Содержание.
Введение. 3
1.Понятие социального обеспечения. 5
2. Характеристиказаконодательства России в области социальной защиты. 7
3. Сутьсовременного положения системы социального обеспечения в России. 9
3.1.Состояние и перспективы социальной работы. 10
3.2.Основные структуры, составляющие основу системы социального обеспечения. 10
4.Социальная поддержка населения. 12
4.1.Государственная социальная помощь обеспечит прожиточный минимум российскимгражданам. 13
4.2.Социальные льготы различных категорий граждан. 14
4.3. Обопыте работы органов власти субъектов РФ по усилению адресности социальнойподдержки малоимущего населения. 15
4.4.Нормативы государственной социальной помощи согласно закона «О государственнойсоциальной помощи» 18
4.5.Социальные льготы и новое неравенство. 20
5.Реформа социальной защиты населения на местном уровне. 23
5.1.Бедность в России. 24
5.2.Адресное предоставление социальной помощи. 26
5.3.Управление системой социальной защиты на местном уровне. 30
5.4.Диверсификация социального обслуживания на местном уровне. 33
5.5.Перспективы развития социальной защиты населения. 36
Заключение. 38
Литература. 40
Приложения. 41
Введение.
Переходный период к рыночнымотношениям знаменует собой новый этап в социально-экономическом развитииРоссии. В то же время, будучи прогрессивным, по сути, он вызвал к жизни процессы,которые даже в западном мире стали управляемыми лишь спустя десятилетия.
Осуществляющиеся преобразования,нарушившие существовавший более полувека экономический уклад, затронуликоренные интересы всего населения и потребовали неотложного формирования принципиальноновой социальной политики. Сложность заключается в том, что социальная политикане может ориентироваться на краткосрочные задачи, она должна определятьстратегические направления, которые, естественно, могут подвергатьсятактическим корректировкам, но в целом она должна быть цельной, разумной, рациональнойи эффективной и формироваться с учетом исторических условий и национальныхособенностей, политики и экономической ситуации, культурных традиций.Социальная политика носит, кроме того, консервативный и инновационный характер.Консервативность заключается в том, что она как бы сохраняет то, что ужедостигнуто в социальной сфере и передает это тем, кто нуждается в социальномвмешательстве. Инновационность — это то, что политика должна адаптироватьсоциальные структуры к происходящим изменениям.
В условиях России это означает,что должен максимально использоваться имеющийся опыт и существующаяинфраструктура, что и послужит базой для формирования новой концепциисоциального обеспечения.
При формировании социальнойстратегии и политики особое значение приобретает политический аспект социальнойзащиты. Любые мероприятия по социальной поддержке и меры социальной помощидолжны планироваться так, чтобы оказывать поддержку политической линии,способствовать правительственному курсу на осуществление реформ, а не ослаблятьили дискредитировать его. Разумные шаги в социальной сфере призваны укреплятьдоверие к руководству страны со стороны населения, и они же должнысодействовать снижению социальной напряженности.[1]
В России все еще сильно влияниецентрализованного управления и распределительно-уравнительной системы всоциальной сфере, что в настоящее время проявляется в низкой эффективностидеятельности социальных служб. Федеральное правительство выделяет средства длярешения социальных проблем и распределяет их на местах. Однако, реальногоконтроля за использованием средств нет, как нет, по большей части, местныхпрограмм социального развития, а следовательно нет и ответственности.
Существовавшая в течение многихлет система социального обслуживания носила скорее формальный характер и требовалабольше технических исполнителей, нежели профессиональных социальных работников.Иными словами, специалистов в области социальной работы, как это принято вмировой практике, в России не существовало и их подготовка не велась до начала1991г.[2]
Тенденциясоциально-экономического развития свидетельствует, что на смену экстренныммерам, необходимым на данном этапе, должна прийти новая и стабильная социальнаяпомощь, рациональная и практичная по сути, формам и методам. Это должна бытьнаучно обоснованная, структурно четкая система ориентированная на совокупностьмер в сфере социального обеспечения, опирающаяся на надежную финансово-экономическую базу.[3]
Теоретическое и практическоезначение проблемы развития социального обеспечения в ближайшей и более отдаленнойперспективе, их актуальность предопределили выбор темы данной работы.
1. Понятиесоциального обеспечения.
Историю самого понятиясоциального обеспечения можно исчислять с начала 30-х годов нашего столетия.
Впервые термин «социальноеобеспечение» появился в «Акте о социальном обеспечении»(SосiаlSecurity Act) в США в 1935г. и в «Акте о социальном обеспечении»(SocialSecurity Act) в Новой Зеландии в 1938г.[4]
В определении социальногообеспечения, ключевым моментом стал доклад У.Бевериджа в Великобритании в1942г. В этом докладе он определил социальное обеспечение следующим образом:«социальное обеспечение означает обеспечение минимального дохода для того,чтобы упразднить систему извлечения доходов от безработицы, болезни, аварии,увольнения по старости и предотвратить убытки от иждивенчества других людей, атакже решить проблему исключительных расходов, возникающих в случае рождения,смерти, брака».[5]
П. Ларок утверждает, чтосоциальное обеспечение непрерывно определяет уровень жизни для трудящихся масс,и во всех случаях обеспечение соответствующего минимального уровня жизнипосредством перераспределения доходов, основываясь на принципе солидарности,гарантирует такой уровень жизни.[6]
Можно сказать, чтоопределения даваемые учеными понятию социального обеспечения весьма разнообразны.Однако основное значение и цель социального обеспечения они видят в обеспеченииправа на достойное существование через обеспечение минимального уровня жизни.Таким образом, они включают в данное понятие социальную и экономическую функциигосударства.
Юристы и правоведы считают, чтоцель социального обеспечения заключается в охране права на жизнь. Политикичасто используют социальное обеспечение в качестве политического лозунга.Экономисты понимают социальное обеспечение, как перераспределение доходов.
Принимая во внимание этитенденции, можно определить понятие социального обеспечения следующим образом:Социальное обеспечение в узком смысле означает, что государство, имеющее цельюсоциальной политики обеспечение минимального уровня жизни общества, гарантируеткаждую личность от основных опасностей, угрожающих потере средств к существованию- таких как болезнь, несчастный случай на производстве, преклонный возраст,безработица, бедность; в широком смысле социальное обеспечение означаетсистему, которая через государство и общественные организации предоставляетресурсы на проживание и сервис нуждающимся, для того чтобы человек жилпо-человечески, и через перераспределение дохода стремится к социальномуравенству и полному равновесному развитию.
Взгляды на систему социальногообеспечения в разных странах отличаются. Международная Ассоциация СоциальногоОбеспечения(International Social Security Association) классифицирует различныеформы системы социального обеспечения следующим образом: социальноестрахование, социальная помощь и социальное обслуживание.
Можно считать, что основойсистемы социального обеспечения является, прежде всего, социальное страхование.Базу социального страхования обычно составляют следующие элементы:
а)пенсионное страхование:б)медицинское страхование: в)страхование несчастных случаев на производстве: г)страхование по безработице.
Социальная помощь подразделяетсяследующим образом: а)охрана жизни: б)медицинская помощь: в)поддержка военныминвалидам. г)спасение от стихийных бедствий.
Особенностью социальной помощиявляется то, что для получения пособия должна подтверждаться ее необходимость.Это является главным отличием социальной помощи от социального страхования.Функцией социального обслуживания на Западе является охрана, воспитание иуправление социально слабыми слоями, чтобы они самостоятельно смогли проявитьсвои способности. Социальное обслуживание включает в себя: охрану детства;охрану материнства; охрану пожилых; охрану инвалидов; вопросы перевоспитания;дело консультации. Таким образом, все условия связанные с жизнью населения както: обеспечение дохода, медицина, здравоохранение, образование, наем, жилье — являются объектами социального сервиса.
По поводу принципов системысоциального обеспечения можно сказать, что они существенно варьируются взависимости от стран их осуществляющих.
Можно выделить основные триварианта системы социального обеспечения:
Первым является принцип У.Бевериджа, который включает з себя шесть основных принципов:
во-первых, это принцип равнойставки средств к существованию;
во-вторых, это принциправной ставки вклада;
в-третьих, это принципобъединения административных руководителей ответственности(это должен бытьединый орган);
в-четвертых, это принципдостаточности выплат;
в-пятых, это принципохватываемости объекта и события;
в-шестых, это принципклассификации вступивших объектов (по категориям объектов).
Вторым вариантом являютсяпринципы Мировой Организации Труда, а третьим принципы Мировой ФедерацииПрофсоюза, которые не отличаются от целей и задач социального обеспечения иосновывались на правах трудящихся. Каждая страна, осуществляющая системусоциального обеспечения, может, но не обязана руководствоваться каким-либо изэтих 3-х основных вариантов принципов. Выбор системы социального обеспечениядолжен осуществляться в зависимости от индивидуальностей экономического развитиястраны и социальных обстоятельств, возникающих на данном этапе развития.
Самой важной функцией системысоциального обеспечения является, безусловно, обеспечение приемлемого уровняжизни населения. Структура такой системы такова: нетрудоспособным оказываетсясоциальная помощь; трудоспособным предоставляется возможность социальногострахования, нуждающимся в социальной поддержке оказывается поддержка социальнымобслуживанием.
Второй важнейшей функцией можноназвать функцию перераспределения доходов. Типичным примером перераспределениядохода в социальном обеспечении является социальная помощь, которая, можносказать, осуществляет «вертикальное перераспределение доходов». Ещеодним структурным направлением, которое выполняет функцию «вертикальногоперераспределения», является социальное обслуживание. Функции «горизонтальногораспределения» выполняет социальное страхование.
Третьей основной функцией социальногообеспечения, является функция экономической стабилизации.
2.Характеристика законодательства России
в области социальной защиты.
Обеспечение социальных правграждан – важное направление, в котором Государственная Дума второго созывапроделала значительную работу. По своему духу социальные законы этого периодасущественно отличаются от принятых в 1993–1995 годах. Во-первых, они упорядочиваютдовольно хаотичную систему государственной социальной помощи, сложившуюся ксередине 90-х. Во-вторых, в них закрепляется переход к адресным принципамсоциальной помощи. В-третьих, предпринимается попытка упорядочить самуреализацию тех социальных прав, которые зафиксированы в ранее принятых законах.Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» былпринят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации в октябре 1997 года.Данный Закон сам по себе не вводит каких-либо новых социальных прав. Однако внем закрепляется имеющий исключительно важное значение принцип взаимосвязимежду размером минимальной заработной платой (а, следовательно, и пенсий постарости, стипендий, пособий и других социальных выплат) и величинойпрожиточного минимума. Последняя является той основой, исходя из которойустанавливается не только минимальная заработная плата, но и все социальныевыплаты (п. 1 ст. 5).
В Законе указывается, чтоминимальный размер пенсии по старости «поэтапно повышается до величиныпрожиточного минимума» (п. 2 ст. 5). В ст. 6 устанавливаются основания дляполучения государственной социальной помощи. Малоимущим (малоимущей) признаетсятот гражданин (семья), среднедушевой доход которого (которой) ниже величиныпрожиточного минимума. Такие малоимущие имеют право на получениегосударственной социальной помощи (п. 1 ст. 6).
Были приняты еще два Федеральныхзакона, затрагивающих ту же сферу, «О государственной социальнойпомощи» и «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона»О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"" (обавступили в силу в июле 1999 года). В данных актах закрепляется переход кадресному принципу оказания социальной помощи. Так, в соответствии с законом«О внесении изменения в статью 16Е» право на ежемесячное пособие наребенка распространяется на одного из родителей (усыновителей, опекунов,попечителей) только в тех семьях, среднедушевой доход которых «непревышает величину прожиточного минимума, установленного в субъекте РоссийскойФедерации» (ст. 1). Ранее Федеральный закон «О государственныхпособиях гражданам, имеющим детей» неоднократно подвергался критике именноза то, что пособия получали все родители (усыновители, опекуны, попечители),независимо от величины доходов. В Федеральном законе «О государственнойсоциальной помощи» четко сформулированы цели предоставлениягосударственной социальной помощи: это «поддержание уровня жизни малоимущихсемей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доходкоторых ниже величины прожиточного минимума», а также «адресное ирациональное использование бюджетных средств» (ст. 3).
Подчеркивается, что получателямигосударственной социальной помощи могут быть только те малоимущие, чьисреднедушевые доходы не достигают прожиточного уровня по не зависящим от нихпричинам (ч. 2 ст. 6). В ст. 5 также определены источники оказания государственнойсоциальной помощи. При этом отмечается, что «в случае недостаточностисредств субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов на оказаниегосударственной социальной помощи такие средства выделяются субъектамРоссийской Федерации и органам местного самоуправления за счет средств бюджетавышестоящего уровня бюджетной системы» (ч. 2 ст. 5).
Важным представляется положение,в соответствии с которым государственная социальная помощь оказывается лишьвременно (ч. 1 ст. 6). Другой существенной новацией является то, что Законпредусматривает возможность проведения органами социальной защиты дополнительнойпроверки (комиссионного обследования), направленной на подтверждение сведений,которые представлены в заявлении о предоставлении государственной социальной помощи(п. 2 ст. 8). Здесь же регламентируются порядок и сроки принятия решения потаким заявлениям (п. 3 ст. 8).
Закон весьма подробно указываетпричины отказа в государственной социальной помощи (ч. 1 ст. 9), а такжеоснования для прекращения таковой (п. 1 ст. 10). При этом Закон устанавливаетобязанности не только государственных органов, оказывающих социальную помощь отимени государства (как это обычно делается в социальных законах), но иобязанности получателей социальной помощи.
Таким образом, последние социальныезаконы свидетельствуют о желании законодателя избавиться от патерналистскогоподхода к предоставлению государственной социальной помощи и преодолеть свойственноетакому подходу иждивенчество.
Справедливости ради стоитотметить, что в социальных законах, наработанных Государственной Думой второгосозыва, встречались и чисто декларативные документы. Показательным в этомсмысле является Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РоссийскойФедерации». Он был принят Государственной Думой и одобрен СоветомФедерации в июле 1998 года. Это первый российский нормативный акт, направленныйна закрепление и защиту прав ребенка. Он «регулирует отношения, возникающиев связи с реализацией основных гарантий прав и законных интересов ребенка вРоссийской Федерации» (ст. 2).
Рассматриваемый закон не толькои не столько закрепляет права ребенка, сколько устанавливает (или, по замыслуразработчиков, должен устанавливать) гарантии их обеспечения. В частности, онпредусматривает обеспечение следующих прав ребенка:
– на охрану здоровья (ст. 10);
– на профессиональную подготовку и занятость (ст. 11);
– на отдых и оздоровление (ст. 12);
– на пользование социальной инфраструктурой для детей (ст. 13);
– на защиту от информации, наносящей вред здоровью, нравственному и физическомуразвитию (ст. 14);
– на защиту в трудной жизненной ситуации (ст. 15).
Гарантии обеспеченияперечисленных прав опираются на государственные минимальные стандарты качестважизни детей, закрепленные в ст. 8. Однако содержание этой статьи вызываетбольшие сомнения, поскольку указанные стандарты включают в себя: бесплатное медицинскоеобслуживание; гарантированную профессиональную ориентацию, трудоустройство,охрану труда, оплату труда; квалифицированную юридическую помощь. Думается, нетнужды говорить об утопичности подобных «минимальных стандартов» всовременных российских условиях. В результате Закон во многом просто теряетсмысл.
3. Сутьсовременного положения системы социального обеспечения в России.
