Содержание
Введение…………………………………………………………………...........3
Глава1 Теоретические аспекты организации парламентского финансового контроля в Российской федерации………………………....……...................6
Глава 2 Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации……...………………………………………………………………14
Глава 3 Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации……........19
Заключение……………………………………………..……………………...27
Список использованной литературы……...…………………...……….……30
Введение
Осуществление контроля занимает важное место в деятельности парламентов. Контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел.
Государственный контроль вытекает из сущности власти и государства. Но как всякий элемент этих категорий он имеет свое место в государственном управлении. Это место определяется функциями государственного управления, целями и иерархией государственной власти и общественно необходимым разделением труда.
Одним из основных видов государственного контроля является парламентский контроль. Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя.
Общеизвестно, что образование фондов денежных средств государства и их использование в процессе выполнения государственных задач во многом происходит посредством хозяйственной деятельности как государственных, так и негосударственных организаций (например, исполнение ими своих налоговых и иных финансовых обязательств перед государством, использование государственных ресурсов в процессе реализации тех или иных государственных программ и т.д.). При этом парламентский финансовый контроль обеспечивает вскрытие отклонений от базовых правил и нормативных требований к процедурам управления финансовыми потоками и инициирующей их финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, от параметров его законности, эффективности и целесообразности (при наличии же таких отклонений государственный финансовый контроль обеспечивает принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер).
Актуальность темы исследования. В настоящее время особую актуальность приобретает проблема определения места парламентского финансового контроля в общей системе государственного финансового контроля, совершенствования его форм и методов. Необходимость повышения эффективности парламентского финансового контроля в России обусловлена становлением демократического федеративного правового и социального государства, дальнейшим развитием социально-экономических реформ.
Мировая практика свидетельствует, что уровень государственного управления выше, если результативнее, лучше организован внешний финансовый контроль исполнения государственного бюджета, который дает возможность наблюдать как за деятельностью государства по выполнению экономических и социальных программ, так и за деятельностью органов исполнительной власти, административно-территориальных образований, отдельных отраслей и иных использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов.
Теоретической базой при написании работы явились законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, труды российских и зарубежных правоведов, в частности работы: С.Н. Бурков, В.В. Бурцев, О.В. Врублевская, Н.О. Ефимова, В.К. Стенина, В.М.Родионова, Э.Н. Нагорная, С.О. Шохина.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеративный Договор 1992 года, федеральные законы, в том числе конституционные, Указы президента РФ, Постановления Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Предметом исследования является фундаментальное значение финансового парламентского контроля в Российской Федерации.
Целью работы является разработка теоретических аспектов
организации и совершенствования парламентского финансового контроля и определение приоритетных направлений его развития на основе анализа существующих тенденций.
В соответствии с поставленной целью, при написании работы решаются следующие задачи:
— рассмотреть понятия парламентского финансового контроля, выделить его цели и задачи, виды, основные методы;
— определить сущность и значение парламентского финансового контроля в современных условиях;
— исследовать критерии эффективности и принципы организации парламентского финансового контроля;
— выявление и научный анализ правовой базы парламентского контроля в Российской Федерации;
— выявить направления совершенствования российской системы государственного финансового контроля.
Глава 1 Теоретические аспекты организации парламентского финансового контроля в Российской федерации
Как правило, юристы, экономисты и социологи исследуют контроль как сферу деятельности органов государственного управления и определяют его как метод или форму исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности. Контроль следует рассматривать как самостоятельную функцию управления, т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления.
Контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел» [5,10].
Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах:
— строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;
— неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.
Оба аспекта контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами и субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором — упор делается на аналитическую сторону финансового контроля.
Контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль не поглощает другие функции, а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействие на эффективность их использования.
Назначение финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Его роль при переходе к рынку многократно возрастает.
Финансовый контроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансовой системы.
