ГАРАНТІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ЕКСПЕРТИЗИ
План
1. Економічний механізм екологічноїекспертизи
2. Процедура екологічної експертизи
екологічна експертиза
1. Економічниймеханізм екологічної експертизи
Постає питанняпро створення збалансованого, економічного механізму екологічної експертизи,тобто таких економічних заходів, які б найбільше стимулювали здійсненняекологічної експертизи і забезпечували при цьому високий рівень її дієвості тарезультативності.
Примат державногоеколого-експертного контролю довгий час забезпечувався винятково державнимифінансовими ін'єкціями. Це було зручно, оскільки не вбачалася доцільністьпоглиблення і вдосконалення її змісту. До того ж в країні державній екологічнійекспертизі бракувало належних форм конкуренції. Однак розширення формекологічної експертизи викликає не тільки зміни щодо її статусу, але й веде дозапровадження нових економічних засад стимулювання. Залучення позабюджетнихфондів для здійснення екологічної експертизи розширює можливості економічногостимулювання як державної, так і інших форм екологічної експертизи.
Значні резервиекономічного впливу на розвиток екологічної експертизи відкриваються у зв'язкуз переходом еколого-експертних структур, в тому числі державної екологічноїекспертизи на нові економічні засади реалізації еколого-експертної діяльності,йдеться насамперед про запровадження принципів госпрозрахунку, самостійності тасамоокупності в структуру екологічної експертизи.
Економічні засадистановлять не тільки кошти за проведену експертизу, але й грошові суми, щонаправляються замовниками за прийняті наукові розробки, іншу науково-технічнупродукцію і виконані послуги згідно з договірними цінами, а також можутьвикористовуватися кошти банківського кредиту та суми, що безкомпенсаційнопередані на розвиток еколого-експертної діяльності, реалізації інших статутнихфункцій різними підприємствами, установами і організаціями.
Оплатаеколого-експертних та інших договірних робіт провадиться в два і більше етапів,тобто в порядку авансування, по завершенні окремих етапів робіт та в порядкукінцевих розрахунків за проведену експертизу і видачу замовникам та іншимзаінтересованим особам висновків експертизи чи завершення виконання науковихрозробок та інших послуг. При цьому передбачено в нормативно-правовому порядку,що кошти на виплату винагороди експертам або спеціалістам, які виконувалиеколого-експертні науково-технічні роботи в складі тимчасових творчих комісійчи груп, можуть відраховуватись тільки із грошових сум, що надійшли відзамовника за спільно виконані обсяги договірних робіт.
При проведенніекспертиз та виконанні робіт, що фінансуються центрами на конкурсній основі,оплата виконавців передбачається умовами конкурсу та при укладанні угоди на їхреалізацію.
Фонд розвиткустатутної діяльності центрів використовується для фінансування ініціативнихеколого-експертних, науково-технічних, учбових та пропагандистських заходів, настворення і розширення матеріально-технічної бази, створення і вдосконаленнябанку еколого-експертних даних, формування фінансового резерву для виплатиштрафів, пені, неустойки внаслідок можливого невиконання договірних зобов'язаньпри проведенні експертизи та виконання інших робіт і послуг.
Крім того, зцього фонду використовуються кошти для розрахунків з іншими організаціями,установами, підприємствами, в тому числі за оренду споруд, службових чи іншихнеобхідних приміщень, устаткування, транспортних засобів, придбання обчислювальноїтехніки та іншого майна, необхідного для проведення експертизи й здійсненняіншої статутної діяльності.
Єдиний фондоплати праці штатних спеціалістів і нештатних експертів розподіляється навинагороду експертам за проведення експертизи, виконання іншихнауково-технічних робіт, розробок і послуг, інших форм заохочення істимулювання працівників центрів та осіб, що забезпечували діяльність івиконання робіт тимчасовими творчими групами (колективами експертних груп ікомісій).
Слід зауважити,що наведений розподіл фондів здійснюється згідно з розпорядженням його керівнихорганів. Що ж стосується матеріального стимулювання керівних робітників центру,то воно може мати місце тільки на основі рішень вищестоящих органів цих центрівза їх вклад в підвищення наукового і технічного рівня виконуваних робіт, високуякість проведеної експертизи тощо.