Система социального обеспечениякаждой страны имеет свои характерные особенности в связи с конкретнымисоциально-экономическими условиями. Право на социальное обеспечение закрепленов Конституции Российской Федерации и представляет собой комплекс взаимосвязанныхорганизационных и законодательных мер.
В основном в РоссийскойФедерации социальная защита нетрудоспособных и малообеспеченных групп населенияосуществляется по двум основным направлениям — социальное обеспечение и социальнаяпомощь.[7]
Социального обеспечения вРоссии включает в себя следующие виды:
— пенсии (по старости,инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные):
— пособия (временнойнетрудоспособности, беременности и родам, многодетным и одиноким матерям, надетей в малообеспеченных семьях и военнослужащих срочной службы, инвалидовдетства и др.);
- содержание иобслуживание престарелых и инвалидов в специальных учреждениях (домах-интернатах):
профессиональное обучение итрудоустройство инвалидов:
— протезно-ортопедическую помощь
врачебно-трудовую экспертизу иреабилитацию инвалидов
— льготы и преимуществаинвалидам.[8]
И хотя всей системесоциального обеспечения присущи общие черты, но в то же время каждый вид имеетсвои особенности.
Эффективность работы социальнойсистемы во многом зависит от продуманности механизма финансирования. Выплаты посоциальному страхованию производятся из страховых фондов, в которых сосредотачиваютсясобранные в виде налогов средства. А государственные вложения осуществляются засчет ассигнований из бюджетных средств (республиканских и местных бюджетов). Витоге, средства на социальное обеспечение сосредоточиваются, прежде всего, вгосударственной службе и в фонде социального страхования.
Существующая система социальныхслужб включает государственную, муниципальную и негосударственную службу. Всесоциальные службы ориентированы, прежде всего, на обеспечение нуждающихся лицразличными видами социальных услуг.
В зависимости от ориентациисоциальных служб различаются функции ими осуществляемые, которые былисгруппированы следующим образом:
а) собственно функция социальнойпомощи, которая включает в себя как учет, выявление лиц нам и профилактикубедности и надомные услуги нуждающимся и т. д.;
б) функция консультированиявключающая консультации специалистов по различным вопросам, касающихсясоциальных аспектов;
в) функция информированиянаселения, изучения и прогнозирования социальных нужд;
г) функция участия, котораяпредусматривает разработку чрезвычайных программ и помощь по преодолениюпоследствий стихийных бедствий и социальных конфликтов.
Следует отметить важностьследующих четырех принципов:
— принципа приоритетагосударственных начал в организации социальной службы и гарантировании правграждан на получение социальных услуг:
— принципа опоры на общественноеучастие:
— принципа территориальности:
— принципа информированности:означающего право на сбор информации и сведений, необходимых социальным службамдля выполнения их функций.
Также необходимо отметить дляуспешного функционирования системы социального обеспечения роль системыуправления социальной службой. В настоящее время управление социальной службойосуществляется органами социальной защиты населения совместно с органамиздравоохранения, народного образования, культуры, физической культуры и спорта,правоохранительными органами, государственными службами по делам молодежи изанятости и иными органами управления, а также с общественными, религиозными,благотворительными организациями и фондами.[9]В перспективе большую помощь по координации деятельности по социальному обслуживаниюнаселения может осуществлять местная администрация, состоящая из депутатов,представителей заинтересованных организаций, финансовых и спонсорских кругов.3.1. Состояниеи перспективы социальной работы.
Можно выделить три аспекта вобласти социальной работы: а) оказание помощи отдельному человеку или группелиц, оказавшихся в сложной жизненной ситуации; б) актуализацию потенциаласамопомощи лиц; в) целенаправленное влияние на формирование и реализацию социально-экономическойполитики на всех уровнях.[10]
В настоящее время активноразвиваются два уровня социальной работы. Первый уровень представляет собойсоциально-бытовое обслуживание: гуманитарная и благотворительная помощь особонуждающимся. Второй уровень включает в себя такие аспекты социальной работы какпсихолого-социальный, медико-социальный, социально-педогагический, социально-правовойи социально-реабилитационный.[11]
Социальная деятельностьосуществляется в рамках определенного социального пространства, котороепредставляет собой форму общественного бытия и предстает в виде«поля», где осуществляются многообразные социальные связи и отношениямежду различными общественными субъектами.[12]В этом «поле» осуществляются так же все экономические связи, социально-экономическиефункции организаций и учреждений социального обеспечения, социальногострахования, занятости, попечительства, образования, здравоохранения, охраныобщественного порядка и т.д.
Следует выделить необходимостьпринятия новой концепции социальной политики и социальной работы, которая должнаосновываться на принципах апробированных мировой практикой и связанных смоделями «социального государства» и «социальной рыночной экономики.[13]3.2. Основныеструктуры, составляющие основу системы
социального обеспечения
Одним из важных факторов, влияющихна эффективность социального обеспечения, является такой социальный нормативкак бюджет прожиточного минимума. К сожалению, этот принцип в настоящее времясуществует больше теоретически, нежели практически, так как ухудшающеесясоциально экономическое положение не позволяет окончательно определить этуконстанту. Считается также, что минимум пенсии должен соответствовать минимумузаработной платы, но, однако уровень минимальной зарплаты оказался величинойнепостоянной, да и практика показала, что финансово-экономическое положениестраны не позволяет прогрессивно увеличивать эти важнейшие социальные показатели.
Государство уделяет значительноевнимание вопросам охраны материнства и детства. Специальные пособия, связанныес этими вопросами, а также пособия по временной нетрудоспособные и некоторые другиевыплачиваются за счет фонда социального страхования, Пенсионного Фонда и другихвнебюджетных фондов. Современная система социального обеспеченияпредусматривает новый вид социальной помощи населению — пособие по безработице.В свете расширения социальной помощи система денежных выплат гражданам с цельюих социальной поддержки включает новые виды дополняющие систему пособий, такиекак компенсационные выплаты. Такие выплаты адресованы пока еще узкому кругу лицнуждающихся в социальной поддержке по обстоятельствам, не зависящим отгражданина.
Необходимым элементомфедеральной системы социального обеспечения наряду с пенсионной системой исистемой обеспечения граждан пособиями является система социального обслуживанияпрестарелых, нетрудоспособных и семей с детьми. В комплекс социальных услугвходят услуги, оказываемые в медико-социальных учреждениях, содержание детей вдетских учреждениях бесплатно либо со скидкой, профессиональное обучение итрудоустройство лечения как вид профилактическую, реабилитационную, инвалидов,обеспечение инвалидов транспортными средствами и средствами передвижения, атакже протезно-ортопедическая помощь.
Система медицинской помощи исоциальной помощи включает: диагностическую, протезно-ортопедическую изубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными,нетрудоспособными, инвалидами, включая выплаты пособий по временной нетрудоспособности.Гарантии осуществления медико-социальной помощи закреплены законодательством.Также в условиях переходного периода большое значение приобретает такой самостоятельныйвид социального обеспечения как бесплатная лекарственная помощь, либо соскидкой, и обеспечение нуждающихся в подобном виде услуг путевками длясанаторно-курортного лечения либо бесплатно, либо со скидкой.
Система льгот по системесоциального обеспечения предоставляемых государством адресована ветеранам,военнослужащим и их семьям, работникам МВД и их семьям и другим некоторым категориямграждан. Эти льготы включают скидки по оплате жилья, коммунальных услуг итоплива и бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта, бесплатныйпроезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусахпригородных маршрутов на железнодорожном, воздушном, водном или междугородномавтомобильном транспорте, скидку на установленную плату за пользованиетелефоном.
4. Социальнаяподдержка населения
В настоящее время долянаселения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат,установленных законодательными актами Российской Федерации, оценивается науровне 70% всего населения Российской Федерации, т.е. около 100 млн. человекмогут претендовать на получение социальных выплат и льгот. Только 9 видамисоциальных пособий и компенсаций (включая ежемесячное пособие на ребенка)охвачено более 45,5 млн. чел. На федеральном уровне установлено около 156 видовсоциальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различнымкатегориям населения (например, таким категориям как ветераны, дети, инвалиды,учащаяся молодежь и т.д.).
Распределение общей суммыденежных средств, получаемых населением по этим направлениям социальной защиты,складывается следующим образом: только четверть общей суммы реализуемых всемидомохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходомниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйствсо средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства — три четверти.Такое положение связано с тем, что практически все социальные пособия, выплатыи льготы, установленные на федеральном уровне, предоставляются на основе категориальногопринципа. Лишь два вида социальных выплат — ежемесячное пособие на ребенка ижилищные субсидии — предусматривают проверку нуждаемости и предоставляютсядомохозяйствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.
Принятый летом 1999 г.Федеральный закон “О государственной социальной помощи”, разрабатывавшийся какзакон о перестройке всей системы социальной защиты на основе адресного принципа,в существующей редакции может означать лишь появление дополнительного видасоциальных выплат, осуществляемых на основе проверки нуждаемости. Отсутствиемеханизмов реализации закона, в том числе финансовых, превращаютгосударственную социальную помощь в еще один вид не финансируемых и потому нереализуемых социальных льгот и пособий.
В 1999г. расходыконсолидированного бюджета по статьям раздела “Социальная политика” составили74,5 млрд. руб., то есть 1,7% ВВП или примерно 6,0% суммарных расходовконсолидированного бюджета Российской Федерации. При этом необходимоефинансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оцениваетсяв более чем 15 процентов ВВП, что превышает расходы федерального бюджета насоциальную политику почти в 10 раз.
Сложившееся положениепротиворечит принципам федерализма. Муниципалитетам компенсируется не более 30%их затрат на выполнение федерального социального мандата. Основная частьрасходов местной власти на социальную защиту населения приходится на выполнениефедеральных законов “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей”,»О ветеранах", «О социальной защите инвалидов в РФ». Приэтом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможностимодифицировать эти льготы и приспособить их к своим потребностям.
Поэтому в сфере социальныхпособий и льгот одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы максимальнорасширить самостоятельность территорий в принятии решений относительно того,какие выплаты действительно на этой территории нужны, в каких объемах и какимобразом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориямнаселения. Основная задача федеральной власти при таком подходе – с помощьюмежбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системысоциальной защиты населения, решению снижения социальной дифференциации и борьбыс бедностью.
Развитие и функционирование сетиучреждений социальной защиты населения по ряду направлений тяготеет кстационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в отдельных случаяхниже, чем у нестационарных видов социальной помощи. Приоритетным, как правило,является финансирование сложившейся сети социальных учреждений на основе затратныхпринципов. Доступ негосударственных организаций к оказанию соответствующих услугв рамках социального заказа ограничен. Слабо развито сотрудничество сблаготворительными и религиозными организациями. Недостаточно используются возможностисамофинансирования при предоставлении социальных услуг.
Практически не существует стимуловк снижению административных издержек функционирования системы социальнойзащиты. Отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи вбольшинстве регионов.
Одной из проблем в связи с этимявляется недостаточность статистической информации о состоянии дел в социальнойзащите, низкая репрезентативность такой информации и несопоставимость различныхисточников статистических данных.
Проблемы, связанные с низкойэффективностью существующих социальных выплат и льгот накладываются на крайненеблагоприятные тенденции в демографическом развитии. В результате предшествующегодемографического развития в масштабах всей страны наступила п. продолжаетусиливаться депопуляция. Этот процесс начался в первой половине 90-х годов исовпал с экономическим кризисом, что усугубило характер его последствий иухудшило возможности по его сдерживанию.
Критически низкий уровеньрождаемости в Российской Федерации не только является фактором депопуляции, нои составляет самостоятельную демографическую проблему. В настоящее времякоэффициент суммарной рождаемости почти в два раза отстает от уровня, необходимогодля простого воспроизводства населения. Характер рождаемости в Российской Федерацииопределяется массовым распространением малодетности, сближением параметров сельскойи городской рождаемости, откладыванием рождения первого ребенка, ростомвнебрачной рождаемости, увеличением рождаемости в малолетнем возрасте матери.
Острота депопуляции в РоссийскойФедерации является также следствием высокого уровня смертности, прежде всего втрудоспособных возрастах у мужчин и в младенческом возрасте. Особое место средипричин смертности у мужчин в трудоспособных возрастах занимают неестественныепричины смерти – несчастные случаи, отравления, травмы. Низкая продолжительностьжизни особенно характерна для лиц с относительно низким уровнем образования.
Демографическая ситуация должнастать предметом особого внимания государства. Для этого необходима разработкаспециальной Концепции демографической политики Российской Федерации на периоддо 2015 г., которая должна войти в перечень первоочередных мер социальной политикина 2000-2001 гг.4.1. Государственнаясоциальная помощь обеспечит
прожиточный минимум российским гражданам.
Правительство РФ установилопрожиточный минимум в целом по России за первый квартал 2000 года: в расчете надушу населения 1137 руб. 66 коп., для трудоспособного населения — 1232 руб. 28коп., для пенсионеров — 851 руб. 32 коп., для детей – 1160 руб. 66 коп. Величинапрожиточного минимума является определяющей для оценки уровня жизни населенияпри разработке и реализации социальной политики и федеральных социальныхпрограмм, обоснования минимального размера оплаты труда и минимального размерапенсии по старости, устанавливаемых на федеральном уровне, а также для определенияразмеров стипендий, пособий и других социальных выплат и формирования бюджетоввсех уровней на 2000 год. Со дня установления Правительством РФ величиныпрожиточного минимума вступают в силу ряд нормативных правовых актов, имеющихважное практическое значение, в том числе Федеральных закон “О государственнойсоциальной помощи”.
В общей системе мер посовершенствованию социальной политики РФ большое внимание уделено вопросамусиления адресности социальной помощи малоимущим слоям населения. Однако врегионах эти вопросы решались бессистемно, принимались сотни различных, зачастуюпротиворечивых, нормативных правовых актов, регулирующих порядок еепредоставление на различных основах. Руководителями субъектов РФ, а такжеместного самоуправления неоднократно высказывались предложения о необходимостипринятия на федеральном уровне законодательного акта, регулирующего единыеправовые и организационные основы оказания государственной социальной помощироссийским гражданам.
В этой связи 25 июня 1999 годаГосударственной Думой был принят, 2 июля 1999 года одобрен Советом Федерации и17 июля 1999 года подписан Президентом РФ Федеральный закон “О государственнойсоциальной помощи”, который призван поддержать уровень жизни семей и одинокихграждан, доходы которых ниже величины прожиточного минимума. Закон содержитосновные нормы, необходимость законодательного закрепления которых вытекает изФедерального закона от 24 октября 1997 года № 134-ФЗ “О прожиточном минимуме вРоссийской Федерации” (последним предусматривается, что семья или одинокийгражданин, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума,установленного в соответствующем субъекте РФ, считаются малоимущими и имеютправо на получение государственной социальной помощи).
Размер государственной помощи,согласно Закону “О государственной социальной помощи”, устанавливается впределах разницы: для одиноко проживающего гражданина — между прожиточным минимумоми его душевым доходом; для семьи — между суммой величин прожиточных минимумов(для всех членов семьи) и общим доходом членов семьи.
Кроме адресного принципагосударственной социальной помощи (а именно, для граждан, имеющих доход нижепрожиточного минимума), Закон устанавливает также заявительный принциппредоставления помощи нуждающимся.
Источниками оказаниягосударственной социальной помощи являются средства федерального бюджета,бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В случае недостаточностисредств бюджетов субъектов Федерации и средств местных бюджетов, такие средствавыделяются за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ илидополнительных источников в порядке, установленном законодательством РФ.
Оказание государственнойсоциальной помощи осуществляется органами социальной защиты населения по местужительства или пребывания в виде денежных выплат, как то: социальные пособия,субсидии, компенсации или в натуральном виде — жизненно необходимыми товарами.