В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, выделяются:
— государственный финансовый контроль;
— негосударственный финансовый контроль:
— внутрихозяйственный контроль в составе корпоративного и некорпоративного финансового контроля;
— аудиторский контроль как подсистема независимого контроля в форме общего и банковского аудита;
— гражданский финансовый контроль;
— общественный финансовый контроль;
— правовой финансовый контроль;
— страховой финансовый контроль, и другие виды.
Одним из основных видов государственного контроля является парламентский контроль. Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя. Практике известны различные формы контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, право проводить парламентские расследования деятельности министерств и должностных лиц государства, депутатские запросы.
При всем разнообразии полномочий власти внешний контроль за ее деятельностью может быть разделен на три составляющие:
— контроль за соответствием деятельности власти провозглашенным целям;
— контроль в сфере материально-финансовой;
— контроль за соблюдением и обеспечением прав и свобод граждан.
К субъектам парламентского контроля в соответствии с Федеральным законом «О парламентском контроле в Российской Федерации» относятся:
— палаты Федерального Собрания — Совет Федерации и Государственная Дума;
— комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы;
— комиссии парламентского контроля, создаваемые самостоятельно или совместно Советом Федерации и Государственной Думой в целях парламентского контроля и наделяемые для исполнения своих обязанностей дополнительными полномочиями;
— члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы – в рамках своих полномочий и поручений палат, их комитетов, комиссий, комиссий парламентского контроля;
— законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; палаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае их двухпалатной структуры;
— комитеты и комиссии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; при двухпалатной структуре – комитеты и комиссии палат и совместные комиссии палат;
— комиссии парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при двухпалатной структуре – комиссии парламентского контроля палат, создаваемые в целях парламентского контроля и наделяемые для исполнения своих обязанностей дополнительными полномочиями;
— депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – в рамках своих полномочий и поручений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при двухпалатной структуре – поручений палат, а также поручений комитетов и комиссий, комиссий парламентского контроля указанных органов или их палат.
Особого внимания заслуживает вопрос о контрольных полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации. Хотя в круге его статусных функций контрольная не значится наряду с представительной и законодательной, российский парламент все же наделен известным набором таких полномочий российский парламент наделен. Конституция РФ предусматривает создание двух внешних по отношению к исполнительной власти контролирующих органов: Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека.
Государственный финансовый контроль — это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:
— ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами (капиталами), используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, а также государственными имущественными правами, влекущих прямой или косвенный финансовый и материальный ущерб государству;
— несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;
— недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных организаций (в том числе бюджетных учреждений) и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства;
— угроз финансовой безопасности государства.
В общем и целом цель государственного финансового контроля обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по:
— управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) государственными финансовыми и материальными (материальными продуктами человеческой деятельности, природными видами собственности) ресурсами, нематериальными объектами государственной собственности и государственными имущественными правами (там, где такое управление опосредствуется финансовыми, т.е. денежными, отношениями — например, образование финансовых ресурсов в процессе распоряжения материальными и нематериальными объектами, имущественными правами);
— обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функций государства, а также созданию всех условий для этого;
— обеспечению законности и оптимальности (в свете государственной политики) функционирования различных звеньев финансово-хозяйственной системы государства;
— обеспечению финансовой безопасности государства.
