--PAGE_BREAK--1. Понятие должностного лица органа государственной власти 1.1 Проблема законодательного и теоретического закрепления понятия должностного лица
Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей[1]. Таким образом, должность — понятие, которое определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.
Понятие “должностное лицо” весьма часто встречается в различных законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации: в Конституции, в Трудовом кодексе, Таможенном кодексе, Уголовном кодексе, КоАП и др. Однако бесспорного и общепризнанного определения как этого понятия, так и существенных признаков должностного лица в законодательных актах не приводится.
В Уголовном кодексе Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ, в примечании к ст. 285 “Злоупотребление должностными полномочиями” понятие “должностное лицо” трактуется следующим образом: “Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации[2]”.
Некоторые авторы, обращая внимание на необходимость полного и объемного толкования используемых в уголовном законодательстве терминов, отмечают, что данное определение трудно признать удачным, ибо такие признаки должностного лица, как “представитель власти”, “административно-хозяйственные обязанности”, “организационно-распорядительная деятельность”, посредством которых раскрывается исследуемое понятие, сами требуют толкования[3]. При определении должностного лица, по мнению Ю.Н. Старилова, целесообразнее было бы использовать такие научные категории, как функции, права, обязанности, полномочия, компетенция, ограничения, запреты, ответственность. Функции должностных лиц определяют то, чем занимаются эти служащие. Полномочия устанавливают объем реализации определенных функций, а также то, какими методами гарантируется выполнение функций должностного лица. Компетенция — это пределы ведения должностных лиц в конкретном государственном органе, то есть, как правило, характеристика не самого должностного лица, а должности, которую он занимает[4].
Административно-правовое определение понятия «должностное лицо »дается в примечании 1 к ст. 2.4 КоАП РФ. Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации[5].
Таким образом, в понимании должностного лица в административном и уголовном праве нет принципиальных противоречий, однако нет и единого подхода. В административном праве должностными лицами считаются работники государственных и муниципальных организаций, к которым относятся коммерческие и некоммерческие организации, т.е. не только учреждения, но и унитарные предприятия с соответствующими функциями. Уголовное же право из всего многообразия юридических лиц выделяет только учреждения. Можно заключить, что понятие должностного лица в административном праве шире, чем в уголовном.
В Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появились термины «должностное лицо местного самоуправления» и «выборное должностное лицо местного самоуправления[6]». Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. Выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.
В ряде законов, регулирующих служебные отношения в таких сферах, как охрана общественного порядка и безопасности, налогообложение и др., понятие “должностное лицо” не раскрывается. Не определено оно и Таможенным кодексом.
Законодательство о государственной службе не содержит определения этого понятия, за исключением Федерального закона от 21.07.1997 N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[7], статья 3 которого определяет, что “должностными лицами (сотрудниками) таможенных органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, присвоены специальные звания”. Таким образом, законодатель, характеризуя должностное лицо таможенных органов, ограничился только двумя признаками — занимаемой в таможенном органе должностью и присвоенным специальным званием, чего явно не достаточно, так как в этом определении отсутствуют основные организационные и правовые признаки должностных лиц в системе государственной службы в таможенных органах, которые позволили бы выделить их в особый контингент сотрудников[8].
Должностное лицо в таможенной практике – это лицо либо осуществляющее контрольные, распорядительные или процессуальные функции на государственной и таможенной границе РФ, либо связанное с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, сопряженных с международными пассажирскими перевозками и грузовыми перевозками, а также почтовым обменом; либо уполномоченное на перемещение через границу товаров, не подлежащих таможенному контролю; либо пользующееся, в установленном порядке, таможенными льготами, за исключением иностранных граждан, обладающих иммунитетом от уголовной, гражданской, административной юрисдикции в соответствии с действующим законодательством и международными соглашениями[9].
В Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” лишь в п. 7 ст. 21 упоминается, что назначение на государственные должности государственной службы 1-й группы категории “В” производится соответствующим должностным лицом[10]. Но кто из государственных служащих имеет статус должностного лица, указанный Закон не определяет.
Как видно из приведенного анализа, действующие законодательные акты определяют отдельные признаки должностного лица лишь применительно к предмету своего регулирования, несмотря на то, что понятие должностного лица является одним из ключевых, поскольку должностные лица признаются специальными субъектами различных отраслей права.
В связи с отсутствием унифицированного понятия должностного лица в законодательстве, в научной и учебной литературе также отслеживаются разные подходы к проблеме определения должностного лица.