Стало очевидним,що добитися високої ефективності екологічної експертизи тільки за рахунокуправлінських методів та державного фінансування просто неможливо. Життя диктуєнеобхідність розробки таких економічних стимулів і економічних гарантій, які борганічно поєднували різні засоби економічного впливу на вдосконаленняеколого-експертної діяльності в країні незалежно від правових форм такоїекспертизи — державної, громадської чи спеціалізованої. Така необхідністьзумовлюється різними обставинами.
По-перше,застосування економічних засобів має сприяти реальній не тільки юридичній, алей економічній самостійності еколого-експертних органів.
По-друге, вумовах роздержавлення виключної власності розвиток науково-технічного,інформаційного та нормативно-методичного забезпечення має спиратися на власнуекономічну основу еколого-експертних органів.
По-третє,проведення екологічної експертизи вимагає відповідних інтелектуальних,професійних, інших трудових затрат, зумовлених складністю і характеромекспертованих об'єктів, які повинні мати чітку економічну оцінку.
По-четверте,підвищення рівня професійної, зокрема екологічної культури, стимулюванняеколого-експертної праці експертів (спеціалістів) потребують значних додатковихкоштів, які бажано зосереджувати в розпорядженні еколого-експертних органів.
По-п'яте,розвиток фундаментальних та прикладних проблем екологічної експертизи бажановести не спонтанно, а покласти на наукове, міждисциплінарне програмно-цільовеекономічне забезпечення.
Таким чином, вумовах формування нових ринкових відносин доцільно розробити і запровадитидосконалий економічний механізм екологічної експертизи, який би враховуваврізнобічні економічні закономірності і гарантував сталі матеріальні умови їїфункціонування, забезпечував ефективність результатів експертизи.
Це повинна бутисистема оптимальних, диференційованих економічних засобів і стимулів, які бсприяли розвитку різних форм екологічної експертизи і виключали надмірнузарегульованість, шаблонність і типовість застосування економічних важелів впроцесі екологічної експертизи.
Стосовнодержавної екологічної експертизи — головним в державному підході залишаєтьсязабезпечення екологічної безпеки експертованих об'єктів в діяльностіеколого-експертних органів. З цієї точки зору економічну основу державноїекологічної експертизи повинні становити переважно бюджетні та позабюджетніасигнування за рахунок частини відрахувань, передбачених на вирішення екологічнихпроблем.
Відомо, що впрактиці є непоодинокі факти, коли заінтересовані органи чи громадськістьставлять питання про доцільність проведення повторних, контрольних чидодаткових (комісійних) екологічних експертиз. Фінансування таких та подібнихекспертиз бажано здійснювати за рахунок ініціаторів та заінтересованих осіб, ав окремих випадках, коли наведені експертизи проводяться з ініціативи самихеколого-експертних органів, для цієї мети доцільно створювати резервніеколого-експертні фонди за рахунок цільових внесків або відрахувань експертнихорганів.
Важливо, щобекономічний механізм екологічної експертизи передбачав систему пільг длязамовників, що передають на експертне дослідження та оцінку об'єкти, якідостатньо і всебічно обгрунтовані з точки зору додержання екологічних вимог.Законодавство повинне сприяти налагодженню вільних договірних госпрозрахунковихзв'язків, особливо по об'єктах, які не підлягають обов'язковій державнійекологічній експертизі.
Разом з тимекономічний механізм повинен охоплювати сукупність заходів щодо матеріальногостимулювання експертів за рекомендації, пропозиції, обгрунтування, направленіна поліпшення якості експертованих об'єктів, запровадження найновіших досягненьвітчизняного та світового рівня.
В системіекономічного механізму не виключається можливість створення інших добровільних,добродійних фондів на потреби екологічної експертизи за рахунок внесків тапожертвувань підприємств, організацій, установ та громадян.
Складовоюекономічного механізму слід закріпити заходи щодо дестимулювання, зокремавстановити економічні санкції (неустойку тощо) за невиконання сторонамизобов'язань по угодах на проведення екологічної експертизи з наступним їхперерахуванням на рахунок відповідних бюджетів.