Закон предусматриваетвозможность проверки представленных заявителем сведений о составе семьи, доходахи имуществе, а также возможность отказа в назначении этой помощи в случаепредоставления заявителем неполных или недостоверных данных.
Виды доходов, учитываемых прирасчете среднедушевого дохода семьи или одинокого гражданина, а также методикарасчета среднедушевого дохода, используемого для определения права малоимущихграждан на государственную социальную помощь, определяются соответствующимПорядком, утвержденным Постановлением Правительства РФ 22 февраля 2000 г.4.2. Социальныельготы различных категорий граждан
Лица, проживающие натерриториях, прилегающих к объектам атомной энергетики
В соответствии с постановлениемПравительства РФ “О мерах по социальной защите населения, проживающего натерриториях, прилегающих к объектам атомной энергетики” населению, проживающемув 30-километровой зоне вокруг действующих электростанций, установлены льготныетарифы за пользование электроэнергией и теплом (при подаче его от систем теплоснабженияатомных электростанций) на бытовые нужды — в размере 50% от платы, определяемойв общем порядке.
Судьи
Согласно Закону РоссийскойФедерации “О статусе судей в Российской Федерации” судьи имеют право навнеочередную бесплатную установку телефона; бесплатный проезд на всех видахгородского пассажирского транспорта (за исключением такси); бесплатный проездна пригородном транспорте; 50-процентную скидку на оплату жилой площади,коммунальных услуг, топлива, а также на абонентную плату за телефон.
Работники предприятий,учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения,обеспечивающие диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных
В соответствии с Федеральнымзаконом “О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания,вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)” работники предприятий,учреждений и организаций государственной и муниципальной системздравоохранения, обеспечивающие диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных,подлежат обязательному страхованию на случай заражения вирусом иммунодефицитапри исполнении своих служебных обязанностей, а также на случай наступления всвязи с этим инвалидности или смерти от заболеваний, связанных с развитиемВИЧ-инфекции. Данная категория работников также имеет право на сокращенныйрабочий день и дополнительный отпуск за работу в особо опасных условиях труда.
Граждане, проживающие иработающие в закрытом административно-территориальном образовании
Согласно Закону РоссийскойФедерации “О закрытом административно-территориальном образовании” граждане,проживающие и работающие в закрытом административно-территориальномобразовании, подлежат обязательному бесплатному государственному страхованию наслучай причинения ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного илииного воздействия при аварии на предприятиях или объектах.
За работниками предприятий илиобъектов (других юридических лиц, расположенных на территории закрытогоадминистративно-территориального образования), высвобождаемых в связи среорганизацией или ликвидацией указанных организаций, а также при сокращении численностиили штата сохраняются на период трудоустройства (но не более чем на 6 месяцев)средняя заработная плата с учетом месячного выходного пособия и непрерывныйтрудовой стаж.
В случае ликвидации предприятийили объектов (а также других юридических лиц, расположенных на территориизакрытого административно-территориального образования), уменьшения объемов илиперепрофилирования производства, влекущих за собой сокращение штата,высвобождаемые работники имеют право на досрочный (но не менее чем за два года)выход на пенсию.
Граждане, переезжающие на другоеместо жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральнуюсобственность жилье по сложившимся в данных регионах ценам либо обеспечиваютсяжильем по установленным нормам на новом месте жительства.4.3. Обопыте работы органов власти субъектов РФ
по усилению адресности социальной поддержки малоимущего населения
Усиление адресности социальнойподдержки малоимущего населения — один из главных приоритетов социальнойполитики государства на 2001 год и среднесрочную перспективу
Стратегические направления иориентиры политики государства на 2001 год и на среднесрочную перспективу,определены в Бюджетном послании Президента России Федеральному СобраниюРоссийской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочнуюперспективу» и в Плане действий Правительства Российской Федерации вобласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы(распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 № 1072-р).
В соответствии с указаннымипрограммными документами переход к адресной социальной поддержке подразумеваетнеобходимость уточнения и сокращения большого комплекса социальных обязательств,установленных федеральным законодательством. Государство не отказывается отнаиболее важных социальных гарантий населению. Напротив, социальная поддержкатвердо гарантируется наиболее нуждающимся гражданам страны.
В основу реформ в сфересоциальной поддержки населения на ближайшую перспективу положен принципадресного предоставления социальной помощи лишь тем домохозяйствам, фактическоепотребление которых ниже прожиточного минимума.
По данным МинэкономразвитияРоссии, в 1999 г. расходы консолидированного бюджета по статьям раздела«Социальная политика» составили 1,7% ВВП страны или примерно 6% суммарныхрасходов консолидированного бюджета Российской Федерации. При этом необходимоефинансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оцениваетсяв более чем 15% ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальнуюполитику почти в 10 раз.
В результате сложилась ситуация,когда муниципалитетам, непосредственно работающим с социально незащищеннымислоями населения на местах, компенсируется не более 30% их затрат на выполнениемер социальной защиты, предусмотренных федеральным законодательством.Государство по-прежнему не в состоянии исполнять все взятые на себя обязательствав части социальных гарантий, предусмотренных законами.
Таким образом, наиболее остройпроблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государствоми обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всехуровнях бюджетной системы Российской Федерации. Большинство законов в сфересоциальной защиты населения не обеспечены реальным финансированием.
На практике только четвертьобщей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится надолю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства,в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточногоминимума домохозяйства — три четверти. Предоставление социальных выплатосуществляется преимущественно по категориальному признаку, без учета реальнойнуждаемости получателей пособий и льгот. С учетом материального положения семьипредоставляются лишь три вида социальных выплат: пособие по бедности, субсидияна оплату жилья и коммунальных услуг и ежемесячное пособие на ребенка.
Средства, выделяемые длясоциальной поддержки малоимущих распределяются неэффективно, так как в основномрасходуются без оценки реальной нуждаемости. Размеры пособий настолько малы,что не оказывают ощутимой материальной поддержки малоимущим семьям. Таковареальность действующей системы социальной защиты населения Российской Федерации,которая нуждается в адаптации к условиям рыночной экономики.
Согласно программным положениямПрезидента и Правительства Российской Федерации ресурсы для оказания адреснойсоциальной помощи будут сформированы за счет сокращения бюджетных субсидийпроизводителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат,предоставляемых различным категориям граждан. Сохраняемые для ветеранов войны,инвалидов Великой Отечественной войны, Героев Советского Союза и России льготыпредполагается постепенно перевести в денежную форму. Большинство льгот, установленныхфедеральным законодательством, должны быть поэтапно трансформированы в адреснуюсоциальную помощь преимущественно в денежной форме с регулярной проверкой нуждаемостиих получателей.
Учитывая географические масштабыи социально-экономическую неоднородность Российской Федерации, механизмы,призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироватьсяв региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий,структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций.
В связи с этим, одна изпринципиальных задач состоит в том, чтобы существенно расширить полномочияорганов государственной власти и органов местного самоуправления в определенииприоритетов в оказании социальной помощи. Территории должны самостоятельнорешать, какие выплаты действительно нужны, в каких объемах и каким образом, вкакой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения.
Сохранение тех или иных льгот вконкретных регионах должно сопровождаться введением процедур обязательнойпроверки нуждаемости получателей льгот, а также установлением ограничений наобщее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставлятьсяодновременно одной и той же семье. Потребности регионов в финансированииадресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетноговыравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основепоказателей доли бедных семей и глубины бедности.
В настоящее время создананеобходимая нормативная база по оказанию адресной социальной помощи малоимущемунаселению. Приняты основные федеральные законы в этой сфере: «Опрожиточном минимуме в Российской Федерации» и «О государственнойсоциальной помощи».
Федеральный закон «Опрожиточном минимуме в Российской Федерации» устанавливает правовую основудля использования показателя прожиточного минимума при предоставлении гражданамгосударственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлениидругих мер социальной защиты населения. На федеральном уровне завершена подготовканормативных правовых актов по реализации указанного закона.
Минтруд России, с цельюполучения оперативной информации о возможностях и проблемах реализации программадресной социальной помощи малоимущим в регионах страны, в течение 1999-2000гг. проводил соответствующие опросы органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации. В общей сложности за этот период была получена и проанализированаинформация, предоставленная администрациями 81 региона.
Социальная помощь малоимущим,как показал анализ, регулярно оказывается в 52 регионах. В 12 регионах помощьпредоставляют в том случае, когда появляются ресурсы.
По сообщениям администраций 9регионов (Калужской, Курской, Рязанской, Тверской, Тульской областей,Бурятского автономного округа, Карачаево-Черкесской республики, РеспубликиИнгушетия и Республики Калмыкия) для проведения программ социальной помощи нехватает ресурсов.
Доля средств федеральногобюджета в финансировании социальной помощи в двух регионах (Ингушетия иКурганская область) составляет более 50%, в 18 регионах она не превышает 10%, ав 40 регионах — отсутствует.
Доля средств бюджетов субъектовРоссийской Федерации составила 100% в Ярославской, Тюменской, Свердловской,Самарской, Иркутской, Ростовской областях, Санкт-Петербурге и Республике Саха(Якутия). В 18 регионах доля этих средств превышала 50% и в 11 регионахфинансирование из средств бюджетов субъектов Федерации не производилось.
Доля местных бюджетов вфинансировании социальной поддержки в 21 регионе составила более 50%. В 21 регионефинансирование из средств местных бюджетов не проводилось.
В 10 регионах более половинысредств на социальную помощь получено из внебюджетных источников (Фондсоциального страхования, Пенсионный Фонд, областные внебюджетные фонды,добровольные пожертвования граждан и организаций, благотворительные акции, гуманитарнаяпомощь), причем в трех из них (Республике Бурятия, Агинском Бурятском автономномокруге и Ставропольском крае) доля таких средств составила 100%.
Собственную методику адреснойсоциальной поддержки малоимущих семей используют 18 субъектов РоссийскойФедерации (Тульская, Самарская, Томская, Волгоградская, Свердловская,Орловская, Ростовская, Читинская, Ульяновская, Мурманская области, республикиАдыгея, Марий Эл, Татарстан, Бурятия и Мордовия, Кабардино-БалкарскаяРеспублика, Хабаровский и Краснодарский края). Столько же субъектов РоссийскойФедерации (Рязанская, Калининградская, Владимирская, Тверская, Астраханская,Пензенская, Брянская, Амурская, Нижегородская, Смоленская, Курганская области,Чувашская, Карачаево-Черкесская республики, Коми-Пермяцкий и Усть-ОрдынскийБурятский автономные округа, Ставропольский край, республики Хакасия иДагестан) отметили, что в их регионах не проводятся программы оказаниясоциальной поддержки малоимущим в связи с отсутствием средств.
В основном на местах покасочетают социальную поддержку семьи (домохозяйства) с поддержкой отдельныхкатегорий граждан — 51 регион, хотя только три администрации (Москва, Читинскаяи Костромская области) отметили в 1999 году, что объектами адресной социальнойпомощи должны являться как семья, так и отдельные граждане.
В 19 субъектах Федерацииисключительными объектами социальной помощи до сих пор являются многочисленныекатегории граждан. Домохозяйство (семья или одиноко проживающий гражданин) являетсясейчас объектом социальной поддержки пока только в 5 регионах (Московская,Омская, Тюменская области, Республика Коми и Республика Хакасия), однако порезультатам опроса, проведенного в 1999 году, за то, чтобы объектом адреснойсоциальной помощи была семья (домохозяйство) выступает большинство администраций(51).
Серьезным упущением являетсяотсутствие утвержденного перечня видов социальной помощи, обязательных дляпредоставления на всей территории Российской Федерации, что предусмотреноФедеральным законом «О государственной социальной помощи».
Нет единого подхода и вопределении условий получения различных видов социальной помощи. Например,право на ежемесячное пособие на ребенка имеют семьи со среднедушевым доходом,размер которого не превышает 200% прожиточного минимума, право на получениесубсидий на оплату жилья и коммунальных услуг зависит от доли собственныхрасходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи и независит от прожиточного минимума.
На федеральном уровне несуществует единого понятия объекта социальной помощи — семья как домохозяйствоили же отдельные категории граждан — в связи, с чем при назначении различныхвидов социальной помощи состав семьи оказывается разный. Например, при определенииправа на ежемесячное пособие на ребенка в составе семьи учитываются только родителии несовершеннолетние дети. При исчислении дохода такой семьи не берется вовнимание доход совершеннолетних детей и других членов семьи, в результатегосударство опять берет на себя часть семейных обязанностей. Субсидии на оплатужилья и коммунальных услуг предоставляются не семьям, а отдельным гражданам,зарегистрированным на данной жилплощади. 4.4.Нормативы государственной социальной помощи согласно
закона «О государственной социальной помощи»
По новой методики расчетавеличины прожиточного минимума численность населения с доходами нижепрожиточного минимума выросла на 6,6 млн. человек, следовательно доля населенияс доходами ниже прожиточного минимума в % от общей численности населения возрастаетс 19,6 до 24,1%;
Необходимо дополнительноефинансирования в годовом исчислении в ценах 1998г.:
жилищных субсидий в размере 2,51млрд. руб.,
пенсий в размере 5,18 млрд.руб.,
ежемесячного пособия на ребенкав размере 10,5 млрд. руб.;
государственной социальнойпомощи в размере 47,9 млрд. руб.
Вся сумма требующегосядополнительного финансирования составит более 66 млрд. руб. в годовомисчислении в ценах 1998 г. без учета дополнительных расходов на оплату трудаработников бюджетной сферы с низким уровнем заработной платы. а с учетомсуммарных расходов на выплату пособия по нуждаемости — около 165,6 млрд. руб.
Принятие новой методикирасчета величины прожиточного минимума, оцениваемого на основе стоимостипотребительской корзины, включающей в себя 35 продуктов питания, 67 непродовольственныхтоваров, 6 видов услуг, а также обязательные платежи и сборы, приводит к тому,что величина прожиточного минимума в ценах января 1998г. составила: для трудоспособногонаселения — 590,8 руб., для пенсионеров — 381,7 руб., для детей — 490,5 руб., всреднем на душу населения — 527,5 руб.
Это означает увеличениепрожиточного минимума по сравнению с его величиной, подсчитанной в соответствиис методикой 1992г., в среднем на 26,2% (см. таб. 4.1).
Прожиточный минимум различныхгрупп населения по методике 1992г. и по новой методике в ценах января 1998г. Величина прожиточного минимума трудоспособного населения пенсионера ребенка в среднем По новой методике, руб. 590,8 381,7 490,5 527,5 По методике 1992г., руб. 468 296 422 418 Увеличение по сравнению с методикой 1992, % 26,2 29,0 16,2 26,2
Бедность.
Принятие документов,предусмотренных федеральным законом “О прожиточном минимуме в РоссийскойФедерации” приведет к росту численности населения с доходами ниже прожиточногоминимума на 22,8% (см. Таб. 4.2), т.е. на 6,6 млн. человек, следовательно долянаселения с доходами ниже прожиточного минимума в % от общей численностинаселения возрастет с 19,6 до 24,1%.
Численность населения с доходаминиже прожиточного минимума по методике 1992г. и по новой методике Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума млн. человек в % ко всему населению По новой методике 35,5 24,1 По методике 1992г. 28,9 19,6
Жилищные субсидии.
Рост численности населения сдоходами ниже прожиточного минимума приведет к росту числа получателей субсидийна оплату жилья и коммунальных услуг на 2,31 млн., что потребуетдополнительного финансирования расходов на выплату субсидий на оплату жилья икоммунальных услуг в размере 2,28 млрд. руб. и на содержание службы жилищныхсубсидий в размере 0,23 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998 г.