Например, А.Ф. Ноздрачев считает, что должностными лицами в системе государственной службы выступают государственные служащие, обладающие государственно-властными полномочиями, имеющие в своем подчинении других государственных служащих либо распоряжающиеся в административном порядке материальными и денежными ресурсами. Приведенное понятие является наиболее общим определением должностных лиц, однако в законодательстве оно официально не употребляется и не является общепризнанным в правовой литературе[11].
А.И. Елистратов в качестве наиболее общего признака для определения понятия «должностное лицо» предлагал использовать «обязательное осуществление известных функций». А.И. Елистратов к должностным лицам относил тех государственных служащих, на которых в качестве служебных обязанностей возложено постоянное выполнение публичных функций, т.е. обеспечивающих общий, государственный интерес[12].
В дальнейшем, ученые-административисты В.Л.Ковалевский, В.М.Манохин, И.Н.Пахомов, Г.И.Петров, Ц.А.Ямпольская и другие также пытались найти определяющий признак должностного лица: физическое лицо, которое выполняет должностные функции (В.Л.Ковалевский); государственный служащий, который при реализации своих служебных полномочий имеет право совершать юридически значимые действия, в частности, издавать административные акты (Г.И.Петров, Ц.А.Ямпольская)[13].
Иной взгляд на понятие и признаки должностного лица сформулировал Ю.Н.Старилов. он полагал, что должностное лицо может быть одновременно и коллективным субъектом административного права и что в административно-правовой науке были сформулированы следующие отличительные признаки должностного лица[14]:
1. Должностное лицо – гражданин Российской Федерации, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность (на основе установленных в нормативных актах способов замещения соответствующих должностей) в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях России, выполняющий соответствующие полномочия согласно нормативно-правовым актам.
2. Должностное лицо реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так и субъектам частного права.
Некоторые авторы отмечают, что должностными лицами не являются те служащие, которые управляют вещами (имуществом), так в данном случае они не отвечают за деятельность других лиц, а потому и не могут воздействовать на поведение людей с помощью юридически властных действий.
3.должностное лицо может представлять вовне (в отношениях с неподчиненными субъектами) государство (государственные органы) и муниципальные образования (органы местного самоуправления), которым оно служит.
4.должностное лицо имеет, как и все государственные и муниципальные служащие, права, обязанности, ограничения и запреты по службе.
5оно может применять меры принуждения.
6.оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий.
7.должностное лицо может издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий.
8.оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.
9.должностное лицо может стать субъектом юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой). Оно несет повышенную ответственность (социальную, политическую, правовую, моральную) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность обусловлена тем, что они отвечают не только за свою личную деятельность, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются моральными, финансовыми, материальными ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий и компетенции соответствующих должностных лиц. В отдельных законах для должностных лиц установлена уголовная и административная ответственность.
Таким образом, не существует единого законодательного и теоретического определения понятия должностного лица. Исходя из анализа юридической литературы, можно заключить, что единое понятие должностного лица должно отражать правовой статус данного субъекта[15]. К факторам, определяющим правовое положение должностного лица, ученые причисляют: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, соответствующие им права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность и другие. Поэтому в едином понятии должностного лица должны быть отражены те элементы правового статуса, данного субъекта, которые делают его универсальным для различных отраслей права.
продолжение
--PAGE_BREAK--1.2 Правовой статус должностного лица органов государственной власти: понятие, признаки, элементы
Основой понятия «должностное лицо» является его правовой статус. Под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности[16]. При этом принципиально важным является выявление составных элементов правового статуса.
О.В. Смирнов, например, к элементам правового статуса относит трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей. По мнению Л.Л. Сергиенко, правовой статус служащего составляют его права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью, а В.М. Манохин включает в статус служащего кроме прав и обязанностей задачи по должности, основные функции, правовые формы деятельности и порядок взаимоотношений по должности. А.Н. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовой статус должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность[17].
Ю.Н. Старилов характеризует правовой статус следующими элементами:
— осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы;
— наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы;
— функции должностного лица — главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица;
— права и обязанности — это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица;
— правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т.д.);
— гарантии реализации полномочий должностного лица;
— ответственность — неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины;
— льготы, гарантии и компенсации[18].
А.Ф. Ноздрачев, анализируя акты законодательства, пришел к выводу о том, что общее содержание статуса должностного лица образуют в основном следующие элементы: наименование должностного лица; функции; правомочия; гарантии реализации полномочий; ответственность[19].
