/>Содержание
Введение
1. Состояниетерриториальных бюджетов на современном этапе
1.1 Сущностьбюджетного федерализма
1.2Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик
1.3 Этапыразвития российского федерализма
1.4 Проблема соединения федерализма с правовым государством
1.5Экономические основания российского федерализма
1.6 Проблемы развития бюджетного федерализма
1.7 Пути совершенствования российского федерализма
2. Анализ бюджетногофедерализма в России
2.1 Федеральный бюджет
2.2 Бюджетысубъектов и местные бюджеты
2.3 Межбюджетныеотношения: современная ситуация, проблемы и пути их решения
3. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма
Заключение
Список литературы
Введение
Федеративное устройство — разновидность государственного устройства,являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны.Государство по-разному определяет свое внутреннее устройство в зависимости отисторических традиций, национального состава населения и других факторов. Посколькулюбое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями,для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого.Федерацию всегда предостерегает две противоположные опасности, скатиться кунитаризму и распад на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегдаимеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующимиполитическими силами, согласование интересов которых возможно только в четкихправовых установлениях, как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Этузадачу и решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерациии ее субъектов, т.е. основы их взаимоотношений между собой.
Актуальность проблемы становления новых федеративныхотношений в России значительно усиливается особенностью современного политическогопроцесса России, а именно значительным повышением роли регионов в сферепринятия политических решений на общенациональном уровне. С ослаблением жёсткойцентрализации и нарастанием тенденций к автаркии и прямым экономическим обменаммежду регионами резко возросла роль региональных управленческих и хозяйственныхэлит. Ход реформ, как в политической, так и в экономической сфере заметнопереместился с общефедерального уровня на уровень субъектов РоссийскойФедерации. Проявляется очевидная тенденция к политическому полицентризму. Успехрадикальных преобразований в России обусловлен в значительной мере построениемотлаженной, эффективно функционирующей федеративной системы. Многое зависит оттого, сможет ли центр наладить такие отношения с регионами и их политическимиэлитами, при которых были бы максимально учтены интересы последних присохранении политического, экономического и военного единства страны.
В этой связи целесообразно было бы обращение к вопросамметодологии взаимоотношений центра и регионов в условиях федерализма в России.А для этого необходимо сначала рассмотреть этот способ политико-территориальнойорганизации общества и, в частности, особенности его построения в России.
Целью данной работы является исследование российскогофедерализма взаимосвязей центрального и регионального уровней власти вусловиях.
Основные задачи данной работы являются:
1) анализ сущностифедерализма, выделение его характерных черт, а также вопросов методологии –выделение конституционно — правовых принципов взаимоотношений центра ирегионов, методов их осуществления, моделей взаимоотношений;
2) политологическийанализ механизма взаимоотношений центра и субъектов в РФ, предполагающийисследование взаимодействия центра и регионов на практике.
В работе применяется несколько основных исследовательскихподходов. Прежде всего, это системный подход, в рамках которого объектисследования предстаёт как один из аспектов целостной, сложноорганизованнойполитико-территориальной системы. Важное место в исследовании занимает институциональныйподход, в соответствии, с которым исследовались институты, составляющихорганизационную основу межуровневых отношений, институциональные формывзаимоотношений центра и регионов. В связи с этим, определённое значение дляработы имеет юридический подход, используемый при анализеконституционно-правового статуса, как Российской Федерации, так и ее субъектов.Определённое место в осуществлённом исследовании занимают элементысравнительного подхода: например, при анализе взаимоотношений центра с различнымирегионами – субъектами РФ.
1. Состояниетерриториальныхбюджетов насовременном этапе
1.1 Сущность бюджетного федерализма
Распределение денежных доходов и расходовстраны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерациии муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств ирасходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального имуниципального уровней.
Это многоуровневая бюджетная система государства, прикоторой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетоми действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Данный термин употребляется не только в отношении государств,имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств,поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетныхотношений. Бюджетный федерализм в странах с федеративным устройством имеетопределенную специфику и представляет собой форму функционирования бюджетнойсистемы, которая базируется на соблюдении следующих основных принципов:
1)равноправие всех членов федерации в их финансовых взаимоотношениях сцентром, допускающее при определенных условиях выбор того или иного типавзаимоотношений членов федерации с центральным бюджетом при соблюдениизаконодательно установленных режимов этих отношений;
2)разграничение сфер деятельности и ответственности между федеративным центром ичленами федерации, т.е. фактическое разграничение сфер финансированиярасходов за счет бюджетов того или иного уровня; при этом может иметь местоустанавливаемое законодательно как наличие права финансировать какие-либорасходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так иотсутствие такого права;
3)самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из нихимеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно приниматьрешения о направлениях использования бюджетных средств. При этом может иметьместо как закрепление тех или иных объектов налогообложения за центромили членами федерации, так и наличие права центра и членов федерации на налогообложениеодних и тех же объектов.
Таблица1. Теоретическое представление о распределении расходных полномочий ифункций между уровнями бюджетной системыСтатья расходов, функция Политика, стандарты и контроль Осуществление управления Комментарии Оборона Ф Ф Выгоды и издержки общенационального масштаба Международные отношения Ф Ф -//- Природные ресурсы Ф Ф, Р, М Способствует развитию внутреннего рынка Окружающая среда Ф, Р, М Р, М Возможны выгоды и издержки общенационального, регионального или местного масштаба Промышленность и сельское хозяйство Ф, Р, М Р, М Значительные межрегиональные внешние эффекты Образование Ф, Р, М Р, М
Трансферты в “натуральной” форме Здравоохранение Ф, Р, М Р, М -//- Социальное обеспечение Ф, Р, М Р, М -//-
Правовой базой разграниченияполномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетныйкодекс РФ, федеральный закон “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации”. В Конституции РФ определены предметыведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, атакже предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотойгосударственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ исубъектов РФ.
В Бюджетном Кодексе РФ определяются уровнибюджетов (включая местные бюджеты), из которых осуществляются теили иные расходы.
1.2 Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик
Активизациярегиональной экономической политики не может происходить без понимания ролиэкономического субъекта как части федерации. Термин «федерация»происходит от латинского слова «foederare» — объединять, укреплятьсоюзом. В отличие от государства унитарного, которое состоит в основном изадминистративно-унитарных единиц, составными частями федерации являютсягосударства — члены или государственные образования.
Федеральноегосударство организуется в многоуровневую структуру, в которой все уровниавтономны. В отличие от любого другого устройства, для федерации характерны:иерархия органов управления; институализированная автономия и определеннаястепень независимости каждого уровня.
Многоуровневаягосударственная структура позволяет относить те или иные оказываемыегосударством услуги, а также налоги, к компетенции органов разных уровней.Фактически, основной принцип федерализма заключается в том, чтобы дать людям,проживающим в разных местностях, возможность выбирать, какими услугами,предоставляемыми государственными учреждениями, они хотели бы пользоваться,оставаясь при это гражданами одной большой страны.
Можно выделитьглавные преимущества федерального государственного устройства:
· Основной принципбюджетного федерализма заключается в том, что он обеспечивает большую свободувыбора.
· Фискальныйфедерализм обеспечивает возможность боле широкого участия в политической жизни.
· Фискальныйфедерализм в лице региональных органов власти предлагает вводить на местномуровне своего рода эксперименты, новшества, представлять конкуренцию для другихуровней власти. Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, какэто могло случиться, если бы они вводились в общенациональном масштабе, а те изних, которые принесли несомненную пользу, могут стать образцом для всехостальных.
· Одно изпреимуществ федерального устройства — отчетность.
· Особоепреимущество федерализма — региональное большинство. В некоторых регионахэтнические, религиозные, говорящие на одном языке или социальные группы могутсоставлять большинство, хотя в масштабах своего государства они представляютсобой четко выраженные меньшинства. Благодаря способности корректировать услугив соответствии с предпочтениями местного населения федеративное государствоможет успешно сглаживать региональные различия и быть посредником вурегулировании возникающих споров.
Однако федерация- не панацея. Существуют и недостатки федеративного государства:
· Не удаетсяполностью избежать дублирования одной и той же деятельности однихгосударственных органов другими.
· При федеративномгосударственном устройстве возникает неясность с ответственностью за решениетех или иных проблем. В результате некоторые проблемы остаются нерешенными.
· Федеральноеустройство способствует стремлению нижних уровней к независимости, котораяможет противоречить идее национального единства и желанию поддерживатьпроводимую государственную политику.
· Органы властисубъектов Федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могутпрепятствовать свободной торговле, пересечению границ в стремлении защититьместных производителей. Возведение различного рода «барьеров»разрушает саму идею свободной внутренней торговли.
· Конкуренция междуорганами власти субъектов Федерации может привести к тому, что бюджетныеассигнования и предоставление соответствующих услуг обществу не будутоптимальными для государства в целом.
Хотя длябольшинства стран характерна унитарная организация государственной власти, вряде индустриально развитых стран мы наблюдаем федеративное устройство. Внастоящее время в мире существует более 30 стран, избравших формой своегоадминистративно-территориального устройства не унитарное государство, афедерацию.
В одних странахразделение власти и полномочий четкое, в других — размытое, способы разделениявезде разные. Общим для всех федераций является ряд независимых образований: нарегиональном уровне (в США и Австралии — это штаты, в Канаде — провинции, землив Германии и Австрии и т.д.) они занимают промежуточное положение междуцентральным правительством и органами власти местного уровня, которых, впрочем,может и не быть.
Большинствофедераций характеризуются одинаковым правовым статусом своих субъектов(Германия, США и др.), в Индии существует их определенная градация, в Россиипровозглашено равноправие всех составных частей, но на деле республики,например, имеют свои конституции, тогда как остальные субъекты принимают лишьуставы.
Федеративноеустройство в России совсем молодо. Законодательно оно было закреплено вФедеративном договоре, подписанном Президентом РФ и главами республик, краев иобластей в марте 1992 г., и в новой Конституции РФ, всенародно принятой вдекабре 1993 г.
В ролисуверенного современного государства Россия может существовать лишь в качестведемократического, федеративного государства. В пользу федерализма в современнойРоссии говорят несколько важных обстоятельств: многонациональный составнаселения страны; большая территория и численность населения, проживающего наней. Без подлинного федерализма невозможно обеспечить демократическое развитие.Подлинный федерализм — это не что иное, как распределение государственнойвласти по вертикали, установление противовесов в отношениях междугосударственными органами федерального центра и регионов. Такой федерализмразрушает монополию власти в центре и тем самым способствует укреплениюгарантий демократии, а также нормальному развитию регионов.
В составРоссийской Федерации входит 89 субъектов: области, края, республики, округа идва города. Бюджетные отношения между Федерацией и субъектами все еще находятсяв стадии становления, и во многих случаях они строятся на двустороннихсоглашениях, а не на принципах открытости и единообразия для всех. Во главуугла ставятся доходные полномочия, а не обязанности по предоставлениюобщественных благ. Субъекты Федерации во многом зависят от отчислений отфедеральных налогов и от трансфертов из федерального бюджета; то же самоесправедливо для отношений между субъектами Федерации и территориями.
Расходныеполномочия отражены в Конституции. Они распределяются между Федерацией (статья71) и субъектами (статья 72). Остальные полномочия, согласно статье 73,передаются субъектам Федерации. Однако это разделение редко бывает однозначным,в связи с чем отношения остаются неопределенными. Местные органы власти,согласно Конституции, имеют право решать «вопросы местного значения»(статья 130), такого рода положения имеются и в законах. Но в целом,закрепление расходных полномочий (за некоторыми исключениями: национальнаяоборона, вопросы жилья и коммунальных услуг) на практике не достигнуто.