Достижение цели государственного финансового контроля обеспечивается реализацией следующих основных задач:
— контроль за законностью, целесообразностью, полнотой, своевременностью и целевым назначением направления и использования государственных финансовых ресурсов (в том числе бюджетных дотаций, кредитов, ссуд, субсидий, субвенций и т.д.);
— контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных финансовых и имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;
— вскрытие резервов в формировании государственных финансовых ресурсов, выработка предложений по сокращению нерациональных расходов, снижению бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса;
— контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания, за законностью и правильностью пользования, целесообразностью (рациональностью) и эффективностью распоряжения материальными ценностями (ресурсами) государства (например, за законностью и целесообразностью сдачи в аренду зданий и помещений; за эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов; за сохранностью, законностью и рациональностью использования материальных ценностей мобилизационного резерва и т.д.);
— контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения государственными имущественными правами (правами собственности на акции предприятий и т.д.);
— оценка эффективности организации и проведения преобразования форм собственности (в частности, приватизации);
— контроль за законностью, правильностью и эффективностью распоряжения нематериальными объектами государственной собственности (влекущего образование финансовых ресурсов);
— контроль за состоянием и использованием государственных запасов и резервов;
— контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;
— контроль за обеспечением финансовой безопасности государства (в ходе бюджетного процесса и др.). В этом плане, например, проводится оценка обоснованности финансируемых государством программ и проектов, проводится анализ заключенных договоров по предоставлению бюджетных инвестиций с точки зрения обеспечения государственных интересов, осуществляется оценка законности и обоснованности (в плане влияния на финансовую безопасность) принимаемых государственными органами решений в рамках финансово-экономической политики (например, оценивается: ценовая политика, налоговая политика, политика в отношении валютного курса рубля, решения по проведению денежной эмиссии, изменению учетной ставки или нормативов обязательных резервов коммерческих банков, пополнению золотовалютных резервов органов денежно-кредитного регулирования, индексации заработной платы и пенсий, выпуску государственных ценных бумаг, приватизации государственных предприятий, определенные приоритеты в формировании структуры экономики и т.д.), осуществляется проверка качества представляемой для принятия данных решений информации, осуществляется оценка обоснованности размеров государственного долга, бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса и т.д.
Весьма важный вопрос теории государственного финансового контроля — параметры его объектов, т.е. нормы их состояния или функционирования. Основные параметры объектов государственного финансового контроля следующие: законность, целесообразность, эффективность, оптимальность организационной структуры.
При этом указанные параметры выступают своеобразными агрегатами многочисленных, но менее важных требований (например, такие параметры, как рациональность, обоснованность, полнота, точность, своевременность и т.д. так или иначе в конечном счете включены в вышеприведенные). Так, при проверке выделения финансовых средств получателям, осуществления денежных переводов и т.д. устанавливается соблюдение и полноты, и точности, и своевременности, и иных моментов, установленных законодательством. В конечном итоге проверка соблюдения законов и других нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характера позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных нормотворческими органами правил и процедур, а также вносить в них необходимую коррекцию (в плане оптимизации их самих).
Целесообразность — категория, охватывающая не только целевое расходование государственных средств и использование приобретенного за счет этих средств имущества, но и соответствие деятельности намеченным целям, программам, приоритетам и т.д.
Также с точки зрения эффективности проверяется не только экономное и оптимальное управление и использование государственных финансовых средств и иной собственности, предотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполнения различного рода государственных программ, проведения различного рода государственных (или с участием государства) мероприятий с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. И последнее из основных направлений — оптимизация организационной структуры управления государственными финансами и иной собственностью. Здесь оценивается и структура аппарата, и численность, и распределение обязанностей между ответственными работниками государственных органов и их взаимодействие, анализируются процедуры, стиль и методы работы органов исполнительной власти на предмет способности принимать адекватные решения финансового характера, коммуникации, регламенты и структуры информационных потоков и т.д. Причем эта область государственного финансового контроля тесно связана с административным контролем (в общем виде — контролем исполнения). Следует отметить, что оптимальность организационной структуры непосредственно влияет (можно сказать, является началом) как на целесообразность, так и на эффективность финансового управления (впрочем, как и в любой организации), но в силу своей специфичности эта область выделена в самостоятельное направление контроля.
Глава 2 Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации
Аналогично федеральному парламенту в субъектах Российской Федерации также применяются основные формы парламентского контроля. В 69 субъектах федерации к концу 2009 года созданы органы бюджетно-финансового контроля, в 8 субъектах действуют Уполномоченные по правам человека, а еще в 7 приняты законы об Уполномоченном по правам человека.
Законодательной основой формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Особое место отводится контрольным полномочиям региональных парламентов. В частности, контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и региональной собственностью, назначение и освобождение от должности отдельных должностных лиц, оформление решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, парламентские расследования, депутатские запросы.
В функциональном плане существуют два варианта парламентского контроля, которые:
— осуществляется в бюджетно-финансовой сфере;
— осуществляется, кроме бюджетно-финансовой сферы, еще и в сфере исполнения законодательства.