Таким образом, принимая во внимание высказанные точки зрения на указанную проблему, можно сделать вывод о том, что правовой статус должностного лица составляют следующие элементы: должность, функции, полномочия и гарантии их реализации, ответственность. В государственном управлении правовой статус должностных лиц объективно проявляется в единстве статистических и динамических начал. В первом случае имеется ввиду характер потенциальных юридических возможностей должностных лиц (функций, полномочий, ответственности), еще не реализованных в правоотношениях. Во втором случае подразумевается процесс реализации должностным лицом этого состояния в правоотношениях (должностные действия, их последствия, отражающие его правовую деятельность).
2. Правовой статус должностных лиц таможенных органов 2.1 Система нормативно-правовых актов, определяющая правовой статус должностных лиц таможенных органов
Служба в таможенных органах и организациях является федеральной государственной службой, находится в ведении Российской Федерации и финансируется за счет средств федерального бюджета. Ее правовое регулирование осуществляется только на федеральном уровне, т.е. Конституцией РФ, федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Возможность определения правового статуса сотрудников таможенных органов законодательством субъектов Федерации исключается[20].
Служба в таможенных органах построена в соответствии с общими принципами организации государственной службы в Российской Федерации, закрепленными в Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ, Федеральном законе от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в специальном Федеральном законе от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и ряде других федеральных законодательных актов. Принципы государственной службы закреплены в ст.3 Закона о системе государственной службы Российской Федерации. Они являются и основными принципами таможенной службы.
Служба в таможенных органах основывается на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов над всеми иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении сотрудниками таможенных органов должностных обязанностей и обеспечении их прав (статья 2 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ»).
Таким образом, самым первым нормативно-правовым актом, в иерархии источников, определяющих правовой статус должностных лиц таможенных органов, является Конституция РФ.
Например, из положений ст.18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют цель применения законов и деятельности всех государственных органов[21]. Данное положение означает закрепление обязанности должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В конечном счете это определяет смысл и содержание служебной деятельности сотрудников таможенных органов[22].
Согласно статье 15, все сотрудники таможенных органов обязаны в своей деятельности неукоснительно соблюдать предписания Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Согласно части 4 ст.32 Конституции РФ граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Исходя из этой конституционной нормы таможенная служба основана на принципе равного доступа граждан к службе в таможенных органах в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Требования к кандидату на должность в таможенном органе обусловливаются исключительно характером должностных обязанностей.
Следующей ступенью в системе нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус должностных лиц таможенных органов, являются Федеральные Законы. Как уже отмечалось, в данную группу входят Таможенный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Гражданский кодекс, Трудовой кодекс РФ, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс и т.д; Федеральный закон от 27.05.03 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27.07.04 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», специальный Федеральный законе от 21.07.97 N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», а также ряд других федеральных законодательных актов, например, Федеральный закон от 30.06.02 N 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)».
Так, Таможенный кодекс РФ устанавливает виды и основания наступления ответственности должностных лиц (статья 413 ТК РФ), а также условия применения должностными лицами таможенных органов физической силы, специальных средств и оружия (параграф 3 главы 39 ТК РФ).
В главе 30 Уголовного кодекса РФ приведены статьи, предусматривающие ответственность за так называемые должностные преступления либо связанные с ними деяния.
Кодекс об административных правонарушениях устанавливает административно-правовой статус должностных лиц таможенных органов и определяет условия наступления Административной ответственности в отношении должностных лиц таможенных органов. В соответствии с КоАП РФ может, в частности, наступать за отказ в предоставлении информации (ст. 5.39), нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11), непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи (ст. 17.4)[23].
В соответствии со статьей 53 Конституции РФ положением Гражданского кодекса РФ (ст. 1064) установлены общие основания ответственности за причинение вреда. Аналогичная норма содержится в НК РФ (ст. 35).
Основным нормативно-правовым актом, определяющим статус должностных лиц таможенных органов является специальный Федеральный закон от 21.07.97 N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». В данном законе закрепляются условия поступления на службу в таможенные органы, ее прекращения и восстановления, порядок присвоения специальных званий, права, обязанности, и другие особенности прохождения службы в таможенных органах, такие как, например, порядок предоставления отпусков.
Правовой статус гражданских служащих в таможенных органах определяется Федеральными законами от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».
Следующей ступенью в рассматриваемой иерархии являются указы Президента, а также постановления и распоряжения Правительства РФ. Они издаются для устранения пробелов права, для своевременного реагирования на развивающиеся общественные отношения. Среди таких правовых актов можно назвать: Указ Президента РФ «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы» №1396 от 16 ноября 1998г, Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 года N 836 «О форме одежды, знаках различия и нормах снабжения вещевым имуществом сотрудников таможенных органов и слушателей образовательных учреждений Федеральной таможенной службы Российской Федерации», Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации», и т.д.