В некоторомотношении финансовая система выглядит унитарной. Доходы поступаютпреимущественно в центр, основные налоги вводятся федеральным законом, их сборосуществляется федеральным органом, тогда как нижние уровни государственнойорганизации могут рассчитывать только на отчисления от этих налогов и прямыетрансферты. Но субъекты Федерации расходуют достаточно большие средстваконсолидированного бюджета, а их органы управления не могут самостоятельнопринимать решения. Ясно, что Российская Федерация очевидно идет по путифедерального развития, но большинство решений, которые должны быть приняты,будут приняты наверху.
Сущностьбюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается внормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправныхсторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил ихвзаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичногоперераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы ирегионами.
В настоящеевремя одним из главных препятствий на пути преодоления бюджетного кризиса изатянувшегося процесса реформирования бюджетной системы РФ является отсутствиесоответствующей нормативно-правовой базы. Принятый 31 июля 1998 г. БюджетныйКодекс РФ перенасыщен противоречиями, непоследовательными и взаимоисключающимиположениями.
Содержаниебюджетного федерализма многогранно и включает: трехуровневую систему бюджетных отношенийи четкое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета,обеспечивающая высокую степень автономии региональных и местных бюджетов присохранении за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетнойсистеме страны, прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных иприемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определенияразмеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам. Но главным впонимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваютсясферой межбюджетных отношений (разграничением и перераспределением бюджетныхправ и полномочий), а естественным образом пронизывают всю бюджетную системустраны. Сложность при формулировании принципов бюджетного федерализмазаключается, во-первых, в том, что следует исходить из содержания, и,во-вторых, — из тесной увязки с демократическими началами в управлениибюджетными отношениями. Таким образом, к принципам бюджетного федерализма можноотнести: создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкоеразграничение функций между этими уровнями; равенство (но не тождество)бюджетных прав субъектов Федерации; самостоятельность каждого бюджета и высокуюстепень автономии региональных и местных бюджетов; равенство федеральных,региональных и местных бюджетов, их тесную увязку между собой на основе четкогоразграничения доходных источников и расходных назначений между звеньямибюджетной системы; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятныхи приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определенияразмеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целяхвыравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.
Долгосрочнаяполитика государственного регулирования в бюджетной сфере в обязательномпорядке должна строиться на принципах бюджетного федерализма и быть направленана создание условий для эффективного обращения и перераспределения финансовыхресурсов с целью обеспечения последовательного развития рыночной экономики,стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности, а такжереализации функций федеральных, региональных государственных органов власти иорганов местного самоуправления.
Межбюджетныеотношения — наиболее острый вопрос в бюджетной политике. От его решения вомногом зависит и судьба Федерации. В межбюджетных отношениях в России произошликачественные изменения в апреле 1994 г., когда большая часть утверждаемых нафедеральном уровне в абсолютных суммах дотаций была замещена трансфертами,определяемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов Федерации вФонде финансовой поддержки регионов (ФФПР), исчисляемых по утвержденнойМинфином РФ методике. Это явилось следствием первого этапа становленияроссийской государственности на принципах федерализма в условиях перехода крыночной экономике.
Спецификабюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся междугосударством и юридическими и физическими лицами, состоит в том, что онивозникают в распределительном процессе, непременным участником которогоявляется государство, будучи при этом одновременно и прямым участникомвоспроизводственного процесса. Они связаны с формированием и использованиемцентрализованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворенияобщегосударственных потребностей. Межбюджетные отношения как неотъемлемая частьбюджетных проявляют себя как на стадии первичного распределения общественногопродукта, так и во время перераспределения (в виде различных дотаций исубвенций из федерального бюджета), а также при образовании и распределениисредств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.
Межбюджетноеперераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная системаоказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые необеспечены достаточными средствами для осуществления своих расходныхполномочий.
Предоставлениефинансовой помощи нуждающимся в ней регионам и местным органам властипреследует цель укрепить их финансовую самостоятельность и поднятьответственность за принимаемые на своем уровне решения. Достижение этой целиневозможно без создания системы взаимосвязанных форм вертикального игоризонтального бюджетного регулирования. Это должна быть действительносистема, каждый из элементов которой призван выполнять свою, особую роль.Способы перераспределения средств между бюджетами должны быть такими, чтобыобеспечивалась наивысшая эффективность расходования бюджетных ресурсов,достигался наибольший социальный и экономический результат. Проявление этойэкономической политики в первую очередь должно найти свое отражение вфедеральном бюджете РФ и бюджетах субъектов Федерации.
Условно всепоступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на двекатегории: направленные на достижение вертикальной и горизонтальнойсбалансированности бюджетной системы и направленные на решениесоциально-экономических задач федерального масштаба.
Бюджетысубъектов Федерации — один из главных каналов доведения до населения частиконечных результатов общественного производства. Через них общественные фондыпотребления распределяются между отдельными административно-территориальнымиединицами и социальными группами населения. Кроме того, за счет средств этихбюджетов финансируется, в известной мере, и развитие отдельных отраслейпроизводственной сферы, в первую очередь коммунального хозяйства, продукция иуслуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостоянияжителей данного региона и в конечном итоге общества в целом.
Особоебеспокойство вызывает то обстоятельство, что, несмотря на принимаемые меры повнесению изменений в механизм межбюджетных отношений в течение 1995-2000 гг.,острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как ипоследних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам неснижается. Разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы ибюджетного (межбюджетного) регулирования, а также разграничение полномочий ифункций между органами власти различных уровней являются базовым условиеммежбюджетных отношений.
Только послетого, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общийобъем на каждом уровне государственной власти и местного самоуправления,следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределениядоходов между различными звеньями бюджетной системы. Поэтому закреплениеответственности за финансирование различных видов государственных расходов иформирование взаимоотношений по исполнению расходной части бюджетов являетсяпервым важным шагом в процессе совершенствования системы межбюджетныхотношений.
В закреплениибюджетных полномочий между уровнями системы основная проблема заключается ввопросе о том, власти какого уровня должны обеспечивать выполнение различныхгосударственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. Укаждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы,заключающиеся в создании и развитии социальной сферы обитания, нормальномфункционировании территориальной инфраструктуры. В соответствии с этимиинтересами органы власти субъектов Федерации и должны проводить своюсоциально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, в том числеи средства региональных бюджетов.
Разграничениебюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы не может ограничиватьсяраспределением статей расходов. Оно должно включать разработку процедурустановления и реализации нормативов бюджетного обеспечения социальных гарантийи механизмов, формирования системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающейфинансирование приоритетных и высокоэффективных региональных и межрегиональныхпрограмм, и многие другие аспекты, связанные с реализацией принципов бюджетногофедерализма.
Разграничениедоходов между бюджетами должно осуществляться в полном соответствии соструктурой полномочий, определяющих функциональные обязанности каждого органавласти. Кроме того, разграничение доходов между бюджетами разных уровнейнеобходимо провести таким образом, чтобы региональные и местные органы властиимели постоянно закрепленные источники бюджетных поступлений, на которые онисмогли бы реально влиять и использование которых обеспечивало бы наибольшуюстепень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемыежителям соответствующих территорий.
Цель государственногорегулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределенииналогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы РоссийскойФедерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательнозакрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимумунеобходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств.
Достижениевертикальной сбалансированности — первый этап выравнивания бюджетной системы.Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов на субнациональныхуровнях, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положенииотдельных регионов и территорий. Часто это обусловлено не зависящими от местныхвластей факторами, например: уровнем экономического развития, хозяйственнойспециализацией, численностью и плотностью населения, урбанизацией, наличиемприродных ресурсов, природно-климатическими особенностями зоны и т. д.Практически все страны принимают меры по сглаживанию бюджетных различий. Этоосуществляется путем повышения налогового потенциала (доходности бюджета)регионов и территорий до соответствующих средних уровней либо посредствомвыравнивания фактического объема расходов по конкретным направлениямгосударственной социальной политики.
Однако вРоссийской Федерации при примерно равном распределении расходовмеждуфедеральным и консолидированными бюджетами субъектов бюджетные доходы,относимые к ведению Федерации и ее субъектов, соотносятся в пропорции 82:18.Долевое распределение федеральных налогов меняет это соотношение на 51:49, аразличные формы межбюджетной помощи — на соотношение 47:53 в пользу субъектов.Огромные масштабы перераспределительных процессов свидетельствуют о сильнойвертикальной несбалансированности бюджетной системы. Используя для оценки этойнесбалансированности общепринятый в мире коэффициент бюджетнойсамостоятельности бюджетов субнационального уровня, можно отметить, что Россияпо этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративныхгосударств.
Одной из главныхпричин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы Россиистало то, что реформирование бюджетной системы в 90-е годы сопровождалось болеебыстрой централизацией расходов на уровне Федерация — субъекты по сравнению сдецентрализацией доходов.
Горизонтальноевыравнивание осуществляется с помощью систем бюджетных отчислений,предполагающих формирование трансфертных фондов. Разработка механизмаформирования и распределения фондов в целях выравнивания налогового потенциалаявляется непростой политико-экономической задачей, требующей общего согласия иучета интересов не только бедных, но и богатых регионов. При этом страны обычноне стремятся к полному выравниванию налогового потенциала регионов, опасаясьусиления иждивенческих тенденций и ослабления стимулов к расширению собственныхбюджетных поступлений. Для решения этой задачи обычно приходится создаватьдовольно сложные математические конструкции, учитывающие объективныевозможности и потребности региональных бюджетов. Характерно, что специфическиеособенности отдельных регионов не могут приниматься во внимание, так как неукладываются в математические формулы.
В перспективезадача бюджетного регулирования не должна сводиться только к формированиюбездефицитных бюджетов. Необходимо, обеспечив на постоянной основе болеерациональное распределение видов налогов полностью или в долях между звеньямибюджетной системы, поддерживать посредствомотчислений от регулирующих налогов итрансфертов минимально необходимый (средний на душу населения) уровень доходнойчасти бюджетов тех территорий, где по объективным причинам недостаточенналоговый потенциал; предоставить право вводить на местах территориальныенадбавки в определенных пределах к соответствующим федеральным ирегиональнымналогам и сборам; производить компенсацию (через субсидии или путем передачичасти налогов) потерь доходов и роста расходов, вызванных решениями вышестоящихорганов власти; осуществлять выравнивание развития все в большей степениотстающих территорий через субвенции — целевые дотации.
Основу бюджетного федерализма составляет конституционноеразграничение полномочий или предметов ведения между федерацией или центром иее субъектами. Разграничение может носить как форму закрепления тех или иныхсфер за соответствующим уровнем правительства, так и определения сферыкомпетенции одного из уровней и сфер совместного ведения (как это имеет место вКонституции РФ). (Федерализм: Энцикл. слов.-М., 1997)
Таблица2. Теоретическое представление о распределении налогов между уровнями бюджетнойсистемыВид налога Определение Сбор и управление Комментарии
Налоговой базы
Налоговой ставки
Таможенные пошлины Ф Ф Ф
“Неэффективный” налог, доля которого в развивающихся странах высока
Налог на прибыль Ф Ф Ф
Мобильная налоговая база, стабилизационный инструмент
Налог на доход физических лиц Ф Ф, Р, М Ф
Перераспределительный, стабилизационный инструмент, мобильная налоговая база
Многоуровневый налог с продаж (НДС) Ф Ф Ф Децентрализованное управление трудноосуществимо, если ставки и базы различаются в регионах
Акцизы Р, М Р, М Р, М
Налогообложение по месту производства предотвращает экспорт налогов
Налог на недвижимость Р М М
Иммобильная налоговая база, оплата по принципу получаемых выгод
1.3Этапы развития российского федерализма
В развитии федерализма в России традиционно выделяют триэтапа:
— 1918-1936 гг. — создание основ социалистическогофедерализма;
— 1937-1985 гг. — утверждение фактического унитаризма вгосударственном устройстве России;
— 1985-1993 гг. — попытки ликвидации формализма вфедеративном устройстве государства и реформы Федерации.