Таким образом, программасубсидий на оплату жилья и коммунальных услуг потребует дополнительногофинансирования в размере 2,51 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998 г.
Дополнительная потребность вфинансировании исходя из доли платежей населения в покрытие затрат на все видыкоммунальных услуг 60% (показатель, установленный Концепцией реформыжилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на 1999г.) составит 4,5млрд. руб. Постепенное повышение доли платежей населения до 100% к 2003г. впокрытие затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг приведет к увеличениюдополнительных затрат на жилищные субсидии до 8,5 — 10 млрд. руб. в годовомисчислении в ценах 1998г.
Пенсии.
С 1 января 1998г. минимальныйразмер пенсии по старости не может быть ниже 80% прожиточного минимумапенсионера в соответствии с Указом Президента РФ от 14 июня 1997г. № 573 “Омерах по поддержанию материального положения пенсионеров”.
Следовательно, минимальныйразмер пенсии по старости при новой методике расчета прожиточного минимума вценах января 1998г. не может быть ниже 305,36 руб.
Такое повышение минимальногоразмера пенсии означает, что число пенсионеров, имеющих право на доплату до 80%прожиточного минимума пенсионера, возрастет с 2 млн. до 11 млн. человек.Средняя доплата к пенсии увеличится на 10,28 руб. и составит 45,80 руб. в месяц.
Следовательно, введение новойметодики расчета прожиточного минимума увеличит расходы Пенсионного фонда РФ надоплату к пенсии до 80% прожиточного минимума пенсионера на 5,18 млрд. руб. врасчете на год, что соответственно повысит дефицит Пенсионного фонда РФ,который в годовом исчислении в ценах 1998г. составит 25,18 млрд. руб.
Ежемесячное пособие наребенка.
Ежемесячное пособие на ребенкасоставляет 70% минимального размера оплаты труда. При повышении прожиточногоминимума ребенка ежемесячное пособие на ребенка увеличится на 16,2%. Число получателейпособий при повышенном прожиточном минимуме возрастет по сравнению с числом такихполучателей при адресной выплате пособий (семьям с доходом ниже прожиточногоминимума) при прожиточном минимуме, подсчитанном по методике 1992г., на 17,7%.
При этом годовая потребность вдополнительном финансировании пособий на ребенка при условии их выплаты толькосемьям с доходом ниже прожиточного минимума составит 10,5 млрд. руб. в ценах1998г.
При новой методике определениявеличины прожиточного минимума в случае принятия Государственной Думой законаоб адресной выплате ежемесячного пособия на ребенка семьям с детьми с доходомниже полутора прожиточных минимумов, дополнительная потребность вфинансировании расходов по выплате пособия может составить 11,8 млрд. руб. вгодовом исчислении в ценах 1998г. по сравнению с расходами на адресную выплатупособия семьям с детьми с доходом ниже прожиточного минимума.
Государственная социальнаяпомощь.
Закон “О государственнойсоциальной помощи” означает выплату социальной помощи семьям (одинокимгражданам) с доходом ниже прожиточного минимума.
При условии выплаты помощи вразмере доплаты до прожиточного минимума 10,1 млн. семей с доходом нижепрожиточного минимума, исчисленного по методике 1992г., размер необходимогофинансирования составит 41,2 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г. Вслучае перехода к новой методике расчета прожиточного минимума претендентами насоциальную помощь могут стать 12,5 млн. семей с доходом ниже прожиточногоминимума, и дополнительная потребность в финансировании социальной помощисоставит 47,9 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г. Тем самым,совокупное финансирование составит 89,1 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах1998г. Расчеты произведены на основании учета среднемесячных душевых денежныхдоходов населения по данным Госкомстата России. В случае выплаты социальнойпомощи в меньшем размере расходы и потребность в дополнительном финансированиимогут быть снижены, но, в любом случае, останутся значительными. Например, придоплате в размере 50% разницы между уровнем дохода семьи и ее прожиточным минимумомдополнительное финансирование составит 24 млрд. руб., совокупное — 44,6 млрд.руб.
В случае принятия за основурасчетов начисленной среднемесячной заработной платы по данным Госкомстата России,которая больше фактически выплачиваемой на 39,4% и, следовательно, может бытьиспользована в расчетах как показатель, учитывающий и другие денежные доходынаселения, размер необходимого финансирования социальной помощи составит 98,4млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г. при условии использования старойметодики расчета прожиточного минимума и доплаты до прожиточного минимума. Вслучае перехода к новой методике расчета прожиточного минимума дополнительнаяпотребность в финансировании социальной помощи составит 49 млрд. руб. в годовомисчислении в ценах 1998г. Тем самым, совокупное финансирование составит 147,4млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г.
Повышение прожиточного минимумаприведет к росту расходов на оплату труда работников с низким уровнемзаработной платы.4.5. Социальныельготы и новое неравенство
По данным бюджетных обследованийГоскомстата России, очевидный лидер по размеру выплат в расчете на одногополучателя среди всех социальных льгот — льготы и дотации на оплату отдыха; заними, с большим отрывом, идут льготы и дотации на содержание детей в дошкольныхучреждениях и на медицинское обслуживание (табл.4.3).
Таблица4.3. Размеры дотаций и льгот, получаемых домохозяйствами, во II квартале1999-2000 годов (в среднем на получателя, в месяц), в рублях
Все домохозяйства
В том числе
II квартал 1999г.
II квартал 2000г.
в городской
местности
в сельской
местности Расходы
II квартал 1999г.
II квартал 2000г.
II квартал 1999г.
II квартал. 2000г. на питание 155,5 88,0 213,6 98,3 62,1 70,9 на оплату транспортных расходов 56,0 80,1 57,7 83,2 32,0 39,7 на оплату жилья 48,2 62,2 50,4 64,3 36,2 51,7 на оплату отдыха 658,3 777,9 688,5 835,6 403,3 396,7 на медицинское обслуживание 144,7 310,7 148,8 208,4 125,9 692,5 на содержание детей в дошкольных учреждениях 263,0 383,0 268,7 395,8 233,1 315,6 Покупка товаров по сниженным ценам 46,1 174,2 154,8 195,7 24,2 105,5 Подарки от предприятий, фондов 95,5 108,7 83,6 93,4 108,4 136,5 Другое 33,8 36,4 34,6 33,7 30,9 46,8
Однако если посмотреть наследующую таблицу 4.4, где представлена доля домохозяйств, получающих те илииные льготы, то оказывается, что самые значительные по размеру льготы относятсякак раз к числу наименее распространенных.
Реально получатели льготпредставлены всего в 33-37% домохозяйств. Наиболее распространены льготы наоплату транспортных услуг и жилья, их получатели имеются примерно в одной пятойдомохозяйств. Но средняя величина этих льгот невелика. А вот дорогостоящиельготы на оплату отдыха (в расчете на одного получателя они в 10-15 раз большельгот на оплату жилья) массовыми не назовешь: их получатели встречаютсяпримерно в 1,5-2,0% домохозяйств, и, скорее всего, это — не самые обездоленные.
В целом, несмотря на формальновысокое распространение социальных льгот, их роль как массового фактора,влияющего на объем располагаемых ресурсов1 основной части населения, не слишкомзначительна. При этом, по-видимому, сохраняется дифференцирующая роль социальныхльгот, выгодная относительно привилегированным слоям.
Таблица4.4. Доля домашних хозяйств, имеющих получателей дотаций и льгот, во II квартале1999-2000 годов
Все домохозяйства
В том числе
в городской местности
в сельской местности
II квартал 1999г.
II квартал 2000г.
II квартал 1999г.
II квартал 2000г.
II квартал 1999г.
II квартал. 2000г. Домохозяйства, имеющие в своем составе получателей дотаций, в % к числу домохозяйств соответствующей группы 32,7 36,4 36,8 40,4 21,2 25,4
из них: на питание 3,9 5,2 3,5 4,7 5,0 6,5 на оплату транспортных расходов 18,1 20,1 22,9 25,2 5,2 6,2 на оплату жилья 17,5 19,2 20,3 21,8 10,1 12,3
Отметим в заключение, чтоосновные получатели льгот (и по распространенности, и по размеру выплат)концентрируются в городах. Сельские жители в этом плане дискриминированы.
С началом рыночныхпреобразований основной задачей системы социальной защиты стала оперативнаяреакция на обостряющиеся социально-экономические проблемы (рост числа бедных ибезработных, появление беженцев и мигрантов, невыплаты заработной платы и пенсийи пр.). В результате появились новые виды социальных пособий и льгот нафедеральном, региональном и местном уровнях. Но основные социальныеобязательства и принципы социальной поддержки советского периода былисохранены, разного рода льготами было охвачено около 70% всего населения. Пооценкам Минтруда РФ, к 2000 году они распределялись на 10 крупных категорий(см. таблицу 4.5.).
Основныекатегории лиц, получавших социальные льготы в 2000 году
Категории льготников
Доля в % Учащиеся школ 27,9 Ветераны труда 22,2 Труженики тыла в годы Великой Отечественной войны (ВОВ) 12,9 Инвалиды, включая детей 8,6 Дети в возрасте до 3 лет 4,6 Военнослужащие (включая членов их семей) и граждане, уволенные в запас, сотрудники МВД 4,5 Учащиеся общеобразовательных школ из многодетных семей 2,4 Лица, проживающие на территориях с льготным социально-экономическим статусом 1,9 Участники ВОВ, инвалиды ВОВ и члены их семей 3,8 Прочие льготные категории 11,2
Всего
100,0
К настоящему времени в Россиисложилось огромное и едва ли оправданное многообразие различных форм и видовсоциальной поддержки. Только на федеральном уровне установлено около 156 видовсоциальных выплат, льгот, пособий и дотаций, оказываемых 236 категориямнаселения. Закономерным следствием такой политики стало несоответствиеобязательств государства реальным бюджетным возможностям: в 1999 г.обязательства только по федеральным льготам и пособиям составили 15% ВВП, приэтом реальные расходы консолидированного бюджета по статьям раздела«Социальная политика» составили 1,7% ВВП, или 6% суммарных расходовконсолидированного бюджета. Это означает, что право значительной части получателейльгот оказалось не реализованным.
5. Реформасоциальной защиты населения
на местном уровне.
За последнее десятилетиероссийская политическая, экономическая и социальная ситуация кардинальноизменилась. Наибольшую тревогу вызывают падение уровня жизни и значительныйрост бедности и неравенства, сопровождающие переход к рыночной экономике.
Экономические сложности можнорассматривать как своего рода вызов системе социальной защиты населения.Социальная политика советского периода характеризовалась гарантированнойзанятостью и заработной платой, всеобщим субсидированием жизненно важныхтоваров и услуг, таких как продовольствие и жилье, и государственными пенсиями.Социальные пособия были адресованы только тем семьям и отдельно проживающимгражданам, чьи особые потребности нельзя было обеспечить за счет всеобщей занятости(например, инвалидам). Экономические реформы переходного периода, ликвидировавгарантии занятости и стабильной оплаты труда, изменили саму основу российскойсоциальной политики. Кроме того, был отменен контроль за ценами на основные товарыи услуги.
В условиях рыночной экономикиодним из основных способов решения двойственной проблемы бедности и неравенстваявляется социальная поддержка — помощь, направленная на рост доходов беднейшихи наиболее уязвимых членов общества. Унаследованная Российской Федерациейсоветская система социальной защиты имела ограниченные возможности длясмягчения бедности, порожденной рыночной экономикой. В условиях ростанеравенства пособия универсального характера стали крайне неэффективными сточки зрения интересов беднейших слоев населения. Кроме того, по мере паденияреальных доходов населения и роста безработицы изменилась структура бедности.Многие из «новых бедных», например работающие бедные семьи, невходили ни в одну из традиционных социально уязвимых категорий, имеющих правона социальную помощь.
Несмотря на измененияэкономической политики и новые социальные реалии, российское правительство таки не провело радикальную реформу социальной защиты населения и не адаптировалорыночно ориентированную модель предоставления социальных пособий. Хотясущественные шаги по усилению адресности все-таки были сделаны, изменения всоциальной политике происходили намного медленнее, чем в восточноевропейскихстранах, также осуществлявших переход к рыночной экономике.
К концу 1990-х гг. многие ученыеи политики пришли к выводу, что система социальной поддержки населениянеадекватна существующим потребностям. Одним из ключевых вопросов сталаадресность затрат на социальные нужды. Адресное предоставление пособий — такаяпрактика, при которой ресурсы системы социальной защиты направляются исключительнобедным и недоступны для обеспеченных граждан, — принципиально важно для Россиис ее ограниченными финансовыми возможностями помощи нуждающимся. Хотяроссийское правительство и предприняло ряд шагов в этом направлении, социальныепособия и вся система затрат на социальные нужны до сих пор недостаточнонацелены на помощь бедным. В числе других проблем низкий уровень социальногообслуживания, слабый менеджмент и неравномерность в предоставлении социальнойпомощи по регионам страны. Хотя каждое предложение по реформе социальной защитынаселения имеет свою специфику, все они в целом направлены на усилениеадресности и улучшение качества обслуживания.
Большинство исследований идискуссий по вопросам социальной защиты рассматривали главным образомобщенациональные проблемы. Сравнительно небольшое внимание уделялось ролиместного самоуправления в предоставлении социальных пособий и услуг, тогда какмуниципалитеты играют существенную роль в финансировании социальных программами управлении ими. Любая планируемая реформа социальной защиты независимо оттого, касается ли она вопросов общенационального или местного уровня, должнаучитывать существующую структуру оказания помощи на местах. Изучение местногоопыта социального обслуживания помогает представить сущность необходимых дляпроведения реформы мер и дает информацию о том, какими возможностями для ихреализации располагают муниципалитеты. 5.1.Бедность в России.[14]
Экономические и политические реформы1990-х гг. затронули все слои общества и привнесли кардинальные изменения всистему формирования доходов и потребления российских семей. Начало экономическихреформ было связано с масштабным ростом цен, обесценением и потерей сбережений,возникновением безработицы в открытой и скрытой формах. Широкое распространениеполучили задолженности по выплате заработной платы, пенсий, пособий побезработице и детских пособий. Огромная потенциальная безработица, котораямогла бы охватить треть населения в трудоспособном возрасте, была замещена сравнительноумеренной официальной безработицей в сочетании с падением реального уровнязаработной платы. Поэтому падение реальных доходов населения и рост ихдифференциации — две основные тенденции в изменении уровня жизни в России запоследние десять лет. Эти тенденции развиваются на фоне сокращения благ иуслуг, в прошлом предоставлявшихся бесплатно или почти бесплатно. Это относитсяк здравоохранению, образованию, жилищно-коммунальному хозяйству и общественномутранспорту.
Официальный показатель уровнябедности в России — это доля населения с доходами ниже прожиточного минимума.Данные Госкомстата России по бедности представлены в таблице 5.1. Она даетоценки доли бедных по трем параметрам материальных возможностей домохозяйства:
по показателю средних за годденежных доходов домохозяйства, оцененных по смоделированному рядураспределения по доходам;
по показателю средних за годденежных доходов домохозяйства, оцененных на основании взвешенных данных (сучетом смещения выборки) обследования бюджетов домашних хозяйств опотребительских расходах;
по показателю средних за годрасполагаемых ресурсов домашних хозяйств, оцененных на основании взвешенныхданных бюджетной статистики.