2. Процедураекологічної експертизи
Гарантією ефективностіекологічної експертизи повинна стати встановлена в законодавчому порядкуеколого-експертна процедура вивчення, дослідження, аналізу та оцінкирізноманітних об'єктів. Актуальність цього питання безсумнівна хоча б тому, щовоно завжди викликає жваву дискусію як на наукових конференціях, так і нарізних форумах, нарадах, конференціях практичних працівників еколого-експертнихорганів. Проте доцільно вказати й на те, що наукове і практичне розумінняметодологічного значення і методичного призначення процедури екологічноїекспертизи, її організуючої, дисциплінуючої ролі, гарантуючого впливу,значимості закріплення чинному законодавстві поки що залишається неоднозначним.Доречно акцентувати, що практичні працівники розглядають еколого-експертнупроцедуру переважно як засіб методичного забезпечення здійснення екологічноїекспертизи, залишаючи поза увагою її гарантуючі, забезпечувальні можливості длясуб'єктів еколого-експертних відносин. Абсолютизація виключно методичноїспрямованості процедури екологічної експертизи без урахування юридичної,правозахисної функції процедури може призвести до зниження рівня ефективностіеколого-експертного пізнання експертованих об'єктів.
З точки зорузасад методології, а також аналізу практики здійснення екологічної експертизиеколого-експертна процедура включає такі складові елементи:
підготовчий етап,або етап перевірки наявності в переданих для експертизи об'єктах необхіднихматеріалів, реквізитів, створення еколого-експертних комісій (груп) і встановленнявідповідності прийнятих матеріалів вимогам діючого законодавства;
основний етап абоетап аналітичної обробки об'єктів експертизи, натурні обстеження та проведенняна їх основі порівняльного аналізу і часткових оцінок;
заключний етап,або етап узагальнення окремих експертних досліджень і оцінки одержаних даних інаслідків експертизи, складання висновку екологічної експертизи з наступнимподанням їх заінтересованим особам.
Надзвичайноважливо юридично окреслити коло питань, які необхідно вирішувати на кожному зетапів з тим, щоб провести екологічну експертизу найбільш виважено таефективно, у встановлені строки і підготувати обгрунтований, практично кориснийі реальний для виконання висновок експертизи.
З досвідупрактики проведення екологічної експертизи на підготовчому етапі експертніоргани та інші формування, експерти перевіряють підстави направлення об'єктівна екологічну експертизу, наявність відповідної документації, необхідної длявсебічного еколого-експертного аналізу та оцінки, правові засади розробкиекспертованих матеріалів, їх законність, обгрунтування вибору земельної ділянки(для об'єктів будівництва), правомірність прийнятого по цьому питанню рішеннякомпетентного державного органу. Важливо пам'ятати, що для Досягнення на цьомуетапі та при наступному дослідженні всебічного, повного і комплексного аналізута оцінки об'єктів експертизи бажано враховувати особливості матеріалів, щопередаються на експертизу, залежно від характеру об'єкта, його розміщення вконкретній екологічній обстановці.
З урахуванням цихфакторів у кожному конкретному випадку слід призначати для проведенняекологічної експертизи найбільш компетентних в цій галузі знань осіб —представників науково-дослідних, інших установ, навчальних закладів,висококваліфікованих спеціалістів галузей народного господарства, громадськихорганізацій тощо. При необхідності доцільно сформувти експертну комісію чигрупу.
Склад учасниківекспертної комісії перед його офіційним затвердженням еколого-експертниморганом чи формуванням бажано попередньо обговорити на експертній раді. В складцих комісій доцільно включати спеціалістів різних галузей знань — екології,економіки, гідрології, природничих наук, біології, технології, хімії (особливоколи експертуються об'єкти, здатні виділяти токсичні речовини) і права. Нажаль, значну кількість екологічних експертиз проводять без залучення юристів,що не сприяє об'єктивності розгляду експертованих об'єктів.