Несмотря надлительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были окончательнорешены ключевые вопросы построения реальной федерации. Какой она должна быть?Договорной или конституционной, асимметричной или равной, построенной понационально-территориальному или исключительно поадминистративно-территориальному принципу? Сохранить ли субъекты — «матрешки»(административно-территориальное деление, при котором автономные округа входятв состав края или области) или укрупнить их в единый субъект Федерации?
Но уже в 1992 г.сама жизнь заставила Центр и регионы взяться за разграничение полномочий. Врезультате были подготовлены три договора о разграничении полномочий (среспубликами, с краями и областями, с автономными округами), которые исоставили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новойроссийской Конституции.
ПринятиеКонституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа впостроении федерализма как формы реальной демократизации власти.
Конституциязакрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с однойстороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода изсостава России), с другой — возврат к унитарной структуре регионов.
Конституция 1993г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ееконституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделалашаг вперед — уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основуРоссийской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источникомвласти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не«титульная национальность», а все многонациональное население).
Но поскольку вэтот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризисгосударственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессыстановления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации нестала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области,автономные области, автономные округа, города федерального значения), а,оставив определенную «асимметричность», заложила основные принципы,«общие правила» построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 КонституцииРоссийской Федерации):
— суверенитетРоссийской Федерации на всей ее территории;
— верховенствона всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
— государственную целостность страны;
— единствосистемы государственной власти;
— разграничениепредметов ведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
— равноправие исамоопределение народов в Российской Федерации;
— равноправиесубъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органамигосударственной власти.
Сегодняроссийский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступеньсвоего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, вто же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самогофедерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточнохорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективыпоступательного развития федеративных отношений.
Ведь сегодняРоссийская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическомотношении.
Не завершено изакрепление национально-государственных основ российского федерализма, особеннов отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации.В состав Российской Федерации входят 32 крайне разнородных национальныхгосударственных образования, а 57 субъектов имеют территориальную основу.
В перспективеможно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать насебе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно,реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономическихкомплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но«подталкивать» эти процессы политическими методами нельзя и крайнеопасно
Незавершенностьпроцессов формирования федеративных отношений порождает асимметриюэкономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерацииравны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностейрегионов.
1.4Проблема соединения федерализма с правовым государством
В числоважнейших принципов федеративных отношений входят принципы верховенствафедеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемымкак федеральными, так и региональными органами власти, а также приоритетафедеральных законов над законодательством субъектов Федерации.
Эти принципы, содной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, сдругой — сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах своейкомпетенции.
Однако именноэти принципы в наибольшей степени находятся сегодня под угрозой. Наибольшуюопасность для единства правового пространства страны представляют следующиеположения в законодательстве субъектов Российской Федерации:
Наличиеконфедеративных элементов в законодательстве ряда субъектов Федерации
Несмотря на яснообозначенные в Конституции Российской Федерации принципы государственногоустройства, ряд основных законов субъектов Федерации содержат, по крайней мере,элементы конфедеративного характера.
Так,Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) в своих конституциях прямо именуются«суверенными государствами»; Республика Коми, не называя себясуверенной, тем не менее, закрепила в своей конституции положение о«распространении государственного суверенитета на всю территориюреспублики». «Экономический суверенитет» провозгласила Карелия.В преамбуле двустороннего соглашения «О дружбе и сотрудничестве»Башкортостан и Чувашия признают государственный суверенитет друг друга.Башкирия пошла еще дальше, признав Абхазию в качестве суверенного государства,в то время как по всем международным нормам она является составной частьюГрузии.
Тенденциявымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав РоссийскойФедерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации в разных сферахобщественной жизни
В том числе:
— установлениесубъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления действийзаконов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции(Уставу) или законам субъектов Федерации Саха (Якутия), Башкортостан, Тыва,Коми;
— приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти,противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации,высказанным на референдуме (Саратовская область);
— закреплениеотдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятиярешений по вопросам войны и мира (Тыва);
— принятиереспубликанских законов о военной службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва);
— установлениесубъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территориибез согласования с Президентом Российской Федерации и Советом Федерации(Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия,Ингушетия и ряд других);
— согласиесубъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований(Северная Осетия — Алания);
— определениеприродных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия),Тыва);
— регулированиевопросов внешней политики и международных отношений, заключение международныхдоговоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми,Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области).
Попытки ведениянекоторыми субъектами Федерации самостоятельной внешней политики
Расширениемеждународных связей субъектов Федерации нередко сопровождается прямымвмешательством в компетенцию Российской Федерации. На сегодняшний день субъектыФедерации заключили более 200 соглашений со своими зарубежными партнерами,включая суверенные государства (так называемые «диагональныесоглашения» между субъектом международного права и несубъектоммеждународного права).
В качествепозитивного момента следует отметить, что значительное число«избирательных ограничений» в субъектах Российской Федерацииустранены рядом решений Конституционного суда Российской Федерации.
Попыткивмешательства в федеральную компетенцию
Вызываетсерьезную озабоченность то, что субъекты Российской Федерации принимают законы,направленные на регулирование предметов ведения, относящихся к федеральнойкомпетенции. Среди них, например, регулирование порядка пребывания иностранныхграждан на их территории или «специфическое» прочтение норм закона освободе передвижения и выбора места жительства.
1.5Экономические основания российскогофедерализма
Классификации российских регионов по их экономическомуположению и перспективам
Существенное влияние на положение дел в субъектах РоссийскойФедерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х гг.,когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. Врезультате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, исегодня подавляющая часть из них принимает свой бюджет с дефицитом. Разрыв вуровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населенияпо отдельным показателям составляет от 10 до более чем 100 раз. Существуетпримерная классификация регионов (достаточно условная, но имеющая под собойобъективные факторы), основанная на различии их экономического состояния.
Регионы-лидеры
Крупные (до 8млн. населения) индустриально развитые регионы с реформаторской идеологиейлидеров и относительным плюрализмом в политике и СМИ; доноры федеральногобюджета, обладающие самостоятельной региональной идеологией, развитыми имногоплановыми отношениями с Центром (Москва, Санкт-Петербург, Московская,Нижегородская, Свердловская, Самарская области).
Регионы,ориентированные на умеренные реформы в сочетании с курсом на независимость;промышленно развитые, ресурсные республики, имеющие особый тип отношений сфедеральным бюджетом и персонализированный характер власти (Татарстан,Башкортостан).
Регионы сосредним уровнем развития промышленности (например, Ульяновская область,ориентированная на решение собственных проблем за счет шагов, зачастуюнаходящихся в противоречии с экономическим курсом Центра).
Врегионах-лидерах уровень жизни в целом выше среднероссийского, они относительностабильны в политическом отношении, обладают адаптационными ресурсами поотношению к меняющейся политике Центра.
К группе лидеровпримыкают регионы — сырьевые монополисты: Якутия, Тюменская область,Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Карелия.
Регионыдогоняющие
Эти субъектыФедерации явно ориентируются на тип развития регионов-лидеров, но при этом либоне располагают сопоставимыми возможностями (Краснодарский, Ставропольский,Приморский края, Челябинская, Кемеровская, Ростовская области), либо, неориентируясь на тип развития региона-лидера, потенциально способны по немупойти (например, Ленинградская, Волгоградская области).
Естественно, чтоданная классификация может существенно измениться под воздействием прежде всегоэкономических факторов, в частности сокращения бюджетного финансирования в этомгоду или падения цен на нефть.
Согласно другой,достаточно распространенной классификации, основывающейся на принципеоднородности факторов, обусловивших глубину кризисных явлений в экономике,перспективы дальнейшего развития, рекомендуемую стратегию реформирования экономикии основные направления государственной поддержки, выделяются следующие восемьгрупп субъектов Российской Федерации.
Первая группа:Республики Башкортостан и Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая,Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области.
Эти субъектыхарактеризуются достаточно диверсифицированной структурой производства: кначалу 90-х гг. они располагали высоким производственным потенциалом, развитойинфраструктурой и квалифицированными кадрами. Кроме того, их отличает сочетаниенаиболее высокого уровня социально-экономического развития с наименьшим спадомпроизводства в постсоветский период.
В условияхреформирования экономики спрос на продукцию основных отраслей, на которыхспециализируются эти субъекты, остается относительно высоким. Об относительнойустойчивости хозяйственных комплексов этой группы субъектов свидетельствуетнизкий уровень безработицы либо сочетание средних показателей безработицы сотносительно высокой потребностью в работниках, что характерно для периодаактивной структурной перестройки экономики и развития рыночной инфраструктуры.Перспективы выхода из кризиса и перехода к устойчивым темпам экономическогороста с ориентацией на развитие эффективных секторов экономики и отраслейспециализации у этих субъектов Российской Федерации наиболее благоприятны.
Вторая группа:Республики Коми, Саха (Якутия) и Хакасия, Красноярский край, Иркутская,Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская и Тюменская области.
Для даннойгруппы характерны высокие показатели производства продукции на душу населения именьший спад производства, что полностью обусловлено экспортной ориентациейсырьевых отраслей. Неустойчивость конъюнктуры внешнего рынка, высокаякапиталоемкость отраслей специализации и острая потребность в инвестицияхобусловливают нестабильность экономической ситуации в этих регионах. Для этихсубъектов характерны высокий уровень безработицы, значительный разрыв в уровнедоходов занятых в отраслях специализации и других секторах экономики.
Перспективы экономическогороста для данной группы регионов оцениваются менее высоко, чем для первой, авосстановление региональных хозяйственных комплексов требует активизациигосударственной региональной политики, направленной на решение проблемрегионального монополизма, собственности на природные ресурсы и распределениедоходов от их использования, а также экологических, инвестиционных,внешнеэкономических и социальных проблем.
Третья группа:Владимирская, Ивановская, Курская, Московская, Смоленская, Тульская, Ульяновскаяи Ярославская области.
Эти субъектыотличаются высокой степенью хозяйственной освоенности территорий, потенциальновысокой емкостью региональных рынков продукции производственно-техническогоназначения и ТНП. В основном это регионы концентрации отраслей гражданскогомашиностроения и легкой (преимущественно текстильной) промышленности, т. е.производств, ориентированных на конечное потребление и наиболее подверженныхкризисному спаду.
Эти регионырасполагают относительно благоприятными условиями для инвестиций, перспективыформирования высокоэффективных хозяйственных комплексов могут быть оцененыоптимистично.
Четвертаягруппа: Республика Карелия, Архангельская, Волгоградская, Воронежская,Калужская, Камчатская, Костромская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская,Новосибирская, Орловская, Пензенская, Пермская, Рязанская, Сахалинская,Тверская области и г.Санкт-Петербург.
Эти субъекты непопадают в число наиболее депрессивных и не относятся к относительноблагополучным. Реакцию хозяйственных комплексов этих регионов на экономическийкризис можно считать близкой к среднему уровню.
Пятая группа:Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область.
В нее объединенытри важнейших сельскохозяйственных субъекта. С одной стороны, в этих регионахимел место опережающий спад в сельском хозяйстве и сельскохозяйственноммашиностроении, что в сочетании с неблагоприятной ценовой динамикой обусловилосущественное ухудшение их экономического положения. С другой стороны,задействование имеющегося высокого потенциала пищевой промышленности определилоих относительную устойчивость к кризису. Эти регионы располагают лучшимипотенциальными условиями для эффективного сельскохозяйственного производства.
Шестая группа:Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия и Чувашия, Хабаровский край, Брянская,Кировская, Курганская, Псковская и Саратовская области.
