предоставляемых бюджетных услуг,законодательство субъекта Федерации должно сформулировать
1. какие именно услугибудут предоставляться бюджетными учреждениями, а какие рационально передать дляисполнения в частный сектор,
2. предоставление какихуслуг и в каком объеме будет дотироваться из бюджета,
3. какой уровень властибудет нести ответственность за нормативно-правовое регулирование и стандартыпредоставления тех или иных бюджетных услуг,
4. какой уровень властибудет нести ответственность за финансирование тех или иных бюджетных услуг,
5. какой уровень властибудет нести ответственность за непосредственную организацию предоставления техили иных бюджетных услуг.
Решение по каждому извышеперечисленных пунктов должно основываться на принципах сочетания экономическойэффективности и социальной значимости бюджетных услуг каждого вида. Так, рядуслуг, которые традиционно предоставляются бюджетными учреждениями можнобезболезненно передать в частный сектор, который в конкурентной борьбебудет более эффективно снижать издержки производства по сравнению ваналогичными бюджетными организациями, являющимися в настоящее времямонополистами в своей сфере деятельности. Передача исполнения бюджетных услуг вчастный сектор должна осуществляться на конкурсной основе[36].
Разграничение доходныхисточников
После того, как будутзаконодательно разграничены расходные полномочия, необходимо на постоянной(долгосрочной без указания срока) основе закрепить доходные источники зауровнями бюджета, а также прописать механизм межбюджетного перераспределениядля того, чтобы обеспечить каждому уровню власти финансирование, адекватноевозложенным на него задачам.
Исходя из критериевбюджетной сбалансированности и минимизации экономических потерь, связанных сналоговым бременем, следует (в пределах ограничений, налагаемых федеральнымзаконодательством) придерживаться следующих принципов разграничения доходныхисточников между региональным и местными бюджетами:
За местными бюджетамирекомендуется закреплять:
1. налоги, являющиесянаиболее стабильными источниками доходов,
2. налоги, база которыхнаименее мобильна,
3. налоги, напрямуюсвязанные с уровнем благосостояния населения данной территории.
За бюджетами субъектов Федерациирекомендуется закреплять:
1. наименее стабильныеналоги;
2. налоги, база которыхнеравномерно распределена по территории региона,
3. налоги, оплачиваемыенаселением других территорий;
4. прогрессивнаясоставляющая налогов,
5. налоги, поступления откоторых зависят от места регистрации налогоплательщика.
В условиях действующегозаконодательства это означает, что за местными органами власти рекомендуетсязакреплять (помимо местных налогов и сборов) налог на имущество юридических лиц(т.е. региону рекомендуется отдавать на местный уровень свою 50%-ную долю этогоналога) и подавляющую долю подоходного налога.
Межбюджетныефинансовые потоки
Разграничение расходныхполномочий и доходных источников между региональным и местным уровнем напостоянной основе в соответствии с перечисленным и выше принципами позволяетприблизиться к решению проблемы вертикальной несбалансированности бюджетнойсистемы в регионе и сократить масштабы необходимого межбюджетногорегулирования. Горизонтальное перераспределение средств из региональногобюджета между местными бюджетами направлено на преодоление таких отрицательныхчерт действующей системы, как:
• субъективизм враспределении финансовой помощи;
• унитарный подход кформированию бюджетов на региональном уровне;
• не жесткость бюджетныхограничений;
• отсутствиезаинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов ирационализации расходов.
Конкретные способывертикального разграничения расходов и доходов и горизонтального перераспределениясредств должны определяться органами власти субъектов Федерации самостоятельно,в соответствии с региональными особенностями и предпочтениями властей, однако воснову каждого конкретного способа рекомендуется заложить следующие правила:
1. Процесс принятиярешений относительно объема финансовых средств, передаваемых в местные бюджеты,должен основываться на формализованной методике, в том числе на использовании«формулы» расчета объемов трансфертов.
2. Расходы региональногои местных бюджетов должны планироваться исходя из доходных возможностей(прогноза доходов) консолидированного бюджета региона.
3. Передаваемые наместный уровень расходные полномочия, нормативы расходов по которым взаконодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти (такназываемые федеральные и региональные мандаты), должны финансироваться избюджета субъекта Федерации целевым образом (через субвенции).
4. Доходные возможностимуниципалитетов рекомендуется измерять не по фактическим поступлениям налоговза прошлые годы, а с помощью показателя налогового потенциала, объективноотражающего уровень экономического развития (налоговую базу) территории.