В соответствии со статьей 5 Таможенного кодекса РФ, В случаях, прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области финансов, в пределах своей компетенции издают правовые акты в области таможенного дела.
Таким образом, ФТС и Министерство финансов РФ могут издавать огромное количество подзаконных нормативно правовых актов, в том числе и касающихся правового статуса должностных лиц таможенных органов. В числе таких правовых актов можно назвать: Приказ ФТС России от 26.10.2005 N 997 «Об утверждении порядка принятия присяги сотрудниками таможенных органов Российской Федерации», приказ ГТК России от 15 июня 1998 года N 395 «Об утверждении Правил ношения форменной и специальной одежды, обуви и специального снаряжения сотрудников таможенных органов Российской Федерации» (с изм. от 27 декабря 2005 года), приказе ГТК России от 29 ноября 2002 года N 1277 «Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции должностного лица таможенного органа Российской Федерации», приказ ФТС России от 7 февраля 2005 года N 90 «Об утверждении перечней подразделений таможенных органов Российской Федерации и должностей в них, которые занимают сотрудники, участвующие в оперативно-розыскной деятельности» и т.д.
Также, в соответствии со статьей 16 Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» обязанности сотрудника таможенного органа по занимаемой должности определяются должностной инструкцией, что позволяет отнести должностные инструкции к числу правовых актов, определяющих правовой статус должностных лиц таможенных органов.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2 Основные элементы правового статуса должностного лица таможенных органов: права, обязанности, правоограничения
Из проведенного в предыдущей главе анализа было выявлено, что правовой статус должностного лица составляют следующие элементы: должность, полномочия и гарантии их реализации, обязанности, правоограничения, ответственность.
Согласно ст.3 ФЗ «О службе в таможенных органах» должностными лицами признаются граждане, которым в установленном порядке присвоены специальные звания или квалификационные разряды.
Под должностью при этом следует понимать обособленную и закрепленную в официальных документах (штатных расписаниях, схемах должностных окладов и др.) часть организованной структуры таможенного органа с соответствующей частью компетенции этого таможенного органа, предоставленной лицу – государственному таможенному служащему в целях ее практического осуществления. Должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности должностного лица таможенного органа, требования к его профессионально-квалификационной подготовке, отображает содержание выполняемой работы и определяет его правовое положение в общей системе государственной таможенной службы.
В соответствии с Законом, служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации (ст. 1 Закона «О службе в таможенных органах»).
Граждане РФ, работающие в таможенных органах РФ, являются государственными служащими государственного органа, поскольку ФТС РФ (и подчиненные ему подразделения) относится к числу исполнительных органов государственной власти и является правоохранительным органом.
Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 10 февраля 2000 г. N 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» указал, что:
— Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.
Такие функции осуществляют, в частности, руководители ФТС России, РТУ, иных таможенных органов, их заместители, руководители структурных подразделений. Для осуществления административно-распорядительных функций должностные лица наделены правом принимать решения, издавать приказы и инструкции, давать указания, удовлетворять просьбы и отказывать в них, требовать объяснений, использовать другие меры юридического воздействия на субъекты правоотношений, включая средства административного, дисциплинарного принуждения.;
— к административно — хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. Вместе с тем следует отметить, что отдельные авторы отрицают возможность отнесения к должностным лицам тех, кто управляет материальными процессами, движением имущества[24]. Однако, как считает А.Ф. Ноздрачев, организационно-хозяйственные функции неотделимы от административно-распорядительных, вместе они и составляют содержание деятельности по реализации функций, прав и обязанностей государственных органов[25].
Права сотрудников таможенных органов – это специальные служебные права, предоставленные им для успешного осуществления служебной деятельности[26]. Некоторые права сотрудников таможенных органов предусмотрены главой 39 ТК РФ. В соответствии с данной главой Должностные лица таможенных органов имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы рукопашного боя, только в тех случаях, когда ненасильственные способы не могут обеспечить выполнение возложенных на таможенные органы обязанностей. Должностные лица таможенных органов имеют право применять наручники, резиновые палки, слезоточивые вещества, устройства для вскрытия помещений, средства для принудительной остановки транспорта, другие специальные средства. В состоянии необходимой обороны или крайней необходимости должностные лица таможенных органов при отсутствии специальных средств вправе применять оружие или использовать любые подручные средства.