В начале 90-хгг. значительную долю в их производственных комплексах занимало машиностроение,ориентированное на нужды ВПК. В результате падения спроса на продукцию ВПК ониоказались подвержены глубокой депрессии: спад производства сочетается здесь свысоким уровнем безработицы и низким спросом на рабочую силу. Структурахозяйственных комплексов этих субъектов сильно деформирована, что обусловливаетвысокую степень зависимости от федеральной поддержки. Для их производственногопотенциала характерно сочетание высокотехнологичных производств в обороннойпромышленности с отсталостью и неэффективностью других секторов экономики. Врезультате возможность компенсации спада производства в отраслях ВПК развитиемдругих отраслей крайне ограничена. Значительная доля инвестиций, необходимыхдля сохранения высокотехнологичных производств и поддержки этих регионов,требует целевого финансирования из федерального бюджета.
Седьмая группа:Республики Алтай, Бурятия, Калмыкия и Тыва, Алтайский и Приморский края,Амурская, Астраханская, Калининградская, Тамбовская и Читинская области.
Эти субъектыодновременно попадают как в разряд подверженных наиболее глубокой депрессии,так и в разряд отсталых по уровню социально-экономического развития.Собственный финансовый потенциал для активизации инвестиционной деятельности ивыхода из кризиса у регионов этой группы крайне низок.
Следуетотметить, что в этих регионах действуют дополнительные объективные факторы,затрудняющие преодоление кризиса, в том числе — территориальная удаленность,слабая транспортная освоенность территорий, низкий докризисный уровеньпроизводства. Эту группу отличают наиболее ограниченные возможностиинвестирования.
Восьмая группа:Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетияи Северная Осетия — Алания.
Все они входяткак в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так и в разряднаиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу обосновано тем, чтосложившееся в них социально-экономическое положение определяется в большойстепени внеэкономическими факторами и перспективы развития экономики вобозримом будущем будут определяться возможностями государственногоурегулирования острейших политических, межнациональных, пограничных и т. д.проблем.
Город Москва невключен ни в одну из групп, поскольку факторы, определяющие состояние иперспективы его социально-экономического развития, в основном уникальны, чтотребует их индивидуального рассмотрения.
Ассоциацииэкономического взаимодействия субъектов Российской Федерации
Создание идальнейшее развитие региональных ассоциаций
Ассоциацииэкономического взаимодействия изначально рассматривались как один из элементовсистемы строительства нового федерализма в России, который, укрепляя реальнуюсамостоятельность субъектов, направлял бы их инициативу в центростремительноерусло формирования единого внутрироссийского рынка. При этом ассоциациистановились бы координаторами региональных субрынков и организаторами новойструктуры товарных и денежных потоков на территории страны. Вполне можноутверждать, что проектирование ассоциаций стало «находкой», способнойсоединить макроэкономическую стратегию с особенностями и реалиямимикроэкономической политики.
Восемьмежрегиональных ассоциаций: краткий обзор
В настоящиймомент в Российской Федерации существует 8 межрегиональных ассоциацийэкономического взаимодействия (в их состав входят главы как исполнительной, таки законодательной власти):
— «Северо-Запад» (Карелия, Коми, Санкт-Петербург, Архангельская,Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская,Новгородская, Псковская области, Ямало-Ненецкий АО);
— «Центральная Россия» (Москва, Брянская, Владимирская, Ивановская,Калининградская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская,Тверская, Тульская, Ярославская области);
— «Черноземье» (Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Липецкая,Новгородская, Орловская, Тамбовская, Тульская области);
— «Северо-Кавказская» (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария,Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Краснодарский и Ставропольскийкрая, Ростовская область);
— «БольшаяВолга» (Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия, Астраханская,Волгоградская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская,Ульяновская области);
— «БольшойУрал» (Башкортостан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская, Пермская,Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Коми-Пермяцкий, Ханты-Мансийский,Ямало-Ненецкий АО);
— «Сибирскоесоглашение» (Алтай, Бурятия, Тува, Хакасия, Алтайский, Красноярский края,Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Читинскаяобласти, Агинский, Таймырский, Усть-Ордынский, Ханты-Мансийский, Эвенкийский,Ямало-Ненецкий АО);
— «ДальнийВосток и Забайкалье» (Бурятия, Саха (Якутия), Приморский и Хабаровскийкрая, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская, Читинская области,Агинский, Корякский, Чукотский АО).
Основные направлениядеятельности ассоциации
В целом на настоящемэтапе можно выделить три основных направления деятельности ассоциаций вэкономической области.
Первое связано слоббированием в федеральном Центре экономических интересов, которые во многомсходны у субъектов, входящих в одну ассоциацию.
Второе направлениев деятельности ассоциаций характеризуется организацией экономическоговзаимодействия между членами самих ассоциаций.
Третьенаправление характеризуется тем, что межрегиональные ассоциации участвуют вобщефедеральном законотворческом процессе, в том числе в подготовке предложенийи разработке проектов общефедеральных законодательных актов по вопросамэкономической реформы; экспертизе законопроектов Российской Федерации повопросам, затрагивающим интересы регионов; подготовке предложений по формированиюгосударственной региональной политики и развитию различных формнационально-культурных автономий.
1.6 Проблемыразвития бюджетного федерализма
Расширение самостоятельностироссийских территорий и органов местного самоуправления актуализировалипроблемы формирования реального бюджетного федерализма.
Российский бюджетный федерализмпроходит сегодня сложный этап становления, для которого характерны, с однойстороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями унитарногогосударства, с другой — стремление сохранить Россию как единое целое.Различия вположении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуютвыработки комплексного подхода и использования разных инструментов. При этомразработка оптимальной системы бюджетного выравнивания непосредственно зависитот характера модели бюджетного федерализма.
В основе любоймодели бюджетного федерализма лежат три главные составляющие, которые являютсяусловиями ее эффективного функционирования:
— во-первых,четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
— во-вторых,наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этихполномочий фискальными функциями;
— в-третьих,сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системыбюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на всей территории страныопределенный стандарт государственных услуг.
Российскаябюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традициитоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходовразных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырехфедеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге сграждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета ииспользуемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия
Согласнодействующему федеральному законодательству, доходы территориальных бюджетовсостоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, чтосвидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной частибюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня,непостоянстве источников территориальных доходов. На практике это приводит ктому, что доходы бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25% как всторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это не позволяет более илименее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета территории даже насреднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация можетпривести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов — «бюджетов развития» и т. д.
Достоинствамипринятой модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованногосбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целяхгосударственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такоймодели присущи и явные недостатки — это тенденции к излишней централизациифискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращениюместных органов власти фактически в агентов центральных структур.
Страны,использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четкимраспределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти,представлением значительных прав территориям по определению их доли всовместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций всовместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекциибюджетных диспропорций.
В России приотсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись вуязвимости формирования доходной части как федерального, так и региональногобюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств поперечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могутпроизвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональныебюджеты. Это становилось, порой одной из главных причин острых бюджетныхконфликтов между центром и регионами — например, отказа ряда регионов(Башкортостан, Саха (Якутия) и Татарстан) от долевого участия в налогах.
Действующаямодель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована на выравнивание доходовбюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частямирегиональных бюджетов. Эта модель не соответствует задачам сегодняшнего дня.
Совершенствованиебюджетного федерализма предполагает:
— проведениеклассификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетнымпотребностям;
— инвентаризациювсех поступлений из федерального в региональные бюджеты;
— упорядочениеразных форм федеральных платежей — дотаций, субвенций, взаимных расчетов,инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему целевыхтрансфертов, управляемых на основе специального законодательства;
— анализпоследствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на наполняемостьдоходной части региональных бюджетов.
1.7 Путисовершенствования российского федерализма
Дальнейшее развитие исовершенствование правовой базы федерализма
Разработать и принять федеральныеконституционные законы:
— о порядке принятия в Российскую Федерациюи образования в ее составе нового субъекта;
— о порядке измененияконституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Необходимозаконодательно закрепить:
— институтфедерального вмешательств, порядок его функционирования;
— механизмыфедерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации;
— механизмыответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации занарушение норм Конституции и законодательства Российской Федерации, прав исвобод граждан;
— механизмыреализации решений Конституционного суда Российской Федерации об отмене несоответствующих Конституции Российской Федерации и федеральномузаконодательству норм правовых актов субъектов Российской Федерации и механизмыответственности должностных лиц за неисполнение этих решений;
— реализациюпринципа, согласно которому гарантии прав национальностей и национальныхобразований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектовРоссийской Федерации и единого стандарта прав граждан на всей территорииРоссийской Федерации.
Активизироватьработу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации всоответствие с нормами Конституции Российской Федерации и федеральногозаконодательства. Осуществить мониторинг федерального законодательства с цельюотмены норм, приводящих к вмешательству в исключительную компетенцию субъектовРоссийской Федерации.
Осуществитьанализ договоров и соглашений между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации оразграничении предметов ведения и полномочий с целью:
— приведенияустаревших норм договоров и соглашений в соответствие с вновь принятымфедеральным законодательством;
— приведениянорм регионального законодательства в соответствие с нормами договоров исоглашений;
— закрепления вновых федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействияфедеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместноговедения, появившимся в ходе реализации конкретных соглашений;
— профилактикирецидивов «ползучего сепаратизма» регионов;
— уточненияосновных направлений развития государственной региональной политики.
Необходимозаконодательно установить среднесрочный (5-10 лет) «мораторий» налюбые изменения административных границ между субъектами Российской Федерации.
Дальнейшеесовершенствование государственных институтов
Решение вопросао целесообразности повышения роли Совета Федерации в законодательном процессе,в частности о придании ему функции предварительной апробации законопроектовперед поступлением их в Государственную Думу
Завершениесудебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти встране.
Завершениеперехода от отраслевого принципа управления социально-экономической сферой кфункциональному и региональному.
Совершенствованиесистемы, структуры и функций территориальных органов федеральных органовисполнительной власти
Совершенствованиеинститута полномочных представителей Президента Российской Федерации всубъектах Российской Федерации.
Реализация мерпо восстановлению и укреплению «вертикали» исполнительной власти(включая механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов РоссийскойФедерации).
Включениеорганов местного самоуправления в «вертикаль» исполнительной власти втой части, где они участвуют в осуществлении государственно-властных функций.
Экономическиемеры
Проведениедейственной, целенаправленной и последовательной региональной политикигосударства, которая не сводится исключительно к межбюджетным отношениям.
Осуществлениеревизии и разумного сокращения количества федеральных целевых программ приобязательном исполнении Бюджета развития.
Совершенствованиесистемы управления объектами государственной собственности на территориисубъектов Российской Федерации. Решение вопроса о целесообразности передачиправа управления государственными пакетами акций предприятий администрациямсубъектов Российской Федерации.
2. Анализ бюджетного федерализма в России
2.1 Федеральный бюджет
Федеральный бюджет составляет первый уровень бюджетнойсистемы Российской Федерации. Федеральный бюджет – это основной финансовый плангосударства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона[1]. Федеральный бюджет являетсявершиной бюджетной пирамиды. Он главный регулятор восходящих и нисходящихденежных потоков. Можно выделить два мощных нисходящих денежных потока:обеспечивающий финансирование предприятий и учреждений федеральнойсобственности, социальные программы, управление, оборону и т.п.; поток,поступающий в бюджеты субъектов Федерации в целях формирования их доходнойбазы. Разграничение их принципиально важно для эффективного управленияцентрализованными финансовыми ресурсами и преодоления структурного кризиса вэкономике России.
Денежный поток, направляемый в предприятия и учрежденияфедеральной собственности, зависит от масштабов этой собственности и темпов ееприватизации, рентабельности производства, накопления капитала, потребности винвестициях. Минимизация его может отрицательно сказаться на будущих прибылях иприоритетах развития российской экономики, научных достижениях и интеграции вмировое экономическое сообщество. Тем не менее, необходима оптимизация такогопотока путем стимулирования накоплений и инвестиционной активности субъектовпредпринимательской деятельности.