5. Расходные потребностимуниципалитетов рекомендуется определять в привязке к численности потребителейбюджетных услуг с учетом местных особенностей и различий в стоимостипредоставления бюджетных услуг между муниципалитетами
6. Все виды нецелевойфинансовой помощи должны распределяться между местными бюджетами по единойметодике. Вопрос о том, через какие каналы будут передаваться эти средства вместные бюджеты – через механизм отчислений от регулирующих налогов или в видеденежных трансфертов – должен решаться после того, как определен общий объемфинансовой помощи, выделяемой каждому муниципалитету[37].
бюджет межбюджетный федерализм дотация
ГЛАВА III. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2013 ГОДА
Основным документом, определяющим перспективыразвития межбюджетных отношений в РФ до 2013 является «Концепция межбюджетных отношенийи организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009№ 1123-р.
Рассмотрим основные положения Концепции.
В соответствии со сложившейсяситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетнымпроцессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:
установление особенностей организациибюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальныхобразованиях в условиях экономического кризиса;
создание стимулов повышения качествауправления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальныхобразованиях;
корректировка механизмов оказанияфинансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерациии местного самоуправления;
совершенствование системыразграничения расходных обязательств между органами государственной власти иместного самоуправления;
дальнейшее развитие стимулов кувеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований[38].
Реализация настоящей Концепции будетосуществляться в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным образомсказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации иместные бюджеты, что предполагает новые подходы к организации и осуществлениюбюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальныхобразованиях.
Органам государственной власти субъектовРоссийской Федерации необходимо осуществлять меры, направленные на адаптациюдоходной части бюджетов субъектов Российской Федерации к сложившейсяэкономической ситуации и развитие доходного потенциала на своей территории,включающие:
подготовку прогноза поступленийдоходов исходя из реальной ситуации в экономике;
оперативную корректировку бюджетовпри отклонении поступлений доходов от прогнозных данных;
осуществление анализа обоснованностии эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;
обеспечение увеличения поступлений поналогам в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований впервую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения;
поддержку значимых для регионаотраслей экономики, наиболее подверженных кризису, в том числе меры поиспользованию гарантийных механизмов, осуществление субсидирования процентныхставок;
взаимодействие в рамках антикризисныхкомиссий с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территориях соответствующихсубъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в целях обеспечениясвоевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств.
Органам государственной властисубъектов Российской Федерации следует обеспечить адекватную экономическойситуации корректировку расходов, предполагающую осуществление следующих мер:
инвентаризация и оптимизация расходовсубъектов Российской Федерации, в том числе оптимизация расходов на содержаниебюджетной сферы и органов государственной власти субъектов Российской Федерациии местного самоуправления;
обеспечение реструктуризации сетибюджетных учреждений при условии сохранения качества и объемов государственныхи муниципальных услуг;
сокращение капитальных и другихрасходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности объектов социальной икоммунальной инфраструктуры;
финансирование капитальных вложенийпо объектам с высокой степенью готовности и ограничение расходов наприобретение оборудования;
обеспечение жесткого режимаэкономного и рационального использования бюджетных средств, направленных наоказание социально значимых государственных и муниципальных услуг, включаяустановление для бюджетных учреждений нормативов потреблениятопливно-энергетических и других материальных ресурсов;
недопущение кредиторскойзадолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной платеи социальным выплатам.
Также предполагается разработатьрекомендации субъектам Российской Федерации по осуществлению мер, направленныхна оздоровление бюджетного сектора субъектов Российской Федерации.
Обеспечение сбалансированностиместных бюджетов с использованием механизма бюджетного кредитованияпредусматривается осуществлять при условии оптимизации бюджетов муниципальныхобразований и отсутствия роста кредиторской задолженности по бюджетнымобязательствам[39].
Необходимо установить единый порядоквременного использования органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления остатков средств субсидий исубвенций на единых счетах соответствующих бюджетов на исполнение расходныхобязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Повышение эффективности использованиябюджетных средств в условиях экономического кризиса требует совершенствованияинструментов управления бюджетным процессом.
Одной из превентивных антикризисныхмер является предусмотренное законодательством Российской Федерации правоформирования фондов финансовых резервов органами государственной властисубъектов Российской Федерации. Необходимо установить требование обобязательном формировании фондов финансовых резервов в субъектах РоссийскойФедерации с моно отраслевой структурой экономики, поступления доходов в бюджетыкоторых могут значительно сократиться при ухудшении экономической конъюнктуры.Министерством финансов Российской Федерации предусматривается разработатьметодические рекомендации по формированию и использованию средств фондовфинансовых резервов субъектов Российской Федерации.