Существует взаимодействие между Счетной палатой РФ и контрольными органами субъектов РФ. В России, согласно Конституции РФ, Конституциям (Уставам) субъектов РФ, региональные органы парламентского контроля не подотчетны Счетной палате РФ. На сегодня существует форма взаимодействия
— соглашение о сотрудничестве.
Задачей, которую ставят перед контрольными органами субъектов РФ региональные законодательные акты, является координация деятельности всей системы контроля в регионе, а также взаимодействие с правоохранительными органами.
В последнее время осознается тот факт, что муниципальная власть является одной из составных частей всей государственной власти в стране. На сегодня существует проблема взаимодействия между органами
государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Одним из путей решения этой проблемы является заключение соглашений между представительным органом местного самоуправления и контрольным органом субъекта РФ о взаимодействии и сотрудничестве в вопросах контроля на территории муниципального образования.
Накопленный в различных регионах опыт может быть использован для совершенствования уже принятых законов, подготовки законодательства в тех субъектах РФ, где парламентский контроль недостаточно развит, а также для разработки федерального законодательства в области контроля. К сожалению, проблемы правового регулирования парламентского контроля в России последних лет не нашли достаточного отражения в научных исследованиях и теоретических разработках. В последнее время отмечается определенный прогресс в разработке научных аспектов организации и деятельности Счетной палаты РФ, региональных органов парламентского контроля. Следует отметить, что этим проблемам были посвящены международные семинары, проведенные Счетной палатой РФ «Отношение между внешними федеральными и местными (региональными) контрольно-ревизионными органами», «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов». Кроме того, эти вопросы были обсуждены в декабре 2008 года и в декабре 2009 года в Москве на Всероссийских совещаниях контрольных органов Российской Федерации. В то же время, комплексное исследование правового обеспечения организации и деятельности региональных контрольных органов, практически, отсутствует.
Основными формами парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации является:
-осуществление парламентского контроля в процессе рассмотрения и принятия законов субъекта Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджета, программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, утверждение системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, решения кадровых вопросов;
— ежегодное заслушивание на своих заседаниях отчетов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по итогам их деятельности;
— заслушивание специальных докладов контрольно-счетных органов, уполномоченных по правам человека и других органов субъекта Российской Федерации, обладающих контрольными полномочиями, принятие по таким докладам соответствующие постановления;
— заслушивание информации членов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителей иных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации о ходе исполнения законодательства Российской Федерации и соблюдения установленного порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;
— оформление решения о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией субъекта Российской Федерации;
— в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, проведение правительственных часов с приглашением для выступлений высших должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а по вопросам ведения субъекта Российской Федерации – также руководителей подразделений федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории субъекта Российской Федерации; направляют парламентские запросы от законодательного (представительного) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также запросы его депутатов; проводят парламентские слушания;
используют иные формы парламентского контроля, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может составить и утвердить на своем заседании план мероприятий на очередной календарный год по осуществлению парламентского контроля, охватывающий формы парламентского контроля, используемые самим этим органом, а также комиссиями парламентского контроля, депутатами законодательного (представительного) органа. Комиссии парламентского контроля, депутаты законодательного (представительного) органа согласовывают свою контрольную деятельность с указанным планом.
В ходе социально-экономических преобразований последних лет система государственного контроля в стране была по многим направлениям разрушена. Ослаблен, а частично и ликвидирован ведомственный контроль; не уделялось достаточно внимания четкой организации контроля в государственных учреждениях. Ликвидирована основная форма общественного контроля за рациональным и эффективным использованием материальных и финансовых ресурсов, какой являлись в свое время органы народного контроля. Таким образом, расходование государственных, то есть общественных средств, которые должны тратиться на общественное благо, в значительной степени вышло из-под контроля налогоплательщиков и государства.