З урахуваннямскладності і особливостей переданих на експертизу об'єктів доцільно визначитистроки її поетапного і повного завершення, надати в розпорядження експертноїкомісії необхідну інформаційну, інструментальну та інструктивно методичну базу,зареєструвати передані матеріали, чітко сформулювати завдання екологічноїекспертизи. Такі завдання завжди повинні бути конкретними як з точки зоруспецифіки експертованих об'єктів, так і стосовно їх реалізації у відповіднійекологічній системі.
Проте такізавдання повинні завжди передбачати проведення компетентного аналізу і оцінкипараметрів, що фіксуйються експертованими матеріалами, з точки зору можливоїнебезпечної взаємодії з природним середовищем, своєчасного узагальнення окремих(часткових) оцінок по окремих параметрах, розділах (для передпроектної,проектної документації) з точки зору можливості їх використання приузагальненні висновку експертизи і підготовки необхідної інформації дляприйняття остаточного рішення по експертованих об'єктах. Тут же бажано датироз'яснення щодо прав і обов'язків кожного експерта та експертної комісії вцілому. При необхідності визначаються строки проведення засідань дляобговорення складних ситуацій, можливих при проведенні експертизи з залученнямзаінтересованих осіб і представників громадськості.
Визначальним упроцедурі екологічної експертизи є етап аналітичної обробки об'єктівекспертизи, враховуючи що глибоке та всебічне вивчення екологічних заходів,передбачуваних експертованим об'єктом, їх комплесне дослідження сприяютьоб'єктивній екологічній оцінці, дозволяють виявити позитивні чи негативнірішення стосовно екологічних вимог та норм екологічної безпеки, конкретноїекологічної ситуації. Цей етап умовно можна поділити на дві частини, в' ходіяких Проводиться вивчення, перевірка, аналіз та узагальнення рішень, викладениху відповідних матеріалах щодо обгрунтування необхідності подальшої реалізаціїзаходів, направлених на забезпечення екологічної безпеки, охорону навколишньогосередовища та додержання режиму використання і відновлення відповіднихприродних ресурсів, проведення натурних обстежень місця реалізації експертованогооб'єкта з метою додаткового вивчення і врахування природних і соціальних умов,які можуть сприяти чи, навпаки, обмежувати реалізацію таких об'єктів. Особливослід наголосити на здійсненні цього заходу стосовно реалізації об'єктів, що єджерелом підвищеної екологічної небезпеки.
При вивченніпереданих на екологічну експертизу матеріалів бажано зосередити значну увагуобгрунтування екологічних, зокрема, природоохоронних заходів. Вони зібрані вспеціальному розділі та інших частинах експертованих матеріалів. Це стосуєтьсянасамперед архітектурно-будівельних, санітарно-технічних, технологічних,теплоенергетичних, протипожежних, техніко-економічних, проектно-кошторисних,екологічних та інших рішень з обов'язковим аналізом документівеколого-юридичного змісту, що повинні бути зосереджені в спеціальнійпояснювальній записці, паспорті експертованого об'єкта та інтегрованоговисновку про екологічні наслідки експертованих об'єктів.
Як свідчитьпрактика, саме цим матеріалам не приділено належної уваги та оцінки з бокуокремих експертивних формувань, хоча вони дають можливість встановитиеколого-юридичне обгрунтування таких об'єктів. Так, при проведенніеколого-правової експертизи проектних матеріалів розміщення заводузалізобетонних виробів було встановлено, що вони не відображали реальнуситуацію регіону розміщення об'єкта, не враховані всі можливі пересувні тастаціонарні джерела викидів забруднюючих речовин, відсутні матеріали, які бвказували на характер громадської думки жителів, що проживають в районі наміченогобудівництва, матеріали про відвід земельної ділянки під будівництво, необгрунтовані заходи щодо збереження родючого шару грунту, в наявності безлічюридичних документів (актів, довідок тощо), виданих в свій час на визначенийстрок дії, які на період проведення екологічної експертизи втратили юридичнусилу і чинність, та ряд інших типових недоліків, аналіз яких дає підставу длянегативної оцінки окремих положень матеріалів, що обґрунтовують доцільністьрозміщення цього народногосподарського об'єкта.