Весьма важным представляется разработка порядка, при которомвыделение средств из федерального бюджета на безвозмездной основе на строительство,техническое перевооружение и реконструкцию предприятий и организацийпредусматривает увеличение (оформление) доли федеральной собственности на такихпредприятиях и в организациях путем получения дополнительного пакета акций,подлежащего в дальнейшем обязательной продаже. Это, по сути, приравниваетбюджетные ассигнования к широко распространенному способу инвестированиячастного капитала, сопровождающемуся соответствующим увеличением размеровуставного капитала и изменениями в составе собственников коммерческихорганизаций.
Денежный поток, обеспечивающий поступление финансовыхресурсов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации (без учетарегулирующих налогов), должен быть обусловлен только необходимостью развитиясоциальной сферы и финансирования целевых и долговременных программ, имеющихкак региональное, так и общегосударственное значение. Аналогично должныстроиться взаимоотношения между бюджетами субъектов федерации и местнымибюджетами, но с существенной оговоркой: местные бюджеты не должны иметь дефицитпо статьям текущих расходов.
Самые негативные последствия связаны с несвоевременнымвыполнением обязательств перед бюджетом налогоплательщикам. Это имеет эффектблокировки бюджетных потоков. Рост дебиторской задолженности бюджетов всехуровней приводит к соответствующему росту кредиторской задолженности передполучателями бюджетных средств. Все факты оседания в денежном оборотепредпринимательского сектора экономики средств, предназначенных для уплаты вбюджет, означают построение пирамид из неплатежеспособных предприятий. Ростбюджетной дебиторской задолженности ведет к наращиванию государственного долга.
В странах с рыночной экономикой несбалансированность доходнойи расходной частей бюджета явление обычное. Связано это с тем, что существуетрынок капиталов, на котором бюджет может выступить в роли заемщика и гаранта попривлекаемым денежным средствам. Но рынок капиталов функционирует по своимвнутренним законам, один из которых – прибыльное размещение средств инвесторамии кредиторами. Таким образом, становясь участником рынка капиталов, бюджетподчиняется рыночным законам и способен оплатить стоимость привлекаемыхресурсов.
В процессе бюджетного регулирования появляются дополнительныенисходящий и восходящий денежные потоки. Возникает альтернатива в решениивопроса о том, какой из методов их регулирования более предпочтителен вскладывающейся экономической ситуации, какой подход может быть реализованбезусловно и с наименьшими потерями в будущем. Следствие функционированиядополнительного восходящего бюджетного потока – государственный долг,обслуживание которого становится частью дополнительного нисходящего бюджетногопотока.
Обозначим совокупный восходящий денежный поток поступленийΣ Qij, а совокупный нисходящий поток финансирования Σ Zij.
Если Σ Qij – Σ Zij ≥ 0, то бюджет имеетдефицит или сбалансирован, Σ Qij – Σ Zij означаетбюджетный дефицит, приΣ Qij – Σ Zij> 0 привлечениесредств превышает погашение основной суммы задолженности.
Обобщая денежные потоки, модельстановится сбалансированной и приобретает следующий вид:
Σ Qij + Σ Xij = Σ Zij + Σ Y ij
Таким образом, сбалансированность достигнутаза счетнаращивания государственного долга и выхода бюджета на рынок капиталов.
Методы бюджетного финансирования. В самом широком понимании существуетдва метода мобилизации средств в бюджет и выделения средств из него:безвозвратный и возвратный. Безвозвратный метод мобилизации средствпредполагает использование налогового принципа взаимоотношений между субъектамипредпринимательства и бюджетом; безвозвратный метод выделения средств избюджета – это трансферты, не вызывающие и не погашающие встречных финансовыхтребований. Возвратный метод мобилизации средств в бюджет – это займы навнутреннем и внешнем рынке капиталов, стоимость которых определяется каксредняя доходность размещения ресурсов на различных сегментах этого рынка.Возвратный метод выделения средств из бюджета – это бюджетные ссуды, процентыпо которым привязаны к учетной ставке Центрального банка РФ.
Типичным для бюджета является безвозвратная мобилизация ивыделение средств, так как возвратный метод ставит доходы бюджета в зависимостьот погашения задолженности и стоимости долга. Возвратный метод мобилизациисредств обусловлен финансированием бюджетного дефицита, а выделение бюджетныхссуд – необходимостью пополнения оборотных средств предприятий и осуществленияэффективных капитальных вложений. Возвратный метод мобилизации и выделениясредств значительно увеличивает объемы бюджетных потоков. В большой мере онподвержен влиянию политического фактора, определяющего конкретную величинубюджетного дефицита, методы его финансирования и влияющего на значительноеувеличение размеров бюджетных потоков. При высоком уровне субъективизма вподходе к определению размера превышения расходов над доходами происходитпостепенное увеличение государственного долга, на обслуживание которогоотвлекается все больший объем бюджетных средств. Вполне вероятно достижение вопределенный момент времени критического значения показателя государственногодолга, означающего невозможность формирования бюджета за счет привлечениякапитала на платной и возвратной основе. Наращивание государственного долгаотражает неспособность политиков эффективно управлять централизованнымифинансовыми ресурсами, мобилизация которых обеспечивается на безвозвратнойоснове.
Существуетнеобходимость выявления зависимости между планированием бюджетного дефицита икрупными капитальными вложениями в развитие экономики. Бюджетный дефицит всовременных условиях свидетельствует главным образом о неудовлетворительномуправлении государственной и муниципальной собственностью, так как объемыфинансирования экономически эффективных производственных программ необоснованноснижаются. Если превышение темпов роста расходов бюджета над темпами ростадоходов вызвано инвестированием централизованных финансовых ресурсов в производственнуюсферу, то происходит одновременно их накопление и последующая капитализация.Когда же речь идет о непроизводительном использовании финансовых ресурсов,общество должно ориентироваться на реальный рост производительности труда и связанныйс ним предельно возможный в Именно федеральный бюджет является основным орудиемперераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуютсяфинансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страни реализации социальной политики на всей территории России. Федеральный бюджетстроится с учетом необходимости осуществления избранной социально-экономическойстратегии. Основными задачами бюджетной политики на 2007 год и среднесрочнуюперспективу являются:
— усиление ролиналогово-бюджетной политики в качестве инструмента стимулированияэкономического роста;
— повышениеустойчивости бюджетной системы, снижение ее зависимости от внешнеэкономическойконъюнктуры;
— обеспечениепрофицита федерального бюджета в условиях увеличения долговых выплат присоблюдении оригинальных графиков платежей по внешним обязательствам;
— повышение качествауправления государственными активами и пассивами, совершенствование управлениегосударственным долгом.
Особенностью проектафедерального бюджета на 2007 год является превышение его доходов над расходами.Профицитная бюджетная политика позволяет с одной стороны обеспечить проведениесогласованных с денежно-кредитной политикой мер по снижению инфляции взапланированных пределах, с другой стороны — снизить долговое бремягосударства.
Формированиерасходной части бюджета осуществлено исходя из консервативной оценкивнешнеэкономической конъюнктуры цен на товары российского экспорта. При этомпрофицит федерального бюджета сформирован за счет дополнительных доходов,прогнозируемых в условиях более высоких экспортных цен. Таким образом, всоответствии с Бюджетным Посланием Президента Российской Федерациидополнительные доходы, зачисляемые в федеральный бюджет и полученные врезультате благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, будут направляться напогашение государственного долга.
В соответствии спроводимой налоговой политикой, направленной на снижение налогового бременипроисходит снижение объема бюджета расширенного правительства, включающегопомимо консолидированного бюджета средства бюджетов государственныхвнебюджетных фондов.
В связи со снижениемресурсной базы консолидированного бюджета уровень непроцентных расходов в 2006году несколько снизился в результате сокращения расходов бюджетов субъектовРоссийской Федерации. В то же время, указанное сокращение будет компенсированоиз федерального бюджета за счет средств, выделяемых в рамках финансовой помощибюджетам других уровней.
Основными задачами вобласти налоговой политики в 2007 году являются снижение налоговой нагрузки наэкономику, расширение за счет этого налогооблагаемой базы бюджета, созданиестимулов для вывода доходов из теневого оборота. Кроме того, предусмотренные в2007 году меры налоговой политики направлены на стимулирование внутреннихфакторов экономического развития страны, которые в предстоящие годы будут иметьопределяющее воздействие на рост экономики.
Достижениепоставленных задач предусмотрено осуществлять за счет:
— совершенствованияналогового законодательства, повышения стабильности и прозрачности налоговойсистемы, расширения налогооблагаемой базы, сокращения нелегального оборота;
— продолженияснижения налогового бремени, в первую очередь, на законопослушныхналогоплательщиков путем сокращения налоговых льгот, отмены отдельных видовналогов.
Во исполнениепоставленных задач в 2007 году предусмотрено снижение налогового бремени на2,1% ВВП, а также создание налоговых механизмов стимулирования инвестиций, активизацииисточников внутреннего развития, снижения зависимости от внешнеэкономическойконъюнктуры.
В условиях сниженияналогового бремени в 2007 году предусматриваются продолжить принятие мер поповышению собираемости налоговых доходов за счет упрощения налоговой системы иулучшения налогового администрирования. Если в 2006 году уровень собираемостидолжен повысится по сравнению с прошлым годом на 2.1 процентный пункт исоставить 88.8%, то на предстоящий год ожидается дальнейший рост этогопоказателя, величина которого составит 90.6 процента.
В 2007 годупродолжится реализация мер по реструктуризации налоговой задолженности поплатежам в федеральный бюджет, которые благоприятно сказались на финансовомположении плательщиков и доходах бюджета. Выполнение налогоплательщикамиусловий реструктуризации согласно утвержденным графикам погашенияреструктурированной задолженности и текущих платежей позволит обеспечить в 2007году поступления в федеральный бюджет в сумме 7.9 млрд.рублей.
Во исполнениеБюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному СобраниюРоссийской Федерации «О бюджетной политике на 2007 год» в проектефедерального бюджета на 2007 год предусматривается рост доходов, получаемых отиспользования федеральной собственности. Для решения этой задачи предусмотреносоздание системы управления государственными активами, а также наведенияпорядка в использовании объектов недвижимости, находящихся в хозяйственномведении государственных предприятий и учреждений.
В целях формированиядоходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации, начиная с 2006 года,предусмотрено передать в полном объеме в доходы бюджетов регионов доходы отпоступления подоходного налога с физических лиц, платежей за пользованиеводными объектами и лесным фондом, налога на добычу общераспространенныхполезных ископаемых. Нормативы зачисления в федеральный бюджет налога на добычуполезных ископаемых, а также федеральная ставка налога на прибыль организацийучтены в размерах, установленных соответствующими главами части второйНалогового кодекса Российской Федерации.
Бюджетная политика в следующем году характеризуетсяограничением уровня непроцентных расходов, доля которых в ВВП предусмотрена вразмере 12.46%, что ниже ожидаемой оценки текущего года.
В то же время в реальном выражении объем непроцентныхрасходов возрастет в следующем году на 5.3%, при этом возрастет долянепроцентных расходов в расходах бюджета на 1.3 процентный пункт.
Несмотря на проведение жесткой бюджетной политики впредстоящем году расходная часть федерального бюджета сформирована с учетомнеобходимости достижения важнейших социальных и экономических задач.
Этапность реформирования денежного довольствия позволитравномерно распределить нагрузку на федеральный бюджет в период 2005-2006 годови обеспечить финансовыми ресурсами реализацию мероприятий, утвержденных СоветомБезопасности Российской Федерации.
Формирование расходов на текущее содержание«силового» блока предусматривает сокращение численности личногосостава министерств и ведомств, не только в рамках принятых решений, но и сучетом дополнительного сокращения численности военнослужащих.
Реализация социальной реформы.
Бюджетная политика в социальной сфере будет направлена наобеспечение финансовыми ресурсами базовых услуг, прежде всего, образования издравоохранения; сокращение социального неравенства на основе перераспределениясоциальных расходов государства в пользу наиболее уязвимых групп населения.