Начиная с 1997 г. для оценкиматериальных возможностей домохозяйств Госкомстат России начал использоватьпоказатель текущих располагаемых ресурсов. Он включает сумму валовых доходовдомохозяйства, привлеченных для текущего потребления ранее накопленных средстви ссуд, кредитов, а также натуральных поступлений продуктов питания и предоставленныхв натуральном выражении дотаций и льгот. Учет этих видов поступлений в бюджетедомохозяйства несколько снижает долю бедных домохозяйств по сравнению с уровнембедности при учете только текущих доходов. Так, в 3 квартале 1999 г. этоснижение составило в среднем 16 процентных пунктов: с 58,8 до 49,5%.
Альтернативные источникиинформации о бедности — Всероссийский мониторинг экономического положения издоровья семей (RLMS) и обследования Института социально-экономических проблемнародонаселения Российской Академии наук, также представленные в таблице 5.1.Они показывают, что, хотя существенное падение доходов населения в ходе реформв России признано всеми политиками и учеными, количественные оценки бедности значительноразличаются.
Увеличение экономическогонеравенства иллюстрируется ростом коэффициента Джини, который в 1991 г.составлял 0,26, достиг пикового значения 0,41 в 1994 г., а затем несколькоснизился — до 0,38 в 1998 г.[15]По данным Госкомстата России, реальная официально выплачиваемая работникамзаработная плата в 1999 г. составила 33% от уровня 1990 г. Если в 1992 г.уровень неравенства доходов, измеряемый как соотношение доходов 10% населения ссамыми высокими и низкими доходами, составил 8,0, то в первом полугодии 1999 г.он был равен 14,7.[16]
Таблица 5.1. Доля населения сдоходами ниже прожиточного минимума (%, в среднем за месяц): сравнение поразным источникам
Показатель
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999 По данным Госкомстата России, без дооценки доходов (в среднем за год) 33,5 31,5 - 42,0 34,5 35,9 47,9
58,8
(3 кв.) По данным Госкомстата России, после дооценки доходов (в среднем за год) - - 22,4 24,7 22,0 21,3 23,7 29,9 По данным Госкомстата Российской Федерации на основе показателя располагаемых ресурсов домохозяйств - - - - - 32,1 37,8 49,5 По данным Госкомстата России, бедные в течение трех месяцев, без дооценки доходов - - - - -
18,8
июль
-
сент. RLMS
11,1
сент. 13,1
17,2
дек.
29,5
окт.
36,3
окт. - -
39,0
ноябрь Оценки ИСЭПН РАН на основе помесячных данных 22,5 31,7 36,7 48,4 52,3 - - -
Исследованиесоциально-демографических особенностей опровергает расхожие суждения о том, ктоявляется бедным в России. Несмотря на распространенное мнение о повышенномриске бедности для пенсионеров, по данным бюджетной статистики, наблюдаетсяобратная связь между степенью распространения бедности и возрастом. Самыйвысокий уровень бедности наблюдается у младших трудоспособных возрастов, онпрактически в два раза выше, чем у лиц пенсионного возраста. В наибольшейстепени подвержены бедности полные семьи с 3 и более детьми и неполные семьи.Очевиден также факт наличия тесной связи между бедностью и числом иждивенцев.
Несмотря на то, что в целом дляпенсионеров риск бедности не является критическим, для одиноко проживающихпенсионеров в возрасте старше 65 лет существует повышенная вероятностьпопадания в число бедных. Особенно ярко это проявляется в крупных городах, гдемежсемейная солидарность несколько ослаблена. Однако в условиях переходногопериода сформировался значительный слой «новых бедных» — домохозяйствс низким уровнем дохода, которые не принадлежат ни к какой традиционнойсоциально уязвимой категории, в частности, работающие бедные с низким уровнемзаработной платы.
Различия в масштабах распространениябедности в городе и на селе очень значительны. В целом жители городов в меньшейстепени подвержены бедности. Несмотря на то, что переход от доходного измерителяматериальных возможностей домохозяйств к располагаемым ресурсам несколькосглаживает имеющиеся различия, более высокая степень концентрации бедныхпродолжает сохраняться в сельской местности. Данные RLMS также подтверждают меньшуюраспространенность бедности в городах. При этом в городе выше вероятностьмобильности, т.е. перехода из состояния бедности в состояние небедности, и нижевероятность длительной, застойной бедности.[17]
Уровень дифференциации в городевыше, чем на селе. В то же время уровень жизни дифференцирован и внутригородских поселений, в зависимости от типа городов. Лучше всего обстоят дела вкрупнейших городах (с населением более 1 млн человек). В малых городах уровеньдифференциации ниже, однако, бедность имеет не только значительные масштабыраспространения, но и характеризуется самыми низкими параметрами текущего потреблениянаиболее насущных материальных благ, прежде всего продуктов питания. В отличиеот крупных региональных центров жители малых городов имеют крайне ограниченныевозможности найти не только приработок, но и основное рабочее место,обеспеченное реальной, выплачиваемой зарплатой. В то же время они не имеютдостаточно больших приусадебных хозяйств, которые могли бы обеспечивать ихсемьи продуктами питания, а многие живут достаточно далеко от своих земельныхучастков. 5.2. Адресноепредоставление социальной помощи
Одна из важнейших задач реформысоциальной защиты в России — замещение масштабного субсидирования поставщиковуслуг адресной помощью бедным. Рассмотрим основные этапы развития социальнойзащиты в переходный период, уделяя особое внимание вопросам адресности.Основные виды социальной поддержки представлены в таблице 5.2. Потребность впереходе к адресной помощи особенно остро проявилась в жилищном секторе,который необходимо было перевести на рыночные рельсы. Начавшаяся в 1992 г.перестройка системы финансирования оплаты жилья и коммунальных услугпредусматривала повышение платы за жилье и коммунальные услуги в муниципальномсекторе, который представляет собой большую часть жилого фонда страны, особеннов городах.
Чтобы защитить интересымалообеспеченных семей, чей доход недостаточен для оплаты жилья, были введеныспециальные жилищные субсидии. Они стали первой общероссийской программойадресной социальной помощи, реализация которой на местном уровне началась в1994 г. К июлю 1995 г. 90 % населения страны проживали в регионах ее действия.
В отличие от методики оценкидоходов косвенными методами, которые применяются в некоторых других странах сэкономикой переходного периода, в частности, от системы «Парос» вАрмении, право на участие в программе жилищных субсидий определяется на основеисчисления текущих денежных доходов. Не предусмотрен какой-либо категориальный«фильтр», ограничивающий круг получателей субсидии определеннымигруппами населения. Не учитывается имущественный потенциал семьи. При определенииправа на участие в программе не оценивается предполагаемый уровень потребленияна базе социально-демографических характеристик семьи или наличиясобственности. Если доля доходов семьи, которая идет на содержание жилья (вслучаях пилотных городов — от 10 до 18%), ниже, чем установленный нормативоплаты социальной нормы жилья, то семья имеет право на получение жилищнойсубсидии. Субсидия начисляется по формуле «компенсация разницы» междусуммой оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальныхуслуг и долей семейного дохода, которая в нормативном порядке предусмотрена дляоплаты жилья и вышеупомянутых услуг, что позволяет выплачивать наибольшую суммупособия самым бедным. В четырех пилотных городах средний ежемесячный размерсубсидии на оплату жилья и коммунальных услуг составлял от 35 до 60 руб.
Таблица 5.2. Обзор основныхвидов социальной помощи (2000) Программа Адресность Вид помощи Основные источники финансирования/ управление Жилищные компенсации (субсидии) Оценка дохода семьи Ежемесячная субсидия Бюджеты муниципальных образований /органы местного самоуправления Пособия гражданам, имеющим детей Ежемесячное пособие на ребенка: категориальный фильтр (наличие ребенка в возрасте до 16 лет) и оценка дохода семьи; единовременное пособие при рождении ребенка, пособие по беременности и родам: категориальный фильтр; другие виды пособий Единовременное или ежемесячное пособие Фонд социального страхования, бюджеты субъектов Российской Федерации /органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления Категориальные льготы Категориальные фильтры:- «социально уязвимые категории» (многодетные семьи, пенсионеры, инвалиды и т.п.); — граждане с особыми заслугами перед государством (прежде всего ветераны); — представители определенных профессий Постоянно действующие льготы по оплате жилья и коммунальных услуг; питания (школьные завтраки); транспорта и топлива; лекарственных препаратов; радио и телефона; культурно-образовательных услуг В большинстве случаев местные бюджеты с компенсацией из бюджетов вышестоящих уровней/органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления Региональные и местные программы социальной помощи Используются различные методы. Обычно применяется метод двойного фильтра: оценивается принадлежность к определенной социально уязвимой категории, а затем проводится оценка дохода Различные единовременные и периодические денежные выплаты и помощь в натуральной форме Бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты муниципальных образований /органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления
Источнкик: Urban Institute (USA)и Фонд «Институт экономики города»
Начиная с внедрения первойадресной программы жилищных субсидий были предприняты следующие основные шаги:
в 1995 г. принят Закон «Обосновах социального обслуживания населения в Российской Федерации»,который установил основные принципы предоставления социальной помощи;
в 1997 г. законодательноустановлена методика исчисления прожиточного минимума, который считаетсяграницей бедности при определении права на социальную помощь;
в 1997 г. субъекты РоссийскойФедерации и органы местного самоуправления получили возможность ввести адресныйпринцип обеспечения детей первого-второго года жизни специальными продуктамидетского питания;
в 1999 г. Закон «Огосударственной социальной помощи» определил условия предоставления адреснойсоциальной помощи.
Наконец, изменения от 21 июля1998 г. и от 17 июля 1999 г., внесенные в Федеральный закон «Огосударственных пособиях гражданам, имеющим детей», позволили ввестиадресный принцип назначения крупнейшей программы социальной помощи — ежемесячных детских пособий. Как и многие страны, Россия долгое времяпредоставляла различные пособия гражданам с несовершеннолетними детьми.Унаследованная от СССР система, в рамках которой предоставлялось 13 пособий,отличалась «крайней сложностью и логической непоследовательностью».[18]Оценка нуждаемости при этом не проводилась, начислением пособий занималисьпредприятия и в некоторых случаях органы социального обеспечения.
С тех пор произошли существенныеизменения. Система была упрощена, административная ответственность заначисление пособий передана органам государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органам местного самоуправления. Хотя не все виды пособийгражданам, имеющим детей, переведены в адресную форму, важнейшее из них, аименно ежемесячное пособие, предоставляется семьям с доходом ниже прожиточногоминимума. Несмотря на введение процедуры оценки нуждаемости, сохранилсяфиксированный размер пособий, они не зависят от относительной разницы в доходахсемей (как программа жилищных субсидий). Размер детских пособий учитываеттолько категорию получателя и место проживания, в частности, предусмотреноповышенное пособие на детей одиноких матерей и на детей, родители которыхуклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих, проходящих воинскуюслужбу по призыву, а также гражданам, проживающим в местах с высоким уровнемстоимости жизни. Ежемесячное пособие составляло 70% от минимального размераоплаты труда (58 руб. в 1999 г.). Несмотря на переход к начислению пособия сучетом нуждаемости, многие территории не имели возможности обеспечить адекватноефинансирование этой программы. Тем не менее, среди четырех пилотных городовтолько в одном (Томске) имелась задолженность по выплате детских пособий.
Хотя эти шаги демонстрируютпоследовательное движение к усилению адресности через использование методикоценки нуждаемости, развитие социальной политики последнего десятилетия в целомдостаточно противоречиво. В 1990-х годах Государственная Дума приняла целый рядзаконов, которые ввели множество категориальных льгот для представителей определенныхсоциальных групп и профессий. Федеральным законодательством предусмотрены 206видов социальных выплат, льгот и пособий, которые предоставляются без учетануждаемости 98 категориям населения, в том числе ветеранам, многодетным семьями т.п., а региональным законодательством — 229 видов выплат и льгот для 332групп граждан.[19]Льготы касаются оплаты жилищно-коммунальных услуг, лекарственных препаратов,транспорта, детских садов и др. Они предоставляются без оценки нуждаемости. Приэтом размер каждой из выплат, как правило, очень мал, составляя 1-7 % процентовот прожиточного минимума.
С помощью льгот реализуютсясовершенно разные социально-политические цели. Хотя часть из них призванапомочь социально уязвимым группам населения, множество адресатов категориальныхльгот — судей, работников милиции и таможенных органов — нельзя считатьбедными. Даже когда льготы касаются социально уязвимых групп, эффективностьцелевого назначения ограничена, так как эти группы, выделенные подемографическому принципу, неоднородны по своему материальному положению имогут включать небедных граждан. С другой стороны, множество малоимущих сегодняне относятся к какой-либо традиционной социально уязвимой категории. Врезультате, по разным данным, только от 19 до 25 % общей суммы социальных льготи выплат приходится на долю беднейших слоев населения.[20]
В связи с ростом бедности иэкономического неравенства в 1990-х гг. органы местного самоуправленияповсеместно начали развивать собственные программы социальной помощи,дополняющие федеральное социальное законодательство, ответственность зареализацию которого также в значительной степени перешла на местный уровень.Анализ ситуации в четырех пилотных городах показывает, что местные программы вомногом отражают общенациональные тенденции, включая льготы различнымсоциально-демографическим группам наряду с помощью в денежной и натуральнойформе, которая предоставляется на основе оценки нуждаемости.
Тем не менее, в отличие отфедерального законодательства местные социальные программы больше склонныиспользовать метод «двойного фильтра» для определения права на получениепомощи, так что получатели пособий должны принадлежать к определенной группе ииметь доход ниже установленного порога нуждаемости. Особенно это характерно дляденежных пособий и помощи в натуральной форме. Право на их получение редкопредоставляется всему населению и ограничено определенными социально уязвимымигруппами. Например, в Новгороде денежные пособия на основе оценки доходапредоставляются восьми категориям, включая семьи с пятью и более детьми, семьиинвалидов с детьми, неработающих одиноких пенсионеров и беременных женщин.
Порог нуждаемости дляопределения права на участие в местных программах часто устанавливается науровне прожиточного минимума или ниже его. Помощь в большинстве случаев ненаправлена на то, чтобы поднять доход получателя до прожиточного минимума и недифференцируется в зависимости от материального положения семьи. К тому жемногие виды пособий предоставляются ежеквартально или один раз в год. Тем не менеена местном уровне применяются различные инновации, например, оценка имуществапри определении права на получение помощи. В отличие от помощи в денежной инатуральной форме местные льготы в обследованных городах расширяют илидополняют льготы, предусмотренные федеральным законодательством. Так, нафедеральном уровне действуют льготы по оплате услуг детских образовательныхучреждений для многодетных семей. Многие органы местного самоуправлениярасширили круг получателей этой льготы, включив детей одиноких матерей илидетей из малообеспеченных семей.
Оказывая помощь в денежной инатуральной форме, органы местного самоуправления играют ведущую роль и впредоставлении социальных услуг. Однако федеральное законодательствоустанавливает принципы социального обслуживания населения, определяя основные видыуслуг:
1) Социальное обслуживание надому. Предоставляется одиноким гражданам и гражданам, частично утратившимспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью,инвалидностью, в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и др.
2) Социальное обслуживание встационарных учреждениях. Осуществляется путем предоставления социальных услуггражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию инуждающимся в постоянном постороннем уходе, обеспечивает созданиесоответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности,проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера,питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха идосуга.
3) Временный приют.Предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей,безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации,гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам,пострадавшим от физического или психического насилия, стихийных бедствий, врезультате вооруженных и межэтнических конфликтов, другим клиентам социальнойслужбы, нуждающимся в предоставлении временного приюта.