Следует предоставить правонаправления органами государственной власти субъектов Российской Федерациисредств резервных фондов на приобретение федеральных государственных ценныхбумаг. При этом их владельцы должны иметь право осуществлять быструю продажууказанных активов в течение финансового года без риска снижения собственныхдоходов.
Предоставление дополнительнойфинансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета вкризисных условиях необходимо осуществлять при условии приведения бюджетныхпараметров в соответствие с реальной экономической ситуацией и отсутствиякредиторской задолженности по бюджетным обязательствам.
В рамках реализации антикризисных мерпри значительном снижении доходов субъектов Российской Федерации имуниципальных образований (более 30 процентов по сравнению с аналогичнымпериодом предыдущего финансового года), предусматривающих предоставлениефинансовой помощи соответственно из федерального бюджета и бюджетов субъектовРоссийской Федерации, необходимо усиливать механизмы финансовогоадминистрирования, предусматривающие подписание соглашения между федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации либо между органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органам местного самоуправления об объеме и направлениях расходовбюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в которыхпроизошло снижение доходов[40].
Следует осуществлять мониторингисполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в условияхкризиса.
В целях повышения эффективностимежбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях Министерствуфинансов Российской Федерации следует разработать методические рекомендациисубъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированиюмежбюджетных отношений.
Для создания стимулов повышениякачества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации имуниципальных образованиях в условиях экономического кризиса необходимообеспечить повышение эффективности использования бюджетных средств и созданиестимулов субъектам Российской Федерации к внедрению передовых технологийуправления бюджетным процессом. Для этого предусматривается создание системымониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектахРоссийской Федерации, а также показателей оценки качества такого процесса.Показатели такой оценки должны содержать индикаторы использования в бюджетномпроцессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающихдоклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основныхнаправлениях деятельности и обоснования бюджетных ассигнований.
В целях создания стимулов красширению практики использования передовых инструментов управления бюджетнымпроцессом в качестве одного из индикаторов следует учитывать темп роста долирасходов бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых в соответствии спринципами бюджетирования, ориентированного на результат.
Система индикаторов также должнавключать показатели состояния нормативно-правового обеспечения бюджетногопроцесса в субъектах Российской Федерации, финансового состояния регионов ирезультаты проверок контрольно-надзорных органов.
На основании мониторинга качествауправления бюджетным процессом на региональном уровне предполагаетсяформирование рейтинга субъектов Российской Федерации.
В зависимости от полученной оценкисубъекты Российской Федерации должны быть выделены в 3 группы[41].
В отношении субъектов РоссийскойФедерации с высокой степенью качества управления бюджетным процессом будетпредусмотрена система поощрения.
Для группы субъектов РоссийскойФедерации со средней степенью качества управления бюджетным процессом необходимоустановить требование по разработке и принятию в установленные сроки мер поповышению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, в которыхкачество управления оценено на низком уровне.
Субъектам Российской Федерации снизкой степенью качества управления бюджетным процессом Министерством финансовРоссийской Федерации необходимо вынести предписания о ненадлежащем качествеуправления бюджетным процессом, что потребует принятия мер по устранению иминедостатков организации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъектамРоссийской Федерации потребуется осуществлять аудит эффективности использованиябюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетнымпроцессом.
В Концепции зафиксированы и возможныенаказания за несоответствующее исполнение обязательств. Так, низкая степенькачества управления бюджетным процессом будет являться основанием для внесенияпредложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностномулицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соответствиируководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемойдолжности.
В рамках Концепции указывается на необходимостьразработки рекомендаций по внедрению бюджетирования, ориентированного нарезультат.
Кроме того, предусматриваетсяразработать рекомендации субъектам Российской Федерации по внедрениюдолгосрочного финансового планирования.
Также требуется разработать стандартыи нормативы минимальных финансовых затрат на предоставление государственных имуниципальных услуг. Такие стандарты и нормативы должны определять минимальныйгарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценкесбалансированности соответствующих бюджетов.
Повышению качества управлениябюджетным процессом будет способствовать совершенствование организациигосударственного и муниципального контроля. В этих целях требуется уточнитьпорядок формирования контрольных органов субъектов Российской Федерации имуниципальных образований, а также их полномочия.
В целях повышения результативностигосударственного (муниципального) финансового контроля и обеспечения единстваподходов к его организации и осуществлению субъектами Российской Федерациинеобходимо установление единых регламентов по выполнению функцийгосударственного (муниципального) финансового контроля.