Потребность в эффективном контроле вызывается и тем обстоятельством, что такой контроль обеспечивает необходимую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Это, во многом, помогает избежать ошибок, которые очень дорого обходятся. Региональным контрольным органам есть что контролировать. На уровне субъектов федерации сконцентрированы огромные финансовые и материальные ресурсы. Это, в первую очередь, большие налоговые поступления в бюджеты субъектов РФ, значительные средства и доходы от управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом, а также заемные средства. Эти ресурсы необходимо тщательно контролировать для того, чтобы наиболее рационально их использовать. Здесь — большой и важный круг проблем, который включает в себя оценку деятельности государственных органов с точки зрения и управленческой квалификации, и профессиональной компетентности.
Вместе с тем, в механизме расходования государственных средств есть большие резервы, которые, во многом, состоят в грамотном и добросовестном использовании рыночных инструментов, таких, как активное использование конкурсного отбора исполнителей по госзаказам, грамотное использование приемов маркетинга, применение современных методов экономического анализа при разработке государственных программ и, наконец, развитие системы финансового контроля на всех этапах экономической деятельности государственных органов.
Глава 3 Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации
В 1995 году была образована Счетная палата Российской Федерации
– единственный орган финансового контроля, обладающий закрепленным законодательно независимым от Правительства Российской Федерации статусом. Ее образование было важным шагом в институционализации подотчетности исполнительной власти перед парламентом, т. е. властью законодательной, и заполнило серьезный пробел в системе финансовой подотчетности в нашей стране. Дело в том, что до перехода к принципу разделения властей в Российской Федерации отсутствовали традиции независимого внешнего контроля за управлением государственными финансами со стороны представительного органа власти.
Правовую основу деятельности Счетной палаты, наряду с ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации составляет, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации».
Счетная палата — орган, подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации. Она является универсальным внешним инструментом контроля за исполнительной властью, заметно укрепляющим потенциал законодательной власти. По сути дела контрольные полномочия оказываются здесь делегированными специальному конституционному органу российскими гражданами через избранный ими представительный орган — Федеральное Собрание Российской Федерации. При этом Счетная палата не относится ни к законодательной, ни к исполнительной власти, что позволяет ей осуществлять внешний, независимый контроль, функции которого достаточно широки.
Объектами контроля являются: федеральный бюджет; государственные внебюджетные фонды; государственное имущество; внутренний и внешний государственный долг; банковская система; бюджеты субъектов Российской Федерации, в случае получения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, средства, поступающие от распоряжения и управления государственной собственностью. Помимо этого Счетная палата занимается экспертизой бюджетных законопроектов исполнительной власти, участвует в парламентском обсуждении этих документов, включая результаты их реализации, аудитом эффективности, проверкой действенности управления федеральной собственностью, экспертизой стартовой цены приватизируемых госпакетов акций, выработкой предложений по изменению законодательства в бюджетной сфере, аналитической деятельностью. Совокупность указанных функций позволяет выдвинуть тезис о том, что деятельность Счетной палаты как органа парламентского контроля не ограничивается лишь собственно финансовым контролем. С помощью Счетной палаты парламент реализует функции, имеющие прямое отношение к государственному управлению, прежде всего в части, касающейся управления государственной собственностью.
После внесения изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», в результате которых представления об освобождении от должности Председателя Счетной палаты и его заместителя стал вносить в соответствующие палаты Федерального Собрания Российской Федерации Президент Российской Федерации, статус Счетной палаты заметно повысился. Участие главы государства в представлении кандидатур на эти государственные должности вытекает из природы президентской власти. Как известно, Президент Российской Федерации в силу своего конституционного положения обладает важнейшими кадровыми прерогативами. Именно это предопределяет целесообразность организации государственного контроля под эгидой Президента Российской Федерации. Совершенствование порядка формирования Счетной палаты имело целью повысить профессионализм и независимость этого органа государственного финансового контроля, обеспечить «внепартийность» характера его деятельности, а также исключить влияния коррупциогенных факторов на процедуру назначения руководства и аудиторов Счетной палаты. «Основная цель – не допустить продавливания финансово-промышленными кругами в аудиторский корпус своих людей»[7, 5].