4) Дневное пребывание вучреждениях социального обслуживания. Предоставляется социально-бытовое,социально-медицинское и иное обслуживание сохранившим способность ксамообслуживанию и активному передвижению гражданам преклонного возраста иинвалидам, а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся втрудной жизненной ситуации.
5) Консультативная помощь.Предоставляются консультации по вопросам социально-бытового и социально-медицинскогообеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи,социально-правовой защиты.
6) Реабилитационные услуги.Помощь в профессиональной, социальной, психологической реабилитации инвалидам,лицам с ограниченными возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другимгражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся вреабилитационных услугах.
Органы государственной властисубъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могутпредлагать дополнительные виды социального обслуживания. Опыт пилотных городовпоказывает, что в качестве дополнительных услуг выступают прежде всего социально-бытовыеуслуги личного характера (бесплатный или льготный пошив одежды, ремонт обуви,химчистка, парикмахерская, ремонт бытовой техники и т.п.).
Многие услуги, предлагаемыемуниципальными учреждениями, в частности консультативная помощь, осуществляютсяпо принципу самоотбора клиентов, тогда как обслуживание на дому исоциально-бытовые услуги — на основе оценки нуждаемости. В некоторых случаяхплата за услуги дифференцирована, беднейшие не платят ничего, остальные — соответственносвоим доходам.
Обзор бюджетных расходов вчетырех пилотных городах показывает, что затраты на комплекс социальной сферывесьма существенны — в среднем 84% от всего бюджета, примерно 2000 руб. в годна душу населения. В основном это расходы на субсидирование жилья, здравоохранения,среднего образования и т.п. Собственно расходы на социальную поддержку населенияв пилотных городах выделить довольно сложно. Из-за многообразия льгот ипособий, предусмотренных федеральным законодательством, городские администрациив пилотных городах испытывают сложности в учете и систематизации расходов по ихобеспечению. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что в расходах на социальнуюзащиту преобладают затраты на категориальные льготы, детские пособия, жилищныесубсидии и местные пособия, предоставляемые на основе оценки нуждаемости.Однако все органы местного самоуправления в пилотных городах отметили, чтонедостаток адекватной компенсации расходов местных бюджетов на обеспечениельгот, предусмотренных федеральным законодательством, препятствует развитиюместных социальных программ.
В целом городские администрациив четырех пилотных городах достаточно широко используют оценку дохода семьи длятого, чтобы повысить адресность социальной помощи. Когда федеральное законодательствопредоставило возможность ввести адресный порядок обеспечения детей в возрасте1-2 лет молочными смесями, два из пилотных городов воспользовались этойвозможностью; в третьем городе этого не позволило сделать областное законодательство.Когда в 1999 г. детские пособия стали предоставлять с учетом нуждаемости,вышеупомянутые города смогли осуществить такого рода переход за несколько месяцев.Количество получателей сократилось в одном городе — на четверть и во втором — почти наполовину.
Хотя порядок предоставления местныхльгот зачастую повторяет федеральное законодательство, т.е. льготы носяткатегориальный характер и начисляются без оценки нуждаемости, большая частьденежной и натуральной помощи на местном уровне предоставляется с учетом доходасемьи. Как и в случае с федеральными льготами, издержки на категориальныельготы выше, чем расходы на адресную помощь.
Органы местного самоуправленияобладают более значительным опытом в предоставлении адресной помощи, чем этоможно предположить, исходя из анализа системы социальной защиты на общенациональномуровне. Администрации обследованных территорий продемонстрировали гораздобольшую заинтересованность в повышении адресной помощи, чем органыгосударственной власти на федеральном уровне. Еще до перевода детских пособий вадресную форму все они использовали оценку нуждаемости для предоставленияденежной помощи. Отмечается интерес к совершенствованию методики оценкинуждаемости, в том числе к использованию оценки имущества, процедурам проверкидоходов. С другой стороны, многие работники органов социальной защиты впилотных городах были склонны определять право на участие в программе помощи наоснове принадлежности клиента к традиционной социально уязвимой категории.
5.3. Управлениесистемой социальной защиты на местном уровне.
Расширению роли органов местногосамоуправления в предоставлении социальных пособий и услуг способствовалинесколько тенденций последнего десятилетия. Во-первых, политические реформы переходногопериода существенно укрепили российский федерализм. Финансовая иадминистративная ответственность за оказание социальной помощи, прежде всего запредоставление базовых социальных услуг, была децентрализована с передачейполномочий на региональный и местный уровень.
Во-вторых, переход к рыночнойэкономике изменил политику предприятий, которые ранее социально защищали своихработников. Для увеличения прибыльности производства они передали большую частьимущества социальной сферы, в том числе жилой фонд, на баланс муниципалитетов,так что местное самоуправление оказалось в каком-то смысле вынужденнымзаниматься социальными вопросами. И, наконец, само население ожидало от местныхорганов власти помощи в решении социальных проблем, обеспечении основнымивидами пособий и услуг.
Сегодня органы местногосамоуправления играют значительную роль практически во всех вопросах социальнойзащиты. Они несут основную ответственность за предоставление льгот,предусмотренных федеральным законодательством, жилищных субсидий и местных пособий.Исключение составляют несколько видов помощи, напрямую предоставляемых федеральнымиорганами; детские пособия (в одних случаях они предоставляются через муниципальныеорганы социальной защиты, а в других — органами социальной защиты субъекта РоссийскойФедерации), а также ряд региональных пособий. В трех из четырех обследованных городовсубъекты Российской Федерации играли незначительную роль в предоставлении социальнойпомощи. Поддержка со стороны региональных властей в основном выражалась в расширениикруга получателей льгот, предусмотренных федеральным законодательством.
Вопросы предоставления пособий исоциального обслуживания слабо регулируются федеральным законодательством.Соответственно организационные структуры, созданные в каждом из пилотных городов,разнообразны. Тем не менее, все они имеют развитую сеть приема населения ицентров социального обслуживания. У всех них сходная структура управленческихорганов, включая управление социальной защиты, которое организуетпредоставление пособий и услуг населению.[21]Другие подразделения — управление здравоохранения, управление жилищно-коммунальногохозяйства, управление образования и т.п. — также несут ответственность запредоставление разнообразных льгот, предусмотренных федеральным и местнымзаконодательством для различных категорий населения. Кроме того, большинствогородов предлагает однотипные услуги, и само содержание этих услуг определяетте или иные организационные решения. Например, во всех обследованных городах введении управления социальной защиты находились самостоятельные центры помощибездомным, которые предоставляли ночлег и консультационные услуги.
Несмотря на эти общие черты,организация социальной помощи в пилотных городах различна. На рис. 5.1 и 5.2представлены две модели, которые можно использовать при анализе типов организацииуправления социальной защитой. Особое внимание уделено программам, использующимоценку нуждаемости (например, жилищные субсидии, детские пособия и местнаяпомощь).
Модель, описывающаядецентрализованный, основанный на категориальном принципе обслуживания типорганизации социальной помощи, представлена на рис. 5.1. В рамках этой моделидетские пособия начисляются органами социального обеспечения субъектаРоссийской Федерации, жилищные субсидии — центрами жилищных субсидий управленияжилищно-коммунального хозяйства, а местная социальная помощь предоставляетсякаждой категории населения отдельно через соответствующие социальные центры.
/>
Рисунок 5.1. Модель децентрализованной, основанной на категориальном принципеобслуживания организации социальной помощи
Рис. 5.2 представляет модельцентрализованной, функционально ориентированной организации социальной помощи.В рамках второй модели детские пособия, жилищные субсидии и местная помощьпредоставляются через различные структуры управления социальной защитынаселения. Органы социальной защиты субъекта Российской Федерации и городскиеуправления жилищно-коммунального хозяйства сотрудничают с этими структурами, ноне руководят ими. Социальные услуги предоставляют местные центры социальногообслуживания. Ни один из пилотных городов в полной мере не следует этим моделям,но все они в своей практике представляют их элементы, склоняясь к одной из нихили комбинируя их. Два города, Новгород и Арзамас, преимущественноориентированы на организацию обслуживания по категориям населения. В Новгороде,например, и денежная помощь на основе оценки нуждаемости, и услугидетям-инвалидам и пенсионерам предоставляются через соответствующие центры дляэтих категорий населения. В Арзамасе Центр социального обслуживания населенияпредоставляет большинство видов адресной помощи, однако услуги пенсионерам исемьям оказываются через разные центры. Небольшие города, такие как Арзамас иНовгород, не имеют районных отделов социальной защиты населения.
/>
Рисунок 5.2. Модель централизованной, функционально ориентированной организациисоциальной помощи
В Томске и Перми социальнаяпомощь организована по функциональному принципу. Начисление пособий ипредоставление услуг разделены, хотя соответствующие структуры территориальномогут находиться поблизости друг от друга. Практически нет деления по категориямнаселения. И подразделения социальной защиты, и центры социального обслуживаниямогут работать с разными группами — от пенсионеров до детей. В этих городахсоциальная помощь предоставляется в районах, что естественно для муниципальныхобразований большого размера. Каждый из семи районов Перми больше, чем весьАрзамас. Томск разделен на два округа. В обоих городах в административныхрайонах есть и органы социальной защиты, и центры социального обслуживания.
Ни в одном из городов нет полнойинтеграции различных структур, которые проводят проверку нуждаемости. ВАрзамасе и Новгороде начислением детских пособий занимаются городские органысоциальной защиты. Несмотря на такой потенциал для интеграции, управлениепрограммой детских пособий, жилищных субсидий и местной адресной помощью осуществляетсяразными структурами.
В Томске и Перми начислениемжилищных субсидий занимаются те же структуры, которые предоставляют местнуюсоциальную помощь; однако детские пособия находятся в ведении областных органовсоциальной защиты.
Эти формы организации самымсущественным образом влияют на доступность социальной помощи для населения.Например, для получения жилищной субсидии или детского пособия человеку нужнообратиться в несколько подразделений социальной защиты, заполнить несколькозаявлений и сдать несколько копий документов, даже если требования в программаходинаковы. Зачастую эти подразделения проводят проверку документов и определяютправо на получение помощи без предварительных консультаций друг с другом.Подобная практика не только умножает административные расходы за счет дублированияфункций, но и затрудняет получение помощи нуждающимися.
Координация между различнымиведомствами явно недостаточна. Предоставление льгот одной и той же категориинаходится в ведении разных департаментов (образования, здравоохранения,социальной защиты, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.). Представителипилотных городов выражали заинтересованность либо уже работали над созданиеминтегрированных баз данных, которые позволят вести учет и анализ различныхпособий и льгот, получаемых семьей (отдельно проживающим гражданином). Однако такойбазы до сих пор нет ни у одного из этих городов, равно как и четкого плана,выражающего, как ее создание поможет мониторингу, планированию и росту эффективностисоциальных программ.
Крайне важна роль местногосамоуправления в определении того, действительно ли получают помощь всеграждане, имеющие на это право. Это справедливо также в случае, когда свободадействий ограничена рамками федеральных нормативных актов. Разница в интерпретациифедерального законодательства по вопросам обеспечения льгот может привести ктому, что в одних муниципальных образованиях этот список будет расширен, а вдругих — сужен. Например, для таможенных офицеров предусмотрена 50-процентная льготапо оплате коммунальных услуг. В одних муниципалитетах льгота предоставляетсятолько самому офицеру, в других — всей его семье. Бюджетный кризис и отсутствиеадекватной компенсации расходов по обеспечению льгот, предусмотренныхфедеральным законодательством, из бюджетов вышестоящих уровней приводят к тому,что органы местного самоуправления предоставляют такую помощь выборочно.
Особенно ощутимо влияние местныхадминистраций на точность определения получателей помощи и эффективностьпредоставления помощи в тех социальных программах, которые требуют проверки нуждаемости.Решения, принимаемые по вопросам сбора и проверки документов об источникахдохода, уровень квалификации работников социальной защиты, обеспеченностьфинансовыми ресурсами оказывают определяющее влияние на правильность выбораадресата помощи. Качество администрирования различалось не только в четырехобследованных городах, но и в разных подразделениях одного города. Например,центры жилищных субсидий обычно отличаются более высоким уровнем заработнойплаты и более высоким качеством работы, чем органы социальной защиты населения.[22]
5.4. Диверсификациясоциального обслуживания
на местном уровне.
Местное самоуправление несетпрактически полную ответственность за предоставление социальных услугнаселению. Однако это не обязательно должно означать, что услуги предоставляютсяисключительно муниципальными учреждениями. Предложения по реформе системысоциальной защиты в странах СНГ включают диверсификацию социальногообслуживания.[23]По мере развития некоммерческого сектора в России он может стать альтернативойгосударственной монополии на предоставление социальных услуг. В тех областях,где местное самоуправление хочет расширить спектр предлагаемых населению услуг,но муниципальные центры не имеют необходимого опыта, последние могутсущественно выиграть от сотрудничества с общественными организациями, специализирующимисяпо данной проблеме. Конкуренция между потенциальными поставщиками услуг, будьто общественные организации или частный бизнес, может также привести к снижениюиздержек и улучшению качества обслуживания. Наконец, муниципальные контрактымогут обеспечить общественным организациям финансовую стабильность и снизить ихзависимость от международных доноров.
Реальная возможность диверсификациисоциального обслуживания возникла с появлением в 1990-е гг. независимыхнегосударственных социальных учреждений. Во всех четырех городах численность официальнозарегистрированных общественных объединений и некоммерческих организаций запоследние несколько лет значительно возросла. По данным местных властей,количество организаций, не только зарегистрированных, но и активно работающих,составляет от 10 на 100 тыс. человек в небольшом Арзамасе до 70 на 100 тыс.человек в Новгороде — городе, активно работающем с донорскими организациями. Отпятой части до половины негосударственных организаций в каждом городепредоставляют различные социальные услуги.
Виды услуг, предлагаемыеобщественными организациями, в обследованных городах существенно различаются.Наиболее распространенный вид услуг — консультирование: правовые консультации,психологическая помощь, помощь пострадавшим от насилия в семье. Общественныйсектор в Перми и Новгороде отличается большим разнообразием услуг, консультационныеи образовательные услуги сбалансированы предоставлением помощи в натуральном виде.В Арзамасе общественные организации предоставляют ограниченный спектр услуг,что объясняется небольшим размером самого общественного сектора. Некоммерческийсектор в Томске развит столь же хорошо, как в Перми и Новгороде, однако онменее разнообразен. В Томске доминируют образовательные услуги, что легкообъясняется наличием в городе большого числа образовательных учреждений.
Российское законодательствообеспечивает необходимую базу для диверсификации социального обслуживания.Территории обладают широкими возможностями для работы с общественными и другимиорганизациями в области предоставления социальных услуг. Например, органыместного самоуправления могут предоставлять гранты общественным организациям,которые обеспечивают услуги, важные с точки зрения администрации. Администрацияможет размещать муниципальный заказ на различные услуги, в том числесоциальные, заключая договор с общественной или коммерческой организацией.Многие органы местного самоуправления, в том числе в пилотных городах, ужеиспользовали эту возможность в других отраслях комплекса социальной сферы,прежде всего при организации обслуживания жилого фонда.[24]
Диверсификация социальногообслуживания требует большего, чем просто наличие правовой базы и существованиенекоммерческих организаций. Муниципалитеты должны выразить готовность распрощатьсясо своей монополией в предоставлении социальных услуг и начать работатьсовместно с негосударственными организациями. Со своей стороны, общественностьдолжна продемонстрировать готовность работать с местной властью и уровеньпрофессиональной и управленческой компетентности, достаточный дляудовлетворения потребностей в социальных услугах.