В качестве меры, направленной наповышение ответственности субъектов Российской Федерации за проводимуюбюджетную политику, необходимо уточнить критерии и процедуру введения временнойфинансовой администрации. В целях обеспечения своевременного принятия мер повосстановлению платежеспособности субъектов Российской Федерации имуниципальных образований необходимо установить следующие критерии введениявременной финансовой администрации:
превышение объема просроченнойзадолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) подолговым обязательствам и (или) его задолженности по бюджетным обязательствамсвыше 10 процентов объема собственных доходов в последнем отчетном финансовомгоду при невыполнении показателей, предусмотренных утвержденным высшимисполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации илиместной администрацией планом восстановления платежеспособности субъектовРоссийской Федерации и муниципальных образований, согласованным соответственнос Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органомгосударственной власти субъекта Российской Федерации;
превышение объема просроченнойзадолженности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по долговымобязательствам и (или) его задолженности по бюджетным обязательствам свыше 20процентов объема собственных доходов в последнем отчетном финансовом году и не снижениев течение 90 дней просроченной задолженности субъектов Российской Федерации имуниципального образования по обязательствам ниже указанного уровня.
В сложившейся экономической ситуациинеобходимо существенно изменить параметры бюджетов субъектов РоссийскойФедерации, в связи с чем предусматривается адекватная корректировка механизмовмежбюджетного регулирования.
В целях повышения объективностираспределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектовРоссийской Федерации следует внести коррективы в порядок расчета индексаналогового потенциала, учитывающие изменения налоговой базы субъектовРоссийской Федерации в условиях экономического кризиса.
В целях установления единого подходав субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях к утверждениюобъемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при среднесрочномпланировании, а также повышения возможностей субъектов Российской Федерациивыравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов)при изменении показателей, используемых при расчете на очередной финансовый годи на плановый период, представляется целесообразным предоставить субъектамРоссийской Федерации право утверждения на плановый период нераспределенногомежду муниципальными образованиями объема дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности муниципальных образований в устанавливаемых бюджетнымзаконодательством Российской Федерации размерах. Аналогичным правом следуетнаделить муниципальные районы в случае составления и утверждения бюджета наочередной финансовый год и на плановый период.
Необходимо предусмотреть в Бюджетномкодексе Российской Федерации требования к порядку определения объема дотаций навыравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)и дотаций на выравнивание бюджетов поселений, предусматривающие определение ихобъема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности,устанавливаемого законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Механизм предоставления бюджетамсубъектов Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или)муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом годурасчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов подополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законамисубъектов Российской Федерации, не обеспечивает значительного сокращенияразличий в уровне расчетных налоговых доходов муниципальных образований всубъектах Российской Федерации, на территории которых расположены муниципальныеобразования, имеющие чрезмерно высокий налоговый потенциал, сформированный поне зависящим от деятельности органов местного самоуправления причинам. В то жевремя указанный механизм не стимулирует органы местного самоуправления кпроведению мер по увеличению налогового потенциала на соответствующейтерритории. Необходима корректировка механизма предоставления указанныхсубсидий, ориентированная на изъятие сверхдоходов с целью выравниваниябюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание дополнительныхстимулов муниципальным образованиям к увеличению налогового потенциала путемустановления прогрессивной шкалы изъятия.
В связи с существенным ростом долиузкоцелевых межбюджетных трансфертов необходимо проведение комплексной оценкиэффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерациив форме субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделениесубсидий целесообразно лишь в случаях, когда субсидии:
направлены на снижение значительныхразличий в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных)услуг между субъектами Российской Федерации;
предусматривают повышение качества(объема) предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг в целомпо Российской Федерации до установленного в Российской Федерации или субъектахРоссийской Федерации показателя;
обусловлены неравномернымраспределением потребителей отдельных государственных (муниципальных) услуг посубъектам Российской Федерации.
Необходимо установить требования кпорядку предоставления субсидий, предусматривающие недопустимость установлениянескольких субсидий по одному направлению, определение четких конечных целей исроков их достижения, по завершении которых предоставление субсидий должно бытьпрекращено.
Уровень софинансирования расходныхобязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований долженопределяться как с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъекта РоссийскойФедерации (муниципального образования) — получателя субсидии, так и оценкипоказателей, характеризующих сроки достижения целей софинансирования и степеньотставания в уровне качества предоставления бюджетной услуги. В порядкепредоставления субсидий может содержаться условие о недопущении сниженияобъемов расходов на оказание услуг, софинансируемых из вышестоящего бюджета состороны субъекта Российской Федерации и муниципального образования — получателясубсидии в течение всего срока софинансирования.