В обобщенном виде права сотрудников таможенного органа закреплены в Федеральном Законе N 114-ФЗ «о службе в таможенных органах Российской Федерации» от 18.07.97. В соответствии со статьей 16 данного Закона, сотрудник таможенного органа имеет право на:
1) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой в таможенном органе должности, критерии оценки качества прохождения службы в таможенных органах, которые способствуют продвижению по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Данное право также закреплено в статье 9закое о гос службе;
2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Данное право подразумевает не только право сотрудника таможенного органа запрашивать и получать необходимую информацию, но и наличие соответствующей обязанности у государственных органов, юридических и физических лиц, вступающими в отношения с таможенными органами, предоставлять эту информацию;
3) посещение для исполнения должностных обязанностей организаций независимо от форм собственности;
4) принятие решений и участие в подготовке решений в соответствии с его должностными обязанностями подразумевает право сотрудника участвовать в обсуждении и решении вопросов деятельности таможенного органа в целом и его подразделений, выступать с обоснованной критикой неправильных действий других работников и должностных лиц, выносить соответствующие предложения. Начальники таможенных органов обязаны создавать условия для реализации указанного права сотрудников, обеспечивать гласность и объективность в оценке деятельности таможенного органа и служебной деятельности сотрудников;
5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности в таможенном органе. Конкурс обеспечивает реализацию конституционного права сотрудников на равный доступ к таможенной службе, установленного частью 4 статьи 22 Конституции РФ. Сотрудник имеет право на участие в конкурсе независимо от того, какую должность в таможенном органе он занимает в момент проведения конкурса ;
6) продвижение по службе в таможенных органах, увеличение размера денежного довольствия с учетом выслуги лет, результатов службы и уровня квалификации. Продвижение по службе в таможенных органах имеет две формы: продвижение по должности и присвоение более высокого специального звания;
7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
8) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств, предусмотренных на содержание Федеральной таможенной службы;
9) пенсионное обеспечение с учетом выслуги лет;
10) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
11) объединение в профессиональные союзы;
12) участие в собраниях сотрудников таможенных органов;
13) применение физической силы, специальных средств, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия в порядке и случаях, предусмотренных главой 39 Таможенного кодекса Российской Федерации.
Также, сотрудник таможенного органа также имеет иные права в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Одним из элементов правового статуса должностных лиц таможенных органов являются его обязанности, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения которых предусмотрена соответствующая данному деянию ответственность.
Обязанности сотрудников таможенных органов – это установленные правовыми актами для обязательного постоянного исполнения функции и правомочия по занимаемой должности. Сотрудник таможенных органов выполняет свои обязанности в пределах своей компетенции с действующим законодательством.
Некоторые основные обязанности должностных лиц таможенных органов закреплены в Конституции РФ. Так, в соответствии со статьей 15 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Таким образом, должностные лица независимо от их ранга и положения должны нести ответственность в случае нарушения норм Конституции и законов
Общеслужебные обязанности сотрудников таможенных органов, как и государственных служащих других государственных органов, закреплены в статье 10 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», общие обязанности сотрудника таможенного органа закреплены в ст.17 ФЗ «О службе в таможенных органах». В соответствии с данным законом Сотрудник таможенного органа обязан:
1) обеспечивать соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение федеральных конституционных законов и федеральных законов. Данное положение корреспондирует со статьей 15 Конституции;
2) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
3) выполнять приказы и распоряжения начальников таможенных органов, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных. Приказ должен быть выполнен точно и в срок с представлением доклада о его выполнении начальнику, отдавшему приказ. в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения приказа обязан незамедлительно сообщить об этом в письменной форме непосредственному начальнику, начальнику, отдавшему приказ, или вышестоящему начальнику таможенного органа. Если непосредственный начальник, а в его отсутствие вышестоящий начальник подтверждает этот приказ, сотрудник обязан его исполнить, за исключением случаев, когда исполнение приказа является административно либо уголовно наказуемым деянием;
4) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также государственных органов, органов местного самоуправления и организаций;
5) соблюдать установленные в таможенном органе правила внутреннего распорядка, порядок обращения со служебной информацией, выполнять должностные инструкции;
6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей. Обязанность поддерживать уровень квалификации означает, что каждый сотрудник должен профессионально обеспечивать задачи и функции таможенных органов, отвечать требованиям, вытекающим из назначения и содержания занимаемой им должности;
7) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, в том числе затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. При поступлении на службу на должность, связанную с необходимостью доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, сотрудник таможенных органов обязан пройти процедуру допуска.