Ключевым элементом социальной реформы в 2007 году являетсяповышение роста денежных доходов населения и уменьшения их дифференциации наоснове увеличения оплаты труда, улучшения пенсионного обеспечения в ходеосуществления пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержкинаселения.
В качестве этапа реализации социальной реформы в 2007 годупредусматривается осуществить индексацию заработной платы работникам бюджетнойсферы, оплачиваемых по ETC. Предусмотренные изменения в системе оплаты трудаработникам бюджетных организаций позволят в среднем в 1.89 раза увеличитьтарифную часть фонда оплаты труда работникам бюджетной сферы, оплачиваемых поETC.
Проведенные в 2006 году социальной и пенсионной реформпозволили установить одинаковый, по состоянию на 1 января 2006 года, уровеньставки первого разряда ETC и базовой части трудовой пенсии, сблизив при этомсоотношение прожиточного минимума пенсионера и базовой части трудовой пенсии ссоотношением прожиточного минимума трудоспособного населения и ставки 1 разрядаETC. В перспективе это позволит индексировать уровень базовой пенсии и ставки 1разряда ETC только в соответствии с уровнем инфляции.
В 2007 году предусматривается осуществить первый шаг пореализации пенсионной реформы. В этой связи в предстоящем годупредусматривается зачисление в доходы федерального бюджета части единогосоциального налога, и направление указанных средств в бюджет Пенсионного фондана выплату базовой части трудовой пенсии. Объем зачисляемых в федеральныйбюджет и выплачиваемых из него средств составит в 2007 году 257.5 млрд. рублей.
Формирование федеральных целевых программ.
В соответствии Бюджетным Посланием Президента РоссийскойФедерации в 2007 году резко сокращен перечень федеральных целевых программ,финансируемых из федерального бюджета. Вместо 133 федеральных целевых программ,действующих в текущем году, на следующий год в проекте федерального бюджетаучтено 48. Ряд программных мероприятий, не вошедших в указанный перечень, в2004 году будут включены в состав смет федеральных органов исполнительнойвласти или расходных статей федерального бюджета.
Произведен качественный пересмотр программ. Принципиальнымположением стало исключение из состава «Прочих расходов» затрат,связанных с текущим содержанием государственных заказчиков. В проектефедерального бюджета применен новый подход к формированию региональныхпрограмм. Помимо резкого сокращения количества региональных программпроизведено упорядочение расходов, имеющих федеральную и региональнуюзначимость. Финансирование федеральных объектов региональных программ включенов государственную инвестиционную программу, а объекты, относящиеся крегиональной и муниципальной форме собственности, включены в Фонд развитиярегионов, который выделен в специальный подраздел раздела федерального бюджета«Финансовая помощь субъектам Российской Федерации». Это позволило избежатьдублирования в финансировании объектов за счет разных источников финансированияи сконцентрировать ресурсы на приоритетных мероприятиях программ. Причембольшая часть программ развития регионов, финансируемых за счет средств Фондарегионального развития в 2007 году, будет направлена на финансирование объектовжилищно-коммунального хозяйства.
Основными функциями федерального бюджета являются:
· перераспределениенационального дохода и ВВП;
· государственноерегулирование и стимулирование экономики;
· финансовое обеспечениесоциальной политики;
· контрольобразования и использованием централизованного фонда денежных средств.
До перехода на рыночные отношениядоходы государственного бюджета СССР базировались на денежных накопленияхгосударственных предприятий. Они занимали более 90% общей суммы доходов бюджетаи в основном состояли из двух платежей — налога с оборота и платежей изприбыли.
В условиях перехода на рыночные механизмы доходы бюджетнойсистемы претерпели коренные изменения.
Анализ изменений в объеме, направлениях и структуре расходовфедерального бюджета РФ за 2001-2006 годы
Таблица 3. Основные расходы федерального бюджета РФ(2001-2006гг.) Наименование расходов 2001 г. 2004 г 2005 г. 2006 г. Млрд. руб. % к итогу Млрд. руб. % к итогу Млрд. руб. % к итогу Млрд. руб. % к итогу Расходы, всего 1193,5 100 1947,4 100 2345,6 100 2659,4 100 Национальная оборона 214,7 18,0 284,2 14,6 344,5 14,7 411,5 15,5 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности гос-ва 131,6 11,0 173,9 8,9 244,8 10,4 310,6 11,7 Социальная политика 107,8 9,0 130,4 22,1 150,7 6,4 161,2 6,1 Обслуживание гос. долга 239,8 20,1 285,0 14,6 277,5 11,8 287,6 10,8 Образование 48,8 4,1 80,1 4,1 97,7 4,2 117,8 4,4 Финансовая помощь бюджетам других уровней 186,6 15,6 265,4 13,6 714,6 30,5 814,0 30,6 Прочие расходы 264,2 22,2 428,4 22,1 515,8 22 556,7 20,9
/>/>
Рис. 1
/>
Рис. 2.
Национальная оборона: из приведенных выше данных видно, что значительно возрослирасходы федерального бюджета по этой статье в связи с угрозой международноготерроризма. Сумма в 2006 г. составила 411 472 653,4 тыс. руб.
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасностигосударства: былисущественно увеличены. Проблемы роста преступности, требуют дополнительныхсредств для правоохранительных органов и спец. служб. В ближайшие годыожидается дальнейший рост количества тяжких и особо тяжких преступлений, в этойсвязи государство принимает меры для улучшения материально-технической базыправоохранительных органов. Расходы бюджета предусмотрены в размере 310 577078,1 тыс. рублей.
Социальная политика: расходы по этой статье к 2006 г. возросли в 1,5 раза, исоставили 161 193 511,2 тыс. рублей. Изуказанного объема на финансирование учрежденийсоциальной защиты и центров занятости запланировано направить 4 942 492,1 тыс.рублей; на социальную помощь – 13 111 091 тыс. рублей.
Обслуживание государственного долга: в федеральном бюджете на 2006 годобщий объем процентных расходов определился в 287,6 млрд. рублей, что на 47,8млрд. рублей больше, чем в 2005г., в том числе по обслуживанию внутреннегодолга – 64 379 184,5 тыс. рублей, внешнего – 223 191 404,8 тыс. рублей.
Образование: с2005г. расходы на образование выросли примерно в 2,5раза, особо высокий скачек наблюдался в 2006 году – расходы выросли сразу в 2раза. Общие расходы на образование в 2007 году составят 117 791 867 тыс.рублей, из них только на высшее профессиональное образование планируетсянаправить 68 299 015,7 тыс. рублей.
Финансоваяпомощь бюджетам других уровней: в 2006 году начался новый этап развитиябюджетного федерализма в России. Новый этап развития должен быть направлен навыравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) приодновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровнерациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышенияэффективности бюджетных расходов. В 2007 общий объем финансовой помощи бюджетамдругих уровней составит 813 969 815,6 тыс. рублей.
2.2 Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второйуровень бюджетной системы. Бюджет субъекта РФ – это форма образования ирасходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций,отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджеты субъектов РФ – один изглавных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Изэтих бюджетов в значительной мере финансируется развитие отраслейпроизводственной сферы, в первую очередь местной, легкой и пищевойпромышленности; коммунального хозяйства; развитие транспорта и связи. Важноезначение имеют бюджеты субъектов в осуществлении общегосударственных исоциальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств насодержание и развитие социальной инфрастуктуры общества[2].
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсовмежду уровнями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности бюджетов,их государственной поддержки, территориального формирования источников ихдоходов. Исходя из этих принципов, доходы бюджетов субъектов РФ формируются засчет собственных и регулирующих источников доходов.
Собственные или закрепленные доходы представляют собойсредства, принадлежащие субъекту бюджетного права, то есть они полностью или втвердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующийбюджет, минуя вышестоящие.
К регулирующим доходам относится вся совокупность денежныхсредств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с цельюрегулирования (сбалансирования) их расходов и доходов.
Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый годсодержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежейсубъектов РФ.
Статус «региона, нуждающегося в поддержке» предоставляетсярегионам, у которых душевой бюджетный доход в планируемом году меньшесреднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ.
Статус «региона, особо нуждающегося в поддержке»,предоставляется тем регионам, у которых объем бюджетных доходов меньше объемапрогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов.
С учетом этих двух статусов Фонд делится на две части, изкоторых соответственно выделяются средства регионам, нуждающимся в поддержке, ирегионам, особо нуждающимся в поддержке. Выделение регионам средств изуказанных частей Федерального фонда финансовой поддержки регионов согласно ихстатусу производится на основании установленной доли каждого региона в общемобъеме средств соответствующей части этого дохода
Преимущества этого способа регулирования заключаются в том,что средства субъектам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики,учитывающей бюджетные доходы, численность населения, проживающего насоответствующей территории. Благодаря этому выделение средств субъектам федерацииосуществляется на объективной основе – общей для всех регионов формуле расчетавыделения средств из общего фонда финансовой поддержки.
Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системыРоссийской Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования(местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств,предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам веденияместного самоуправления. На местные органы власти возложена важная задача поосуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий посоциальному обслуживанию населения в значительной части проводится за счетместных бюджетов.
Наиболее ярко последствия экономических и социальныхпроцессов отражаются на расходной части местных бюджетов. Возрастание расходовсвязано с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунальногои культурно-бытового назначения, на благоустройство территорий, с новымстроительством. Также в последние годы широко практикуется передача различныхведомственных объектов, таких как жильё, социально-культурные учреждения,организации бытового обслуживания в муниципальную собственность, что ведет кзначительному увеличению бюджетных расходов.
Следует отметить, что структура расходов отдельных видовместных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства иподведомственности его органам власти различных территориальных образований.Так, городским органам подчинена значительная часть предприятий местнойпромышленности, жилищно-бытового хозяйства, транспорта, поэтому удельный весассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителени превышает 40% В ведении же районных, поселковых и сельских органов властинаходятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетахподавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурныхмероприятий, оно составляет порядка 60-80% расходов.
2.5 Межбюджетные отношения: современная ситуация, проблемы ипути их решения
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны,взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения – это отношения между органамигосударственной власти Российской Федерации, органами государственной властисубъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированиеми исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах :
· распределения изакрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
· разграничениярегулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
· равенствабюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальныхобразований;
· выравниванияуровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальныхобразований;
· равенства всехбюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местныхбюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.
Исходя из этих принципов, можно сказать, что в основемежбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм. В строго научномсмысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения несуществует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем вгосударствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения,которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:
· сосуществованиенескольких уровней бюджетно-налоговой системы;
· законодательноеили договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровнейвласти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующейтерритории;
· наличиеустойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждымуровнем власти его полномочий и ответственности;
· использованиенадежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностейдля корректировки величины расходов;
· закрепление закаждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;
· установление вклассификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позицийфинансирования таких направлений региональной политики, как компенсациянижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытиянормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развитияотдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п.
Российская модель бюджетного федерализма формально строиласьв соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционнодекларированное распределение предметов ведения между Федерацией, её субъектамии муниципальными образованьями и исходила из законодательно установленнойструктуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. Веё рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизмбюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ[3].
Для повышения заинтересованности регионов в наполнениифедерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимостьполучения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнениязадания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.
Федеральный центр должен разработать и довести до регионоврекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будетважнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этомдолжны стать:
· доля приоритетныхрасходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) врасходах регионального бюджета;
· доля населения воплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта;
· наличиеадминистративного контроля цен;
· наличие иинтенсивность ограничений доступа на региональные рынки отечественных товаров иуслуг;
· предельныебюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.
Оздоровлению региональных бюджетов должно способствоватьупорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статейбюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджетрегиональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.
Важным условием нормального функционирования межбюджетныхотношений является финансовый контроль со стороны федерального центра заправильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов.Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетовсубъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналаммежбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степенииспользования доходной базы региона, в том числе находящихся в егособственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогичнодолжны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когдарегион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует своисредства, «живет не по средствам».
