Організація державногофінансового контролю в Україні
Вступ
ВУкраїні проведення економічних «реформ», перехід до ринкових відносинспричинили послаблення управління економікою і позначилися на йогонайважливішій складовій — державному фінансовому контролі. «Це сталосявнаслідок переважання поглядів, що в умовах ринку підвищується рольсамоорганізації, відпадає необхідність у централізованих механізмах управління,відбувається ефективне саморегулювання економіки» [1]. Проте реалії життяшвидко переконливо показали, що ринкова економіка сама не може бути цілкомнекерованою, оскільки в такому випадку втрачаються організаційні механізми, щозабезпечують об'єднання економічних суб'єктів країни в цілісну економічнусистему. Про це свідчить і віковий досвід розвинених країн, де поряд ізрозвитком ринкових відносин розвиваються та вдосконалюються інститути і методи державногорегулювання економікою, які особливу увагу приділяють створенню іфункціонуванню системи державного фінансового контролю.
Підвищення дієвості та ефективності державного фінансовогоконтролю, посилення його профілактичної спрямованості обумовили в останні рокистійку тенденцію до зміцнення фінансової дисципліни в державі.
Сформована структура органів виконавчої влади,уповноважених законодавством здійснювати фінансовий контроль, відповідаєпотребам сьогодення.
Державний фінансовий контроль здійснюється уповноваженимицентральними органами виконавчої влади (далі — суб'єкти державного фінансовогоконтролю) та контрольно-ревізійними підрозділами, що функціонують у структуріміністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі — контрольно-ревізійніпідрозділи).
Разом з тим рівень правопорушень у фінансовій сферізалишається досить високим, що є наслідком нерозв'язаних проблем в організаціїдержавного фінансового контролю.
Недосконале нормативно-правове поле, недостатняефективність контролю, орієнтація на здійснення його у формі ревізій таперевірок після завершення фінансово-господарських операцій – усе це незабезпечує належного усунення виявлених правопорушень, націленості суб'єктівдержавного фінансового контролю на запобігання правопорушенням, а такожвисокого рівня координації та обміну інформацією.
Існуюча система державного фінансового контролю не даєКабінетові Міністрів України змоги повною мірою проводити глибокий аналіз таоцінку системи державного управління в окремих сферах соціально-економічноїдіяльності.
Організація державного фінансового контролюв Україні
Стаття113 Бюджетного кодексу України зараховує здійснення контролю за ефективнимвикористанням коштів державного та місцевих бюджетів до компетенції ГоловКРУ.Але ГоловКРУ не може внаслідок специфіки своєї діяльності оцінювати прийнятіуправлінські рішення щодо ефективності використання держаних коштівцентральними органами виконавчої влади, зокрема Кабінетом Міністрів України.Тобто можна стверджувати, що оцінка ефективності цим органом контролюздійснюється «усічено», без урахування якості управлінських рішень, їх впливуна ефективне використання коштів.
Слідзазначити, що механізм здійснення контролю в кодексі не розкрито, а його змістне визначено. Передбачали, що ці питання будуть деталізовані в Законі України«Про державний фінансовий контроль в Україні». Але дотепер не виконано вимогип. 5 «Прикінцевих положень» кодексу щодо розробки Закону України про державнийфінансовий контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальностіза бюджетні правопорушення.
Посуті сьогодні державний контроль є звичайним набором міністерств, відомств іустанов, які виконують неузгоджені, роз'єднані і невпорядковані контрольніфункції. Ці функції, статус і сфери контрольної діяльності визначають різнізакони, укази Президента України, постанови уряду та інші нормативно-правовіакти, які найчастіше не лише не забезпечують системності державного фінансовогоконтролю, а навпаки, призводять до дублювання і паралелізму в його здійсненні.Усе це свідчить про те, що назріла гостра необхідність навести лад у ційважливій сфері державного управління.