Необходимо продолжение работы пообъединению отдельных субсидий в состав соответствующих консолидированныхсубсидий. В то же время цели и условия предоставления консолидированныхсубсидий могут сохраняться с учетом ранее действующих субсидий, включенных всостав консолидированной субсидии[42].
Предоставление консолидированныхсубсидий предусматривает больше прав по использованию финансовых ресурсов идостижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных)услуг их получателями. Получатель субсидии должен иметь возможностьсамостоятельно распределять выделенные средства по направлениям, включенным всубсидию с условием обеспечения достижения поставленных перед ним целей ирешения конкретных задач.
Органом власти, осуществляющимгосударственную политику в соответствующей сфере, должны быть определеныперечень показателей, характеризующих качество государственных (муниципальных)услуг, их целевых значений, а также система отчетности.
Органам власти, осуществляющимпредоставление консолидированных субсидий, необходимо предоставить правопредусматривать приостановление и в ряде случаев сокращение предоставлениямежбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, не обеспечивающим достижениецелевых значений показателей качества государственных (муниципальных) услуг.
В ряде случаев необходимо переходитьот предоставления субсидий к конкурсной системе их выделения из федеральногобюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на структурные преобразования,что позволит существенно оптимизировать расходы соответствующих бюджетов присохранении стимулов по выполнению расходных обязательств.
При предоставлении финансовой помощииз федерального бюджета уровень софинансирования следует устанавливать с учетомуточненного уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации всоответствии со сложившейся экономической ситуацией.
В последнее время сложилась широкаяпрактика делегирования расходных обязательств с передачей субвенций как междуорганами государственной власти, так и между органами государственной власти иорганами местного самоуправления.
Для повышения эффективностипредоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг необходимоустановление положения об утверждении в составе методик расчетов субвенцийпоправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населенияпередаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизитьобъем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированнымполномочиям. Необходимо повысить эффективность контроля за качеством исполненияпередаваемых полномочий.
В целях расширения возможностейуправления бюджетными средствами, предусмотренными на осуществлениеделегированных обязательств, следует проработать вопрос о предоставлениисубвенций на финансовое обеспечение нескольких делегированных обязательств вформе консолидированной субвенции.
Необходимо исключить объем иныхмежбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета местным бюджетампосредством бюджетов субъектов Российской Федерации, при расчете долимежбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РоссийскойФедерации местным бюджетам в форме иных межбюджетных трансфертов в порядке,предусмотренном законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми всоответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации, из общего объема межбюджетныхтрансфертов местным бюджетам.
Предусматривается установить правопредоставления бюджетных кредитов как между органами государственной властисубъектов Российской Федерации, так и органами местного самоуправления, а такженаделить органы местного самоуправления правом оказывать поддержку субъектамРоссийской Федерации в форме бюджетных кредитов, что положительно скажется нафинансовом обеспечении расходных обязательств отдельных субъектов РоссийскойФедерации.
В ближайшие годы также планируетсясовершенствовать механизмы оказания финансовой помощи отдельным муниципальнымобразованиям.
В частности, правоприменительнаяпрактика показала недостатки системы присвоения статуса наукограда и механизмовоказания им финансовой поддержки. Система оказания финансовой поддержки неориентируется на стимулирование существенного ускорения инновационногоразвития.
Как показала практика примененияЗакона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальномобразовании», существует необходимость совершенствования действующегопорядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам закрытыхадминистративно-территориальных образований. Необходимо установить реальнуювзаимосвязь конкретных механизмов предоставления государственной финансовойподдержки закрытых административно-территориальных образований с учетомособенностей их функционирования и реализации местного самоуправления натерритории таких образований. В первую очередь это относится к межбюджетнымтрансфертам на обеспечение жильем выезжающих из закрытыхадминистративно-территориальных образований граждан. Правовая не урегулированностьэтого вопроса по экономическому содержанию (мера социальной поддержки илиограничение проживания граждан в связи с особым режимом закрытогоадминистративно-территориального образования) и по определению категорийграждан, подлежащих отселению, снижает эффективность использования выделяемыхсредств.
В целях совершенствования системыразграничения расходных обязательств между субъектами Российской Федерации имуниципальными образованиями на разных уровнях бюджетной системы необходимадальнейшая ее корректировка, предусматривающая возложение на соответствующиесубъекты Российской Федерации и муниципальные образования таких полномочий,которые могут быть наиболее эффективно ими выполнены, в частности полномочия пообеспечению деятельности милиции общественной безопасности, мировых судей,судебно-медицинской экспертизы и др.