Обязанности сотрудника таможенного органа по занимаемой должности определяются должностной инструкцией.
Прохождение службы в таможенных органах предусматривает и соблюдение должностными лицами установленных ограничений.
Правоограничения сотрудников таможенных органов — это установленные законом запреты на осуществление несовместимых со статусом сотрудника таможенных органов действий или состояний. Перечень ограничений прав сотрудников таможенных органов установлен в Законе о службе в таможенных органах (п.2 ст.7):
1) запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью означает невозможность одновременно занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях и в организациях; быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Сотрудникам таможенных органов разрешено заниматься оплачиваемой педагогической, научной и иной творческой деятельностью;
2) запрет совмещать службу в таможенных органах с исполнением обязанностей депутата федерального органа законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
3) запрет заниматься предпринимательской деятельностью означает, что сотрудники таможенных органов не вправе лично или через доверенных лиц заниматься на постоянной основе выполнением работ или вложением средств в предприятия с целью получения личного дохода.
Граждане при поступлении на службу в таможенные органы, а также сотрудники таможенных органов обязаны ежегодно представлять в органы Государственной налоговой службы сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения;
4) запрет состоять членом органа управления коммерческой организации означает, что сотрудник таможенного органа не вправе быть членом любого органа управления коммерческой организации. Он может состоять членом органа управления коммерческой организации лишь при выполнении специальных заданий, порядок выполнения которых определяется председателем ФТС России;
5) запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах означает, что сотрудник таможенного органа не вправе представлять в таможенных органах чьи-либо интересы. Выполнение представительских функций несовместимо с правовым статусом сотрудника таможенных органов;
6) запрет использовать в неслужебных целях средства материально-технического обеспечения включает в себя также запрет для сотрудников таможенных органов на использование в неслужебных целях финансовых средств, любого другого государственного имущества, а также служебной информации. Действия, нарушающие этот запрет, противоречат статусу сотрудника таможенных органов и влекут применение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения из таможенных органов;
7) запрет получать гонорары за публикации и выступления касается публикаций и выступлений в качестве сотрудника таможенных органов. Разрешается получение гонораров за выступления и публикации, не связанные со служебной деятельностью сотрудника таможенных органов;
8) запрет получать от физических и юридических лиц подарки означает, что сотрудники таможенных органов не вправе получать любые вознаграждения от физических и юридических лиц: имущественные ценности, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей;
9) запрет принимать иностранные награды означает, что сотрудники таможенных органов не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Признание каких-либо заслуг лица, находящегося на службе в таможенных органах РФ, иностранным государством, ставило бы такого сотрудника весьма в двусмысленное положение;
10) запрет выезжать в служебные командировки за границу за счет средств юридических и физических лиц означает запрет получать на указанные цели средства как от российских, так и от иностранных лиц. Сотрудники таможенных органов не вправе выезжать за границу и по личным делам за счет принимающей стороны либо за счет российских лиц. Запрет не распространяется на служебные командировки за границу в соответствии с международными договорами на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти и государственными органами иностранных государств, международными организациями;
11) запрет использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений означает, что сотрудники таможенных органов не вправе: создавать партийные организации в таможенных органах; заниматься агитацией программ и задач политических партий и общественных объединений при исполнении служебных обязанностей; использовать свое служебное положение для сбора средств на какие бы то ни было политические кампании; использовать должностные полномочия в интересах политических партий и общественных объединений. Аналогичные требования предъявляются к сотрудникам таможенных органов и в отношении религиозных объединений.
Таким образом, правовой статус должностных лиц таможенных органов представляет собой совокупность общих, основных и индивидуальных прав и обязанностей, принадлежащих сотруднику и обусловленных его служебным положением и должностной компетенцией. При этом общие права и обязанности присущи всем сотрудникам, состоящим на службе в таможенных органах; основные – сотрудникам, замещающим должность определенного вида или уровня в конкретном таможенном органе или системе таможенных органов; индивидуальные – сотрудникам, замещающие конкретные должности таможенной службы.
продолжение
--PAGE_BREAK--3. Юридическая ответственность должностных лиц таможенных органов 3.1 Виды юридической ответственности должностных лиц таможенных органов
В соответствии со статьей 413 Таможенного Кодекса РФ, за неправомерные решения, действия (бездействие) должностные лица таможенных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. К такой ответственности можно отнести гражданско-правовую ответственность. Таможенные органы возмещают вред, причиненный лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей, в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством Российской Федерации. Вред, причиненный правомерными действиями таможенных органов и их должностных лиц, возмещению не подлежит, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
Дисциплинарную ответственность за неправомерные решения, действия (бездействие) должностные лица таможенных органов несут в соответствии с Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации», а также в соответствии с Трудовым кодексом РФ и законодательством Российской Федерации о государственной службе, Дисциплинарным уставом таможенной службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 .
Нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок) — виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных обязанностей.
В соответствии с Указом Президента РФ № 1396 «Об утверждении дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» К грубым нарушениям служебной дисциплины относятся:
1) невыполнение сотрудником обязанностей, установленных подпунктами 1, 3 и 7 пункта 1 статьи 17 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации», а именно: несоблюдение Конституции Российской Федерации, и федеральных конституционных законов и федеральных законов, невыполнение приказов и распоряжений начальников таможенных органов и разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны;
2) утрата сотрудником документов, предоставляющих право перемещения товаров или транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, а также имущества, задержанного или конфискованного при осуществлении таможенного оформления или таможенного контроля, личной номерной печати, боевого оружия;
3) прогул (в том числе отсутствие сотрудника на службе более трех часов в течение установленного ежедневного служебного времени) без уважительных причин;
4) появление сотрудника на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения;
5) несоблюдение ограничений, установленных для сотрудников статьей 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».
В соответствии со статьей 29 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» за нарушение служебной дисциплины на сотрудников могут налагаться в порядке, предусмотренном настоящим Дисциплинарным уставом, следующие виды дисциплинарных взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации;
5) увольнение из таможенных органов.
Увольнение из таможенных органов сотрудника — как вид дисциплинарного взыскания — производится начальником таможенного органа, имеющим право назначения на должность.
Привлечение к административной ответственности осуществляется в соответствии с КоАП РФ. Административная ответственность в отношении должностных лиц таможенных органов в соответствии с КоАП РФ может, в частности, наступать за отказ в предоставлении информации (ст. 5.39), нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11), непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи (ст. 17.4) и др.
Административной ответственности, согласно статье 2.4 КоАП РФ, подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Административная ответственность представляет собой особую разновидность юридической ответственности.
Характерные особенности ее заключаются в следующем:
1) она налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени опасности;
2) она является следствием противоправного действия либо органа государственной власти, либо должностного лица;
3) она наступает в сфере государственных интересов[27].
Уголовная ответственность должностных лиц таможенных органов за неправомерные действия (бездействие) наступает в соответствии с положениями гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ.
сотрудник таможенного органа только тогда является субъектом должностного преступления, то есть «должностным лицом» в уголовно — правовом значении этого термина, если он, при совершении конкретных общественно опасных деяний вопреки интересам службы в таможенных органах, подпадает под признаки, изложенные в п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ[28].
Субъектом преступлений, предусмотренных ст. ст. 285 — 287, 289, 290, 292 и 293 УК, может быть только должностное лицо, которое в соответствии с п. 1 примеч. к ст. 285 УК постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти либо выполняет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ[29].
Также, должностные лица таможенных органов несут гражданско-правовую ответственность. Общие основания гражданско-правовой ответственности закреплены в п. 1 ст. 1064 Гражданского кодекса РФ. Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред[30].
Статья 1069 ГК РФ предусматривает ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Таким образом, таможенная служба основывается на принципе ответственности сотрудников за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей. Неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником таможенного органа возложенных на него обязанностей образует состав дисциплинарного нарушения или должностного преступления. За свою деятельность сотрудники могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и гражданско-правовую ответственность[31].
продолжение
--PAGE_BREAK--3.2 Особенности квалификации должностных преступлений в таможенных органах
Должностные преступления в таможенных органах относятся к одним из наиболее опасных проявлений коррупции в современной России и, являясь одним из видов должностной преступности, представляют собой прежде всего группу преступлений, попадающих при уголовно-правовой квалификации под признаки различных составов, предусмотренных УК РФ. В подавляющем большинстве уголовных дел данной категории деяния должностных лиц квалифицируются по совокупности должностных преступлений (гл. 30 УК РФ) с преступлениями в сфере экономики (раздел VIII, прежде всего главы 21 и 22 УК РФ), преступлениями против порядка управления (гл. 32 УК РФ) и с другими[32].
В первой половине 2009 года по материалам ФТС было возбуждено 31 уголовное дело по признакам преступлений, предусмотренных статьей 290 УК (получение взятки), тогда как за весь 2008 год по данным фактам возбуждено всего 32 уголовных дела. По признакам преступлений, предусмотренных статьей 285 УК (злоупотребление должностными полномочиями), в первой половине 2009 года возбуждено 59 уголовных дел, в 2008 году — 50 дел[33].