Дотепер українське законодавство не містить дефініції „фінансовогоконтролю”, не встановлено його систему, не визначено головного органу з фінансовогоконтролю – існують лише загальні положення щодо проведення контрольних заходів.Така правова розгалуженість випливає з того, що питання фінансового контролю вУкраїні регулюється великою кількістю нормативних актів, а також того факту, щодосі не прийнято єдиного нормативного акта з фінансового контролю. Бо, крімзаконів і постанов уряду, слід брати до уваги акти контрольних органів –Контрольно-ревізійного управління, Рахункової палати, Державного казначейства,Національного банку України, акти податкових та інших органів. Усе цепризводить до плутанини, дублювання функцій, перекладання відповідальності,збільшення навантаження на підприємства – об’єкти контролю та інших колізійнихпитань.
В основу класифікації фінансового контролю покладено декількачинників. За суб’єктами, що здійснюють фінансовий контроль, його можнапереділити на зовнішній (тобто контроль спеціально уповноваженихдержавних органів, що є вищими стосовно до об’єкта, що перевіряється, абонезалежних від нього органів контролю) та внутрішній (контроль у межаходнієї організації або галузі силами їхніх структурних підрозділів,бухгалтерів).
Загальновідомою є також інша класифікація: за органами, щоздійснюють фінансовий контроль, він переділяється на державний, незалежний (абоаудиторський) контроль і контроль власника.
Державний контроль в Українізгідно з чинним законодавством здійснюють мірою необхідності та в межах своєїкомпетенції різноманітні органи державної влади України та підвідомчі їморганізації: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет МіністрівУкраїни, Міністерство фінансів України, Рахункова палата, місцеві державніадміністрації та виконавчі органи відповідних рад (їхніх фінансові управління),Державна контрольно-ревізійна служба України, Державне казначейство України,Державна податкова служба України, Національний банк України, Державна митнаслужба України, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку, Фонддержавного майна України, різні служби та інспекції.
Незалежний (або аудиторський)контроль здійснюють аудитори (аудиторські фірми) за договорами з державнимита приватними підприємствами перевіряючи достовірність звітних даних, балансіві водночас надаючи консультаційні послуги з питань обліку, фінансів. Такийконтроль призначено здебільшого для об’єктів приватного сектора економіки.
Контроль власника можнапереділити на: галузевий (це контроль міністерств, державних комітетівпідпорядкованих їм за галузевістю підприємств, установ та організацій,наприклад, щодо виконання планових завдань із виробничої тафінансово-господарської діяльності) і внутрішньогосподарський (здійснюванийвласниками підприємств, його бухгалтерською службою).
Перелік видів фінансового контролю не є вичерпним, йогоможна переділити за багатьма критеріями: за часом проведення (попередній,поточний і подальший); за підвідомчістю об’єкта, що перевіряється(галузевий та позагалузевий), та ін.
Форми контрольної діяльності (себто ревізії та перевірки)зазначених органів вирізняються особливими методиками, які є індивідуальнимидля кожного контрольного органу, вони регулюються спеціальними нормативнимиактами, що їх видає відповідний орган своїм структурним підрозділам. Що ж дозагальних положень, то їх також можна класифікувати: розрізняють планові й позаплановіперевірки (планові перевірки здійснюються згідно з затвердженим планом ізпередчасним (згідно з чинним законодавством — за 10 днів) попередженням,позапланові – лише за наявності передбачених законом підстав та безпопередження); виїзні (тобто на місці розташування об’єкта, щоперевіряється) та безвиїзні. Виокремимо оперативну і документальну,повторну і зустрічну перевірки. Особливою формою є інспектування.Національний банк України проводить контроль у формі інспектування комерційнихбанків та інших фінансово-кредитних установ, що підпадають під йогокомпетенцію. Вирізняють: планове (комплексне), спеціальне, тематичнеінспектування. Комплексним інспекційним перевіркам підлягають банки, якіздійснюють банківську діяльність на підставі банківської ліцензії. Філії банківпідлягають лише тематичним і спеціальним перевіркам за окремими рішеннями НБУ.Інші особи, охоплювані наглядовою діяльністю НБУ, підлягають тематичнимперевіркам. Окремішнім є вступний контроль, який має місце під час видання НБУліцензій комерційним банкам.