В целях наиболее эффективногопредоставления отдельных муниципальных услуг населению следует более четкоразграничить расходные обязательства в сферах, отнесенных к ведению как муниципальныхрайонов, так и поселений, что позволит устранить возможность дублированияфункций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятсяобеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечногообслуживания и др.
В Концепции особо отмечается, что навремя неблагоприятной экономической ситуации необходимо предоставить правосубъектам Российской Федерации осуществлять централизацию расходныхобязательств местных органов власти без перераспределения доходных источников вцелях гарантирования предоставления муниципальных услуг. Это позволитосуществлять предоставление указанных услуг вне зависимости от экономическойситуации, сложившейся в муниципальных образованиях, повысить эффективностьпредоставления муниципальных услуг и обеспечить минимально необходимый уровеньих предоставления.
Существенным резервом повышенияэффективности управления региональными и муниципальными финансами являетсяобъединение усилий нескольких субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуггражданам. В связи с этим потребуется внесение изменений в бюджетноезаконодательство Российской Федерации и разработка методических рекомендаций помеханизму финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.
В целях развития стимулов кувеличению доходов в субъектах Российской Федерации и муниципальныхобразованиях, наиболее полного учета многообразия видов муниципальныхобразований, различий в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале,а также создания дополнительных инструментов повышения заинтересованностиорганов местного самоуправления в наращивании налогового потенциалапредусматривается рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственнойвласти субъектов Российской Федерации права установления единых дополнительныхнормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектовРоссийской Федерации, в местные бюджеты в зависимости от их типов.
Закрепленные по единым нормативам заместными бюджетами налоговые доходы от налога на доходы физических лиц,зачисляемые в указанные бюджеты по нормативам 20 и 10 процентов соответственно,во многих субъектах Российской Федерации могут приводить к увеличению различийв уровне бюджетной обеспеченности отдельных муниципальных образований, так какне учитывают присущие им особенности, в том числе уровень экономическогоразвития и налоговый потенциал.
В этой связи следует предоставитьправо органам государственной власти субъектов Российской Федерации законодательноустанавливать в пределах 30 процентов отчислений от налога на доходы физическихлиц иные единые нормативы отчислений от налога в бюджеты поселений имуниципального района, в состав которого включены указанные поселения, чтопозволит сократить бюджетную асимметрию и расходы региональных бюджетов навыравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
При определении уровня финансовойавтономии муниципальных образований включение налоговых доходов подополнительным нормативам в объем межбюджетных трансфертов местным бюджетамснижает стимулы к наращиванию доходов за счет роста поступлений от налоговыхдоходов, в связи с чем следует не учитывать такие нормативы при расчете долимежбюджетных трансфертов для целей определения условий организации бюджетногопроцесса в муниципальных образованиях.
Перспективным источником формированиядоходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов являетсяналог на недвижимость. Необходимо завершить работу по подготовке предложений ораспределении доходов от данного налога между бюджетами субъектов РоссийскойФедерации и местными бюджетами. Введение налога на недвижимость целесообразнопосле установления отдельных его элементов и проведения апробации механизмауказанного налога в отдельных субъектах Российской Федерации.
Реализация предлагаемых мер поповышению эффективности межбюджетных отношений и качества управлениягосударственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а такжемер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса насубъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшееразвитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышениюэффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетанияпринципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов[43].
План мероприятий по реализации Концепцииприведен в Приложении 1.
Заключение
По результатам проведенного исследованияможно сделать следующие выводы.
Последовательное совершенствованиемежбюджетных отношений в Российской Федерации осуществляется с 1999 года.
Одним из итогов совершенствованиямежбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничениярасходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации и органами местногосамоуправления.
В целях обеспечения расходныхобязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образованийзаконодательством Российской Федерации установлены доходы, закрепленные засоответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяетустойчивость поступления доходов в бюджеты бюджетной системы РоссийскойФедерации и создает возможности для их стабильного роста.
Достигнут высокий уровеньпрозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Более 95 процентовобъема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распределяется наоснове единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающихфакторы, определяющие потребность в финансировании. Распределение свыше 70процентов объема межбюджетных трансфертов утверждается в рамках федеральногозакона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
Переход к среднесрочному бюджетномупланированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетныхтрансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертовраспределено между субъектами Российской Федерации на 3 года, что создаетусловия для повышения качества финансового планирования в регионах.