В соответствии со статьей 94 Конституции РФ парламент является представительным и законодательным органом Российской Федерации одновременно. Статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) закрепляет за представительными (законодательными) органами право на создание контрольных органов, одним из которых как раз и является Счетная палата. Вряд ли можно согласиться с мнением отдельных политиков (например, И.М. Хакамада и А.В. Митрофанов), которые, основываясь на содержащемся в БК РФ определении Счетной палаты как органа парламентского контроля, полагают, что любое расширение взаимодействия с главой государства – покушение на конституционный принцип разделения властей[4,87]. Тот факт, что Счетная палата формируется Федеральным Собранием и подотчетна ему, а члены ее Коллегии, в соответствии с Конституцией, назначаются Государственной Думой и Советом Федерации, никоим образом не превращает Счетную палату в некую составляющую законодательной власти. Авторитетные правоведы, например М.В. Баглай, относят Счетную палату, наряду с прокуратурой Российской Федерации и Банком России, к независимым государственным органам власти с особым статусом, созданным и действующим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В статье 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» прописано, что она обладает функциональной и организационной независимостью. Взаимодействие Счетной палаты с Президентом Российской Федерации, в том числе выполнение его поручений по вопросам, входящим в сферу компетенции Счетной палаты, никак не нарушает принцип разделения властей и независимость Счетной палаты от исполнительной власти. Счетная палата, как было сказано, – государственный орган с особым статусом, не являющийся по своей природе ни органом законодательной, ни органом исполнительной власти. Кроме того, для дальнейшего укрепления независимости Счетной палаты и совершенствования ее деятельности, думается, что представление кандидатов в аудиторы должно делаться непосредственно главой Счетной палаты. В Счетной палате считают, что все это поможет не только выявлять, но и устранять нарушения.
В последнее время тревогу вызывает наличие в новом законодательстве большого количества простейших технических ошибок. Многие законопроекты принимаются в первом чтении не с целью утверждения концепции будущего нормативного правового акта, а для того, чтобы просто обозначить соответствующую законодательную инициативу. Практика прошлых лет свидетельствует, что законопроект еще на стадии подготовки к первому чтению отрабатывался не только концептуально, но и юридико — технически. С целью урегулирования данного вопроса, Счетная палата выдвигает идею подготовки специализированных досье, в которых бы содержались ранее разрозненные замечания к каждому из рассматриваемых законопроектов, дополненные новыми материалами, включая аналитические. В этом случае, появляется возможность иметь специализированные досье на конкретные законы, пригодные для их дальнейшего развития и совершенствования.
Вот лишь один пример. Контрольно-счетные органы (палаты), создаваемые законодательными (представительными) органами, названы в БК РФ их собственными контрольными органами. В числе таких органов оказывается и Счетная палата, которая, как известно, является не собственным, а независимым органом государственного финансового контроля. Но если в отношении Счетной палаты имеется не так много вопросов, то в некоторых субъектах Российской Федерации органы прокуратуры требуют вернуть в «лоно» федерального законодательства, а именно в БК РФ, контрольно-счетные органы (палаты), которые законами субъектов Российской Федерации определены как организационно и функционально независимые, и определить их как исключительно «собственные» органы, то есть ни что иное, как подразделения аппаратов представительных органов власти. Подобные требования лишают контрольно-счетные органы (палаты) многих процессуальных возможностей, присущих независимым органам государственного финансового контроля.
Уголовный кодекс Российской Федерации (далее – УК РФ)
также содержит ряд проблем юридико-технического характера, имеющих непосредственное отношение к деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и Счетной палаты, которые затрудняют применение на практике некоторых норм уголовного законодательства. Финансовый контроль, осуществляемый непосредственно Счетной палатой, как элемент парламентского контроля основывается на возможности получения своевременной и достоверной информации, что должно обеспечиваться действием статьи 287 УК РФ, предусматривающей ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации и Счетной палате.