Невідкладною справою є формування в країні ефективногодержавного фінансового контролю, який функціонував би як цілісна система.Проблема полягає в тому, що на сьогодні контрольні функції у фінансовій сферіпокладено приблизно на десять державних органів, повноваження яких досить частодублюються, що можна пояснити недосконалістю нормативної бази та їївідрубністю. Саме тому виникає потреба у прийнятті єдиного нормативного акта –Закону України „Про державний фінансовий контроль”.
Опрацьовуються декілька законопроектів, пов’язаних ізрегулюванням державного фінансового контролю. Законопроекти різняться як зазмістом, так і за формою. По-різному трактуються однакові поняття, пропонуютьсярізні класифікації форм контролю, контрольних органів, деякі питання взагалі невідображено в законопроектах. Тобто, навіть на рівні законопроекту немаєєдиного, суцільного розуміння системи фінансового контролю. Саме тому необхіднозвернутися до досвіду інших країн, в яких функції фінансового контролюздійснюють відповідні органи (зазначимо, що коли повноваження більшості з них єспільними, то різниться питання підпорядкування цих органів і стосовно владнихповноважень, як-то застосування санкцій). Цікавим є досвід РосійськоїФедерації. У складі РФ діє спеціальний орган із фінансового контролю – Міжвідомчарада з державного фінансового контролю, основні задачі якої полягають укоординації та посиленні контролю за надходженнями й видатками бюджету і взабезпеченні своєчасності й повноти збирання податків та інших платежів добюджету. Загалом функції ради можна охарактеризувати як організаційні, а саме:формування тактики й методології фінансового контролю, визначення його основнихнапрямків і механізму, а також узгодження практичних заходів щодо здійсненняфінансового контролю з іншими контрольними органами. З огляду на те, що вУкраїні немає подібного органу, можна відповісти на запитання, чи потрібен вівв Україні. Якщо розглядати кожне повноваження ради окремо, то ми побачимо, щодані функції в Україні не є вакантними, тобто вони виконуються вже існуючимиорганами. Тому, на наш погляд, із організацією нового органу з фінансовогоконтролю в Україні виникло б чимало багато неузгоджених питань, потрібно булоб, знову ж таки, розподіляти контрольні функції між уже існуючими органами з урахуваннямнового та розв’язувати інші проблеми. Отже, логічним є висновок стосовнопокладення перелічених організаційних повноважень на один орган, наприклад, наКонтрольно-ревізійне управління.
Перші кроки щодо створення системи органів фінансовогоконтролю було зроблено у 1996 р., коли постановою Верховної Ради Українивід 6 лютого 1996 р. № 33/96-ВР було подано постійноюКомісією Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльностіпроект Закону України „Про Контрольну палату Верховної Ради”. Але, попринеобхідність парламентського контролю, даний законопроект було відхилено. Зцього приводу, якщо знову робити порівняння з РФ, можна згадати президентськийконтроль Президента РФ, який здійснюється через представників Президента РФ урегіонах, основна функція яких щодо фінансової діяльності – контроль завикористанням державних коштів із бюджету. Якщо казати про президентськийконтроль, то на мій погляд, було б недоцільно наділяти Головне контрольнеуправління Президента України функціями найвищого органу державного фінансовогоконтролю, на взір контролю Президента РФ. Бо в разі надання статусу найвищогооргану державного фінансового контролю Головному контрольному управліннюПрезидента України контрольний орган не матиме незалежності, а звідси – великавірогідність того, що він стане „ручним” органом влади.
Останнє надбання – проект Закон України „Про основні засадиздійснення контролю за діяльністю суб’єктів господарювання в Україні”, котрийвизначає єдиний для всіх органів, які здійснюють контроль за діяльністюсуб’єктів господарювання в Україні, порядок організації та проведення перевірокфінансово-господарської, виконавчо-розпорядчої та іншої діяльності суб’єктівгосподарювання, проведення ними обстежень і надання обов’язкових приписів з метоюдопомоги суб’єктам господарювання уникнути порушень чинного законодавства черезналагодження паритетних відносин між органами контролю та суб’єктамигосподарювання.