Логическим развитием вышесказанного может стать требованиеобязательного подтверждения соответствующими органами власти фактическойрезультативности использования ранее выделенных средств. Такие официальныеподтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очереднойпорции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученныхсредств, а именно результативность их использования для улучшения илистабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, ростчисла рабочих мест и т.д.)[4].
Вывод: На каждом из уровней бюджета решаются ряд проблем. Это иперераспределение состава и структуры средств между уровнями, так и изменениеотношений внутри каждого из уровней в отдельности. Следует отметить что в целомгосударство идет правильным курсом, и по ежегодному увеличению ВВП на 7% этопрекрасно видно. Значит политика в плане бюджета идет полным ходом, и причем вправильном направление. Но это только начало реформ, много задач и проблемпредстоит еще решить, что и попытаемся сделать в третьей главе.
3. Проблемы и перспективы развитиябюджетного федерализма
/>Федеральный бюджет на 2008-2010 годысформирован исходя из стратегических задач и ориентиров бюджетной политики,содержащихся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации ФедеральномуСобранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах».
Основными приоритетами бюджетнойполитики, как указывается в Послании, должны стать меры, направленные нафинансовое обеспечение крупных программ и проектов, имеющих общенациональноезначение, включая реализацию приоритетных национальных проектов, а такжепоэтапное повышение минимального размера оплаты труда до уровня не нижепрожиточного минимума трудоспособного населения, решение задачи доведенияразмеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера.
Основнымиотличительными особенностями проекта федерального бюджета на 2008 год и наплановый период 2009 и 2010 годов являются: планирование и утверждение бюджетана трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части ихраспределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размеранефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета,выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонданационального благосостояния, соблюдение принципа адекватности реальных темповроста бюджетных расходов темпам роста экономики.
Данный подход позволяет придатьбюджетному процессу более предсказуемый и стабильный характер, а социальныепроблемы решать в рамках единой системы преобразований на среднесрочнуюперспективу.
Текстовымистатьями и приложениями к законопроекту показатели федерального бюджетасформированы раздельно на 2008 год и на 2009-2010 годы, имея в виду, чтопоказатели планового периода (2009-2010 гг.) будут уточняться при составлении иутверждении проекта федерального бюджета на 2009 год и на период до 2011 года.Переход к среднесрочному бюджетированию, использование новой укрупненныйструктуры доходов (нефтегазовые и ненефтегазовые) позволит, по мнению МинфинаРоссии, обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимостиот колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическуюустойчивость. В целях решения задач, поставленных в Послании Президента РоссийскойФедерации Федеральному Собранию Российской Федерации, по повышению уровня икачества жизни населения, предполагается сформировать законодательную базу дляэффективного использования части нефтегазовых доходов федерального бюджета,аккумулируемых в Фонде национального благосостояния. Так, средствасформированного по состоянию на 1 февраля 2008 года Фонда национальногоблагосостояния в размере 470,7 млрд. рублей, в части доходов от их размещения,будут использоваться для софинансирования добровольных пенсионных накоплений.Объем такого использования будет определен после принятия соответствующегозакона. Кроме того, в дальнейшем, по мере пополнения Фонда национальногоблагосостояния, часть его средств могут служить источником покрытия дефицитапенсионной системы, который, по актуарным оценкам Пенсионного фонда России, ужев 2012 году может составить величину равную 1% ВВП. Приоритетными целями изадачами проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и2010 годов определены развитие человеческого потенциала и создание эффективнойсоциальной инфраструктуры. Будет продолжена реализация национальных проектов(включая программные меры по демографической политике), намечен переход кэффективной миграционной политике. Значимыми объявлены цели, связанные среформированием ЖКХ, жилищным строительством, снижением доли ветхого иаварийного жилья, финансовым оздоровлением всех организаций ЖКХ. Ставитсязадача устойчивого роста доходов, поэтапного повышения минимального размераоплаты труда (МРОТ) до уровня не ниже прожиточного минимума (ПМ) и социальнойпенсии до ПМ пенсионера. Предусмотрены меры, направленные на повышение качестваи доступности услуг в таких важных сферах как образование и здравоохранение, атакже рост заработной платы занятых в них кадров. Заявленные цели, вне всякогосомнения, значимы и актуальны. Решение имеющихся проблем в социальной сферестановится крайне важным вопросом не только с социальной, но и с экономическойпозиции. Безотлагательное повышение низкого качества жизни значительной частинаселения страны становится имманентным требованием не только для преодолениянегативных демографических тенденций, улучшения здоровья и образования россиян,но и для снятия имеющихся проблем на пути прогрессивных экономических преобразований.В этой связи возникает ряд вопросов: о концептуальном и нормативном обеспечениибюджетного процесса, о достаточности бюджетных ресурсов для динамичногоразвития социальной сферы. Ведь только с помощью детально разработанныхбюджетных инструментов можно определить потребность в ресурсах по социальнымблокам с обоснованием соотношения между долями федерального и территориальныхбюджетов, а также требуемых трансфертах. Концептуальное обоснованиестратегического развития социальной сферы требует разработки прогнозасоотношения расходов государства, финансовых ресурсов государственныхвнебюджетных фондов и бюджетов домохозяйств в реализации четко определенныхсоциальных целей, позволяющих уже в среднесрочной перспективе преодолетьсистемные недостатки в жизнедеятельности населения.
/>Общий объем расходов федеральногобюджета на 2008 год определен на уровне 6570,3 млрд. рублей (18,8% ВВП), на2009 год – 7465,4 млрд. рублей (18,8% ВВП), на 2010 год – 8089 млрд. рублей(18,1% ВВП). В номинальном выражении темпы роста бюджетных расходов кпредыдущему году составят в 2008 году — 117,0%, в 2009 году — 113,4%, в 2010году – 108,6%, в реальном выражении – соответственно 109,3%, 106,4% и 102,5%.
Таким образом, при формированиипроекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годовв соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации соблюденпринцип адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам ростаэкономики.
Приоритеты и параметры проектабюджета 2008-2010 годов в основном соответствуют задачам, поставленнымПрезидентом России в Бюджетном послании. Бюджет 2008 года сохраняет позитивныечерты социальной части федерального бюджета 2007 года.
Совокупные расходы на социальныеотрасли и социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей, что будетсоответствовать 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета. Этавеличина за трехлетний период возрастет на 44% (по отношению к 2007 году) прирасчетах в текущих ценах, или на 18% в реальном выражении (с учетом инфляции).В то же время, представленные расходы по годам практически сохранят свою долю вВВП – 2,7% и в расходах федерального бюджета – 14,2-14,6%.
Низкий уровень социальных расходов вфедеральном бюджете определяется тем фактом, что подавляющая их частьобеспечивается с помощью территориальных бюджетов: 76% на образование издравоохранение, более 90% на ЖКХ и более 70% на социальную политику. Учитываяэти доли расходов, можно оценить величину затрат на социальную сферу вконсолидированном бюджете на уровне 11,2-11,7% ВВП. Если прибавить к ниммежбюджетные трансферты на социальные цели и трансферты государственнымвнебюджетным фондам, то совокупная величина на социальные цели вконсолидированном бюджете составит величину равную 17-18% ВВП.
Таким образом, Россия тратит насоциальные цели на 5-8 процентных пунктов ВВП меньше, чем развитые страны. Этово многом объясняет хроническую ситуацию недофинансирования социальной сферы.При этом реальные ресурсы имеются. Объем резервного фонда составляет примерно10% ВВП. Возникает правомерный вопрос: какой смысл дальнейшего пополнениярезервного фонда в условиях столь критического недофинансирования социальнойсферы?
Центральным вопросом межбюджетныхотношений в стране является выравнивание финансовых ресурсов, имеющихся враспоряжении субъектов Российской Федерации. Из-за существующих территориальныхразличий в размещении и структуре отраслей экономики данная проблема носитобъективный характер. Это связано со сверхвысокой концентрацией основной массыпромышленного производства, финансовых возможностей налогоплательщиков вограниченном числе регионов страны, что приводит к высокой дифференциации вналоговой базе регионов.
Что касается продвижения в достижениифинансовой самодостаточности субъектов Федерации, то оно особо непросматривается ни в 2008 году ни в периоде до 2010 года, что видно изпропорций в соотношении между расходами федерального бюджета и бюджетами другихуровней. На 2008-2010 годы это соотношение складывается в пропорции 56:44 впользу федерального бюджета против 50:50, установленных ранее Бюджетнымкодексом. Создавшуюся ситуацию трудно признать логичной, когда значительныесобранные в регионах налоговые и неналоговые доходы, включая ЕСН,концентрируются в федеральном бюджете, а затем частично в виде межбюджетныхтрансфертов возвращаются в бюджеты других уровней и в государственныевнебюджетные фонды. В федеральном бюджете на 2008 год эти трансферты (включаятрансферты государственным внебюджетным фондам) составляют 34,6%, а в 2010 годуони составят 33,6% всех расходов бюджетов данных фондов.
Объем трансфертов государственнымвнебюджетным фондам будет расти намного быстрее величины трансфертов изфедерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В результатеданной тенденции доля межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РоссийскойФедерации в расходах федерального бюджета будет устойчиво снижаться с 14,4% в2007 году до 10,8% в 2010 году. Предусмотренное на 2008 год увеличениеФедерального фонда финансовой поддержки регионов позволит снизить различиямежду 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами РоссийскойФедерации с 13 раз в настоящее время до 4 раз. Это позволит сократитьрегиональную дифференциацию в предоставлении субъектами Российской Федерации и муниципальнымиобразованиями государственных и муниципальных услуг.
В тоже время доля трансфертовгосударственным внебюджетным фондам вырастет с 19,4% в 2007 году до 22,8% в2010 году. Это свидетельствует о неблагополучном положении дел с доходамигосударственных внебюджетных фондов (прежде всего Пенсионного фонда РоссийскойФедерации), что объясняется в значительной мере последствиями снижения в 2005году размера ЕСН, что было проведено без должных актуарных расчетов .
Столь значительные трансфертыгосударственным внебюджетным фондам не могут носить длительного характера всилу возможных экономических и финансовых рисков в будущем. Требуется принятиебезотлагательных мер по обеспечению актуарной сбалансированности бюджетовгосударственных внебюджетных фондов с помощью соответствующего измененияразмера ЕСН и трансформации его в страховые тарифы.
Трансферты,передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации
В состав трансфертов, перечисляемыхбюджету Пенсионного фонда Российской Федерации входят расходы на выплатубазовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионномуобеспечению, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан,дополнительного материального обеспечения граждан за особые заслуги передРоссийской Федерацией, меры социальной поддержки Героев и Кавалеров орденаСлавы и ордена Трудовой Славы, оплату стоимости проезда пенсионерам к местуотдыха и обратно в соответствии с Федеральным законом «О государственныхгарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах КрайнегоСевера и приравненных к ним местностях», на покрытие дефицита бюджета Фонда. На2010 год впервые планируются ассигнования на выплату материнского (семейного)капитала.
Ассигнования федерального бюджета навыплату базовой части пенсии трудовой пенсии составят:
на 2008 год — 707,7 млрд. рублей(126,4% к уровню 2007 года);
на 2009 год — 876,6 млрд. рублей(123,9% к уровню 2007 года);
на 2010 год — 1033,0 млрд. рублей(118,0% к уровню 2007 года).
На среднесрочную перспективупредусматривается доведение размера социальной пенсии до прожиточного минимумапенсионера.
Для достижения этой цели в 2008 годупредусматривается индексация базовой части трудовой пенсии с 1 апреля на 7% иповышение ее размера с 1 августа — на 14,6%, в 2009 году соответственно с 1апреля — 6,8% и с 1 октября — на 18,2%, в 2010 году — индексация с 1 апреля на6,5%.