К примеру, Приморским межрайонным следственным отделом на транспорте Дальневосточного следственного управления на транспорте Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации было возбуждено уголовное дело в отношении старшего государственного таможенного инспектора таможенного поста Морской порт Восточный Находкинской таможни. Сотрудник таможни подозревается в совершении служебного подлога (ч.1 ст. 292 УК РФ). Стремясь избежать выполнения значительного объема работы и не исполнив задания, инспектор составил акт таможенного досмотра товаров, указав в нем ложные сведения о нахождении в контейнерах только заявленного предпринимателем груза. Впоследствии было установлено, что помимо перечисленных в таможенной декларации предметов предприниматель пытался ввезти в Россию и товары народного потребления[34].
Непосредственным основным объектом должностных преступлений в таможенных органах являются охраняемые законом интересы государственной службы в области таможенного дела, нормальное функционирование таможенных органов Российской Федерации по выполнению стоящих перед ними задач.
Дополнительным объектом должностных преступлений в таможенных органах могут быть интересы государства в финансовой сфере, по поводу взимания таможенных платежей, обеспечению мер тарифного и нетарифного регулирования, других мер таможенной политики государства[35].
Субъектом рассматриваемых преступлений могут быть только должностные лица таможенных органов. сотрудник таможенного органа только тогда является субъектом должностного преступления, то есть «должностным лицом» в уголовно-правовом значении этого термина, если он при совершении конкретных общественно опасных деяний, вопреки интересам службы в таможенных органах, подпадает под признаки, изложенные в п. 1 Примечания к ст. 285 УК РФ.
Подавляющее большинство должностных преступлений в таможенных органах совершаются путем активных действий. Безусловно, путем бездействия может быть совершена должностная халатность (ст. 293 УК РФ)
Так, Комсомольским-на-Амуре межрайонным следственным отделом на транспорте Дальневосточного следственного управления завершено расследование уголовного дела в отношении первого заместителя начальника Ванинской таможни. Установлено, что весной 2008 года должностное лицо таможенного органа, недобросовестно относясь к службе, при рассмотрении заявления индивидуального предпринимателя о замене таможенного режима ввезенных товаров, неверно понимая нормы действующего законодательства, не дал согласие на замену режима и не принял решение о зачислении перечисленных предпринимателем таможенных платежей в федеральный бюджет РФ. В результате бездействия таможенника бюджет России не получил таможенных пошлин на сумму более 600 тысяч рублей. Деяния заместителя начальника Ванинской таможни органами следствия были квалифицированы по ч.1 ст. 293 УК РФ как халатность, то есть ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей[36].
Совершая должностное преступление, должностное лицо таможенного органа всегда допускает нарушение правил нормативного характера. Например, нарушения статьи 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах РФ", устанавливающей ограничения для сотрудников таможенных органов в практике образуют объективную сторону большинства должностных преступлений в таможенных органах.
Так, например, получением взятки в виде денег за невыявление недостоверного декларирования инспектор ОТО и ТК таможни нарушает требования пунктов 8 и/или 1, 3, 4, 7 части 2 указанной статьи Закона. Его действия квалифицируются по соответствующей части ст. 290 УК РФ (и другим преступлениям в зависимости от конкретных обстоятельств). Активное содействие начальника таможни одному из субъектов ВЭД, в руководстве которого работает близкий родственник начальника, при прочих необходимых условиях, является нарушением п. 3 ч. 2 статьи 7 Закона и квалифицируется по ст. ст. 285 и/или 289 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями и/или незаконное участие в предпринимательской деятельности) и т.д.
На основе вышесказанного можно выделить следующие признаки должностных преступлений:
1. Субъектами рассматриваемых преступлений являются работники таможенных органов, обладающие функциями представителей власти, организационно — распорядительными и административно — хозяйственными функциями и реализующие их в сфере таможенного дела.
2. Преступления совершаются ими в связи с выполнением своих профессиональных функций в сфере таможенного дела;
3. В основе преступлений лежат нарушения действующих правил нормативного характера, регулирующих порядок и условия осуществления таможенного дела.
Таким образом, рассматриваемые преступления как вид преступлений в сфере ВЭД представляют собой предусмотренные уголовным законом общественно опасные деяния, которые совершают должностные лица таможенных органов, ненадлежаще исполняющие свои профессиональные функции в сфере таможенного дела, нарушающие тем самым правила нормативного характера.
продолжение
--PAGE_BREAK--