Тому в процесіаналітичної роботи над експертованими об'єктами бажано зосереджувати максимумуваги аналізу об'єктивного, реального відображення всіх параметрів,характеристик екологічної ситуації в місцях реалізації експертованого об'єкта зтим, щоб це не призвело до погіршення екологічної обстановки, безпечної дляздоров'я і життя людей та природних систем. Слід звертати увагу на те, колийдеться про регіони і території, на яких встановлено особливий природоохороннийрежим стосовно об'єктів приррдно-заповідного фонду та охоронюваних зон ітериторій (лікувальних, рекреаційних тощо), зон надзвичайного екологічноголиха, наявності природних об'єктів (тварин і рослин), занесених до Червоноїкниги.
У цьому зв'язкузумовлюється необхідність чіткого аналізу і оцінки визначення повноти заходівна обгрунтування використання природних ресурсів, встановлення правильностірішень відносно джерел забруднення навколишнього середовища, їх кількісних іякісних показників, пов'язаних з викидами в атмосферу та скидами у водойми і нагрунти шкідливих речовин, аргументованість і всебічність заходів щодопопередження забруднення, засмічення, виснаження та псування природнихресурсів, а також по знешкодженню відходів екологічно шкідливих виробництв івикористанню природних невідновлюваних ресурсів та вторинних матеріалів.
Надзвичайноважливо старанно проаналізувати ефективність передбачуваних рішень, пов'язанихз поліпшенням якості навколишнього середовища, і тих, що передбачають виконанняоздоровчих, рекреаційних, охоронних і захисних функцій (створеннясанітарно-захисних зон, організацію впорядкування і зелених насаджень, парків,лісопарків тощо). При цьому слід оцінити обгрунтованість джерел водопостачання,споживання енергії, дати всебічну оцінку (екологічну, санітарно-гігієнічну,економічну, соціальну) рішень щодо можливих змін екологічної обстановки відкліматичних, метеорологічних та інших природних факторів і процесів. Бажано дотого ж встановити відповідність таких рішень екологічним,санітарно-гігієнічним, іншим нормам і правилам чинного законодавства іпроаналізувати правильність розробок у випадках відсутності цих норм і правилпри обгрунтуванні питань екологічного характеру.
На рівні сучаснихекологічних вимог слід законодавчо передбачити обов'язковість проведення натурнихобстежень природного середовища з метою найповнішого відображення особливостейекосистеми (особливо при проведенні експертизи на розміщення та вже діючихоб'єктів). Ця форма еколого-експертної діяльності дозволяє виявити особливостіконкретних природних умов, сприяє відображенню реальної екологічної ситуації,дозволяє по можливості найбільш повно оцінити їх взаємодію з навколишнімсередовищем, прогнозувати варіанти функціонування експертованих об'єктів вприродній системі, сприяє виявленню додаткових даних і відомостей, зурахуванням яких формулюються цінні рекомендації і пропозиції щодовдосконалення екологічного обгрунтування експертованих об'єктів.
Узагальненаоцінка проводиться експертною комісією (експертом) на заключному етапіекспертизи. На основі проведеної перевірки заходів по забезпеченню екологічноїбезпеки, охорони навколишнього середовища, використання і відновлення природнихресурсів вони дають з урахуванням окремих оцінок інтегрований висновок поекспертованому об'єкту. Така узагальнююча оцінка відображається в спеціальномуюридичному документі — висновку екологічної експертизи. Це обгрунтована основадля прийняття рішення компетентними державними органами про можливість чинеможливість реалізації експертованого об'єкта в тих чи інших природно-соціальнихумовах.
Можнаконстатувати, що процедура екологічної експертизи виконує важливудисциплінуючу, методичну і юридичну роль в плані правильного і своєчасногопроведення експертизи, реалізації прав і обов'язків суб'єктівеколого-експертних відносин. Процедура експертизи може розглядатися якнеобхідна, незамінна організаційно-правова гарантія незалежності екологічноїекспертизи від втручання будь-яких органів та осіб і як засіб гарантуванняекологічної безпеки. Питання процедури екологічної експертизи потребуютьнегайної правової регламентації, зокрема в нормах спеціального розділупропонованого Закону про екологічну експертизу з наступною конкретизацією вМетодичних вказівках про порядок проведення екологічної експертизи (стосовноконкретних об'єктів).