В результате прогнозируемогоповышения пенсий, размер социальной пенсии с 1 октября 2009 года долженпревысить прожиточный минимум пенсионера на 3,5%, в 2010 году — на 1,3%.
В указанных ассигнованиях учтеныдополнительные расходы по 8,0 млрд. рублей ежегодно в связи с повышениембазовой части трудовой пенсии гражданам, проработавшим в районах КрайнегоСевера 15 календарных лет на 50%, и гражданам, проработавшим в приравненным кним местностях 20 календарных лет — на 30%, независимо от места их жительства.
Следует отметить, что ранее, всоответствии с Программой социально-экономического развития РоссийскойФедерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденнойраспоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р,Правительство Российской Федерации планировало довести размер социальной пенсиидо уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера в 2008 году. В тоже время,предусматриваемых проектировками федерального бюджета на 2007 и 2008 годыфинансовых средств для реализации этой задачи будет недостаточно.
В связи с этим целесообразнопредусмотреть индексацию базовой части трудовой пенсии в 2008-2010 годах вразмерах, обеспечивающих доведение размера социальной пенсии до уровня не нижепрожиточного минимума пенсионера в 2008 году.
Ассигнования на выплату ежемесячныхденежных выплат (ЕДВ) в 2008 году и на плановый период 2009 и 2010 годовопределены с учетом численности лиц, имеющих право на ее получение изарегистрированных в Федеральном регистре в количестве 16,1 млн. человек, сучетом тенденции снижения численности указанной категории лиц из-за высокогокоэффициента смертности (в 2007 году — 16,3 млн. человек).
Индексация ЕДВ предусматривается в2008 году с 1 апреля на 7,0%, в 2009 году с 1 апреля — на 6,8% и в 2010 году — на 6,5%.
В составе ассигнований, передаваемыхбюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в 2008-2010 годах на обеспечениеЕДВ, учтены расходы на цели предоставления отдельным категориям граждан наборасоциальных услуг.
Планируется, что соответствующиесредства на основании учетных данных Федерального регистра лиц, сохранивших засобой после 1 октября каждого года право на получение набора социальных услуг,за счет перераспределения средств на ежемесячные денежные выплаты, будутнаправляться Фонду социального страхования Российской Федерации, Федеральномуфонду обязательного медицинского страхования Российской Федерации иФедеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию — напредоставление отдельным категориям граждан набора социальных услуг.
В целях обеспечениясбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации изфедерального бюджета на покрытие дефицита Фонда в 2008 году направляются средствав сумме 184,6 млрд. рублей, в 2009 году — 149,1 млрд. рублей, в 2010 году — 251,6 млрд. рублей.
Трансферты,передаваемые Фонду социального страхования Российской Федерации
В составе трансфертов, перечисляемыхбюджету Фонда социального страхования Российской Федерации запланированыассигнования на:
выплаты пособий по уходу за ребенкомдо достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательномусоциальному страхованию, и гражданам, подвергшимся воздействию радиациивследствие радиационных аварий и ядерных испытаний в 2008 году — 18,2 млрд.рублей, в 2009 году — 17,9 млрд. рублей, в 2010 году — 10,4 млрд. рублей;
обеспечение инвалидов техническимисредствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедическихизделий в 2008 году — 9,0 млрд. рублей (140% к уровню 2007 года), в 2009 году — 9,7 млрд. рублей (107,7% к предыдущему году), в 2010 году — 10,4 млрд. рублей(107,8% к предыдущему году).
Правительство Российской Федерациисчитает, что запланированные объемы средств на указанные расходы позволят вполной мере обеспечить предоставление инвалидам технических средствреабилитации в соответствии с расширенным Федеральным перечнем реабилитационныхмероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду,утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря2005 года № 2347-р.
Однако, по данным Фонда социальногострахования Российской Федерации и Минздравсоцразвития России, в ассигнованияхна указанные цели на 2008-2010 годы не учитывается задолженность понеисполненным заявкам инвалидов на обеспечение их техническими средствамиреабилитации за 2005-2006 годы на общую сумму более 4 млрд. рублей.
Следует обратить внимание нанеурегулированность данной проблемы и необходимость выделения из федеральногобюджета средств на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитациисверх сумм, установленных Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ«О федеральном бюджете на 2007 год», выделить в 2007 году дополнительные средствана указанные цели в размере не менее 1,5 млрд. рублей.
Таким образом, необходимо увеличитьассигнования федерального бюджета на обеспечение инвалидов техническимисредствами реабилитации в 2008 году, предусмотрев отдельную целевую статьюрасходов на погашение указанной задолженности.
Субсидии и субвенциифедерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований
1. В целях оказания финансовойподдержки субъектам Российской Федерации на реализацию закрепленных за ними отдельныхполномочий предусмотрены субсидии федерального бюджета, в частности, пообязательствам:
на осуществление мер социальнойподдержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политическихрепрессий, за исключением выплат, предусмотренных статьями 15 и 16.1 ЗаконаРоссийской Федерации от 18 октября 1991 года «О реабилитации жертв политическихрепрессий» в 2008-2010 годах в сумме 2,6 млрд. рублей, 2,8 млрд. рублей и 3,0млрд. рублей соответственно;
на осуществление мер социальнойподдержки ветеранов труда и тружеников тыла в 2008-2010 годах в сумме 12,9млрд. рублей, 13,8 млрд. рублей и 14,7 млрд. рублей, соответственно.
В материалах к проекту федеральногобюджета на 2008-2010 годы отмечается, что объем субсидий по осуществлению мерсоциальной поддержки тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанныхпострадавшими от политических репрессий определен исходя из численностисоответствующих категорий граждан и размера ежемесячной денежной выплаты,установленной на соответствующий год, рассчитанной исходя из перечня льгот,установленных этим категориям граждан, сложившейся по состоянию на 1 января2007 года. Объем субсидий по осуществлению мер социальной поддержки ветерановтруда определен исходя из численности граждан, имеющих право на получениесоциальной поддержки по состоянию на 1 января 2007 года, и уровнясофинансирования в размере 20%.
2. Расходы на реализациюделегированного субъектам Российской Федерации полномочия Российской Федерациипо оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате 50процентов жилищно-коммунальных услуг (в соответствии с Законом РоссийскойФедерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан,подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Федеральнымзаконом от 26 ноября 1998 года № 175-ФЗ «О социальной защите граждан РоссийскойФедерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году напроизводственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку«Теча», Федеральным законом от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальныхгарантиях гражданам, подвергшимся воздействию вследствие ядерных испытаний наСемипалатинском полигоне», Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах») предусмотрены в 2008 году — в сумме90 млрд. рублей, в 2009 году — 97 млрд. рублей, в 2010 году — 108,5 млрд.рублей.
Указанные расходы рассчитаны, исходяиз федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемыхжилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц с учетомроста платных услуг населению в соответствующем году, социальной нормы площадижилого помещения в размере 18 кв. метров на одного гражданина и численностиграждан, имеющих право на льготы по оплате жилого помещения и коммунальныхуслуг.
3. Расходы на финансовое обеспечениеделегированного полномочия Российской Федерации по обеспечению жильем отдельныхкатегорий граждан, предусмотренных Федеральными законами «О социальной защитеинвалидов в Российской Федерации» и «О ветеранах», с 2006 года включены всостав национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».
Объем ассигнований на указанные целипредусматривается в 2008 году — в сумме 5,9 млрд. рублей, в 2009 году — 6,3млрд. рублей, в 2010 году — 6,7 млрд. рублей. Прирост составляет соответственно13,4%, 6,7% и 6,3%.
В то же время, в отчете Счетнойпалаты Российской Федерации о результатах контрольного мероприятия «Анализобъемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации,передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектовРоссийской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а такжеподготовка заключения о требуемых объемах субвенций из федерального бюджетабюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение указанных полномочий в2008 году» отмечается, что средств федерального бюджета на осуществлениеуказанных полномочий предусматривается крайне недостаточно, выделяемыесубвенции в большинстве регионов составляют 2-3% от потребности. Кроме того,при осуществлении данных полномочий бюджеты субъектов Российской Федерациинесут дополнительные расходы по их администрированию, а также по оплате услугбанка по перечислению субсидий на приобретение жилья через банковские счетаграждан. Однако эти расходы при расчетах субвенций не учитываются.
На современном этапе развитияместного самоуправления ключевой проблемой является укрепление финансовой базымуниципальных образований, которые сегодня не располагают реальнымивозможностями обеспечить реализацию своих полномочий в полном объеме. Доходыместных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправлениядля необходимых капитальных вложений, развития и модернизации объектовжилищно-коммунального хозяйства, финансирования объектов муниципальногообразования, здравоохранения и других объектов инфраструктуры.
На сегодня доходы местных бюджетовпозволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим иоплату коммунальных услуг, удельный вес которых в доходах местных бюджетовсоставляет в среднем в Российской Федерации около 60%.
/>Заключение
/>
/>Принципфедерализма жизненно важен для интеграции Российского государства, отличающегосяне только своими масштабами, но и многообразием регионов: экономическим,национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Уже впроцессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к хозяйственнымрыночным отношениям быстро выявилась необходимость многих специфических форм иметодов такого перехода. Федерализм призван стать твердой гарантией историческисложившегося государственного единства России на основе общероссийскогосогласия. В многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны,реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов синтересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализмав решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека игражданина.
Федерализм в егосовременном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеям самоопределениянародов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, ихстремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан надемократических принципах, на устоях правового государства, если ондействительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются егодостоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услугсвобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообменадостижениями науки, образования, культуры. Важно, однако, постоянно помнить,что достоинства федерализма проявляются не автоматически.
Судьбы российского федерализманаходятся в руках нынешнего и будущих поколений. Очень важно, чтобыстабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 года,сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемыхформ и методов. С одной стороны, необходимо, чтобы были установлены идействовали надежные гарантии, препятствующие возрождению унитаристических,авторитарных начал в деятельности центра; субъекты Федерации должны чувствоватьсебя в безопасности от опасных переходов в системе управления. С другойстороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостояниисепаратизму и безудержному регионализму. Как свидетельствует весь мировой опыти особенно наша собственная история, ослабление федерации и ее распад не тольконесут с собой экономические и политические тяготы, но и прямо ведут к лишениямбольших групп населения, нарушениям их жизненно важных прав и свобод.Федерализм, свободный от таких изъянов, способен выдержать испытания временем,а главное, улучшить жизнь людей.
Список литературы
1. Бюджетная системаРоссийской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.-М.: Юрайт, 2005.
2. Бюджетная системаРоссии: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
3. Бюджетный кодексРоссийской Федерации. Официальный текст. — 3-е изд., доп. – М.: ИздательствоНОРМА, 2006.
4. Бюджетноепослание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2006год и на среднесрочную перспективу»// Российская газета, 3 апреля 2006, с.3.
5. Ефимова Е.Г.Экономика для юристов: Учебник.- М.: Флинта, 1999.
6. Иохин В.Я.Экономическая теория: Учебник.- М.: Юристъ, 2000.
7. Кучеренко В.Бюджет 2006: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 марта 2006, с.2.
8. Кучеренко В.Сразу не разбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2001,с .3.
9. Лескин В., ШвецовА. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 1998. — №3. – с.18-38.
10. Мау В.Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2006.- №3. – с.4-23.
11. Пономаренко Е. Обюджетно-налоговой политике на 2007 год (анализ концепции) // Экономист, 2006.- №11. – с.59-67.
12. Сабуров Е.,Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения //Вопросы экономики, 2001. — №1.- с.56-71.
13. Сколько теневиковна свете? // Аргументы и факты, 2001. — №17. – с.6.
14. Финансы: Учебникдля ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2004.
15. Финансы. Денежноеобращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. – М.:Финансы, ЮНИТИ, 1999.
16. Экономика / Подред. А.С. Булатова. – М.: Юристъ, 1999.