Анализ опыта четырех городовпозволяет выявить имеющиеся тенденции в диверсификации социальногообслуживания. В целом в этой области пока доминируют муниципальные социальныеучреждения. Тем не менее та или иная степень сотрудничества с некоммерческимсектором присуща всем городским администрациям. Хотя реально собственновзаимодействие еще только формируется, его масштаб и используемые моделиразличны. Таблица 5.3 представляет индикаторы взаимодействия в четырех пилотныхгородах.
Пермь, где действует сильныйцентр поддержки негосударственных организаций, — безусловный лидер в развитиивзаимодействия между общественностью и местным самоуправлением. Хотя формысотрудничества самые разные, важнейшая модель — предоставление грантов наконкурсной основе тем общественным организациям, которые успешно предоставляютнеобходимые услуги местному сообществу. Успехи грантовых конкурсов вносятсущественную лепту в развитие сотрудничества между городской администрацией иобщественностью.
В Новгороде сильныйнекоммерческий сектор и администрация взаимодействуют по целому ряду вопросов,прежде всего в области помощи инвалидам. Хотя в Новгороде и был проведенмуниципальный конкурс на поддержку социальных проектов, его не удалось довестидо конца: победители не получили гранты, тем не менее в тех или иных формахпомощь им обещала оказать администрация. В городе используются другие формысотрудничества, в частности, предоставление общественным организациям муниципальныхпомещений.
Сравнительно с этими городами вТомске взаимодействие общественности и местной власти развито меньше. Однакоздесь используются различные формы сотрудничества, например, организациясовместных мероприятий. В Арзамасе низкий уровень взаимодействия обусловленнедостаточной активностью общественного сектора.
Хотя конкурсные механизмыраспределения грантов уже использовались как минимум в одном из пилотныхгородов, ни один из них не имеет опыта конкурсного размещения муниципальныхзаказов на социальное обслуживание. Большинство из них сегодня готовы развиватьэто направление. На конец 1999 г. два города, Новгород и Томск, принялинеобходимые нормативные документы, которые охватывают широкий круг вопросов,включая требования к справедливому и равному обращению с участниками конкурса,обеспечивают необходимый уровень прозрачности конкурсного процесса. Тем неменее томское законодательство ограничивает круг участников конкурсанекоммерческими организациями. Ни один из нормативных документов не включаетописания апелляции в случае несправедливого обращения с участниками конкурса.
На момент обследования в Арзамасеи Перми нормативная база была недостаточной для проведения конкурсовмуниципального социального заказа. Пермское законодательство не разделялосоциальный заказ и социальный грант.
Таблица 5.3. Взаимодействиемежду общественными организациями и органами местного самоуправления (январь2000 г.) Арзамас Новгород Томск Пермь Муниципальные социальные учреждения направляют граждан в общественные организации X X Общественные организации и городская администрация имеют соглашения об обмене информацией X X X Общественные организации используют муниципальные помещения и оборудование для предоставления услуг населению X X X Общественные организации сотрудничают с администрациями в проведении мероприятий X X X X Общественные организации, предоставляющие социальные услуги, получали гранты от местной администрации X Общественные организации получали другую помощь в финансовой и натуральной форме от города X X Городская администрация проводила конкурсы на размещение муниципального социального заказа
Источник: интервью UrbanInstitute (USA) и Фонда «Институт экономики города» с представителямигородских администраций Арзамаса, Новгорода, Томска и Перми.
Сложившаяся административнаяпрактика может рассматриваться как важнейшее препятствие для развитиямуниципального социального заказа. Ни один из четырех обследованных городов неведет учет административных издержек на предоставление пособий или услуг силамимуниципальных учреждений. Это, безусловно, осложнит попытки выявить экономиюпри заключении контрактов на предоставление услуг силами общественных организаций.Кроме того, размещение заказа требует большей административной нагрузки наорганы управления, чем в случае предоставления грантов. Органы социальнойзащиты в обследованных городах не имели необходимой подготовки в этих вопросах.
Готовность общественныхорганизаций к участию в конкурсах на размещение социального заказа различна. ВНовгороде, и особенно в Перми, множество некоммерческих организаций,оказывающих социальные услуги, имеют опыт участия в конкурсах, проводимых либоместной властью, либо международными благотворительными фондами. Это не стольхарактерно для Томска и Арзамаса. Однако важнейшим препятствием для получениямуниципального заказа может быть размер общественной организации. Множествоорганизаций во всех пилотных городах совсем небольшие и не смогут предоставлятьуслуги в масштабе города и даже района, так как группа населения, которойнеобходимы услуги (например, пенсионеры, нуждающиеся в обслуживании на дому),весьма значительна. Кроме того, большинство общественных организаций не имеетнеобходимых лицензий на социальное обслуживание.
Большинство этих сложностейможно преодолеть. Однако там, где число некоммерческих организаций или другихпотенциальных поставщиков услуг невелико, вряд ли можно в ближайшем будущем ожидатьразвития муниципального социального заказа. Во всем остальном диверсификациясоциального обслуживания имеет хорошие перспективы, причем одни города,несомненно, имеют больше возможностей для ее скорейшего осуществления, чемдругие. 5.5. Перспективыразвития социальной защиты населения
Стратегия реформированиясоциального сектора, предложенная нынешним российским правительством,[25]включает предложения по развитию отдельных отраслей комплекса социальной сферы(образование, здравоохранение, культура, занятость, социальная защита, спорт идр.). Общие ориентиры здесь: обеспечение всеобщей доступности и общественноприемлемого качества базовых социальных услуг, к которым относятся, прежде всего,медицинское обслуживание и среднее образование; обеспечение максимальноэффективной защиты социально уязвимых домохозяйств; создание длятрудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счетсобственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления.
В основу реформы социальнойзащиты положены следующие принципы:
1) Перераспределение социальныхрасходов в пользу бедных домохозяйств. Чтобы высвободить необходимые бюджетныересурсы, предусматривается сокращение бюджетных субсидий производителям товарови услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу.Необходимо пересмотреть федеральное социальное законодательство. Социальнаяпомощь должна предоставляться преимущественно в адресной форме и только темдомохозяйствам, фактическое потребление которых ниже прожиточного минимума.
Для этого органы управления нарегиональном и местном уровне должны будут шире использовать процедурыобязательной проверки нуждаемости получателей социальной помощи. Предусматриваетсятакже установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот,которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье.
Переход к адресному порядкупредоставления помощи может значительно улучшить положение малоимущих семей.Тем не менее, для ограниченного числа получателей, таких как ветераны ВеликойОтечественной войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои СоветскогоСоюза и России, категориальные льготы сохраняются независимо от их материальногоположения. Эти льготы предполагается перевести в форму денежных выплат и производитьиз федерального бюджета. Льготы, установленные для различных категорий государственныхслужащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, также должныбыть переведены в форму денежных выплат и включены в оплату труда.
2) Перераспределение полномочийпо реализации федерального социального законодательства. Стратегияреформирования социального сектора предполагает изменение действующего порядкавзаимодействия органов власти федерального и регионального уровня и местногосамоуправления в области социальной защиты. В целом предполагается передачабольшего объема полномочий по определению размеров и форм предоставления помощина региональный и муниципальный уровень. Механизмы, призванные обеспечитьадресность государственной социальной помощи, могут варьироваться врегиональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, уровняжизни, особенностей занятости населения, местных традиций.
Потребности регионов в финансированиисоциальной помощи должны определяться на основе анализа уровня бедности иучитываться при определении величины федеральных трансфертов. Новая системапотребует усиления методической роли федеральных органов социальной защитынаселения, включая разработку методик и типовых нормативных документов.
3) Диверсификация обслуживания.Приоритетные задачи в этой сфере — расширение возможностей граждан,пользующихся бесплатными или субсидируемыми услугами, по выбору производителейуслуг, в том числе в области здравоохранения и образования, а также диверсификацияформ предоставления услуг на основе активного вовлечения негосударственного сектора.Предусматривается обеспечение равноправного доступа к государственному финансированиючерез механизм социального заказа для государственных и негосударственныхорганизаций, предоставляющих социальные услуги.
Некоторые из этих предложенийвключены в «План действий Правительства Российской Федерации в областисоциальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг.», утвержденныйРаспоряжением Правительства Российской Федерации № 1072 (июль 2000 г.). Основныезадачи в области социальной поддержки населения включают помощь домохозяйствам,фактические доходы или потребление которых ниже прожиточного минимума; сокращениебюджетных субсидий производителям товаров и услуг; сокращение социальнонеоправданных льгот; перевод натуральных льгот и выплат, установленных дляотдельных категорий государственных служащих, военнослужащих и работниковправоохранительных органов, в форму оплаты труда и денежного довольствия;расширение полномочий органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления в определении приоритетов оказаниясоциальной помощи. Потребности регионов в финансировании социальной помощибудут учитываться в формуле межбюджетного выравнивания.
Сокращаются только такназываемые «социально неоправданные льготы», часть помощи будетпо-прежнему предоставляться без учета нуждаемости. Тем не менее, это определенныйшаг в области практической реализации стратегии.
Заключение.
Несмотря на позитивные тенденцииповышения уровня реальных доходов населения, наметившиеся в 2000 году, уровеньбедности продолжает оставаться довольно значительным. Доля населения с денежнымидоходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения в 2000году составила 30,2%. Остается высоким уровень экономического неравенства:соотношение денежных доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченногонаселения — 13,7 раза.
В основу реформ в сфересоциальной поддержки населения должен быть положен принцип предоставлениясоциальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем домохозяйствам,фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума.Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи,могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетныхвозможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения,местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и формпредоставления социальной помощи целесообразно передать на региональный и муниципальныйуровень.
Чтобы высвободить необходимыебюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи, требуется сокращениебюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат,предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо упразднить большинствольгот, установленных федеральным законодательством, и передать полномочия попринятию решений об установлении большинства видов социальной помощи на уровеньсубъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом необходимо болееширокое использование процедур обязательной проверки нуждаемости получателейльгот, а также установление ограничений на общее число видов социальной помощии льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье.Потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должныучитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральныхтрансфертов на основе показателей доли бедных домохозяйств и глубины бедности.
Переход к предоставлениюадресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверкинуждаемости приведет к значительному увеличению доли средств, распределяемых впользу наименее обеспеченных домохозяйств. Однако механизмы проверки нуждаемостипозволят решить эту задачу только в том случае, если они будут хорошо адаптированык местным условиям.
В связи с этим должна бытьусилена методическая роль федеральных органов социальной защиты населения. В ихзадачу должна входить разработка широкого спектра методик адресногопредоставления социальной помощи и оказание технического содействия региональныморганам социальной защиты в практическом применении таких методик, включая ихадаптацию к местным условиям. При таком подходе у регионов появится возможностьсконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимыхгрупп населения, поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может на основаниинаиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальныхуслуг, разработанных и апробированных как в данном регионе, так и в другихрегионах, не уменьшая размеров финансирования на эти цели и увеличивая размерсоциальной помощи особо нуждающимся категориям населения.
Адресная система социальныхвыплат должна также предполагать формирование единых баз данных о получателяхсоциальных льгот и выплат, а персонифицированный учет получателей социальныхпособий, льгот и выплат позволил бы избежать необоснованного дублированияпособий и выплат, предоставляемых конкретным нуждающимся домохозяйствам.
Сохранение определенной частикатегориальных льгот на федеральном уровне допустимо лишь для ограниченногочисла получателей, таких, как ветераны Великой Отечественной войны, инвалидывойны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза иРоссии. В этом случае льготы необходимо перевести в форму денежных выплат ипроизводить из федерального бюджета. Пособие на детей также должно бытьсохранено в качестве федерального пособия, но будет предоставляться исключительносемьям с доходами ниже прожиточного минимума. В переходный периодфинансирование указанных выше выплат будет осуществляться в виде федеральныхцелевых субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. В дальнейшем, помере создания необходимых организационно-технических условий перечислениесредств из федерального бюджета на эти цели будет производиться непосредственнополучателям.
Необходимо также перейти кадресному финансированию детского отдыха преимущественно для домохозяйств сдоходами ниже прожиточного минимума, что позволит существенно повысить охватоздоровительными мероприятиями детей из бедных семей.
Льготы, установленные дляразличных категорий государственных служащих, работников правоохранительныхорганов и военнослужащих, должны быть переведены в форму денежных выплат и включеныв их заработную плату. В части льгот по проезду на общественном транспортедолжны быть разработаны механизмы, обеспечивающие в необходимых случаях предоставлениевышеуказанным работникам проездных документов, оплачиваемых за счет соответствующихфедеральных министерств и ведомств. Данный подход должен быть реализован и дляработников осуществляться и для работников правоохранительных органов,финансируемых за счет территориальных бюджетов. При этом необходимые доплаты кденежному содержанию и оплата проездных документов должны производиться изсредств соответствующих бюджетов.
В сфере социальных услуг, неотносящихся к здравоохранению и образованию, приоритетными задачами являютсярасширение возможностей граждан выбирать производителей услуг и диверсификацияформ предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственногосектора. Это предполагает, в частности:
расширение свободы выбораграждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, втом числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателямна получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму позаранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на ихпредоставление;
переход к финансированиюсоциальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевыхи конкурсных механизмов государственного финансирования;
обеспечение равноправногодоступа к государственному финансированию через механизм социального заказа длягосударственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальныеуслуги
объединение государственногофинансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе путемразвития волонтерства и взаимодействия с религиозными и благотворительнымиорганизациями.
обеспечение прозрачности прираспределении бюджетных и внебюджетных средств;
развитие самоокупаемостисоциальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимыепредпосылки;
привлечение профильныхнекоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальныхпрограмм и соответствующих разделов бюджета, в том числе через создание приместных и федеральных органах власти различных общественно-государственныхсоветов экспертного, консультационного и координационного назначения;
разработка системы оценкикачества выполнения социальных программ независимо от того, какой организацией(государственной, негосударственной некоммерческой, коммерческой) ониисполняются;
развитие институтов независимойоценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильныхнекоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальныхпрограмм и соответствующих разделов бюджета
упорядочение лицензирования всфере предоставления социальных услуг, приведение требований к оказаниюсоциальных услуг в соответствие с мировой практикой и уровнем развитиясоциальных услуг в России; учет опыта и практики некоммерческих негосударственныхорганизаций в области развития и предоставления социальных и образовательныхуслуг при доработке требований для получения лицензий на социальную деятельность.
Литература.Уровень жизни населения России // Госкомстат России: Статистический сб. М., 1996.; Основные показатели социально-экономического положения за январь-август 1999 г. М., 1999; Россия в цифрах: Краткий статистический сб. М., 1999.; Мониторинг социально-экономического потенциала семей // Министерство социальной защиты населения Российской Федерации и Госкомстат России. М., 1996.; Россия 2000: Статистический справочник // Госкомстат России. М., 2000; 3-й квартал 1996 г. М., 1996. С. 64; Ежегодные доклады ИСЭПН РАН за 1995 и 1996 гг.: Россия 1995 (1996). Социально-демографическая ситуация. М., 1996 (1997). ИСЭПН РАН. Брейтуэйт Д… Адресность и относительно длительная бедность в России: Доклад. 2 февраля 1999 г. Всемирный банк, 1999. Трубин В.В. Реформа системы социальной защиты населения: Материалы семинара «Реформирование системы социальной защиты населения» // Центр стратегических разработок. 14 апреля 2000 г.; Трубин В.В. Стратегия реформирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации. М., 2000 Мисихина С.Г. Социальные пособия, льготы и выплаты в Российской Федерации, распределение по группам населения с различным уровнем дохода: проблемы и решения // TACIS, проект «Социальные последствия преобразований и приватизации в Российской Федерации» (EDRUS 9410). М., 1999. «Роль органов местного самоуправления в реализации программ социальной помощи в России». Р. Страйк и Б. Ричман, the Urban Institute, США. Госстрой России. Стратегия государственной жилищной политики на 2001-2005 гг. и долгосрочную перспективу. Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 28 июня 2000 г.; Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. // Коммерсантъ. 2000. № 83. 12 мая www.legislature.ru/index.shtml www.budgetrf.ru/index.htm www.akm.ru/
Приложения.