Перевага законопроекту полягає в тому, що він регулює всіконтрольні відносини, а не тільки у сфері фінансового контролю. Законопроектмістить вичерпний перелік державних органів, які належатимуть до контрольних(ст. 2 Законопроекту). Це будуть такі органи:
1. Антимонопольний комітет – додержання законодавстваіз захисту економічної конкуренції;
2. Комітет із питань технічного регулювання таспоживчої політики – захист прав споживачів, метрологічна діяльність,підтвердження відповідності та реклама;
3. Державна служба експортного контролю – використанняу заявлених цілях імпортованих до України товарів, що підлягають експортномуконтролю;
4. Органи контролю за цінами – здійснення контролю зпитань державної дисципліни цін під час встановлення і застосування державнихфіксованих цін і тарифів;
5. Державна податкова адміністрація України – державнийконтроль за додержанням законодавства про податки, інші платежі, валютніоперації, порядку розрахунків із споживачами з використанням електроннихконтрольно-касових апаратів, комп’ютерних систем і товарно-касових книг,лімітів готівки в касах та їх використання для розрахунків за товари, роботи,послуги, а також контролю за наявністю свідоцтв про державну реєстраціюсуб’єктів господарювання та ліцензій, патентів, інших спеціальних дозволів наздійснення окремих видів підприємницької діяльності;
6. Державна митна служба України – додержання митногозаконодавства, спільний із Національним банком України контроль за додержаннямвалютного законодавства;
7. Контрольно-ревізійне управління – контроль завитрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом ідостовірністю бухгалтерського обліку і звітності на підприємствах і ворганізаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів і державних валютнихфондів;
8. Державна комісія з цінних паперів і фондовому ринку– випуск та обіг цінних паперів; додержання емітентами порядку реєстраціївипуску цінних паперів та умов їх продажу;
9. Міністерство екології – виконання норм і правил усфері використання та охорони природних ресурсів;
10. Міністерство внутрішніх справ (МВС) – контроль засуб’єктами господарювання в межах компетенції, визначеної спеціальнимзаконодавством (додається, що дія цього Закону на нього не поширюється).
Вважаємо, що в Законі України про фінансовий контроль маютьбути визначені основні напрямки розвитку структури, форми та рівня взаємодії здержавними контрольними органами, питання кадрів, матеріально-технічного таінформаційного забезпечення контрольних органів. Основні задачі, що мають бутивирішені з прийняттям Закону:
1. Надання повних і вичерпних визначень поняттям ітермінам, у тому числі поняттям „ревізія” і „перевірка” (віднесення їх до формконтролю, щоб уникнути суперечностей), визначення мети, принципів, органівконтролю, їхніх прав та обов’язків, чітке формулювання об’єкта фінансовогоконтролю, розв’язання питань методологічного управління та координаціїдіяльності державних органів контролю та організацій, з іншими органами,особливо з правоохоронними й судовими, визначення поняття „система контролю”,складові якої мають бути взаємопов’язаними і функціонування як єдиний організмна всіх етапах діяльності державних органів, зокрема й аудиторської.
2. Визначення нових стратегічних напрямів контрольноїроботи і вдосконалення структури контрольних органів, у тому числі й заснуванняаналітичного центру (створення умов для реалізації заходів щодо оптимізаціїбюджетних витрат і забезпечення їх ефективного й цільового використання;вдосконалення системи контролю за проведенням перевірок (ревізій) суб’єктівгосподарювання).
3. Вироблення нового та вдосконалення чинногозаконодавства (через внесення змін і доповнень у нормативні акти, що регулюютьпроцедури проведення фінансового контролю), створення ефективного механізмувзаємодії органів державного контролю України (а надто стосовно вдосконаленнямеханізму взаємодії контрольно-ревізійних органів, органів Державногоказначейства, Рахункової палати, зміцнення взаємодії з органами внутрішніхсправ, органами служби безпеки, органами податкової міліції та органамипрокуратури).