Установление объективного порядкараспределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетовсубъектов Российской Федерации позволило обеспечить гарантированный уровеньдоходов бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования расходныхобязательств.
В целях стимулирования субъектовРоссийской Федерации и муниципальных образований к развитию налоговогопотенциала и повышению качества управления региональными финансами Бюджетнымкодексом Российской Федерации установлены различные условия осуществлениябюджетного процесса субъектами Российской Федерации и муниципальнымиобразованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключениемсубвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектовРоссийской Федерации и бюджетов муниципальных образований.
Действенным стимулом проведенияответственной финансовой политики стали субсидии на реформирование региональныхи муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетамсубъектов Российской Федерации и местным бюджетам в целях активизациидеятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетнойсферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектахРоссийской Федерации и муниципальных образованиях.
Системной стала методологическаяпомощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям посовершенствованию управления бюджетным процессом. Министерством финансовРоссийской Федерации разработаны проекты типовых нормативных правовых актовсубъектов Российской Федерации и муниципальных образований по бюджетномупроцессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методическиерекомендации для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Современный этап развития вРоссийской Федерации взаимоотношений между органами власти всех уровней повопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшеесовершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управлениягосударственными и муниципальными финансами.
Действующая система разграничениярасходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетнойсистемы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложенияответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органыпубличной власти, способные сделать это наиболее эффективно.
В ряде субъектов Российской Федерацииостается низким качество управления бюджетным процессом, свидетельством чегоявляются высокий по сравнению со средне российским уровнем уровень просроченнойкредиторской задолженности по отношению к их собственным доходам, низкоекачество финансового планирования, а также недостаточное использованиесовременных процедур и методов управления бюджетным процессом в каждой из фазбюджетного цикла.
Несмотря на то, что ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» органамгосударственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано разработатьи реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующихбюджетов согласно основным положениям Концепции реформирования бюджетногопроцесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах, одобренной ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249, разработка и реализация этих мер в субъектах Российской Федерации находится вначальной стадии, в частности не везде внедрены принципы бюджетирования,ориентированного на результат, практически отсутствует система оценкиэффективности бюджетных расходов.
Предусматривается расширениеинструментов мотивации субъектов Российской Федерации в целях осуществления имиответственной финансовой политики.
Среднегодовые темпы роста доходовконсолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за последниенесколько лет в 2 раза превышали показатели инфляции. Увеличение доходовскладывалось благодаря росту экономики страны, что привело к положительнойдинамике поступлений налоговых и неналоговых доходов субъектов РоссийскойФедерации. Высокие темпы роста доходов обусловили существенное увеличениеобъемов средств, направляемых субъектами Российской Федерации и муниципальнымиобразованиями на обеспечение расходных обязательств.
В 2009 году произошло значительноесокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов РоссийскойФедерации и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций.
Сокращение доходов в наибольшейстепени затронуло субъекты Российской Федерации, доходы которых значительнозависят от финансового состояния крупных налогоплательщиков, занятых вметаллургической, нефтяной, химической и других сферах промышленности.
В условиях экономического кризисасубъекты Российской Федерации столкнулись с проблемами обеспечениясбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов,снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществлениекапитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолженности попервоочередным обязательствам.
В этой связи необходима разработка иреализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса насубъекты Российской Федерации и муниципальные образования, осуществлениеструктурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение ихэффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качествауправления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальныхобразованиях.
В третьей главе проанализированы основныенаправления совершенствования межбюджетных отношений в соответствии с Концепциеймежбюджетных отношений иорганизации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013г., одобренной Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
Список литературы
1. Постановление ПравительстваРФ от 30.07.1998 № 862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в РоссийскойФедерации в 1999 – 2001 гг»
2. Аксенова, Е. А.Особенности трансфертной модели финансирования субцентральных бюджетов в Италии/ Е. А. Аксенова // Федерализм. – 2002. – № 1.
3. Белостоцкая В. А.Системный подход к измерению налоговой нагрузки // Финансы. – 2003. – №3.
4. Беткараев С.Б. Зарубежнаяпрактика бюджетного регулирования // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2009, №9.
5. Вишневская Н. Г.Формирование налоговой базы регионов в переходный период // Налоговый вестник.– 2004. – №1.
6. Гранберг А.Г.Основы региональной экономики: учебник для вузов / А.Г. Гранберг. М.: ГУ ВШЭ,2007.
7. Грицюк Т. В.Системные механизмы управления межбюджетными отношениями. – М.: Едиториал УРСС,2007.