Приложение 1
Результаты инвентаризации нормативно-правовыхактов, разграничивающих расходные полномочия федеральных органов властигосударственной власти, органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления по состоянию на 1 июля 1999 года
Федеральный бюджет
Бюджеты субъектов Российской Федерации
Местные бюджеты
статья расходов
законодательный акт
статья расходов
законодательный акт
статья расходов
законодательный акт условия оплаты труда, медицинское и курортно-санаторное обслуживание Указ Президента Российской Федерации №1153 от 10.08.96 «О некоторых социальных гарантиях лицам, входившим в состав Правительства Российской Федерации в связи со сложением его полномочий», ст.1, например, Указ Президента Российской Федерации №888 от 25.07.98 «О прекращении исполнения бывшими членами Правительства Российской Федерации своих обязанностей и сохранении ими социальных гарантий» компенсации и пособия ветеранам и инвалидам ФЗ №5-ФЗ от 12.01.95 “О ветеранах” компенсации и пособия ветеранам и инвалидам ФЗ №5-ФЗ от 12.01.95 “О ветеранах” Пособие по безработице, материальные выплаты и иные компенсации и выплаты безработным ФЗ №36-ФЗ от 20.04.96 «О занятости населения» ст.27-37 предоставление жилья работникам, высвобождаемым при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеющим стаж подземной работы не менее чем десять лет и достигшим пенсионного возраста, ФЗ №81-ФЗ от 20.06.96 «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», ст.23, п.2 предоставление жилья работникам, высвобождаемым при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеющим стаж подземной работы не менее чем десять лет и достигшим пенсионного возраста, ФЗ №81-ФЗ от 20.06.96 «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», ст.23, п.2 предоставление жилья работникам, высвобождаемым при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеющим стаж подземной работы не менее чем десять лет и достигшим пенсионного возраста, ФЗ №81-ФЗ от 20.06.96 «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», ст.23, п.2 социальные выплаты и льготы гражданам, пострадавшим от радиационного облучения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (отселенным гражданам, гражданам, принимавшим участие в ликвидации катастрофы, …) ФЗ №1244-1 от 15.05.91 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», ПП Российской Федерации №506 от 24.04.96 «О порядке финансирования расходов, связанных с реализацией ФЗ „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ социальные гарантии и льготы гражданам, награжденным медалью „За оборону Ленинграда“ и знаком „Жителю блокадного Ленинграда“ Указ №163 от 18.01.94 „О Социальных гарантиях и льготах гражданам, награжденным медалью “За оборону Ленинграда» и знаком «Жителю блокадного Ленинграда», ст.1 социальные гарантии и льготы гражданам, награжденным медалью «За оборону Ленинграда» и знаком «Жителю блокадного Ленинграда» Указ №163 от 18.01.94 «О Социальных гарантиях и льготах гражданам, награжденным медалью „За оборону Ленинграда“ и знаком „Жителю блокадного Ленинграда“, ст.1 социальные гарантии и льготы гражданам, награжденным медалью „За оборону Ленинграда“ и знаком „Жителю блокадного Ленинграда“ Указ №163 от 18.01.94 „О Социальных гарантиях и льготах гражданам, награжденным медалью “За оборону Ленинграда» и знаком «Жителю блокадного Ленинграда», ст.1 социальные льготы пострадавшим установлены в объеме льгот, предоставленных жертвам радиоактивного заражения в результате аварии на Чернобыльской АЭС ФЗ от 20.05.96г. № 4995-1 «О соц. защите граждан, подвергшихся воздейст.радиации вследствие аварии в 1957 на ПО „Маяк“ приобретение инвалидных мотоколясок и велоколясок Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.95 г. № 600 » О мерах по социальной защите инвалидов, нуждающихся в специальных транспорт. средствах" установление пособия по безработице на уровне 90%МРОТ Закон РСФСР от 19.04.91 №1028-1 «О повышении социальных гарантий для трудящихся» установление пособия по безработице на уровне 90%МРОТ Закон РСФСР от 19.04.91 №1028-1 «О повышении социальных гарантий для трудящихся»
Приложение 2
ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯСОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РЕГИОНАХ1. Средства предприятий, частных лиц, общественных, религиозных организаций. АЛТАЙСКИЙ КРАЙ 2 Средства предприятий, предоставивших льготы, областной фонд социальной поддержки, коммерческие структуры, фонд социального страхования, детский фонд, областная организация общества Красного Креста, гуманитарная помощь США, гуманитарная помощь Всемирной Еврейской организации Помощи и Утешения . АМУРСКАЯ ОБЛАСТЬ 3. Гуманитарная помощь из Норвегии. АРХАНГЕЛЬСКАЯ ОБЛАСТЬ 4. Средства сельских администраций, предприятий и организаций, спонсоры. АСТРАХАНСКАЯ ОБЛАСТЬ 5. Внебюджетный фонд социальной поддержки населения. АГИНСКИЙ БУРЯТСКИЙ АО 6. Спонсоры, средства областного фонда социальной поддержки населения. БРЯНСКАЯ ОБЛАСТЬ 7. Пенсионный фонд, областной и территориальные фонды социальной поддержки населения. ВЛАДИМИРСКАЯ ОБЛАСТЬ 8. Региональное отделение Фонда социального страхования, областной фонд социальной поддержки населения, областное отделение общероссийского общественного фонда “Российский детский фонд”. ВОЛГОГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ 9. Добровольные пожертвования граждан и организаций . ВОЛОГОДСКАЯ ОБЛАСТЬ 10. Областной фонд соцподдержки населения, областной фонд занятости. ВОРОНЕЖСКАЯ ОБЛАСТЬ 11. Средства фонда социальной поддержки населения и пенсионного фонда. ЕВРЕЙСКАЯ АО 12. Федеральный фонд социального страхования, Международная Федерация Красного Креста, Федеральный Фонд социальной поддержки населения. ИВАНОВСКАЯ ОБЛАСТЬ 13. Бюджет фонда социальной поддержки населения. КАБАРДИНО-БАЛКАРСКАЯ РЕСПУБЛИКА 14. Спонсоры, пенсионный фонд, фонд социального страхования. КАЛИНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ 15. Общественные организации, фонды, предприятия и организации, спонсоры и меценаты. КАЛУЖСКАЯ ОБЛАСТЬ 16. Спонсоры. КЕМЕРОВСКАЯ ОБЛАСТЬ 17. Средства спонсоров, пенсионного фонда, фонда социальной поддержки населения, фонда социального страхования. КИРОВСКАЯ ОБЛАСТЬ 18. Отделение Пенсионного Фонда. КОМИ-ПЕРМЯЦКИЙ АО 19. Международный Красный Крест, международные православные благотворительные организации. КОСТРОМСКАЯ ОБЛАСТЬ 20. Краевой Фонд социальной защиты населения, Фонд Соцстраха, Комитет Красного Креста. КРАСНОДАРСКИЙ КРАЙ 21. Пенсионный Фонд, Фонд социального страхования, спонсорские, средства предприятий, благотворительные организации. КРАСНОЯРСКИЙ КРАЙ 22. Собственные средства центров, спонсоров, социальное страхование. КУРГАНСКАЯ ОБЛАСТЬ 23. Благотворительные акции. КУРСКАЯ ОБЛАСТЬ 24. Внебюджетные средства, спонсоры, областной и муниципальные фонды социальной поддержки населения. ЛЕНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ 25. Средства фондов, предприятий, организаций, хозяйств, частных лиц. ЛИПЕЦКАЯ ОБЛАСТЬ 26. Региональное отделение Пенсионного фонда, спонсоры. МАГАДАНСКАЯ ОБЛАСТЬ 27. Внебюджетные средства префектур административных округов и районных управ, средства ресурсоснабжающих и других организаций, средства благотворительных и др. организаций, средства Московского регионального отделения фонда социального страхования и Московской федерации профсоюзов, средства отделения Пенсионного фонда РФ по г. Москве, средства Фонда занятости населения г. Москвы, средства Московского городского фонда обязательного медицинского страхования. МОСКВА 28. Спонсорские средства. МУРМАНСКАЯ ОБЛАСТЬ 29. Благотворительная помощь предприятий, предпринимателей, населения, гуманитарная помощь. НОВГОРОДСКАЯ ОБЛАСТЬ 30. Гуманитарная помощь, спонсоры, пенсионный фонд, доходы от платных услуг, фонд социальной поддержки, фонд социального страхования . НОВОСИБИРСКАЯ ОБЛАСТЬ 31. Гуманитарная помощь. ОМСКАЯ ОБЛАСТЬ 32. Внебюджетный фонд администрации области, фонды социальной поддержки населения городов и районов, валютный фонд администрации области, фонд занятости населения области, спонсорские средства. ОРЕНБУРГСКАЯ ОБЛАСТЬ 33. Внебюджетные фонды, спонсоры. ОРЛОВСКАЯ ОБЛАСТЬ 34. Отделение Пенсионного фонда по Пермской области, областной фонд социальной поддержки населения. ПЕРМСКАЯ ОБЛАСТЬ 35. Отделение Пенсионного фонда РФ по Приморскому краю, краевой фонд социальной поддержки населения. ПРИМОРСКИЙ КРАЙ 36. Фонд социальной поддержки населения Республики Адыгея, отделения Пенсионного фонда РФ по Республике Адыгея, Адыгейский республиканский фонд обязательного медицинского страхования. РЕСПУБЛИКА АДЫГЕЯ 37. Фонд социального страхования, фонд занятости, фонд социальной поддержки населения. РЕСПУБЛИКА БУРЯТИЯ 38. Пожертвования граждан и организаций, гуманитарная помощь. РЕСПУБЛИКА ДАГЕСТАН 39. Отделение Пенсионного фонда РФ. РЕСПУБЛИКА КАРЕЛИЯ 40. Спонсорские и благотворительные средства промышленных и коммерческих предприятий. РЕСПУБЛИКА КОМИ 41. Отделение Пенсионного фонда. РЕСПУБЛИКА МАРИЙ ЭЛ 42. Фонд социального страхования, территориальный фонд социальной поддержки населения, фонд занятости, средства спонсоров. РЕСПУБЛИКА СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ-АЛАНИЯ 43. Предприятия организации, учреждения, коллективные хозяйства некоммерческих и коммерческих форм. РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН 44. Государственный фонд занятости, республиканский внебюджетный фонд социальной поддержки населения и стабилизации экономики РМ, внебюджетные средства. РЕСПУБЛИКА МОРДОВИЯ 45. Гуманитарная помощь. РЕСПУБЛИКА ХАКАСИЯ 46. Средства г. Мюнстера (Германия), отдельных АО, предприятий. РЯЗАНСКАЯ ОБЛАСТЬ 47. Средства Пенсионного фонда, средства спонсоров. САНКТ-ПЕТЕРБУРГ 48. Внебюджетный фонд области. САХАЛИНСКАЯ ОБЛАСТЬ 49. Благотворительная помощь, гуманитарная помощь, спонсорские средства. СТАВРОПОЛЬСКИЙ КРАЙ 50. Отделение пенсионного Фонда. ТАЙМЫРСКИЙ АО 51. Внебюджетные фонды, спонсоры. ТАМБОВСКАЯ ОБЛАСТЬ 52. Средства Пенсионного фонда, благотворительная, спонсорская помощь. ТОМСКАЯ ОБЛАСТЬ 53. Спонсорские средства. УДМУРТСКАЯ РЕСПУБЛИКА 54. Фонд социального страхования, пенсионный фонд. УЛЬЯНОВСКАЯ ОБЛАСТЬ 55. ФОМС, ФСС, ПФ РФ. ХАБАРОВСКИЙ КРАЙ 56. Пенсионный фонд, внебюджетный источник, спонсорские средства. ЧЕЛЯБИНСКАЯ ОБЛАСТЬ 57. Пенсионный Фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд социальной поддержки, благотворительная и гуманитарная помощь. ЧУВАШСКАЯ РЕСПУБЛИКА
Приложение 3
КАТЕГОРИИ ГРАЖДАН,
ЯВЛЯЮЩИЕСЯ ОБЪЕКТАМИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РЕГИОНАХ
· Пенсионеры
· Инвалиды
· Дети из неполных,многодетных, опекунских семей
· Дети-инвалиды
· Семьи с детьми
· Ветераны войны итруда
· Граждане схроническими заболеваниями
· Граждане, попавшиев экстремальные ситуации
· Граждане,осуществляющие уход за инвалидами 1 группы, лицами старше 80 лет,детьми-инвалидами
· Многодетные инеполные семьи
· Семьи,воспитывающие детей-сирот
· Одинокиенетрудоспособные граждане
· Получатели пенсийза умершего кормильца
· Лица безопределенного места жительства
· Одинокие матери
· Беременные женщиныи кормящие матери
· Лица,освободившиеся из мест лишения свободы
· Полные семьи, гдеоба родителя безработные
· Одинокие пожилыелюди
· Семьи погибшихвоеннослужащих
· Дети измалообеспеченных семей
· Малообеспеченныепенсионеры
· Тяжелобольные(сахарный диабет, туберкулез, онкологические заболевания)
· Граждане и семьи сдетьми, среднедушевой доход которых ниже 30% величины прожиточного минимума(Магаданская обл.)
· Вдовы и родителипогибших (умерших) Героев Советского Союза и РФ, Социалистического труда,полных кавалеров Ордена Трудовой Славы и Славы трех степеней
· Семьинесовершеннолетних родителей
· Семьи вынужденныхмигрантов
· Семьи пенсионеровс несовершеннолетними детьми
Приложение 4
КОЛИЧЕСТВО ПОЛУЧАВШИХ В 1999 ГОДУ ДЕНЕЖНОЕПОСОБИЕ ПО НУЖДАЕМОСТИ В РАЗРЕЗЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ КОЛИЧЕСТВО ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ПОСОБИЯ ПО НУЖДАЕМОСТИ (ТЫС.ЧЕЛ.) 1 АРХАНГЕЛЬСКАЯ ОБЛАСТЬ 24,575 2 ВОЛГОГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ 53,343 3 КАЛУЖСКАЯ ОБЛАСТЬ 16,500 4 КАМЧАТСКАЯ ОБЛАСТЬ 26,451 5 КРАСНОДАРСКИЙ КРАЙ 44,500 6 КРАСНОЯРСКИЙ КРАЙ 178,161 7 ОМСКАЯ ОБЛАСТЬ 19,900 8 РЕСПУБЛИКА БУРЯТИЯ 4,234 9 РЕСПУБЛИКА КАРЕЛИЯ 1,802 10 РЕСПУБЛИКА КОМИ 2,100 11 РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН 306,000 12 РОСТОВСКАЯ ОБЛАСТЬ 84,603 13 САНКТ-ПЕТЕРБУРГ 368,938 14 САХАЛИНСКАЯ ОБЛАСТЬ 0,059 15 СТАВРОПОЛЬСКИЙ КРАЙ 14,733 16 ТОМСКАЯ ОБЛАСТЬ 22,752