Однако в УК РФ 1996 года в отличие от Уголовного кодекса РСФСР 1960 года, возможно, обоснованно, но вряд ли последовательно, введены различающиеся по содержанию понятия «лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации» и «должностные лица». Установленные соответственно статьями 201 и 285 УК РФ эти понятия, вернее, их различия, уже в статье 287 УК РФ учтены не были. В данной статье определена уголовная ответственность только для должностных лиц. В результате большая часть субъектов (лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации) оказалась вне уголовной ответственности установленной статьей 287 УК РФ, за отказ в предоставлении информации не только Счетной палате, но и Федеральному Собранию Российской Федерации. В связи с тем, что терминологическая двойственность недопустима, стоит воспользоваться подходом к решению данного вопроса в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В примечании к статье 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» дано иное определение должностного лица: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».
Отметим также, что в УК РФ пока не установлена ответственность за не предоставление информации законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления и соответствующим контрольно-счетным органам внешнего финансового контроля, создаваемым в соответствии с БК РФ. Как известно, законами субъектов Российской Федерации такая ответственность, а в данном случае речь идет об ответственности уголовной, установлена быть не может.
Серьезная проблема существует с законодательным обеспечением осуществления государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Почти десять лет в Минфине России предпринимаются попытки подготовить проект федерального закона «О государственном финансовом контроле» или хотя бы его концепцию. К сожалению, все они сводятся к стремлению создать в системе федеральной исполнительной власти еще один орган финансового контроля. При этом забыт принцип, суть которого в том, что регулировать необходимо лишь там, где в этом существует необходимость. В системе федеральных органов исполнительной власти проблем с контролем, в общем, не существует. Правительство РФ в состоянии своими силами решить вопросы ведомственного и вневедомственного финансового контроля. Что касается осуществления внешнего финансового контроля, являющегося инструментом контроля со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, то здесь имеется много проблем. После создания на федеральном уровне Счетной палаты, в субъектах Российской Федерации, и муниципальных образованиях их законодательными (представительными) органами также создаются органы финансового контроля. Таким образом, постепенно складывается система внешнего финансового контроля в том виде, как ее определяет БК РФ. Без такой системы невозможно представить целостности бюджетного процесса в Российской Федерации. Приходится признать, что формирование системы внешнего финансового контроля, включая его обстоятельное законодательное обеспечение, пока еще далеко от завершения.
Конечно, проблемы федерального внешнего финансового контроля, так или иначе, решаются в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», тогда как внешний финансовый контроль других уровней окончательно еще не сформировался.
Следует отметить, что законодательство субъектов Российской Федерации в области финансового контроля характеризуется отсутствием единства в понимании правового статуса контрольно-счетных органов, их полномочий и выполняемых функций. БК РФ закрепляет за законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации право формировать и определять правовой статус создаваемых контрольных органов. Такое положение приводит к многообразию организационно-правовых форм в данной сфере. К примеру, в настоящее время две трети из 87 контрольно-счетных органов (палат) субъектов Российской Федерации являются самостоятельными, а одна треть входит в состав законодательных (представительных) органов. В некоторых субъектах Российской Федерации контрольно-счетные органы (палаты) не являются полноправными участниками бюджетного процесса. Их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
Отсутствие единообразия при определении правового статуса и полномочий органов внешнего финансового контроля не раз приводило к оспариванию органами прокуратуры, как отмечалось выше, законов субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах (палатах). Кроме того, возникали трудности при организации взаимодействия контрольно-счетных органов (палат) субъектов Российской Федерации с федеральными контрольными и правоохранительными органами.
Сказанное позволяет сделать вывод: необходимо обеспечить единство правовых основ организации и деятельности органов внешнего финансового контроля. Решение проблем правового регулирования финансового контроля необходимо для повышения конечной эффективности проводимых контрольных мероприятий.
Заключение
В процессе выполнения работы на тему «Парламентский финансовый контроль в Российской Федерации», в соответствии с ее целью, была собрана и систематизирована информация для комплексной оценки данных принципов, концепций.