8. Грицюк, Т. В. Онекоторых концептуальных представлениях о бюджетном федерализме // Финансы икредит. – 2003. − № 15.
9. Зайдель, А. В.Бюджетный федерализм и финансовые ресурсы регионального развития − моделисотрудничества и конкуренции / А. В. Зайдель, М. Н. Шротен. – М.: Юрайт, 2007.
10. Клисторин В.И.Совершенствование межбюджетных отношений в регионе / В.И. Клисторин, Т.С.Новикова, С.А. Суспицын; под ред. д.э.н. Г.А. Унтуры. Новосибирск: Изд-воИЭиОПП СО РАН, 2007.
11. «Концепция межбюджетныхотношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованияхдо 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009№ 1123-р.
12. Курляндская В.В.,Николаенко Н.И. Реформирование межбюджетных отношений в субъектах РФ. – М., 2008.
13. Лавровский Б., ПостниковаЕ. О новой парадигме регионального выравнивания в России // www.kazanfed.ru
14. Мищенко В.В., МедведеваА.Г. Межбюджетное регулирование как инструмент сглаживания территориальной дифференциациив регионе // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. –2007. — № 12.
15. Новикова, Т. С. Анализ межбюджетныхфинансовых потоков в Новосибирской области: прикладной бюджетный анализ / Т. С.Новикова // www. Центр «Стратегия».
16. Общаяхарактеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах //www.fpcenter.ru
17. Пантюхина С.А.,Галиев А. И. Межбюджетные отношения и проблема распределения расходов междубюджетами всех уровней // ВЕСТНИК ТИСБИ. – 2007. — № 4.
18. Подпорина И.В. Межбюджетныеотношения и бюджетное регулирование // Финансы. – 2001. — № 10.
19. Полынев А. О.Межрегиональная экономическая дифференциация. – М.: Едиториал УРСС, 2005.
20. Розанова Т. Г.Экономика региона: теория и практика. – М.: Издательство МГТУ им. Н. Э.Баумана, 2008.
21. Регионы России.Социально-экономические показатели. 2008: стат. сб. / Росстат. М., 2009.
22. Суглобов А.Е., ЧеркасоваЮ.И. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы и кредит.– 2009. — № 1.
23. Финансовыевзаимоотношения федерального Центра и регионов (Результаты программы «Открытыефинансы» Московского центра института «Восток − Запад») // Федерализм. –2002. – № 2.
24. Рощупкина В.В. Межбюджетныеотношения как финансовый регулятор экономического положения региона // Сборник научных трудов СевКавГТУ.Серия «Экономика», 2006, №3
25. Третнер, Карл Х.Реформирование межбюджетных отношений в Германии / Карл Х. Третнер // Финансы.– 2003. – №1.
Приложение
План мероприятий по реализации Концепциимежбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальныхобразованиях до 2013 г.Мероприятие Срок Внесение изменений в проект Бюджетного кодекса РФ в части регулирования межбюджетных отношений Декабрь 2009 Внесение изменений в проект закона о разграничении расходных полномочий Март 2010 Внесение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ Сентябрь 2009 Разработка порядка осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами Декабрь 2009 Разработка рекомендаций по формированию и использованию средств региональных фондов финансовых резервов Декабрь 2009 Разработка рекомендаций по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах РФ и муниципальных образованиях Март 2011 Разработка рекомендаций по осуществлению мер направленных на оздоровление бюджетного сектора субъектов РФ Декабрь 2009 Проведение анализа бюджетного и налогового законодательства в части оценки системы региональных и местных налогов Декабрь 2009 Подготовка предложений по совершенствованию механизма введения временной финансовой администрации Декабрь 2009 Анализ эффективности механизмов государственной финансовой поддержки закрытых административно-территориальных образований и наукоградов Декабрь 2009 Разработка рекомендаций субъектам РФ по проведению отбора муниципальных образований на получение субсидий на реформирование муниципальных финансов Март 2012 Разработка методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений Июнь 2010 Разработка рекомендаций субъектам Российской Федерации по оценке качества управления муниципальными финансами Июнь 2010 Разработка рекомендаций по организации межрегионального и Межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения Июнь 2010 Мониторинг реализации вопросов местного значения в социальной сфере Март 2011
Разработка рекомендаций по внедрению рекомендации
долгосрочного финансового планирования в субъектах РФ Март 2010 Изучение практики формирования и распределения субвенций из федерального бюджета с участием иных заинтересованных органов государственной власти Российской Федерации Декабрь 2010