Головна роль у системі фінансового контролю України, як і вінших економічно розвинутих країнах, має належати органам,діяльність яких ні організаційно, ні фінансово не залежить від органів чипосадових осіб, уповноважених розпоряджатися суспільними (державними ймісцевими) фінансовими та матеріальними ресурсами. З цією метою необхідновивчати досвід провадження фінансового контролю в інших державах – у РосійськійФедерації, США, Франції, Нідерландах, Іспанії і т. д., а затим, вибравшинайкраще та врахувавши вітчизняні особливості, запровадити в систему державногофінансового контролю України.
Якщо прийматиметься програма з розвитку контрольних органівУкраїни, її належить розрахувати на певний відтинок часу, в якому визначитиосновні напрямки розвитку. Основними завданнями даної Програми можуть бути:
1. Розроблення законодавчої бази, нормативно-правовихактів, інструктивних і методичних документів, що підвищують ефективністьдержавного фінансового контролю, зокрема й прийняття Закону України „Продержавний фінансовий контроль в Україні”.
2. Створення й відпрацювання механізму координаціїроботи контрольних і правоохоронних органів (з установленням меж їхньоївзаємодії у відповідному нормативному акті, щоби запобігти декларативностіцього положення).
3. Вирішення питання поліпшення матеріально-технічногозабезпечення контрольних органів (особливо стосовно винайдення придатних джерелфінансування, бо ці зміни, зрозуміла річ, фінансуватимуться з Державногобюджету України).
4. Проведення заходів з удосконалення підготовки йпідвищення кваліфікації працівників контрольних органів, їхнього професійногорівня.
5. Вивчення і впровадження в практику іноземногодосвіду проведення державного фінансового контролю (можливо, запровадженняміжнародних стандарти контролю).
Висновок
Організація та функціонування ефективної системи державногофінансового контролю — обов'язковий елемент державного управління, і томуфінансовий контроль повинен здійснюватися не автономно, а як важлива ланка взагальній системі державного управління. Отже, фінансовий контроль якнайважливіший засіб державного управління є одночасно критерієм визначенняефективності цього управління.
Як уже зазначалось, у всіх демократичних країнахзабезпечення зовнішнього фінансового контролю – прямий обов’язок контрольнихорганів, яким надається необхідний рівень повноважень, що дозволяє здійснюватиефективний контроль за державними фінансами. Саме тому в законодавствіекономічно розвинених країн статус вищих органів державного фінансовогоконтролю закріплено за контрольно-ревізійними органами, які володіють великимколом повноважень, є максимально самостійними й незалежними, виконують найбільшважливі та вагомі функції фінансового контролю.
Список використаної літератури
1. Закон України „Про державний фінансовий контроль”
2. Проект Закон України „Про основні засади здійсненняконтролю за діяльністю суб’єктів господарювання в Україні”
3. ПостановаКабінету Міністрів України від 24.07.03 № 1156 «Про затвердження стратегіїрозвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органамивиконавчої влади».
4. РішенняКонституційного Суду України від 14.12.2000 у справі за конституційним поданнямПрезидента України щодо відповідності Конституції України (конституційності)Постанови Верховної Ради України «Про чинність Закону «Про Рахункову палату».Справа № 1-31/200.
5. РозпорядженняКабінету Міністрів України від 24.05.05 № 158-р.
6. АхпаловА.А. Единая концепция государственного финансового контроля: актуальныепроблемы формирования // Концепция государственного финансового контроля вРоссийской Федерации: Материалы научно-практической конференции 9 апреля 2002года. — М.: Финансовый контроль, 2002. — С. 14.
7. ДмитриевЮ. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельностиорганов государственной власти // Государство и право. — 1996. — № 4. — С. 89.
8. СивульськийМ. І. Проблеми становлення системи державного фінансового контролю в Україні //Фінанси України. — 2005. — № 3.
9. СимоненкоВ. Держава і ринок: шляхи партнерства // Економіка України. — 2006. — № 1. — С.73.
10. ТарасовА. Как нам организовать контроль? // Финансовый контроль. — 2004. — № 4. — С.54.