В рамках данной работы были решены поставленные вначале исследования задачи, а именно:
— рассмотрены понятия парламентского финансового контроля, выделены его цели и задачи, виды, основные методы;
— определены сущность и значение парламентского финансового контроля в современных условиях;
— исследованы критерии эффективности и принципы организации парламентского финансового контроля;
— выявлен и проведен анализ правовой базы парламентского контроля в Российской Федерации;
— выявлены направления совершенствования российской системы государственного финансового контроля.
Расходование государственных, то есть общественных средств, которые должны тратиться на общественное благо, в значительной степени вышло из-под контроля налогоплательщиков и государства. Потребность в эффективном контроле вызывается и тем обстоятельством, что такой контроль обеспечивает необходимую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Это, во многом, помогает избежать ошибок, которые очень дорого обходятся. Региональным контрольным органам есть что контролировать. На уровне субъектов федерации сконцентрированы огромные финансовые и материальные ресурсы. Это, в первую очередь, большие налоговые поступления в бюджеты субъектов РФ, значительные средства и доходы от управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом, а также заемные средства. Эти ресурсы необходимо тщательно контролировать для того, чтобы наиболее рационально их использовать. Здесь — большой и важный круг проблем, который включает в себя оценку деятельности государственных органов с точки зрения и управленческой квалификации, и профессиональной компетентности.
Вместе с тем, в механизме расходования государственных средств есть большие резервы, которые, во многом, состоят в грамотном и добросовестном использовании рыночных инструментов, таких, как активное использование конкурсного отбора исполнителей по госзаказам, грамотное использование приемов маркетинга, применение современных методов экономического анализа при разработке государственных программ и, наконец, развитие системы финансового контроля на всех этапах экономической деятельности государственных органов.
Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального собрания. В частности, ч.5 ст. 101 российской Конституции гласит, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образует Счетную палату». Однако реально некоторые конституционные полномочия палат Федерального Собрания относятся к числу контрольных, например, отрешение Президента РФ от должности, решение вопроса о доверии правительству и т.п. Контрольные полномочия российского парламента и его палат закреплены также и в законодательстве. Процедуры, связанные реализацией палатами Федерального Собрания контрольной функции парламента, достаточно регулируются в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.
Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая открыто, находясь в постоянном контакте с гражданами, формируя некоторые государственные органы, принимая бюджет и т.д. не может не иметь прав в сфере контроля. Контроль следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится исключительно к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений.
Список использованной литературы и
других источников информации
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993г. (в ред. Законов РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001)
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 24.07.2007) «О Счетной палате Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 18.11.1994)
Федеральный закон от 1 декабря 2004 года № 145-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Собрание законодательства РФ, № 49,2004.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.- М.: Книжный мир, 2008. – 353 с.
Бурков С., Ефимова Н., Буркова С. О повышения эффективности государственного финансового контроля РФ. «Российский экономический журнал», №9, 2004.
Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация.- М.: Издательская компания ИВЦ «Маркетинг», 2004.–417с.
Бурцев В.В Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях. «Финансовый менеджмент», №2, 2005.
Врублевская О.В., Бюджетная система Российской Федерации. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской,- Москва: Юрайт, 2008. – 583 с.
Ефимова Н. О. двух подходах к реформированию государственного финансового контроля РФ. «Российский экономический журнал», № 11-12,2006.
Опенышев С.П., Жуков В.А. Предмет, метод, виды и принципы государственного финансового контроля. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, № 4,2009.
Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране. «Финансы» ,№ 5,2006.
Родионова В.М.Финансы: учебник для вузов. Под ред. В.М. Родионовой. — М.: Финансы и статистика, 2005,- 389 с.
Степашин С.В. Новые задачи — новые способы решения. «Финансовый контроль», № 1, 2008.
Стенина В.К. Счетная палата в системе органов финансового контроля Российской Федерации. — М.: Налоги, № 36, 2007.
СтенинаВ.К. Становление института парламентского контроля в России. – М.: История государства и права, № 6, 2009.
Шохина С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. — М.: Финансы и статистика, 2003. -291 с.
Шохина С.О. Финансовое право для экономических специальностей. — М.: Кнорус, 2009.